관허사업제한제도의 유형은 법적 형식과 제한되는 관허사업의 범위 에 따라 나누어 볼 수 있다.
(1) 법적 형식에 따른 관허사업의 유형
행정법상의 의무위반에 대한 제재로서의 관허사업제한은 법률의 근 거에 의해 행해지는 경우와 실무상 수익적 행정행위를 함에 있어 부 관에 의하여 관허사업이 제한되는 경우가 있다.
관허사업제한에 대하여는 법치행정의 원칙과 관련하여 뒤에서 보는 바와 같이 많은 논란이 있는 바, 관허사업제한이 법률에 근거를 두고 있는가 또는 수익적 행정행위의 부관으로 부관되었는가에 따라 법적 평가가 다소 달라질 수 있다고 생각된다. 예컨대 법률에 의한 관허사 업제한의 경우에는 행정법상의 의무위반과 관허사업제한의 실질적 관 련성의 문제가 법률에 의해 담보되어 있다는 점에서 수익적 행정행위 를 하면서 재량으로 관허사업제한의 부관을 부과한 경우와 비교할 때 부당결부금지원칙 위반의 문제가 동일하게 검토될 수는 없을 것이다.
이러한 점에서 현행법상 관허사업제한의 유형은 제한의 법적 형식 에 따라 법률에 의한 관허사업제한과 부관에 의한 관허사업제한으로 나누어 보는 것이 의미가 있다고 생각된다.
(2) 제한되는 관허사업의 범위에 따른 관허사업의 유형
법률에 의한 관허사업제한은 그 제한되는 관허사업의 범위에 따라 일반적인 것인가 또는 특정사업에 한정되는가에 따라 일반적 관허사 업제한과 특정관허사업제한으로 나누어 볼 수 있다. 일반적 관허사업 제한은 행정법상의 의무위반에 대하여 모든 관허사업을 제한하는 것 을 말하고, 특정관허사업제한은 행정법상의 의무위반과 관련된 특정 관허사업을 제한하는 것을 말한다. 다시 말하면 특정관허사업제한은 그 제한되는 사업이 각 개별 행정법규가 규정하는 의무위반행위와 어 느 정도 직접적인 관련성이 있다는 점에서 일반적 관허사업제한과 차 이가 있다고 할 수 있다. 관허사업제한은 그것이 일반적인 것인가, 특 정사업에 한정되는 것인가에 다음에서 보는 바와 같이 부당결부금지 및 과잉금지원칙의 적용 범위 및 적용결과에 따른 법률적 평가가 달 라질 수 있으므로 주의가 필요하다.
1) 일반적 관허사업제한의 경우
가. 국세징수법 및 지방세법상의 관허사업제한
국세징수법 제7조는 세무서장은 납세가자 동법시행령 제8조에 해당 하는 공시송달의 방법에 의하여 납세가 고지된 때 납세자가 천 재 지변 화재 전화 기타 재해를 입거나 도난을 당하여 납세가 곤 란한 때 납세자 또는 그 동거가족의 질병으로 납세가 곤란한 때
납세자가 그 사업에 심한 손해를 입어 납세가 곤란한 때 납세 자에게 법 제14조 제1항 제3호 내지 제5호의 사유(강제집행을 받은 때, 어음법 및 수표법에 의한 어음교환소에서 거래정지처분을 받은 때, 경매가 개시된 때) 납세자의 재산이 법 제85조 제1항 및 제2항 (체납처분의 중지 등)에 해당하는 때 제1호 내지 제6호에 준하는
사유 없이 국세를 체납하는 때에는 허가 인가 면허 및 등록과 그 갱신을 요하는 사업의 주무관서에 당해 납세자에게 대하여 그 허가 등을 하지 아니할 것을 요구할 수 있도록 규정하고 있다.
또한 세무서장은 제1항의 허가 등을 받아 사업을 경영하는 자가 국 세를 3회 이상 체납한 때에는 대통령령이 정하는 경우(동법 시행령 제8조에 해당하는 때, 납세자에게 납세가 곤란한 사정이 있은 사실을 세무서장이 인정하는 때)를 제외하고 그 주무관서에 납세자의 주소 또는 거소와 성명, 납세자의 사업장소와 사업의 종류, 관허사업을 제 한하고자 하는 이유 기타 필요한 사항을 기재한 문서로서(동법 시행 령 제10조 제1항), 사업의 정지 또는 허가 등의 취소를 요구할 수 있 다(동조 제2항). 그리고 동조 제3항에서는 세무서장은 위의 요구를 한 후 당해 국세를 징수하였을 때에는 지체 없이 그 요구를 철회하여 야 하며, 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 세무서장의 요구가 있을 때에는 당해 주무관서는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다 고 규정하고 있다(제4항).
한편 지방세법 제40조도 국세징수법과 동일한 취지의 관허사업제한 규정을 두고 있다. 즉 동조에서는 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 납세의무자 또는 특별징수의무자가 대통령령이 정하는 정당한 사유 없이 지방세를 체납한 때에는 허가 인가 면허 및 등록 과 그 갱신을 요하는 사업의 주무관청에 당해 납세의무자 또는 특별 징수의무자에 대하여 그 허가 등을 하지 아니할 것을 요구할 수 있으 며(제1항), 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 제1항의 허가 등을 받아 사업을 경영하는 자가 지방세를 3회 이상 체납한 때 에는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고 그 주무관청에 사업의 정 지 또는 허가 등의 취소를 요구할 수 있다(제2항). 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 관허사업의 정지 또는 허가의 취소를 요구하고자 할 때에는 영업자의 주소 또는 영업장소와 성명, 영업종
목, 영업의 정지 또는 허가취소를 요하는 이유 기타 참고사항을 기재 한 서면으로써 하여야 한다(동법시행령 제28조 제1항). 그리고 지방자 치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 제1항 또는 제2항의 요구 를 한 후 당해 지방세를 징수하였을 때에는 지체 없이 그 요구를 철 회하여야 하며, 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원의 요구가 있는 때에는 당해 주무관청은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다(제3항 및 제4항).
이와 같은 국세징수법 및 지방세법상의 관허사업제한과 병역법상의 관허사업제한은 그 의무위반, 즉 국세징수법 및 지방세법상의 조세납 부의무위반과 병역의무위반 등과 직접적인 관련성이 없는 관허사업을 제한하고 있다는 점에서 일반적 관허사업제한의 예에 해당한다. 따라 서 조세관청은 국세징수법 및 지방세법상의 체납자가 체납한 국세 또 는 지방세가 관허사업과 관련이 없는 것인 경우에도 당해 관허사업 등의 거부 또는 철회 등의 요구를 할 수 있다. 즉 체납자와 관허사업 을 경영하려고 하는 자가 동일인이기만 하면 충분하고, 체납된 국세 또는 지방세가 관허사업과 직접 관련이 없는 국세, 예컨대 관허사업 을 영위하려는 자의 상속세 증여세 또는 양도소득세 등과 같은 국세 또는 지방세에 해당하는 경우에도 당해 관허사업의 허가 등의 거부 또는 철회 등을 요구할 수 있다.3)
조세체납에 일반적 관허사업제한은 그 효과면에서 가장 강력하다고 할 수 있으나, 행정법의 일반원칙인 부당결부금지원칙 및 과잉금지의 원칙을 위반한 것이 아닌가라는 점에서 강한 의문이 제기되고 있다.
나. 병역법상의 관허사업제한
병역법 제76조에서는 병역의무 불이행자에 대한 제재조치로서 국가 기관, 지방자치단체의 장 또는 고용주는 징병검사를 기피하고 있는
3) 김호정 전게논문 98면 참조(김완석, “조세징수의 간접적 강제수단의 문제점” 조 세연구 제3집 (2003) 119면 재인용).
사람, 징집 소집을 기피하고 있는 사람 및 군복무 및 공익근무요원 복무를 이탈하고 있는 사람 등에 관하여는 공무원 또는 임 직원으로 임용 또는 채용할 수 없으며, 재직 중인 경우에는 해직하도록 하는 한편(제1항), 국가기관 또는 지방자치단체의 장은 이들 사람에 대하여 는 각종 관허업의 특허 인가 면허 등록 또는 지정 등을 하여서는 아니 되며, 이미 이를 받은 사람에 대하여는 취소하도록 규정하여(동 조 제2항), 병역의무위반자에 대하여 그와 직접적인 관련성이 없는 관 허사업을 제한하는 규정을 두고 있는데, 이것도 일반적 관허사업의 전형적 예에 해당한다.
또한 허가를 받지 아니하고 출국한 사람, 국외에 체류하고 있는 사 람 또는 정당한 사유 없이 허가된 기간 내에 귀국하지 아니 한 사람 에 대하여는 40세까지 제2항의 규정을 준용하며, 다만 귀국하여 병역 의무를 마친 때에는 그러하지 아니하다(제3항). 한편 동법시행령 제154 조 제1항에서는 국가기관 지방자치단체의 장 또는 고용주가 병역의 무자를 공무원이나 임 직원으로 채용하거나 각종 관허업의 특허 허 가 인가 면허 등록 지정 등을 하고자 할 때에는 지방병무청장에 게 조회하거나 병역증 전역증 또는 병적증명서 등을 제출하게 하여 병역기피 또는 군복부 및 공익근무요원 등의 복무이탈의 사실이 없는 가를 확인하도록 규정하고 있다.4)
병역의무 불이행에 대한 일반적 관허사업제한은 조세체납에 대한 일 반적 관허사업제한과 마찬가지로 그 효과 면에서 가장 강력하다고 할 수 있으나, 역시 행정법의 일반원칙인 부당결부금지원칙 및 과잉금지 의 원칙을 위반한 것이 아닌가라는 점에서 의문이 제기되고 있다.
4) 이러한 규정을 신규 관허사업제한의 경우에 두어야 실효성을 발휘할 수 있을 것 이다.
2) 특정관허사업의 경우 가. 건축법상의 관허사업제한
건축법 제69조 제1항에서는 건축물의 허가권자는 대지 또는 건축물 이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에 는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 공사의 중지, 건축물의 철거 개축 증축 수선 용도변경 사용금지 사용제한 기 타 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있으며, 동조 제2항에서 는 허가권자는 허가 또는 승인이 취소된 건축물 또는 시정명령을 받 고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 당해 건축물을 사용하여 행할 다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가를 하지 아니하도록 요청할 수 있도록 규정하고 있다. 다만 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또 는 영업 기타 행위를 허용한 주택과 대통령령이 정하는 경우(바닥면적 의 합계가 200제곱미터 미만인 축사와 바닥면적의 합계가 200제곱미터 미만인 농업 임업 축산업 또는 수산업용 창고)에는 그러하지 아니하 다. 또한 동조 제3항에서는 제2항의 규정에 의한 요청을 받은 자는 특 별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다고 규정하고 있다.5)
위와 같은 건축법상의 관허사업제한은 건축법상의 의무위반행위에 대하여 ‘그 건축물을 사용하여 행하는 다른 법령에 의한 영업 기타 행위’를 특정하여 이에 대한 허가 등을 할 수 없게 한다는 점에서 특 정관허사업제한이라고 할 수 있다. 그러나 특정관허사업제한도 그 제 한되는 사업과 각 개별 행정법령이 규정하는 의무위반행위와의 관련 성의 정도가 동일할 수 없다는 점에서 좀 더 세밀한 검토가 필요하 다. 예컨대 각종 영업법규에 의해 영업허가를 받은 자가 그 법령을 위반하였음을 이유로 당해 법령에 의한 관허사업을 제한하는 것은 행
5) 박영도 김해룡 김호정 공동연구, “새로운 행정상 의무이행확보를 위한 관허사업 제한 등 관련법령의 정비방안” 한국법제연구원(2004.10) 39면 참조.
정제재인 관허사업제한과 그 전제되는 의무위반의 내용과 직접적인 관련성이 있다고 할 수 있을 것이나, 건축법상의 의무위반인 위법건 축물 사용과 그 건물을 사용하는 관허사업에 대한 제한 간에 ‘직접적’
인 관련성이 있다고 볼 수 있는지에 이론이 있을 수 있기 때문이다.
나. 특정경제범죄가중처벌등에관한법률상의 관허사업제한
특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제14조에서는 일정기간의 취업 제한 및 인 허가금지 등을 규정하고 있는 바, 동법 제3조(사기, 공갈, 횡령, 배임 등의 죄) 제4조 제2항(재산 국외도피의 죄) 제5조 제4항 (수재 등) 또는 제8조(사금융알선등의 죄)의 규정에 의하여 유죄판결 을 받은 자는 일정기간 동안 금융기관, 국가 지방자치단체가 자본금 의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 그 출연 보조를 받는 기관과 유죄 판결된 범죄행위와 밀접한 관련이 있는 기업체에 취업할 수 없 도록 하고 있다(제1항). 한편 동조 제2항에서는 위의 제1항에 규정된 자 또는 그를 대표자나 임원으로 하는 기업체는 제1항 각호에 규정한 일정기간 동안 대통령령이 정하는 관허업(특정한 사업 영업 또는 행 위를 업으로 하기 위하여 행정기관으로부터 허가 인가 면허 등록 지정 승인 및 특허를 받아야 할 대상으로서 그 처분청이 중앙행정 기관의 장, 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사인 경우 및 법령에 의 하여 그 허가 등의 권한이 하부기관 또는 다른 기관에 위임 또는 위 탁된 경우를 포함하는 당해 사업 영업 또는 행위)의 허가 인가 면 허 등록 지정 등을 받을 수 없도록 규정하는 한편, 경제사범관리위 원회의 위원장은 제1항 또는 제2항의 규정에 위반하는 자가 있는 때 에는 당해인이 취업하고 있는 기관이나 기업체의 장 또는 허가 등을 한 행정기관의 장에게 그의 해임이나 허가 등의 취소를 요구하도록 규정하고(제4항), 해임요구를 받은 기관이나 기업체의 장은 지체 없이
이에 응하도록 규정하고 있다.6)
동 법조항의 입법취지는 건전한 국민경제윤리에 반하는 거액경제사 범 및 재산국외도피사범에 대한 범법자들의 경제활동을 제한함으로써 경제질서의 확립을 도모하려는데 있다. 특정경제가중처벌등에관한법 률상의 관허사업제한은 제한되는 관허사업이 특정되어 있다는 점에서 특정관허사업제한으로 분류하였다. 그러나 그 취업이 제한되는 사업 이 유죄 판결된 범죄행위와 밀접한 관련이 있는 기업체뿐만 아니라 금융기관, 국가 지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 그 출연 보조를 받는 기관까지 포함한다는 점에서 유죄판결 된 범죄행위와 취업이 제한되는 사업 간에 직접적인 관련성이 있는지 검토가 필요하다.
다. 기타 개별법률
국세징수법, 지방세법 등과 같이 일반적으로 납세와 인 허가 등을 연결시키는 법제 외에 조세와 그 사업과의 관련성이 특히 밀접한 일 부 법령에서서는 행정서비스의 제공과 조세완납을 연결시키는 시스템 이 존재하고 있다. 예컨대, 관세법은 보세운송업자 등의 등록요건으로 관세 및 국세의 체납이 없을 것을 요건으로 규정하고 있고(제22조 제 3호), 고용보험법은 보험료를 체납한 자에 대하여 노동부장관이 정하 는 바에 따라 고용안정사업의 지원을 하지 아니할 수 있도록 규정하 고 있다(제20조의 2 제2항). 또한 주세법은 관할세무서장은 주류제조 면허(제6조) 밑술 또는 술덧의 제조면허(제7조) 주류판매면허(제8조) 등의 면허신청이 있는 경우에 면허신청인이 신청 당시 국세 또는 지 방세를 체납한 때에는 면허를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으 며(제10조 제6호), 국제물류기지육성을위한관세자유지역의지정및운영에 관한법률은 관세자유 지역 안에서 등록사업을 영위하고자 하는 자는
6) 박영도 김해룡 김호정 공동연구, 전게논문 40면 참조.