부당결부금지원칙은 행정법의 일반원칙의 하나로 설명되고 있으나 그 실질적 내용에 대해서는 아직 충분한 검토와 논의가 이루어지고 있지 않다.
독일에서의 논의에 의하면 이 원칙의 개별적 내용은 원인적 관련성 (또는 인과적 관련성)과 목적적 관련성을 요구하는 법리로 파악되고 있으며, 부당결부금지원칙의 내용인 원인적 관련성과 목적적 관련성 을 적용함에 있어서는 입법자가 부관을 특정한 내용과 특정한 목적을 위해 명확하게 규정하고 있을 때에는 이 법리를 적용할 여지가 없고, 부관이 법률상 확정되어 있지 않고 행정행위의 거부사유에 의거하고 있을 경우 이 법리가 적용될 여지가 있다고 한다.40)
부당결부금지원칙에 있어서 그 내용인 원인적 관련성 및 목적적 관 련성은 주로 부관에 의한 관허사업제한의 경우에 요청된다 할 것이 나, 법률에 의한 관허사업제한의 경우에도 그 기준으로 일응 고려할 수 있을 것으로 생각되므로 살펴보기로 한다.
39) 박정훈, “행정법의 법원”, 행정법연구(1999년 상반기) 63면 참조.
40) 박종국, “부당결부금지의 원칙에 관한 연구” 공법연구 제25집 제4호 255면 참조.
(1) 원인적 관련성의 요청
원인적 관련성의 요청은 수익적 행정행위와 불이익한 의무를 부과 하는 부관 사이에 직접적인 인과관계가 있을 것은 요한다는 것이다, 즉 수익적 내용의 행정행위를 발령하기 때문에 이와 관련하여 상대방 에게 개별적인 부관을 부과하는 것이 가능하게 되는 관계가 될 뿐 아 니라, 수익적 행정행위를 발령하기 때문에 특정부관의 부과가 필요하 게 되는 관계를 말한다. 예컨대 주택사업계획승인처분(수익적 행정행 위)를 하면서 진입도로 개설 또는 확장 및 기부채납의 부담(특정부관) 을 부과하는 경우이다.41) 결국 부당결부금지의 원칙은 행정청이 수익 적 행정행위를 발령할 수 있는 권한을 이용하여 상대방에게 이와 관 련이 없는 특정의무이행의 부담을 강제하는 것을 방지하여 주는 기능 을 한다.
원인적 관련성의 요청은 특히 급부행정 영역에서의 행정작용과 같 이 급부행정에 의존하고 있는 열악한 당사자의 지위를 악용하여 행정 기관이 다른 행정목적을 달성하기 위하여 구체적인 수권규정이 영향 력을 행사하는 것을 차단하여 주는 기능이 있기 때문에 만약 당사자 가 다른 사유로 부담하고 있는 특정의무의 이행을 수익적 급부의 제 공을 기대하면서 동의하였다고 하더라도 이에는 원인적 관련성이 없 으므로 부당결부에 해당하며 당해 행정작용을 적법한 것으로 만들지 못한다.42)
(2) 목적적 관련성의 요청
목적적 관련성은 행정청이 부관을 붙임에 있어 근거법 및 당해 행 정 분야의 과업내용에 따라 허용되어지는 특정목적만을 수행하여야
41) 박균성, 전게서 57면 참조.
42) 박종국, 전게논문 256면 참조.
한다는 것을 의미한다. 행정권한의 수권목적 범위 내에서 반대급부가 부과되어야 한다는 것이다. 예컨대 위법한 건축물에 대하여 철거명령 을 내렸으나 이에 응하지 않은 경우 그 위법한 건축물을 사용할 수 없도록 하기 위하여 위법건축물을 사용하여 행하는 영업에 대한 허가 를 거부하는 것은 목적적 관련성이 있다고 할 수 있다.
행정의 법률적합성과 법률의 유보와 관련하여 생각할 때, 행정행위 에 따른 수익을 그것과 실질적인 관련이 없는 고권적 조치(부관)와 관련시키는 것은 금지된다고 하겠으나, 수익적 행정행위 발령에 대한 고권적 조치(부관)의 부과가 법적으로 허용되는 요건과 같은 성질의 것이라면 실질적 관련이 있다고 할 것이다. 목적적 관련성과 관련하 여 독일연방행정법원은 일반론으로서 부관은 행정행위의 목적규정에 위반되지 않아야 할 뿐 아니라 오히려 목적과 실질적으로 ‘결합’하고 하고 또는 실질적으로 ‘상당’하여야 한다고 판시하고 있다. 부관이 목 적과 실질적으로 ‘결합’해야 한다는 의미는 부관이 행정행위의 목적설 정 범위 내에 있다는 것을 말하며 부관이 목적과 실질적으로 ‘상당’하 여야 한다는 의미는 법률상 규정의 범위 내에 있다는 것이라고 볼 수 있다.43)
이상에서 살펴 본 바와 같이 부당결부금지원칙이 주로 문제되는 것 은 허가 등의 처분을 정한 법률과 직접 관계가 관계없는 다른 행정목 적이 부관에 의해 추구될 수 있는지 여부에 관한 점이다. 목적적 관 련성의 요청은 부관을 붙임에 있어 근거법령 및 당해 행정분야의 과 업내용에 따라 허용될 수 있는 특정목적만을 수행하여야 한다는 것을 의미하는 것이며 행정청에게는 수익적 행정행위의 발령권한 뿐 아니 라 이 외에도 특정의무를 내용으로 하는 부관의 발령을 위한 권한도 동시에 갖추고 있어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 다른 행정기관 의 권한영역에 속하는 행정목적을 부관을 통하여 수행하려는 것은 허
43) 박종국, 전게논문 259면 참조.
용되지 아니한다.
그러나 하나의 행정기관이 다른 유형의 행정목적 수행을 위한 권한 을 갖는 경우에는 위 기준만으로 불충분하다. 이때에는 목적적 관련 성의 판정을 위하여 수익적인 행정작용을 가능하게 하는 수권규범인
‘법률규범의 해석’이 필요하게 된다. 이를 통하여 당해 법률로부터 수 익적 행정작용을 가능하게 하는 특정의 수권목적이 도출되면 이는 동 시에 부관의 부과에 있어서의 수권의 한계로 작용하게 된다고 볼 수 있다. 따라서 예컨대 특정영업을 가능하도록 특허행위의 발령과 동시 에 부담을 부과하는 경우에는 영업질서유지를 위한 목적만을 위해서 만 부담을 부과할 수 있으며, 설령 당해 행정기관에게 그 권한이 주 어져 있다고 하더라도 도로 경찰상의 목적을 위해서는 부과할 수 없 게 되는 것이다.44)