(1) 기본가정
우리나라의 하천관리 패러다임의 변화를 살펴보는 방법에는 여러 가지가 있을 수 있으나 본 연구에서는 실제로 이루어져 왔던 하천관련 정책, 주요 이슈, 법‧제도 변화 등을 토대로 실증적 방법에 의해 상향식(bottom up)으로 고찰하는 방법을 채택하였다. 이를 위해 다음과 같은 몇 가지를 가정하였다.
첫째, 고찰기간은 자료의 수집이 가능하고, 의미있는 결과의 분석이 가능하도록 정부수립 이후 현재까지의 기간인 1948~2011년으로 설정한다. 피해액은 2010년 기준가격으로 한다.
둘째, 주요 사업과 이슈 등을 하천관련 관리기반과 하천관리 목적별로 구분하여 총 7가지 관점에서 정리한다. 관리기반은 조사·계획·정보화 부문, 법규 부문, 관리조직 부문이라는 세 가지로 구성한다. 관리목적은 생공용수댐 및 다목적댐·하구둑 등을 포함하는 하천개발, 하천개수·정비·자연형하천 정비 및 조성 등을 포함하는 하천정비·
조성, 상수도·공업용수도·발전댐·운하 등을 포함하는 하천이용, 수질로 대표되는 하천 환경이라는 네 가지로 구분한다.
셋째, 하천관리정책의 전반적 흐름과 패러다임 변화를 파악하는 것이 목적이므로 동종 사업이라 하더라도 사업별 규모가 다르기 때문에 사업별 갯수에는 의미를 부여하지 않는다. 동종 사업은 사업의 시점과 종점을 기준으로 판단한다.
19) 박성제, 2011.8, 해외 수자원정책 동향과 시사점, 워터저널
고찰의 기본가정 설정
관련 자료 우리나라 하천정책의 -관리기반별 : 조사·계획·정보화, 법규, 조직 수집·정리 연도별 변화내용 고찰 -관리목적별 : 개발, 정비·조성, 이용, 환경
-주요이슈별 : 자연적, 사회적, 정책적 측면 동질적 의미를 가지는 -기간구분
하천정책 추진기간 설정 기준설정 : 관리기반, 관리목적, 주요이슈
추진기간별 정책방향 도출
하천관리 어젠더 도출 -도출방법 : 정책변화기를 포괄하는 기간설정, 대표적 어젠더 도출
패러다임의 하천관리 패러다임의 정의·문헌 등 구분기준 설정
우리나라 하천정책 -도출방법 : 어젠더를 포괄하는 기간 설정, 패러다임 변화(안) 도출 어젠더의 대표적 이념 도출
유사연구와 우리나라 하천관리
비교 패러다임 변화 도출
정책적 시사점 도출
<그림 3-2> 우리나라 하천관리 패러다임의 변화과정 도출 절차
넷째, 하천관리 정책방향은 법제화를 통해 구현되므로 하천법상의 의미있는 변화를 고려하여 하천관리정책의 변화를 판단한다.
(2) 하천정책의 패러다임 변화과정 도출절차
이러한 가정 하에 다음과 같은 절차에 의해 우리나라의 하천관리 패러다임의 변화과정을 도출한다. 첫째, 우리나라 하천정책의 변화와 관련된 자료들을 수집·
정리하여 연도별로 고찰한다. 분석적 고찰을 위해 다양한 자료들을 관리기반별, 관리목적별, 주요 이슈별로 구분하여 연도별로 정리한다. 둘째, 동질적 의미를 가지는 하천정책의 추진기간을 설정한다. 이때 관리기반, 관리목적, 주요 이슈 등이 크게 변화하는 지의 여부를 기준으로 판단한다.
셋째, 구분된 추진기간별로 가장 핵심적으로 추진하였던 하천정책을 중심으로 해당 기간의 하천정책 추진방향을 도출한다. 넷째, 하천관리 패러다임의 구분기준을 설정한다. 구분기준은 패러다임의 정의 및 관련 문헌들을 참고하여 설정한다. 다섯째, 이러한 패러다임의 구분기준에 따라 우리나라 하천정책의 패러다임 변화(안)을 도출 한다. 패러다임은 어젠더들을 포괄하는 기간을 설정하고, 이들을 대표할 수 있는 대표적 이념을 도출한다. 여섯째, 수자원 관리 패러다임 등 유사연구와의 비교를 통해 우리나라 하천정책의 패러다임 변화를 최종 도출한다. 마지막으로 우리나라 하천정책의 패러다임 변화가 주는 정책적 시사점을 도출한다.
(3) 하천정책의 변화 고찰
① 1948~1951년 : 하천정책 태동기
1948년에는 정부수립과 함께 북한으로부터의 전력공급이 중단되었다. 해방 당시 일제의 남농북공(南農北工) 정책으로 인해 대부분의 발전설비가 북한에 있었기 때문에 북한의 송전 중단은 남한에 심각한 전력난을 초래하였다. 하천업무 는 내무부 건설국 이수과에서 담당하였는데 담당업무는 치수사업의 조사와 기본 계획, 하천수 유수면의 이용관리, 공유수면 이입, 직할하천공사 및 지방하천공사 의 지도감독에 관한 사항 등이었다. 1949년에는 지방자치법이 제정되었으며, 하천관련 조직으로 서울·부산·이리에 지방건설국이 설치되었고, 사회부로부터 현행 환경부의 전신이라 할 수 있는 보건부가 분리되어 신설되었다. 1950~1951 년에는 한국전쟁기간이었다.
하천관리정책이라는 관점에서 볼 때, 이 시기는 정부수립 이후부터 한국전쟁까 지의 기간으로서 하천에 대한 관리기반이나 관리목적이 뚜렷이 드러나지 않았고, 하천에 대한 사회적 이슈도 대두되지 않았다는 점에서 동질적 정책추진방향을 가지는 기간으로 설정하였다. 이 시기는 내무부 건설국 이수과에서 치수에 중점을 두어 기본계획을 수립하고, 하천수 이용, 하천공사의 지도감독 등의 하천업무를 담당하였다. 그러나 정부수립과 한국전쟁이라는 정치적·사회적으로 매우 혼란스러운 시기여서 하천정책은 하천관련 인·허가에 중점을 두었다고 볼 수 있다. 때문에 이
시기의 하천관리 어젠더는 하천이용을 위한 하천행정을 원활하게 수행할 것인가로 사료된다.
② 1952~1960년 : 전후복구 및 홍수피해 복구기
1952년에는 종전과 아울러 지방의회 운영이 시작되었고, 부족한 전력을 확보하기 위해 발전댐인 괴산댐 건설이 시작되었다. 1954년부터는 UNKRA20)의 원조에 의해 하천개수사업이 시작되었고, FAO21)와 ICA22)의 원조로 상수도 복구사업도 시작되 었다. 아울러 부족한 전력문제를 해결하기 위해 1954년부터 수력지점조사를 실시하 였다. 1955년에는 전후복구를 위해 부흥부를 신설하였고, 보건부와 사회부를 통합하 여 보건사회부를 신설하였다. 또한, 부족한 도심공간을 이용하기 위해 청계천 복개가 시작되었다. 1959년에는 태풍 사라로 인해 3,105억 원의 피해가 발생하였다. 1960년 에는 국무원 산하에 국토건설본부를 설치하였으며, 4.19혁명이 일어나 이승만 정권이 교체되는 계기가 되었다.
하천관리정책이라는 관점에서 볼 때, 이 시기는 한국전쟁 이후부터 본격적 하천개발 이전까지의 기간으로서 전후복구와 홍수피해 복구가 하천에 대한 사회 적 이슈였다는 점에서 동질적 정책추진방향을 가지는 기간으로 설정하였다. 이 시기는 사회적으로 매우 혼란스러웠고, 전후 복구와 홍수피해 복구에 주력하던 시기였다. 때문에 하천정책의 추진방향도 파괴된 하천과 상·하수도를 복구하고, 부족한 전력을 확보하는데 중점을 두었다. 즉, 하천정책의 추진방향은 하천 개·보수 및 발전댐 건설이라 할 수 있다. 때문에 이 시기의 하천관리 어젠더는 전쟁과 홍수로 인한 복구와 하천보수를 원활하게 수행할 것인가로 사료된다.
20) United Nations Korean Reconstruction Agency : 1950년 12월 국제연합총회의 결의로 한국의 경제부흥과 재건을 돕기 위해 창설된 원조기구. 한국전쟁으로 파괴된 우리나라 경 제의 재건과 복구하는 것이 목적이었으며, 자금은 유엔가맹국들이 갹출하였다. 1958년 6월 말에 사업종료로 해체되었다.
21) Food and Agriculture Organization : 국제연합 식량농업기구. 1945년 세계 각 국민의 생 활수준을 향상하고, 식량과 농산물의 생산과 공급을 개선하기 위하여 설치한 국제연합 전 문기구)
22) International Cooperation Agency : 국제협조처. 미국 국무부의 한 기관으로서 군사원조 외의 모든 대외원조를 관할
③ 1961~1977년 : 본격적 하천개발기
1961년에는 하천법과 수도법을 제정하는 등 관련 법규의 기틀을 마련하였고, 국토건설본부와 내무부 토목국의 업무를 일부 통합하여 경제기획원 산하에 국토 건설청을 설치하였다. 또한, 내무부 토목국을 흡수하여 수자원국을 신설하였다.
물을 자원으로 인식하여 수자원국이라는 물관리 전담부서를 설치하였다는 점에 서 중요한 의미를 가진다. 수자원국에는 이수과, 수리과, 동력과를 둠으로서 당시 의 수자원정책이 홍수대비, 용수공급, 간척, 수력발전 사업에 중점을 두었음을 알 수 있다. 댐 건설도 시작되어 최초의 다목적댐인 섬진강댐과 발전댐인 춘천댐 건설이 시작되었다. 또한, 정부차원에서 대대적인 하천개수사업에 착수하여 1971 년까지 하천개수사업을 추진하였다. 1962년에는 경제성장을 국시로 정하고, 제1차 경제개발 5개년계획(’62~’66)을 수립하였다. 또한, 부흥부를 폐지하고, 국토건설청을 승격시켜 건설부를 신설하였으며, 지방건설국을 폐지하고 중부·영 남·태백산·호남 국토건설국을 신설하는 등 조직체계도 정비하였다. 댐 건설에서 도 다목적댐인 남강댐, 발전댐인 의암댐, 생공용수댐인 사연댐·선암댐 건설에 착수하였다. 공업용수 공급을 위해 울산공업용수도를 착공하였는데 산업단지의 안정적 용수공급을 위한 공업용수도라는 개념이 도입되었다는 점에서 의미를
물을 자원으로 인식하여 수자원국이라는 물관리 전담부서를 설치하였다는 점에 서 중요한 의미를 가진다. 수자원국에는 이수과, 수리과, 동력과를 둠으로서 당시 의 수자원정책이 홍수대비, 용수공급, 간척, 수력발전 사업에 중점을 두었음을 알 수 있다. 댐 건설도 시작되어 최초의 다목적댐인 섬진강댐과 발전댐인 춘천댐 건설이 시작되었다. 또한, 정부차원에서 대대적인 하천개수사업에 착수하여 1971 년까지 하천개수사업을 추진하였다. 1962년에는 경제성장을 국시로 정하고, 제1차 경제개발 5개년계획(’62~’66)을 수립하였다. 또한, 부흥부를 폐지하고, 국토건설청을 승격시켜 건설부를 신설하였으며, 지방건설국을 폐지하고 중부·영 남·태백산·호남 국토건설국을 신설하는 등 조직체계도 정비하였다. 댐 건설에서 도 다목적댐인 남강댐, 발전댐인 의암댐, 생공용수댐인 사연댐·선암댐 건설에 착수하였다. 공업용수 공급을 위해 울산공업용수도를 착공하였는데 산업단지의 안정적 용수공급을 위한 공업용수도라는 개념이 도입되었다는 점에서 의미를