하천관리 패러다임 전환 및 정책방향 연구

하천관리 패러다임 전환 및 정책방향 연구

The Paradigm Shift and Policy for River Management 박태선, 이문원

▪ 연구진

연구책임 박태선 연구위원 이문원 책임연구원

▪ 외부연구진

조명래 단국대학교 교수 이승오 홍익대학교 교수

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장 최영국 국토연구원 선임연구위원 김종원 국토연구원 선임연구위원 심우배 국토연구원 연구위원

F I N D I N G S

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 향후의 시대사조는 포스트 모더니즘에서 인간의 다의적 사고와 환경의 다원적 가치를 강조하는 회고적 모더니즘으로 변화될 전망이다.

❷ 하천관리 패러다임은 하천환경의 복원에서 새로운 하천가치 창출 및 하천관리 거버넌스 확충으로 변화될 전망이다.

❸ 변화에 대응하기 위해서는 하천관리의 개념을 재정립하고, 하천주변지역과 연계되도록 관리업무와 범위를 조정하며, 지역의 자발적 참여에 기반한 관리방식을 도입하고, 하천이용자를 고려한 관리시스템도 마련해야 한다.

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 치수‧이수‧하천환경‧친수라는 기존 하천기능을 강화하면서 하천과 주변지역 의 환경요소에 대한 분석을 토대로 새로운 하천가치를 창출하여야 한다.

❷ 하천과 주변지역의 자연적‧사회적‧문화적‧역사적‧환경적 자원의 연계활용과 관련법규 개선 등을 통해 지역경제를 활성화하여야 한다.

❸ 하천 주변지역의 새로운 콘텐츠 및 프로그램을 개발하고, 하천관리계획을 수립하여 다양하고 창의적 하천문화 창출을 지원‧유도함으로써 지적‧정신 적 만족감을 제고하여야 한다.

❹ 안전성‧편리성‧소통성‧다양성‧쾌적성에 중점을 둔 시설과 수단을 확충하여 건전한 하천이용을 활성화함으로써 행위적 만족감을 제고하여야 한다.

❺ 주체별 역할분담, 갈등조정방안, 구성‧운영‧지원 규정 등을 마련함으로써 하천관리를 위한 지역거버넌스를 활성화하여야 한다.

P R E F A C E

발간사

우리나라의 하천정책은 시대적 요구와 필요성에 따라 변화되어 왔다. 1960년 이전에는 전후복구와 홍수피해를 복구하는데 주력하였으며, 1970년대까지는 인구증 가와 소득증대에 따른 용수와 전력을 공급하는데 중점을 두어왔다. 1980년대에 들어서면서 수질오염 문제가 대두되면서 환경에 대한 국민적 인식이 제고되어 하천개 발과 환경보전이라는 갈등의 시기를 겪게 된다. 1990년대에는 민주화와 지방자치제 실시로 인해 수질보전뿐만 아니라 물 분쟁까지 심화되었고, 이러한 현상은 2000년대 중반까지 계속되었다. 이 시기는 기후변화로 인해 홍수와 가뭄피해가 커지면서 하천정 책의 추진방향도 변화하기 시작하였다. 특히 하천환경의 중요성을 강조하여 자연형하 천정비사업을 시작하였으며, 하천관리의 정보화 기반을 마련하기 시작하였다. 그 후 2000년대 후반부터 현재까지는 용수수요가 안정되면서 하천환경을 복원하고 하천을 다목적으로 이용하는데 주안점을 두고 있다.

시대적 여건변화에 따른 이러한 하천정책의 변화는 우리나라의 것만은 아니다.

이는 한 시대를 살아가는 대다수 사람들의 공통된 인식 즉, 패러다임이 변하였기 때문이었다. 국가의 정책은 궁극적으로 국민을 대상으로 하는 것이기 때문에 이러한 패러다임의 변화와 밀접한 관계를 가진다. 국토관리정책의 한 분야인 하천정책도 거시적 관점에서 이러한 패러다임의 변화를 고려하여 추진되어야 한다. 현재까지의 하천정책은 개발과 성장의 패러다임에서 보전과 복원이라는 패러다임으로 변화해 왔다. 하천분야도 세계적인 시대사조의 변화에 따라 정책이 변화하는 분야이기 때문에 보다 장기적이고 거시적인 관점에서의 연구와 전망이 필요하다.

본 연구는 이러한 관점에서 세계적 시대사조의 변화를 고찰하고, 이를 토대로 하천분야에서의 패러다임 변화를 전망하였다. 또한, 패러다임의 변화라는 관점에서 그동안의 우리나라 하천정책을 재조명하고 향후의 정책방향을 제시하였다. 특히, 관련이론과 자료를 토대로 패러다임이라는 추상적 개념의 구성구조를 밝혀내고,

논리적 전개와 분석적 방법에 의해 하천분야에서의 구현방안을 알기 쉽게 제시하였다.

그동안 하천분야에서 많은 연구들이 수행되어 정부의 정책을 뒷받침하고, 정책현안 을 해결하는데 기여해 왔다. 그러나 본 연구는 세계적 시대변화 속에서 우리나라의 하천정책을 어떻게 추진하여야 할 것인가라는 근본적인 질문에서 출발하였다. 모쪼록 본 연구에서 제시한 다양한 정책방안들이 정부정책에 반영되어 국민들의 향후의 인식변화를 고려한 창의적이고 앞선 하천정책 수립에 기여하기를 바란다.

마지막으로 본 연구를 주도적으로 수행한 박태선 연구위원과 이문원 책임연구원의 열정과 노고를 치하하며, 연구수행 과정에서 적극적으로 협조해 준 국토해양부 수자원 정책관, 홍수통제소, 지방국토관리청 등 관련 공무원들에게도 감사의 말씀을 드린다.

2012 12

S U M M A R Y

요약

제1장 서론

패러다임(paradigm)이란 한 시대 사람들의 견해나 사고를 개념적으로 규정하고 있는 테두리로서의 인식체계 또는 사물에 대한 이론적 틀이나 체계를 의미한다.

국가의 정책은 국민을 대상으로 하기 때문에 이러한 패러다임의 변화와 밀접한 관계를 가지며, 국토정책의 한 분야인 하천정책도 패러다임이라는 거시적 틀 속에서 이루어지는 것이 바람직하다. 최근에는 인본주의와 생태‧환경에 중점을 둔 기존의 패러다임이 인간의 행복추구 및 자연과의 조화라는 새로운 패러다임으로 전환되고 있고, 하천과 관련된 자연적·사회적·정책적 여건들도 변화되고 있다. 때문에 국가의 하천관리정책에 대한 패러다임 전환과 이를 구체화하기 위한 정책방향 마련이 필요한 시점이다.

본 연구에서는 시대사조(思潮)에 따른 패러다임의 변화과정을 고찰·전망함으로서 향후의 하천관리 패러다임을 도출하고, 이에 대응하기 위한 하천관리 비전과 정책방향 을 제시한다. 본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 현재의 하천관리 개념과 내용을 정리한다. 둘째, 하천관리 패러다임의 변화과정을 고찰하고, 향후의 변화를 전망한다. 셋째, 새로운 패러다임에 따른 하천관리 정책방향을 제시한다.

제2장 현재의 하천관리 개념 및 주요 내용

현행 하천법에서 규정하고 있는 하천의 정의는 “공공의 이해와 밀접한 관련이 있는 제외지내 토지와 하천시설”이라 할 수 있다. 즉, 종적으로는 “구간”으로, 횡적으로 는 열거된 지정요건에 의한 “하천구역”으로 규정되며, 하천을 흐르는 하천수는 관리대

상으로 규정하고 있다. 또한, 하천의 정의는 시대적 요구와 관리의 필요성에 따라 달라지고 있다는 것을 알 수 있다.

하천의 기능은 하천 자체가 가지는 고유한 기능과 주변지역과의 관계 속에서 형성되는 연계기능으로 구분할 수 있다. 하천의 고유한 기능은 이수기능, 치수기능, 하천환경기능(생물서식처, 수질 등), 친수기능 등이고, 연계기능은 하천이 가지는 역사·문화공간으로서의 기능, 도시공간으로서의 기능 등을 말한다.

하천법의 제정목적을 중심으로 하천관리의 목적을 살펴보면 현행 하천법에 내재된 하천관리의 목적은 “하천의 지정·관리·사용 및 보전을 통한 하천의 적정 관리와 공공복리의 증진”이라 할 수 있다. 그러나 하천관리의 목적은 시대적 요구와 필요성에 따라 변화해 왔다. 따라서 현재의 하천관리개념이라 할 수 있는 이수·치수·하천환경기 능 이외에 주변지역과의 연계성이나 지역경제 활성화와의 연계성 등과 같은 하천의 새로운 기능들을 발굴하고 강화시켜 나아갈 필요가 있다.

제3장 하천관리 패러다임의 변화과정 및 전망

현재까지의 세계적 사조는 프리모던(pre-modern), 모더니즘(modernism), 포스트 모더니즘(post modernism)이라는 세 가지로 구분할 수 있다. 견해에 따라 모더니즘에 산업 모더니즘(industrial modernism), 포스트 모더니즘에 회고적 모더니티(reflexive modernity)를 추가하여 세분하기도 한다.

물분야의 국제회의, 포럼, 헌장 등의 주제와 석학들의 연구들을 연대별로 정리해 보면 물분야의 패러다임은 다음과 같이 변화해 왔다. 최근 유럽에서는 “물 거버넌스”를 위해 HarmoniCOP 프로젝트, NeWater 프로젝트, SWITCH 프로젝트 등이 수행되고 있다.

패러다임의 변화를 살펴보는 방법에는 여러 가지가 있으나 본 연구에서는 실제로 이루어져 왔던 하천관련 정책, 주요 이슈, 법‧제도 변화 등을 토대로 실증적 방법에 의해 상향식(bottom up)으로 고찰하였다. 또한, 패러다임의 정의를 고려하여 패러다 임의 변화여부를 판단하기 위해 몇 가지 조작적 판단기준을 적용하였다.

우리나라의 하천관리 패러다임 변화를 고찰하여 얻은 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 자연과 인간과의 관계변화이다. 하천정책은 자연에 순응하는 현상유지단 계, 자연에 적응하는 재해복구 및 보수단계, 자연에 대응하기 위한 적극적 개발단계, 자연을 보전하기 위한 수질보전단계, 자연을 복원하기 위한 자연형 하천정비 및 하천복원단계라는 과정을 거쳐 변화하고 있다. 둘째, 하천관리의 목적 확대 및 다양화 이다. 하천관리의 목적은 치수·이수·하천환경·친수·이수기능의 다양화(운하) 및 하천 환경복원 순으로 확대 및 다양화되고 있다. 셋째, 대규모화에서 소규모화로 변화하고 있다. 이는 개발적지의 감소 외에도 개발과 환경의 조화를 추구하려는 시대적 흐름이 큰 영향을 미쳤기 때문으로 사료된다. 넷째, 참여주체의 다양화이다. 처음에는 중앙정 부가 주도하였으나 민간기구와의 협력 형태 즉, 거버넌스의 형태로 변화하고 있다.

다섯째, 하천관리의 첨단화 및 글로벌화이다. 기후변화 및 물분쟁에의 대응, 과학적 자료에 기반한 예측 및 대응의 필요성 증대 등 하천관리가 첨단화되는 추세이다.

여섯째, 패러다임은 한 시대의 정책적·사회적·기술적 여건에 따라 변화한다. 이에 부합하지 않는 정책은 추진에 어려움을 겪게 된다.

향후에는 포스트 모더니즘에 대한 비판과 반성 그리고 전자·통신·정보기술의 발달 등으로 인해 1980년대 이후에 나타난 회고적 모더니티가 지배적 사조를 형성해 나아갈 것으로 사료된다. 때문에 인간의 “다의적 사고”와 환경구성요소들의 “다원적 가치”가 더욱 강조될 전망된다. 물분야에서도 이러한 패러다임의 영향을 받아 인간- 기술-환경을 종합적으로 고려하여 생태계 전체를 통합적 차원에서 이해하려는 인식 들이 지속적으로 확산될 전망이다. 이를 구현하기 위해 거버넌스-인간-생태가 조화 를 이루는 “지속가능한 통합적 물관리와 거버넌스의 확충”을 지향하는 추세도 지속될 전망이다.

향후의 하천관련 여건변화를 종합해 보면 하천관리에 있어서도 이러한 시대사조나 물분야의 패러다임 변화가 나타날 것으로 전망된다. 즉, 인간의 다의적 사고와 환경구 성요소들의 다원적 가치가 강조되고, 통합적 하천관리를 구현하기 위한 거버넌스의 확충이 이루어질 것으로 전망된다.

제4장 패러다임 변화를 고려한 하천관리 정책방향

향후의 하천관리 비전은 인간과 자연의 가치와 의미를 바라보는 가치관과 사고체계 를 전환함으로서 패러다임의 변화 의미를 포괄할 수 있도록 설정하여야 할 것이다.

본 연구에서는 “인간의 다의적 사고와 환경의 다원적 가치를 지향하는 인간과 자연의 조화로운 공존”으로 설정하였다. 하천관리 비전을 실현하기 위해 하천관리의 개념을 몇 가지 관점에서 구분하여 향후의 재정립 방향과 필요성을 제시하였다.

[패러다임의 구성] 회고적 모더니즘

인간의 다의적 환경의 다원적

사고 존중 가치 강조

인간의 가치 삶의 질 제고 환경가치의 생태계의

재인식 재발견 관계성 강조

인간의 행복 추구 ⇨ 인간과 자연의 공존 ⇦ 주변환경의 재인식

[패러다임의 구현]

정신적 측면 신체적 측면 환경보전 측면 환경이용 측면

정신적 만족감 제고 행위적 만족감 제고 자연환경 보전‧관리 지역경제 활력제고

창 조 이 용 보 전 연 계

다양한 하천문화 건전한 하천이용 하천환경 보전 및 이용거점 마련 및

창출 및 활성화 활성화 제 기능 강화 지역경제 활성화

참 여

지역거버넌스 구성 및 운영 활성화

□ 하천관리 패러다임의 구성 및 구현 구조

이러한 논리전개의 구조를 고려해 볼 때, 패러다임 변화에 따른 향후의 하천관리 정책방향은 다음과 같이 다섯 가지로 설정할 수 있을 것이다.

1. 정신적 만족감 제고를 위한 하천문화 창출 및 활성화

국내 사례로는 서울 한강 르네상스 프로젝트, 외국 사례로는 미국 Great River의 사례를 고찰하였다. 고찰결과를 통해 얻은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책방향을

제시하였다. 바람직한 하천문화를 창출하기 위한 수단은 크게 직접적 수단, 간접적 수단, 정책적 수단이라는 세 가지로 구분할 수 있다. 직접적 수단은 하천을 직접 이용·체험·보전하는 것이다. 간접적 수단은 하천에 대한 올바른 지식을 교육·홍보하고, 창작활동을 지원하는 것이다. 정책적 수단은 이러한 직·간접적 수단들이 올바로 정착될 수 있도록 지원·육성하고, 하천을 관리하는 것이다.

2. 행위적 만족감 제고를 위한 건전한 하천이용 활성화

국내 사례로는 부산 온천천, 외국 사례로는 일본 아라천을 고찰하였다. 고찰결과를 통해 얻은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책방향을 제시하였다. 하천이용 활성화를 위한 정책적 지향점으로는 안전성, 편리성, 소통성, 다양성, 쾌적성 등을 들 수 있다.

첫째, 안전성 측면에서는 하천이용자의 실족·익사·추락·낙상·충돌 등 수상·수변에서 의 안전사고를 예방할 필요가 있다. 둘째, 편리성 측면에서는 하천이용자의 수요와 이용행태를 고려한 편의시설·안내시설·휴게시설, 운동시설·놀이시설 등의 확충이 필요하다. 셋째, 소통성 측면에서는 하천관리자와 하천이용자간의 실시간 쌍방향 의사소통 및 정보교환을 위한 시설 및 수단의 지속적 확충이 필요하다. 넷째, 다양성 측면에서는 4계절 하천이용을 위한 콘텐츠 및 프로그램의 다양성을 확보할 필요가 있다. 다섯째, 쾌적성 측면에서는 수질개선·생태보전·경관 및 녹지조성·조형물 설치 등을 고려해야 한다.

3. 새로운 하천가치 창출을 위한 하천의 제 기능 제고‧강화

국내 사례로는 울산시 태화강, 외국 사례로는 독일 이자르 강을 고찰하였다. 고찰결 과를 통해 얻은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책방향을 제시하였다. 하천의 새로운 가치를 창출하기 위해서는 기존의 치수적 기능, 이수적 기능, 하천환경기능에 충실하 면서 인간과 하천의 조화로운 새로운 기능에 대한 연구가 필요하다. 특히, 하천 자체의 구성요소뿐만 아니라 하천과 주변지역과의 생태적 상관관계에 대한 연구가 필요하다.

4. 하천을 이용한 지역경제 활성화

국내 사례로는 양양 남대천, 외국 사례로는 미국 샌안토니오 강의 리버워크를 고찰하였다. 고찰결과를 통해 얻은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책방향을 제시하였

다. 하천의 보전·이용·하천문화 활성화 등을 토대로 주변지역의 경제적 활력을 제고시 키기 위한 다양한 방안들을 마련할 필요가 있다. 이를 위해 하천과 주변지역의 역사·문 화·관광·지역특산자원 등을 연계할 필요가 있다.

5. 구성원간의 네트워크 구성‧운영을 통한 지역거버넌스 활성화

국내 사례로는 김해시 대포천 살리기 운동, 외국 사례로는 프랑스 비에브르강을 고찰하였다. 고찰결과를 통해 얻은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책방향을 제시하였 다. 첫째, 하천관리에 있어서도 거버넌스의 도입을 적극 고려할 필요가 있다. 둘째, 거버넌스의 참여주체, 참여형태, 주체별 역할분담, 거버넌스의 운영·지원근거 등에 대한 심도 있는 연구와 논의가 필요하다.

상술한 다섯 가지 정책방향과 관련된 법‧제도적 개선방안은 다음과 같다.

1. 하천관리의 개념 재정립 관련

첫째, 현행 하천법에서는 관리대상으로서의 하천을 규정하고 있다. 그러나 새로운 하천가치의 창출이라는 패러다임 변화에 대응하기 위해서는 하천법의 제정목적에 이수·치수·하천환경이라는 고유한 하천기능 이외에 하천의 사회적·지역적·문화적 가치의 제고라는 개념을 추가할 필요가 있다. 둘째, 하천과 그 주변지역과의 협조를 통한 조화로운 연계가 가능하도록 하천관리청의 업무와 관리범위를 보다 융통성있게 개선할 필요가 있다. 셋째, 하천관리의 방식을 다양화할 필요가 있다. 이를 위해 지역거버넌스를 이용하여 지역의 자발적 참여에 의한 상향식 하천관리방식을 도입할 필요가 있다.

2. 하천문화 창출 및 활성화 관련

첫째, 다양하고 창의적인 콘텐츠들을 개발하여 “문화적 다양성”을 창출하여야 한다. 이를 위해 하천과 주변지역의 다양한 유·무형적 콘텐츠들을 유형별·구성요소별 로 구분하여 콘텐츠의 다양성을 확보하고, 잠재력과 활용가능성을 검토하여야 한다.

둘째, 하천이용자의 지적·정신적 만족감을 제고하기 위하여 다양한 프로그램과 체험 기회를 제공하여야 한다. 이를 위해 지역의 특성과 활용가능한 자원이나 자산에 대한 평가를 토대로 한 보다 창의적이고 새로운 프로그램 개발이 필요하다. 셋째, 다양한 하천이용을 위해서는 유역 전체에 대한 하천이용 및 관리계획을 수립하여야

한다. 넷째, 하천문화 창출을 위한 정책적 수단을 강구하여야 한다. 정책적 수단은 하천문화 창출을 위한 직·간접적 수단들이 올바로 정착될 수 있도록 지원·육성하고, 하천을 관리하는 것이다. 다섯째, 민간과 하천관리자의 역할을 강화할 필요가 있다.

이를 위해 하천이용에 관한 다양한 법과 규정들을 세분화함으로써 하천관리자가 다양한 프로그램과 체험 기회를 제공할 수 있는 근거를 마련하여야 한다.

3. 건전한 하천이용 활성화 관련

첫째, 안전성 측면에서는 하천이용자의 실족·익사·추락·낙상·충돌 등 수상·수변에 서의 안전사고 예방 및 대처를 위해 필요한 시설과 체계를 마련해야 한다. 또한, 하천에서의 안전사고에 대한 지속적 통계 작성과 분석을 통해 문제점들을 개선해 나아가야 한다. 둘째, 편리성 측면에서는 하천이용자의 수요와 이용행태를 고려한 편의시설·안내시설·휴게시설, 운동시설·놀이시설 등의 확충이 필요하다. 셋째, 소통성 측면에서는 하천관리자와 이용자간의 실시간 쌍방향 의사소통 및 정보교환을 위한 시설과 수단의 지속적 확충이 필요하다. 넷째, 다양성 측면에서는 이용자들이 흥미를 가지고 연중 이용할 수 있는 다양한 시설, 콘텐츠, 프로그램을 개발하여야 한다.

다섯째, 쾌적성 측면에서는 수질개선·생태보전·경관 및 녹지조성·조형물 등을 고려해 야 한다. 여섯째, 해당 지역 내 하천에 대한 다양한 자료와 시설을 확보하여야 한다.

이를 통해 하천이용자에게 유역, 하천, 하천시설 등에 관한 많은 정보를 제공함으로써 흥미를 유발시키고, 교육·이해·협력의 기회를 만들어야 한다.

4. 하천의 제 기능 제고‧강화 관련

첫째, 하천의 제 기능을 제고·강화하고, 이를 토대로 하천의 새로운 가치를 지속적으 로 창출해 나아가야 한다. 이를 위해서는 기존의 치수적·이수적·하천환경적 기능에 충실하면서 인간과 하천의 조화로운 공존을 위한 연구가 필요하다. 둘째, 치수적 안전성을 최우선적으로 고려하여 수해에 안전한 설계와 시설로 계획하여야 하며, 하천환경 정비를 위한 각종 조경, 식생, 경관시설 등의 치수적 안전성에 대한 검증과 설치기준도 마련되어야 한다. 셋째, 지역별 하천환경의 특성에 대한 조사가 이루어져 야 한다.

5. 하천을 이용한 지역경제 활성화 관련

첫째, 하천자원과 주변지역의 자산을 연계·활용하기 위해서는 지역의 자연적, 사회 적, 문화적, 역사적, 환경적 자원과 자산의 특성을 파악하고, 활용가능성을 평가하여야 한다. 둘째, 하천과 주변지역의 자원·자산을 연계활용하기 위한 연계방법론에 대한 연구와 아울러 연계활용이 가능하도록 관련 법규도 개선하여야 한다. 셋째, 필요할 경우에는 지역거점으로서의 클러스터 도입도 고려할 필요가 있다.

6. 지역거버넌스의 활성화 관련

첫째, 현재는 정부주도로 하천을 관리하고 있으나 하천관리는 지역발전과 지역주민 들의 삶의 질을 제고할 수 있는 중요한 사항이기 때문에 다양한 주체들이 참여하는 지역차원의 협력적 하천관리 거버넌스의 도입이 필요하다. 둘째, 하천관리 거버넌스 주체들간의 적절한 역할분담이 필요하다. 하천관리 거버넌스는 중앙정부·지방정부, 지역주민·지역단체, 기타 관련기관을 주체로 구성하는 것이 바람직하다. 셋째, 하천관 리 거버넌스의 구축·운영을 위한 법·제도적 기반이 필요하다.

제5장 결론 및 향후 과제

본 연구에서는 패러다임의 변화라는 관점에서 현재의 하천정책을 고찰하고, 향후의 하천관리 정책방향을 제시하였다. 따라서 향후에는 이러한 정책방향의 구현과 법·제 도개선을 위한 연구가 이루어져야 할 것이다.

C O N T E N T S

차례

주요 결론 및 정책제안 발 간 사

요 약

제1장. 서론

1. 연구의 배경 및 필요성 2. 연구의 목적 및 기대효과 1) 연구목적

2) 연구내용 3) 기대효과 3. 연구의 범위와 방법 1) 연구의 범위 2) 연구수행 방법

4. 선행연구 고찰 및 관련이론 검토 1) 선행연구 고찰

2) 관련이론 검토

제2장. 현재의 하천관리 개념 및 주요 내용 1. 하천의 정의와 기능

1) 하천의 정의

2) 하천의 구성요소 및 변화요인 3) 하천의 기능

2. 하천관리의 목적과 내용 1) 하천관리의 목적 및 필요성 2) 하천관리의 범위와 주요 내용

ⅰ

ⅲ

ⅴ

3 3 4 4 5 5 6 6 6 8 8 10

15 15 15 21 23 25 25 28

제3장. 하천관리 패러다임의 변화과정 및 전망 1. 하천관리 패러다임의 변화과정

1) 세계적 시대사조의 변화 2) 물분야의 패러다임 변화 3) 외국의 하천관리 패러다임 동향

4) 우리나라의 하천정책 및 패러다임 변화과정 2. 향후의 하천관리 패러다임 전망

1) 시대사조적 패러다임 변화전망 2) 물분야의 패러다임 변화전망 3) 하천관련 여건변화 전망 4) 향후의 하천관리 패러다임 전망

제4장. 패러다임 변화를 고려한 하천관리 정책방향 1. 하천관리 비전 및 관리개념 정립

1) 향후의 하천관리 비전 2) 하천관리의 개념 재정립 2. 향후 하천관리 정책의 지향점 1) 향후의 하천관리 정책방향 설정 2) 바람직한 하천상 설정

3) 기존 정책 검토 및 향후의 하천관리 지향점 3. 향후의 하천관리 정책방향

1) 정신적 만족감 제고를 위한 하천문화 창출 및 활성화 2) 행위적 만족감 제고를 위한 건전한 하천이용 활성화 3) 새로운 하천가치 창출을 위한 하천의 제 기능 제고‧강화 4) 하천을 이용한 지역경제 활성화

5) 구성원간의 네트워크 구성‧운영을 통한 지역거버넌스 활성화

39 39 39 44 54 59 91 91 94 96 101

109 109 109 110 113 113 115 125 130 131 140 149 154 162

4. 법‧제도적 개선방안

1) 하천관리의 개념 재정립 관련 2) 하천문화 창출 및 활성화 관련 3) 건전한 하천이용 활성화 관련 4) 하천의 제 기능 제고‧강화 관련 5) 하천을 이용한 지역경제 활성화 관련 6) 지역거버넌스의 활성화 관련

제5장. 결론 및 향후 과제 1. 연구결론 및 정책제언 1) 결론

2) 정책제언

2. 연구의 성과와 향후 과제 1) 연구의 성과

2) 향후 과제

참고문헌 SUMMARY 부록

168 168 169 171 173 173 174

179 179 179 180 181 181 181

183 185 187

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1- 1> 본 연구와 선행연구와의 차별성

<표 2- 1> 하천법상 하천의 정의 변화내역

<표 2- 2> 하천법상 하천구역의 정의 변화내역

<표 2- 3> 하천법상 하천시설의 정의 변화내역

<표 2- 4> 하천의 정의 변화내역

<표 2- 5> 하천의 구성요소 및 이용자

<표 2- 6> 하천의 구성요소 변화요인

<표 2- 7> 하천의 고유한 기능

<표 2- 8> 하천법의 제정목적 변화

<표 2- 9> 하천법상 하천의 관리범위

<표 2-10> 하천법상 하천정책업무의 구성

<표 2-11> 하천관리업무의 구성 및 주요 내용

<표 3- 1> 시대사조별 특성

<표 3- 2> 하천유역 통합관리계획의 주요 내용

<표 3- 3> 물관리의 전통적 패러다임과 대두되는 패러다임의 비교

<표 3- 4> SWITCH관점의 도시 물관리 요소

<표 3- 5> 물분야의 패러다임 변화추이

<표 3- 6> 일본 하천법의 개정 골자

<표 3- 7> 우리나라 하천정책의 변화

<표 3- 8> 패러다임의 변화여부 판단기준

<표 3- 9> 우리나라의 하천관리 패러다임 변화

<표 3-10> 우리나라의 물관련 정책 변화기

<표 3-11> 우리나라 수자원정책의 변천사

<표 3-12> 수자원과 하천관리의 패러다임 변화

<표 3-13> 우리나라 수자원정책의 변화내역

<표 3-14> 우리나라의 하천관리 패러다임 및 주요 정책 변화추이

9 18 18 19 21 22 23 24 27 29 30 36 43 47 50 53 53 55 77 78 79 80 81 82 82 85

<표 3-15> 향후의 하천관리 여건변화 종합

<표 3-16> 하천관리 패러다임의 변화 전망

<표 3-17> 세계적 시대사조와 우리나라 하천정책의 변화 비교

<표 4- 1> 하천관리의 개념 비교

<표 4- 2> 향후의 하천관리 정책방향 설정

<표 4- 3> 바람직한 하천상 설정을 위한 설문조사 대상 및 응답자

<표 4- 4> 하천관리 패러다임의 구현과 설문조사 문항과의 연계성

<표 4- 5> 현재의 하천관리 수준에 대한 응답

<표 4- 6> 현재의 하천기능에 대한 응답

<표 4- 7> 접근성 및 이용의 편리성에 대한 응답

<표 4- 8> 현재의 선호활동에 대한 응답

<표 4- 9> 하천이용횟수에 대한 응답

<표 4-10> 향후의 희망활동에 대한 응답

<표 4-11> 현재의 선호활동과 향후의 희망활동에 대한 응답

<표 4-12> 하천과 주변지역과의 연계활용에 대한 응답

<표 4-13> 거점지역·지구조성에 대한 응답

<표 4-14> 지역거버넌스의 구성 필요성에 대한 응답

<표 4-15> 향후의 하천기능에 대한 응답

<표 4-16> 현재와 향후의 하천기능에 대한 응답

<표 4-17> 이상적인 하천모습에 대한 응답

<표 4-18> 향후의 하천기능과 이상적 모습에 대한 의견

<표 4-19> 현재와 향후의 하천관리 정책 지향점

<표 4-20> 4계절 한강축제의 개요

<표 4-21> 온천천 정비사업 개요

<표 4-22> 일본 아라천의 월별·계절별 워크숍 주제

<표 4-23> 하천점용시설의 구분

<표 4-24> 태화강의 연도별 BOD 추이

<표 4-25> 태화강 마스터플랜의 주요 내용

<표 4-26> 지역자산의 구성 및 구성요소

<표 4-27> 대포천의 연도별 BOD 추이

101 103 105 113 115 116 118 119 120 120 121 121 121 122 122 123 123 124 124 124 125 130 133 141 143 148 150 150 161 163

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1- 1> 연구흐름도

<그림 1- 2> 패러다임의 변화과정도

<그림 2- 1> 하천의 구성 개념도

<그림 3- 1> SWITCH의 개념과 도시의 물관리 요소

<그림 3- 2> 우리나라 하천관리 패러다임의 변화과정 도출 절차

<그림 3- 3> 우리나라의 하천관리 패러다임 변화추이

<그림 3- 4> 패러다임 변화 시계

<그림 4- 1> 하천관리 패러다임의 구성 및 구현 구조

<그림 4- 2> 한강르네상스 프로젝트의 개요도

<그림 4- 3> 하천문화 창출 구조도

<그림 4- 4> 온천천 위치도

<그림 4- 5> 온천천 수변공간 배치도

<그림 4- 6> 아라천 하류유역 현황도

<그림 4- 7> 태화강 하구의 철새

<그림 4- 8> 생태하천으로 복원된 이자르강의 전경

<그림 4- 9> 양양남대천의 송이축제와 5일장 연계도

<그림 4-10> 리버워크 주변도

<그림 4-11> 리버워크 피에스타 축제

<그림 4-12> 비에브르강 위치도

<그림 4-13> 비에브르강 복원사업의 거버넌스 및 상호관계

7 12 22 52 60 90 104 114 132 139 141 142 144 151 153 156 158 159 165 166

chapter 1

서론

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

서론

본 장에서는 연구의 개요, 연구방법론, 선행연구와의 차별성 등을 제시한다.

또한, 관련이론에서는 패러다임의 정의, 변화요소, 변화과정 등 패러다임 관련이론 및 담론 등을 정리한다.

1. 연구의 배경 및 필요성

패러다임(paradigm)이란 한 시대 사람들의 견해나 사고를 개념적으로 규정하고 있는 테두리로서의 인식체계 또는 사물에 대한 이론적 틀이나 체계를 의미한다.

국가의 정책은 국민을 대상으로 하기 때문에 이러한 패러다임의 변화와 밀접한 관계를 가지며, 국토관리정책의 한 분야인 하천관리정책도 패러다임이라는 거시적 틀 속에서 이루어지는 것이 바람직하다.

현재까지의 하천정책은 개발과 성장이라는 기존의 패러다임 속에서 홍수피해 경감을 위한 하천개수라는 하천공사에 중점을 두어 추진되어 왔기 때문에 하천관리 에 대한 고려는 상대적으로 미흡한 실정이다. 그러나 최근에는 개발과 성장이라는 기존의 패러다임이 다의적 사고와 다원적 가치에 기반한 인간의 행복추구 및 자연의 조화라는 새로운 패러다임으로 전환되고 있는 추세여서 하천관리에 있어서도 이를 수용하기 위한 정책전환이 필요하다. 또한, 하천과 관련된 자연적·사회적·정책적 여건들도 변화되고 있어 하천정책의 무게중심을 하천공사에서 하천관리로 전환해야 할 필요성도 대두되고 있다. 자연적 측면에서는 기후변화로 인해 강우량의 진폭과

발생빈도가 변화되어 극한 홍수와 가뭄에 대비하기 위한 하천관리의 중요성이 증대되고 있다. 사회적 측면에서는 지속적 도시화로 불투수층이 증가되어 유출특성 이 변화되고, 환경에 대한 인식이 제고되어 하천보전에 대한 국민적 관심사가 증대되 고 있다. 정책적 측면에서는 4대강 살리기 사업 등으로 인해 하천과 연계한 다양한 형태의 하천이용에 대한 국민적 관심과 욕구가 증대되고 있다.

이러한 패러다임의 변화와 다양한 여건변화들을 고려할 때, 국가의 하천관리정책 에 대한 패러다임 전환과 이를 구체화하기 위한 정책방향 마련이 필요한 시점이다.

이를 위해서는 향후의 패러다임 변화 속에서 하천관리 패러다임을 도출하고, 이를 수용할 수 있는 하천관리 비전을 수립하고, 구체적인 정책방향을 마련할 필요가 있다. 하지만 아직까지는 향후의 새로운 하천관리 패러다임을 고려한 국가차원에서 의 하천관리 비전과 정책방향이 마련되어 있지 않은 실정이다.

2. 연구의 목적 및 기대효과

1) 연구목적

본 연구에서는 한 시대의 일반적 사상의 경향인 시대사조(思潮)에 따른 패러다임 의 시대적 변화과정을 고찰·전망함으로서 향후의 하천관리 패러다임을 도출하고, 이를 정책화하기 위한 하천관리 비전과 정책방향을 제시하고자 한다. 이를 위해 시대사조에 따른 패러다임의 변화를 고찰·전망하고, 물 분야에서의 주요 이슈들을 분석함으로써 새로운 하천관리 패러다임을 제시한다. 즉, 세계적 시대사조의 변화

→ 물 분야의 패러다임 변화 → 국내 시대상 및 하천정책의 변화 → 하천관련 여건변화 전망 → 하천관리 패러다임 및 정책 분석이라는 과정을 거쳐 새로운 하천관리 패러다임을 도출한다. 또한, 이를 토대로 다양한 여건변화 속에서 하천관리 패러다임을 정책화하기 위해 국가가 지향해야 할 하천관리 비전을 제시한다. 이를 위해 하천관리의 개념을 재정립하고, 향후의 바람직한 하천상을 설정한다. 또한, 패러다임 변화에 따른 정책방향을 마련하기 위해 새로운 패러다임에 따른 정책방향

의 분석관점을 설정하여 기존 하천관리정책을 검토한다. 도출된 정책방향을 실현하 기 위한 정책방안과 법·제도적 개선방안도 제시한다.

2) 연구내용

본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 현재의 하천관리 개념 및 주요 내용들을 정리한다. 이를 위해 하천의 정의, 기능, 구성요소 등을 고찰함으로써 관리대상으로 서의 하천을 규정한다. 또한, 하천관리의 목적, 필요성, 관리범위와 주요내용 등을 중심으로 하천관리의 개념을 정리한다. 둘째, 하천관리 패러다임의 변화과정을 고찰하고, 향후의 변화를 전망한다. 이를 위해 현재까지의 세계적 시대사조, 물 분야의 패러다임 그리고 우리나라 하천정책의 변화과정 등을 정리한다. 또한, 향후의 하천관리 패러다임 및 하천관리 여건변화를 전망하고, 이에 대응하기 위한 새로운 하천관리 패러다임을 제시한다. 셋째, 새로운 하천관리 패러다임에 따른 하천관리 정책방향을 제시한다. 이를 위해 새로운 하천관리 비전과 바람직한 하천상을 설정하 고, 패러다임 변화를 고려한 정책방향을 제시한다.

3) 기대효과

본 연구는 다음과 같이 두 가지 관점에서 그 의미를 부여할 수 있을 것으로 사료된다. 첫째, 정책적 측면에서는 국가의 새로운 하천관리 패러다임 마련에 기여할 것으로 사료된다. 과거에는 개발과 성장이라는 패러다임 하에서 국민의 생명과 재산을 보호하고, 경제발전을 지원한다는 관점에서 댐 건설 및 하천개수 위주의 하천정책을 추진해 왔다. 그러나 최근에 이르러 자연형하천정비와 하천복원이라는 환경적 개념이 추가된 하천정책을 추진하고 있다.

따라서 본 연구에서는 이러한 정책변화를 고려하여 국가가 지향해야 할 하천관리 분야의 새로운 패러다임을 제시하고자 한다. 또한, 본 연구는 향후 국가의 하천관리 정책방향 마련에도 기여할 것으로 사료된다. 본 연구에서는 기존의 하천관리 패러다 임 및 정책방향의 문제점을 보완하고, 시대적 흐름과 여건변화에 대응하기 위한

“관리이념”으로서의 새로운 하천관리 패러다임과 바람직한 하천상을 제시한다.

둘째, 학술적 측면에서는 하천관리 패러다임의 구성 및 구현구조를 밝힘으로서 하천관리의 이론적 토대를 마련하는데 기여할 것으로 사료된다.

3. 연구의 범위와 방법

1) 연구의 범위

본 연구의 개념과 정책방향은 모든 하천에 적용될 수 있으며, 시간적으로는 현재로부터 한 세대 후 정도의 미래를 가정한다.

2) 연구수행 방법

연구수행을 위해 자료수집 및 조사, 협의 및 회의, 외부전문가 활용 등의 방법을 이용한다. 자료수집 및 조사에서는 문헌조사, 현지조사, 면담조사 등을 실시한다.

협의 및 회의는 전문가 자문회의, 업무협의회, 연구심의회, 연구진 워크숍 등을 실시한다. 외부전문가는 시대사조 및 패러다임의 변화과정에 참여시켰다. 전체적인 연구흐름도는 다음 그림과 같다.

서 론

현재의 하천관리 개념 및 주요 내용

하천관리 패러다임의 변화과정 및 전망

패러다임 변화를 고려한 하천 정책방향

결 론

선행연구 고찰 및 관련이론 검토

하천의 정의와 기능 하천관리의 목적과 내용

하천관리 패러다임의 변화과정 향후의 하천관리 패러다임 전망

향후의 하천관리 정책방향설정

향후의 하천관리 정책방향

법 · 제도적 개선방안

연구의 의미와 정책건의 학술적·정책적 기여내용

연구의 한계와 향후 과제 기존 정책검토 및

향후 지향점

하천문화 창출방안 세계적 시대사조의 변화

물분야의 패러다임 변화

우리나라 하천패러다임 변화과정

시대사조적 패러다임 변화 전망

하천관련 여건 변화 전망

향후의 하천관리 패러다임 전망

바람직한 하천상 설정

유사사례 조사

연구의 배경 및 필요성 연구의 목적 및 기대효과 연구의 범위와 방법

하천이용 활성화방안

거버넌스 활성화방안 지역경제

활성화방안 하천기능

제고방안

<그림 1-1> 연구흐름도

4. 선행연구 고찰 및 관련이론 검토

1) 선행연구 고찰

본 연구와 관련이 있는 주요 선행연구들은 다음과 같다. “국가하천 관리방안연구 (2011)”는 여건변화를 고려한 하천관리기반 강화 및 관리업무 효율화 방안을 제시하 였다. 이 연구는 하천관리라는 연구관점은 동일하나 여건변화에 따른 하천관리 조직체계, 시설관리방안, 재원확보방안 등을 다루고 있어 새로운 패러다임 변화를 고려한 하천관리 정책방향 마련이라는 본 연구와는 연구목적과 내용이 다르다.

“수자원관리의 패러다임 연구(2009)”는 물관리기본법, 유역거버넌스 도입, 상하 수도에의 경쟁도입 등 물관리정책과 법제의 격차해소 방안을 제시하였다. 그러나 이 연구는 수자원 전반의 규제를 중심으로 물이용과 유역관리방안을 제시하고 있어 하천관리라는 본 연구와는 연구관점이 다르다.

“지속가능한 물관리정책 –비전과 과제-(2004)”는 물관리의 새로운 패러다임을 통합수자원관리로 설정하고, 물관리정책의 평가 및 비전 제시, 주요 정책과제, 제도 적 기반구축방안 등을 제시하였다. 그러나 이 연구는 물수요, 상수도, 수질, 공유하천 등 물관리 전반을 다루고 있어 하천관리라는 본 연구와는 연구관점이 다르다.

이처럼 선행연구들은 수자원 전반에 대한 정책방향을 제시하고 있어 하천관리를 위한 구체적 정책방향을 마련하기 위한 연구가 필요하다. 즉, 하천관리의 개념을 정립하고, 그에 따른 관리기반이나 관리업무의 개선방안을 제시한 연구도 있으나 패러다임 변화를 고려한 정책방향 제시는 미흡한 실정이다. 따라서 본 연구에서는 선행연구들의 내용 중에서 관련성 있는 부분들은 수정·보완하여 반영하고, 새로운 하천관리 패러다임에 따른 정책방향을 제시한다.

구 분 선행연구와의 차별성

연구개요 연구방법 주요 연구내용 및 차이점

1◦과제명 : 국가하천 관리방안 연구 ◦하천법상 하천관리업무의 내용 분석 ◦여건변화에 따른 하천관리 개념

◦연구자(연도) : 국토해양부(2011) ◦하천관리 관련 법규·규정·매뉴얼 조사 재정립 및 수행업무 제시

◦연구목적 : 여건변화를 고려한 하천 ◦유사 SOC시설의 관리사례 비교, 현장 ◦하천관리 소요인력·재원 추정, 관리 개념정립 및 관리기반 조사, 업무협의회 등 하천시설 관리방안 등을 제시

강화방안 제시 ◦국가차원의 하천관리방안을 제시

하고 있으나 하천관리 패러다임에 따른 고려는 미흡

주요 2◦과제명 : 수자원관리의 패러다임 ◦물이용 관련규제 전반의 상호관계와 ◦물관리 정책과 법제의 격차해소

연구 구조를 검토 방안을 제시

선행 ◦연구자(연도) : 한국법제연구원 ◦외국사례조사(취수부담금, 취수세, -물관리기본법, 유역거버넌스, (2009) 수리권, 민간참여, 유역거버넌스) 상하수도 분야에 경쟁을 도입 연구 ◦연구목적 : 물이용정책 환경의 ◦관련 법규 및 현황자료 이용 ◦수자원관리 전반의 규제를 중심

변화에 따른 규제의 목적·방법· 으로 물이용과 유역관리방안을

수단의 변화 필요성 고찰 제시하고 있어 하천관리와는 연구

관점이 다름

3◦과제명 : 지속가능한 물관리 정책 ◦외국사례 조사(지하수 관리제도, 조세 ◦물관리의 새로운 패러다임을 통합 –비전과 과제- 제도, 수리권 제도 등) 수자원관리로 설정하고, 물관리

◦연구자(연도) : 지속가능발전위원회 ◦관련법규·계획 및 현황자료 이용 정책의 평가·비전, 주요 정책과제,

(2004) 제도적 기반구축방안 등을 제시

◦연구목적 : 지속가능한 물관리 ◦물수요, 상수도, 수질, 공유하천 등

정책의 수립과 방향제시 물관리 전반을 다루어 하천관리

와는 연구관점이 다름

본 ◦과제명 : 하천관리 패러다임 전환 및 ◦문헌조사를 토대로 패러다임 변화를 ◦새로운 하천관리 패러다임 및 비전

연구 정책방향 연구 전망 제시

◦연구목적 : 패러다임 변화에 따른 ◦전문가자문 및 설문조사를 실시하여 ◦바람직한 하천상 제시 국가의 하천관리 비전과 정책방향을 하천관리 정책방향과 바람직한 하천상 ◦하천관리 정책방향 제시

제시 을 제시

<표 1-1> 본 연구와 선행연구와의 차별성

2) 관련이론 검토

(1) 패러다임의 정의와 개념

패러다임(Paradigm)이라는 용어는 1962년 토마스 쿤(Thomas Kuhn)이 “과학혁 명의 구조(The Structure of Scientific Revolution)”에서 제시한 이후, 어느 주어진 기간 동안 어떤 분야에서의 공유된 신념과 가치로 인식되고 있다. 쿤은 패러다임을

“지식을 조직화하는 방법을 표현하는 이론, 표준 그리고 방법의 집합” 또는 “세상을 바라보는 관점”이라고도 하였다. 즉, 패러다임이란 한 시대를 지배하는 과학적 인식, 이론, 관습, 사고, 관념, 가치관 등이 결합된 “총체적인 틀 또는 집합체”로 정의할 수 있다. 보다 구체적으로는 전형적인 사회현상과 원형을 나타내는 패턴이나 모형을 의미한다. 한 분야의 패러다임은 가치의 집합체, 이론, 방법론, 수단, 기술 등으로 구성되며, 해당 분야 구성원의 합의에 의해 형성된다.

패러다임은 처음에는 자연과학에서 출발하였으나 이제는 모든 학문과 생활에서 도 사용되고 있다. 원래 시대사조 또는 시대조류라는 개념을 갖고 있으며, 협의적으로 는 여건변화에 대응하는 사고의 전환이나 양식의 변화를 의미하기도 한다. 또한, 패러다임은 한 시대의 사회현상을 설명하는 일반적인 접근방법, 모델 혹은 지배적인 이론체계로 볼 수도 있다. 때문에 한 학문분야에 있어서 패러다임은 학자들과 전문가 들이 공통적으로 가지고 있는, 널리 승인되고 그 시대에 있어서 의문의 여지가 없는 믿음이라고 할 수 있다. 하나의 이론이 성립되면 대부분의 경우 이 이론은 변화에 직면하게 되는데 이때 새로운 변화에 대한 동기가 부여된다. 비록 완벽한 이론적 체계를 갖추고 있다고 하더라도 정상과학¹⁾은 이와 견해를 달리하는 새로운 패러다임 속으로의 질적인 변화를 피할 수 없게 된다. 이러한 변화는 그것이 원하든 원하지 않든 사회적 수요와 가치변화에 기인하게 되며, 학문발전의 동인이 되는 것이다.

1) 쿤은 하나의 패러다임이 나타나면 이 패러다임에서 나타나는 갖가지 문제들을 해결하기 위해 과학자들은 계속 연구·탐구활동을 하는데 이를 정상과학(normal science)이라고 하였다.

1986년 핸더(Handa)는 제도나 교육시스템 등과 같은 변화를 초래하는 사회적 여건에 초점을 두어 연구하였다²⁾. 이러한 사회적 여건은 특정한 현상을 구성하는 다원적 특성과 가치, 개인의 인식체계, 현상간의 복합적 구성 및 연계성 등으로 인해 그 해석이나 합의되는 틀에 접근하기가 매우 어렵다. 때문에 그는 사회적 패러다임을 “경험의 집합체, 개인의 현실인식에 영향을 미치는 믿음과 가치, 이에 따른 대응 등”이라고 주장하였다. 지배적인 패러다임은 패러다임을 형성하는 전문가 집단, 패러다임을 주도하는 영향력 있는 지도자, 사고체계를 발표하는 언론이나 출판사 등에 의해 주도된다. 또한, 패러다임을 주도하는 요소는 패러다임의 확산을 전파하는 교육자, 패러다임을 적극적으로 논의하는 각종 회의, 언론매체, 패러다임을 집중적으로 신뢰하는 집단, 패러다임을 연구하는 조직 등이라고 할 수 있다. 그에 따르면 패러다임이란 전형적인 사회적 현상과 원형을 나타내는 패턴이나 모형을 의미한다고 정의할 수 있다.

본 연구에서는 거시적인 시대사조의 변화에 따른 패러다임의 변화를 고찰하고 전망함으로써 하천관리정책이라는 특정분야에서 향후의 정책비전과 정책방향을 제시하고자 한다.

(2) 패러다임의 변화요소 및 변화과정

패러다임은 개인의 인식체계에 따른 심리적인 측면이 작용하기 때문에 대상과 시대에 따라 변화(paradigm shift)된다. 토마스 쿤은 패러다임은 시대성을 가지기 때문에 끊임없이 변화한다고 보았다. 그는 정상과학 상황에서 일정한 성과가 누적되면 기존의 패러다임은 차츰 부정되고, 경쟁적인 새로운 패러다임이 나타난다고 하였다.

그러다가 과학혁명이 일어나면서 한 시대를 지배하던 패러다임은 완전히 사라지고, 경쟁관계에 있던 패러다임이 새로운 패러다임으로 자리를 대신하게 된다고 하였다.

쿤은 하나의 패러다임이 영원히 지속될 수는 없으며, 과학공동체는 다음과 같은 다섯 단계의 변화과정을 거친다고 주장하였다³⁾. 첫째, 중심패러다임에 대해 공동체

2) Wikipedia

3) 이수장, 2006.3, 패러다임의 관점에서 본 계획이론의 변천, 국토연구 제48권

내에서 합의를 이루지 못하는 “전 패러다임 기간”이다. 둘째, 공동체 내에서 패러다임 이 일단의 지지자들의 관심을 끌 만큼 충분히 성숙된 “패러다임의 발전 기간”이다.

셋째, 조사와 문제해결의 변수(parameter)가 패러다임에 의해 결정되는 “패러다임 의 명확화 기간”이다. 넷째, 이상(anomaly)이 생겨나고, 그 이상이 패러다임의 지위에 반영되는 “후기 패러다임 팽창 기간”이다. 마지막으로, 기존의 패러다임이 그 이상을 수용할 수 없을 때 생겨나 패러다임의 대체를 가져오는 “위기의 기간”이다.

즉, 패러다임은 종전의 패러다임, 현재의 패러다임, 위기의 패러다임, 새로운 패러다 임이라는 변화의 과정을 거친다고 할 수 있다.

클라우디아(Claudia, 2006)는 패러다임 변화의 요건을 다음과 같이 설명하였다.

그는 무엇이 관찰되고 대두되는가? 의문점은 무엇인가? 그러한 의문이 어떻게 구조화되는가? 그러한 의문에 대한 과학적 연구결과는 무엇인가? 등등을 충족시키 는 문제의 형상화, 이론, 가설, 모형, 설명, 해석으로 요약할 수 있다고 주장하였다.

그는 패러다임의 변화요소를 다음과 같다고 주장하였다. 첫째, 참여적 관리와 협력적 의사결정, 둘째, 현안과 세부 부문의 통합필요성 증대, 셋째, 문제의 원인이 되는 관리의 비효과성, 넷째, 개방적이고 더욱 유연한 관리방안의 필요성, 다섯째, 유연한 수단에 의한 인간 활동의 관리 필요성, 여섯째, 관리목표에 있어서 환경문제의 중요성, 일곱째, 정보공개 및 분담, 여덟째, 반복적 학습과정 등이다.

패러다임 명확화기 패러다임 발전기

위기의 기간 새로운 패러다임기

후기 패러다임 팽창기 전 패러다임기

<그림 1-2> 패러다임의 변화과정도

chapter 2

현재의 하천관리 개념 및

주요 내용

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2

현재의 하천관리 개념 및 주요 내용

본 장에서는 현재까지의 관점에서 하천의 기능, 하천관리의 목적, 관련개념들의 변화 의미를 고찰한다. 검토결과는 하천관리 패러다임의 변화과정을 이해하고, 향후 의 하천관리 정책방향을 설정하는데 이용된다.

1. 하천의 정의와 기능

1) 하천의 정의

(1) 사전적 정의

국어사전에서는 하천(河川, river)을 “육지 표면에서 대체로 일정한 유로를 가지는 유수의 계통”이라고 정의하고 있다. 보다 구체적으로는 하(河)는 큰 강, 강(江)은 넓고 길게 흐르는 큰 물줄기, 천(川)은 작은 강, 내는 시내보다는 크지만 강보다는 작은 물줄기, 시내는 골짜기나 평지에서 흐르는 자그마한 내의 위계를 가지지만 혼용하여 사용하고 있다.

지상에 내린 강수⁴⁾의 일부는 지표면이나 수면에서 증발하고, 일부는 식물체 등을 거쳐 증·발산(蒸·發散)되어 대기 중으로 되돌아가고, 일부는 지하수가 된다. 그 나머지

4) 비, 눈, 싸라기 등이 녹아서 물의 형태를 취하는 모든 것

는 중력에 의해 사면(斜面)에서 최대경사를 따라 낮은 곳으로 흐른다. 이때 자연스럽게 흐름의 길이 생기는데 이 유수의 통로가 되는 좁고 긴 요지(凹地)를 하도(河道)라 하고, 하도에서의 물의 흐름을 유수(流水)라고 하며, 하도와 유수를 합쳐 하천이라고 부른다.

하천의 중심선을 따르는 선을 하신(河身), 분수계에서 하구까지의 거리를 하천 의 길이, 유수가 접하는 지면을 하상(河床), 유수의 원인이 되는 비나 눈이 내리는 지역을 유역이라고 한다. 또한, 분수계에서 하구까지의 길이가 가장 긴 것을 본류(本流)라 하고, 본류에 합류하는 것을 지류라 한다. 반대로 본류에서 갈라져 흐르는 것을 분류(分流)라고 한다.

(2) 법적 정의

이처럼 사전적으로는 강수에 의해 자연스럽게 형성된 하도와 유수를 하천이라 고 정의한다. 하지만 하천을 관리하기 위해서는 관리범위, 관리구간, 관리대상, 관리권자 등을 법적으로 규정할 필요가 있다. 때문에 하천법에서는 하천을 직접적 으로 규정하고 있다. 본 절에서는 현재까지 하천법 상에 나타난 하천의 정의가 어떠한 과정을 거쳐 변화되어왔으며, 그 의미가 무엇인지를 고찰하고자 한다.

1961년 12월 하천법 제정 당시에는 하천법 제2조에서 하천이란 “공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 각령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다”고 규정하였다. 이에 따라 1963년 4월에 제정된 각령 제1255호에서 96개 하천의 구간과 명칭을 지정하였다. 또한, 하천법 제3조에서는 하천부속물을 “하천관리에 필요한 시설 또는 공작물”로 규정하고, 하천에 관한 규정을 준용하여 관리하도록 하였다. 제12조에서는 관리청이 하천구역을 결정·고시하도록 하였다. 즉, 사전적 의미의 하천 중에서 공공의 이해와 밀접하게 관련이 있는 하천을 하천법상의 하천으로 규정하였으며, 하천부속물은 관리의 대상으로 보아 하천과 구별되는 의미로 규정하였 다. 또한, 제27조에서 하천구역 내에서 토석 또는 사력의 채취나 식물의 재배 또는 채취를 하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받도록 하고 있으나 하천구역에 관한 구체적 규정은 없었다.

1971년 7월 하천법을 개정하면서 하천의 정의는 동일하지만 하천구역이라는 개념을 구체화함으로서 하천의 관리범위를 좀 더 명확히 하고자 하였다. 즉, 법 제2조 제1항 제2호에서 하천구역을 다음과 같이 규정하였다. 첫째, 하천의 유수가 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생무의 상황 기타의 상황이 하천의 유수가 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 상당한 유속으로 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외)의 구역, 둘째, 하천부속물의 부지인 토지의 구역, 셋째, 제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위임을 받은 자가 설치한 것에 한함)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심 측의 토지) 또는 관리청이 지정하는 이와 유사한 토지의 구역이다.

1999년 8월 개정된 하천법에서는 하천을 “공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 유수의 계통(수계)으로서 그 수계의 하천구역과 하천부속물을 포함하는 것을 말한다”고 규정하였다. 즉, 그동안 시점과 종점이라는 구간을 갖는 독립된 하천의 개념에서 수계 내에서 하천의 역할과 위상을 고려하는 개념으로 확대하여 적용하 기 시작하였다. 또한, 그동안 관리의 대상으로 규정되어 있던 하천구역과 하천부속 물을 하천의 정의에 포함시킴으로서 하천의 법적인 의미가 확대되었다.

2007년 4월에는 하천법을 개정하여 하천의 정의를 “지표면에 내린 빗물 등이 모여 흐르는 물길로서 공공의 이해에 밀접한 관계가 있어 국가하천 또는 지방하천 으로 지정된 것을 말하며, 하천구역과 하천시설을 포함한다”고 규정하였다. 이를 통해 하천의 정의에 “지표면에 내린 빗물 등이 모여 흐르는 물길”이라는 사전적 정의를 도입하고자 하였다. 아울러 하천구역과 하천시설에 대한 정의도 세분화하 였고, 하천수라는 개념도 도입하기 시작하였다. 하천구역에 대해서는 그동안의 규정만으로 명확하게 설정하기 어려웠던 상황들을 하천기본계획의 수립여부, 계획홍 수위 등을 고려하여 구체적으로 세분화하여 규정하였다. 또한, 그동안 하천부속물로 규정하였던 것을 하천시설이라고 새롭게 명명함으로써 관리의 중요성을 인식하게 되었음을 알 수 있다. 아울러 하천시설들을 각각의 설치목적별로 구분함으로써 관리목 적을 보다 명확히 하고자 하였다. 또한, 그동안 규정되어 있지 않았던 유수를 하천수라

는 용어를 사용하여 “하천의 지표면에 흐르거나 하천 바닥에 스며들어 흐르는 물 또는 하천에 저장되어 있는 물”이라고 규정하여 관리대상으로서의 유수의 개념도 명확히 구체화하였다.

구 분 하천의 정의 비 고

1961. -공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 각령으로 그 명칭과 구간이 하천법 제정 12.30 지정된 것

1999. -공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 유수의 계통(수계)으로서 그 수계의 하천 수계의 개념 도입 8. 9 구역과 하천부속물을 포함하는 것

2007. -지표면에 내린 빗물 등이 모여 흐르는 물길로서 공공의 이해에 밀접한 관계가 용어 재정의 4. 6 있어 국가하천 또는 지방하천으로 지정된 것을 말하며, 하천구역과 하천시설을

포함

-제2조 8. “하천수”라 함은 하천의 지표면에 흐르거나 하천바닥에 스며들어 흐르는 물 또는 하천에 저장되어 있는 물을 말함

<표 2-1> 하천법상 하천의 정의 변화내역

자료：국가 법령정보센터(http://www.law.go.kr/), 하천법, 각 연도

구 분 하천구역의 정의 비 고

1961. -없음 하천법 제정

1971. -다음 각목에 게기하는 구역 최초의 규정

7.20 가. 하천의 유수가 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생무의 상황 기타의 상황이 하천의 유수가 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 상당한 유속으로 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수, 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외)의 구역 나. 하천부속물의 부지인 토지의 구역

다. 제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위임을 받은 자가 설치한 것에 한함)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측 토지를 말함) 또는 관리청이 지정하는 이와 유사한 토지의 구역

1981. 가.~나. 상동 규정 구체화

3. 3 다. ...또는 대통령령으로 정하는 이와 유사한 토지의 구역 중 가목에 게기하는 구역과 일체로 하여 관리할 필요가 있는 토지로서 관리청이

지정하는 토지의 구역

<표 2-2> 하천법상 하천구역의 정의 변화내역

구 분 하천구역의 정의 비 고 2004. 가. 하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형, 당해 토지에 있어서 식물이 관리청의 지정요건

7.21 자라는 상황 기타의 상황이 매년 1회 이상 물이 흐른 흔적을 나타내고 있는 을 구체화 토지(대홍수, 기타 자연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는

토지를 제외)의 구역

라. 다음의 1에 해당하는 토지의 구역 중 가목에 해당하는 구역과 일체로하여 관리할 필요가 있는 토지로서 하천의 관리청이 지정하는 토지의 구역 (1) 제방이 없는 곳에서 홍수가 발생할 경우 예상되는 홍수량의 소통에

필요한 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 구역 (2) 대통령령이 정하는 제외지와 유사한 토지의 구역

2007. -제10조 제1항 하천관리청은 하천의 명칭 및 구간의 지정 또는 지정의 변경· 하천기본계획을 기준 4. 6 해제의 고시가 있는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 하천 으로 지정규정을

구역으로 결정 또는 변경하거나 폐지해야 함 구체화

1. 하천기본계획에 완성제방이 있는 곳은 그 완성제방의 부지 및 그 완성제방 으로부터 하심 측의 토지

2. 하천기본계획에 계획제방이 있는 곳은 그 계획제방의 부지 및 그 계획제방 으로부터 하심 측의 토지

3. 하천기본계획에 제방의 설치계획이 없는 구간에서는 계획하폭에 해당하는 토지

4. 댐·하구둑·홍수조절지·저류지의 계획홍수위 아래에 해당하는 토지 5. 철도·도로 등 선형공작물이 제방의 역할을 하는 곳에 있어서는 선형공작물의 하천 측 비탈머리를 제방의 비탈머리로 보아 그로부터 하심측에 해당하는 토지

6. 하천기본계획이 수립되지 아니한 하천에 있어서는 하천에 물이 계속 흐르고 있는 토지 및 지형, 그 토지 주변에서 풀과 나무가 자라는 지형의 상황, 홍수흔적, 그 밖의 상황을 기초로 대통령령으로 정하는 방법에 따라 평균 하여 매년 1회 이상 물이 흐를 것으로 판단되는 수면 아래에 있는 토지

(계속)

자료：국가 법령정보센터(http://www.law.go.kr/), 하천법, 각 연도

구 분 하천시설 정의 비 고

1961. -하천관리에 필요한 시설 또는 공작물로서 다음 각 호의 1에 해당하는 것을 하천법 제정,

12.30 말함 하천부속물로 규정

1. 국유의 제방, 호안, 수제, 언제, 갑문, 수문, 예선도, 양수표 2. 기타 국유의 공작물에서 각령으로 정한 것

1971. -하천관리에 필요한 댐·하구언·제방·호안·수제·보갑문·수문·수로수도·예선도·관측 설치자의 동의 추가, 7.20 시설 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말함. 하천부속물로 규정

다만, 이 법의 규정에 의한 하천관리청 이외의 자가 설치한 시설 또는 공작물에 관하여는 관리청이 당해 시설 또는 공작물을 하천부속물로 관리하기 위해 당해 시설 또는 공작물 설치자의 동의를 얻는 것에 한함

<표 2-3> 하천법상 하천시설의 정의 변화내역