정책, 출산력지표 및 출산선행변인 간의 효과성의 인과관계를 설정하기 위한 논리모형은 세부정책영역별 또는 개별정책별로 개발되었다. 구체적 으로 출산‧양육에 대한 사회책임 강화 영역에 속한 자녀양육가정의 경제 적‧사회적 부담 경감 정책들은 자녀지출비용 부담을 직접적으로 줄임으로 써 출산력에 정적인 효과를 가질 것이다. 그러나 경제적 지원 확대는 자 녀양육 비용 부담을 줄여 모의 경제활동참가의 필요성을 감소시키고, 이 를 통해 모의 추가 출산에 대한 심리적 및 경제적 가능성을 높여 결과적 으로 출산력에 긍정적인 기여를 할 수 있다. 다른 한편으로 취업모는 경 제적 지원을 통해 돌봄노동서비스 구매 등을 통해 노동시장에 계속 머무 를 수 있어 결과적으로 여성 경제활동참가율 제고에 기여할 수 있다. 그 러나 이들 여성이 노동시장에 계속 머무르는 것은 일-가정 양립 등의 여 건에 따라 출산력 변화에 대해 정적인 효과뿐만 아니라 부적인 효과도 가 질 수 있다. 다양하고 질 높은 육아지원 인프라 확충 정책들은 자녀양육 부담을 경감시켜 직접적으로 출산력에 긍정적인 효과를 가지며, 간접적으 로 일-가정 양립이 용이해져 여성경제활동참가율과 출산율을 동시에 높이 는 효과를 가질 것이다. 임신․출산에 대한 지원 확대 정책들은 직접적으 로 보건의료적인 비용의 부담을 줄임으로써 출산력을 높이는 작용을 할 것이다. 간접적으로는 여성생식보건 및 태아건강 증진, 임신소모율(태아이 상율) 감소, 임신성공률(출산성공율) 제고의 보건의료적인 효과성을 가져 출산력 변화에 긍정적인 작용을 할 것이다.
가족친화‧양성평등 사회문화 조성 영역에 속한 일-가정양립 환경 조성 의 정책들은 경제활동참가율(특히 전일제)을 높여 출산력에 긍정적인 효 과를 가질 것이다. 학교‧사회교육 강화 및 가족문화 조성의 정책들은 가 치관(자녀관, 가족관, 양성평등관)을 변화시켜 이상자녀수 증가와 남성의
자녀양육참여율 제고를 유도하여 궁극적으로 출산력에 긍정적인 효과를 가질 것이다.
이와 같은 저출산정책의 효과성 논리모형을 검증하기 위한 방법들은 정 책 측정 자료의 속성에 따라 거시적인 평가모형과 미시적인 평가모형으로 구분된다. 거시적인 평가모형으로는 우선 출산력변수나 출산선행변수를 종속변수로 하여 특정 정책과 통제변수들이 포함되는 중다회귀모형을 제 시하였다. 한편, 수행기간이 매우 짧아 충분한 시계열 자료를 확보할 수 없는 저출산정책에 대해서는 정적횡단면적 회귀모형과 개별자료를 이용한 회귀모형을 제시하였다. 정적횡단모형의 관찰단위로는 광역자치단체(시도) 와 기초자치단체(시군구)를 설정할 수 있다. 일정한 시차를 두고 정책변수 가 출산선행변수를 매개로 출산력에 미치는 인과적인 효과를 측정하기 위 해 경로모형을 제시하였다. 경로모형은 시계열적 접근, 정적횡단면적 접 근, 개별자료 접근 등 모두에 적용이 가능하다.
이들 모형들에 실제 자료를 적용한 시뮬레이션 결과는 <표 6-13>에 종 합하여 제시되어 있다. 모형에 따라 다소 차이가 있으나, 효과성 평가결과 는 논리모형과 반드시 일치하지는 않는다. 주된 이유들로는 크게 네 가지 로 구분할 수 있다. 첫째, 저출산정책들을 시행한지 불과 2년에 불과하여 정책의 효과성을 정확하게 측정하는 것이 매우 어렵기 때문이다. 둘째, 정 책 지속 기간이 짧아 정책실적을 측정한 자료의 생산기간도 아주 짧아 그 결과의 신뢰성 내지 대표성에 의문이 제기된다는 점이다. 특히, 공선성 (collinearity) 등 많은 문제를 내포하고 있다는 점이다. 셋째, 정책과 상호 작용을 하여 통제가 불가피한 독립변수들도 충분한 자료를 확보하는데 다 소 한계가 있다는 점이다. 끝으로 가장 중요한 점으로 적용된 자료들이 실험설계에 의하지 않아 저출산정책의 효과를 정확히 측정하는 것이 어렵 다. 즉, 동일한 개인이 동일한 시점에 만약 특정한 개별정책의 수혜를 받 지 않았다면 유지되는 출산행태를 현실적으로 측정할 수 없기 때문이다.
정책영역
〈표 6-12〉논리모형과 시뮬레이션 결과(계속)
정부는 저출산고령사회기본법에 의거하여 제1차 저출산‧고령사회기본계 획(2006～2010)을 시행하여 5년의 계획기간 동안 저출산분야에 18.9조원의 예산을 투입하여 추진하고 있다. 우리나라의 저출산정책은 2006년부터 본 격화됨으로써 그 효과성을 분석하기에는 경과기간이 너무 짧다는 한계성 이 존재한다. 그럼에도 불구하고, 저출산정책 자체의 중요성 때문에 그리 고 막대한 예산이 투입되고 있다는 점에서, 그 효과성에 대해 지대한 관 심이 집중되고 있다. 본 연구는 저출산정책의 효과성을 분석하기 위한 사 전적인 작업으로서 평가모형을 개발하고자 하였다.
저출산정책의 효과성 평가모형을 개발하기 위한 사전적인 작업으로서 문헌 연구와 해외사례 분석을 실시하였으며, 저출산정책의 구조와 현황 분석하였고, 출산력 지표체계를 검토하였다, OECD국가들 간 저출산정책 국제비교평가를 실시하여 우리나라 일부 저출산정책의 수준을 간접적으로 평가하였다.
이상 사전적인 작업들의 결과를 토대로 본 연구에서의 저출산정책 효과 성 평가의 개념은 해당 정책의 효과가 국민에게 실질적으로 나타나고 있 는가를 평가하는 것으로 규정한다. 이러한 효과성 평가의 기본원칙과 방 법은 다음과 같이 제시한다. 첫째, 최종결과물에 관한 효과성 평가는 장기 적인 관점에서 이루어지므로 저출산정책의 효과성 평가는 충분한 기간 동 안 지속적으로 실행되어 온 정책들을 대상으로 실시한다. 둘째, 저출산정 책의 효과성 평가는 정책이나 사업이 산출을 통하여 의도했던 긍정적인 변화에 관심을 두어 그 변화의 발생 여부와 정도를 측정하고 분석한다.
셋째, 저출산정책의 효과성은 직접적 효과와 간접적 효과 모두를 포함한
다. 넷째, 저출산정책의 효과성 평가에서는 특정 평가대상 정책 이외의 정 책들이나 사회경제적 여건들의 영향을 통제한다. 다섯째, 정책과 출산력 변화간의 인과성을 규명하기 위해서는 평가설계를 통한 실험설계접근법을 적용한다. 보다 정확한 효과성 평가를 위해서는 진실험접근법이 바람직하 나, 비용이나 시간 및 기술적인 문제를 고려하여 수정실험접근법 등의 적 용을 모색한다. 여섯째, 저출산정책의 효과성 평가는 평가의 과학성과 객 관성을 제고하기 위해 질적 방법보다 양적 방법에 중점을 둔다. 일곱째, 저출산정책의 효과성을 평가하기 위한 자료로는 거시적인 자료와 미시적 인 자료(개별자료) 모두를 이용한다. 마지막으로, 저출산정책의 효과성을 측정하기 위해 필요한 지표를 개발한다.
저출산정책의 효과성을 평가하기 위한 모형에서 평가 대상 정책들로는 제1차 저출산․고령사회기본계획에 포함되어 있으면서 출산력 변화에 상 대적으로 큰 영향을 미칠 것으로 판단되는 정책들을 설정할 수 있다. 구 체적으로 출산·양육에 대한 사회책임 강화의 영역에 속한 자녀양육비용 지원(영유아 보육․교육비 지원, 사교육비 경감 지원, 조세 및 사회보험 혜택, 주거 지원 등), 보육 지원(국공립보육시설 및 직장보육시설 확충, 민 간육아지원시설 서비스 개선, 수요자 중심의 다양한 육아지원서비스 확대 등), 보건․의료 지원(모성 및 영유아 건강관리 체계화, 불임부부 지원, 산 모도우미 서비스 지원) 등이 해당된다. 또한, 가족친화․양성평등 사회문 화 조성의 영역에 속한 일-가정 양립 지원(산전후휴가급여, 육아휴직제도, 근로형태 유연화, 출산․육아기 이후 노동시장 복귀 지원, 고용문화 개선 등)과 학교․사회교육 강화 및 가족문화 조성 정책(자녀가치관, 가족가치 관, 양성평등관 등)을 제시할 수 있다. 저출산․고령사회기본계획 상 ‘건 전한 미래세대 육성’의 영역에 속한 정책들은 직접적으로 출산율 변화에 영향을 미칠 것으로 판단되지 않아 평가대상에서 배제될 필요가 있다.
평가대상 범주에 속하는 정책들은 일반적으로 1개 이상의 세부정책들로
구성되어 있다. 세부정책들은 원칙적으로 그 효과성이 각각 평가되어야 할 것이다. 그러나 일부 세부정책들은 그 특성상 아주 유사하여 통합적으 로 평가될 필요가 있는 경우가 있다. 이러한 세부정책들은 대상 측면에서 상호 배타적이어야 함은 물론이다.
정책들은 개별적이든 통합적이든 그 효과성을 평가하기 위해서는 일정 한 가치(값)로 측정이 가능하여야 한다. 우선 출산․양육에 대한 사회책임 강화 영역에 속한 정책들의 관측치에 대한 제안이다. 자녀양육 가정의 경 제적‧사회적 부담 경감의 소영역에서 영유아보육․교육비 지원정책의 경 우 보육‧교육비지원액, 지원수혜율, 취약보육실시율, 보육서비스이용률(접 근성) 등이 관측치로 가능하다. 사교육비 부담 경감 지원의 경우 방과후 학교 참여율(이용률), 조세‧사회보험 혜택의 경우 자녀양육관련 세제 및
정책들은 개별적이든 통합적이든 그 효과성을 평가하기 위해서는 일정 한 가치(값)로 측정이 가능하여야 한다. 우선 출산․양육에 대한 사회책임 강화 영역에 속한 정책들의 관측치에 대한 제안이다. 자녀양육 가정의 경 제적‧사회적 부담 경감의 소영역에서 영유아보육․교육비 지원정책의 경 우 보육‧교육비지원액, 지원수혜율, 취약보육실시율, 보육서비스이용률(접 근성) 등이 관측치로 가능하다. 사교육비 부담 경감 지원의 경우 방과후 학교 참여율(이용률), 조세‧사회보험 혜택의 경우 자녀양육관련 세제 및