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2. 2018년 개편

2.3.2. 직불제 관련 논의 93)

- 다른 정책 수단을 써서 필요한 만큼 소득지원을 재분배할 수 있으면, 10% 이 상 의무 할당 의무를 지키지 않아도 된다.

- 회원국은 직불금을 많이 받는 농가의 수령액을 줄이거나(reduction) 상한을 재량껏 정할 수 있다(capping). 집행위원회는 각 회원국의 CAP 전략계획에 이 내용을 담도록 권고하고 있다.

- 다른 직불제를 소농 직불제(small farmer allowance) 형태로 대체하여 지 원을 강화할 수 있다.

3) 소득지원을 받으려면 유럽연합 노동법 조항 일부를 준수하도록 개정하였다.

- 고용 조건을 투명하고 예측할 수 있도록 명시해야 한다.94) 총 근로 시간에 상 관없이, 고용주는 근로자에게 근로 조건(근로 장소 및 시간대, 하는 일의 종 류, 고용 시작일과 만료일, 수습 기간(probation period), 유급 휴가 일수, 사회보장 정보 등)을 서면으로 알려줘야 한다.

- 농장 작업 중 안전과 건강 관련 조치를 취해야 한다.95) 고용주는 농기계나 장 비 등에 안전·보호 조치를 해야 하고, 보호복 및 보호 장구 등도 구비해야 한다.

- 근로자가 자유롭게 근무 장소를 바꿀 수 있도록 하는 내용을 법 조항에 반영 할지는 2025년까지 평가하기로 했다.

4) 청년 농업인 직불제를 강화하기로 하였다. 회원국은 직불제 예산 한도 (envelope) 중 3% 이상을 청년 농업인 직불제에 할당해야 한다. 지원 방식 은 소득지원, 투자 지원, 창업 지원 방식 중 선택할 수 있다.

각 제도 변화에 따라 예상되는 장단점은 <표 3-12>에 요약하였다.

94) 상세한 내용은 Directive 2019/1152/EC를 참고하기 바란다.

95) 상세한 내용은 Directive 2009/104/EC 및 Directive 89/391/EEC를 참고하기 바란다.

<표 3-12> 2018년 개편안의 직불제 장단점 비교

정책 수단 장점 단점

조건성

- 영농 과정에서 의무적으로 지켜야 하는 최소한의 기준을 명확하게 정의 - 기존의 녹색화 정책을 통합

- 회원국 별로 자체 기준 설정 의무 - 녹색화 직불제에 예산의 30%를 의무

할당하던 규정 삭제

생태 제도

- 농업인이 의무적으로 지켜야 하는 기준(조건성) 이상으로 환경 및 기후 대응 활동을 하면, 미리 정해진 정액에 추가로 지원 가능

- 면적 이외 다른 결과를 기준 삼아 행위에 따라 지원하는 방식(action-based payments)을 신축적으로 운용하지 못하게 되어 있어, 동물복지 등이 배제될 가능성 지급 상한 설정 - 이전부터 제기되어 온 농가 간 수령액

불균형 완화 가능성 - 효과성 검토 필요

재분배 직불제 - 재분배 직불제 의무화 - 회원국이 재량권을 가지고 있어, 할당하는 예산 규모에 따라 재분배 효과 감소 가능 자율 연계 지원 - 특정 지역에서 필요한 특정 작목 생산을

지속시키는 기능

- 필요한 지역 밖에서도 생산연계형 지원을 할 가능성

청년 농업인 직불 - 제1, 2축에서 청년 농업인 지원 가능 - 회원국 자율 선택으로 변경

소농 직불 - 행정 부담 경감 - 구조조정 저해 가능성

자료: Jongeneel(2018, pp.32-33).

2.4. 근거 법령 개정

2021~2022년에는 Regulation (EU) 2020/2220에 따라 이행 조치가 이루어 졌다. 2023년 1월 1일부터 시행되는 공동농업정책의 법적 근거 규정은 세 개이다.

- Regulation (EU) 2021/2116은 공동농업정책 재원 조달, 관리, 모니터링 등에 관한 규정을 담고 있다. 기존 Regulation (EU) No 1306/2013을 폐지 하는 대신 새로 제정되었다.

- Regulation (EU) 2021/2115는 각 회원국의 CAP 전략계획 수립 등을 규정 한다. 기존 Regulations (EU) No 1305/2013과 (EU) No 1307/2013을 폐지하고 새로 제정되었다.

- Regulation (EU) 2021/2117은 기존 규정을 수정하는 법령이다. Regulations (EU) No 1308/2013(공동시장조직(Common Market Organization) 관

련), (EU) No 1151/2012(농산물 품질 계획(Quality Scheme) 관련), (EU) No 251/2014(와인류 지리적 표시제 정의, 설명, 표시 등 관련), (EU) No 228/2013(EU outermost 지역 대상 특별 조치 관련) 내용 일부를 개정하 였다.

이 내용 중 직접지불제, 시행 예산 등과 관련되는 Regulation (EU) 2021/

2115 내용 일부를 소개한다.96) 주요 내용은 <표 3-13>에 요약하였다.

<표 3-13> Regulation (EU) 2021/2115 중 직불제 및 시행 예산 등 관련 규정 요약

조문 주요 내용

1부: 주제, 범위, 적용 조항, 정의

- 제1조(법령의 규정 범위)

- 제3조(주요 정의): 농업인, 경영체, 개입 수단, 공공 지출, CAP 전략계획 목표, 수혜자 등 - 제4조(CAP 전략계획에서의 정의): 영농 활동, 지원 자격을 갖춘 농지, 실제 농업인 등 2부: 목적 및 지표 - 제5조: 공동농업정책의 전체 및 일반 목적

- 제6조: 공동농업정책의 세부 목표

3부: 공통 요구 사항 및 지원 유형

<제1장>

- 제9조: 일반 원칙

- 제10조: 각 회원국의 지원 수단 설계 시 준수해야 할 기준(미준수 시 처벌 근거로 기능) - 제12조: 조건성의 원칙과 범위

- 제13조: 농업·환경준수사항 관련 의무

- 제14조: 사회적 조건성(미준수 시 처벌 근거로 기능) - 제15조: 농장 자문 서비스 관련 규정

<제2장>

- 제16조: 직불제 종류(유형) 규정 - 제17조: 직불금의 지급 상한 등 - 제18조: 직불금 수령 자격 - 제20~45조: 개별 직불제 관련 규정

<4장>

- 제69조: 농촌개발 정책 종류(유형) - 제70조: 환경·기후 등 관리 협약 관련 규정 - 제71~72조: 자연조건 제약 지역 등에 대한 지원 - 제73조: 투자 관련 규정

- 제74조: 관개

- 제75조: 신규/청년 농업인 창농/창업 지원 - 제76조: 위험 관리 수단 등

- 제77조: 협업 관련 규정

- 제78조: 지식 교류 및 정보 확산 관련 규정

96) 전문은 EUR-Lex 홈페이지(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriser v:OJ.L_.2021. 435.01.0001.01.ENG). 검색일: 2022. 11. 17.에서 확인할 수 있다.

(계속)

조문 주요 내용

4부: 재정

- 제85조: 유럽 농업 보증 기금과 유럽 농촌개발 기금 용도 규정 - 제87조: 각 회원국의 직불제 예산 상한

- 제89조: 제2축 예산 할당 규모

- 제90조: 국가전략계획 예산 중 제2축 분담 한도 등 규정

- 제92조: 유럽 농촌개발 기금 중 LEADER 프로그램에 할당해야 하는 예산 비율 - 제93조: 유럽 농촌개발 기금 중 특정 목표에 할당해야 하는 예산 비율 - 제94조: 유럽 농촌개발 기금 중 기술 지원에 할당해야 하는 예산 비율 - 제95조: 청년 농업인 직불제 예산 하한 규정

- 제96조: 생산연계형 직불제 예산 규모 상한 규정 - 제97조: 생태 제도 예산 규모 하한 규정 - 제98조: 재분배 직불제 예산 규모 하한 규정 - 제103조: 제1, 2축 예산 간 이관 허용 규정 자료: Regulation (EU) 2021/2115.를 참고하여 저자 정리.

2.4.1. 1부(Title Ⅰ): 주제, 범위, 적용 조항, 정의

제1조는 이 법령 규정 범위가 (a) 유럽 농업 보증 기금과 유럽 농촌개발 기금을 지원해 이루려는 일반적이고 구체적인 목표와 관련 지표, (b) 회원국이 해당 목표 달성을 이루려고 쓸 수 있는 지원 수단(intervention) 유형과 공통 요구 사항 및 관련된 예산 배정, (c) CAP 전략계획, (d) 모니터링, 보고, 평가, 협업, 거버넌스 를 포함한다고 규정하고 있다.

제3조는 주요 정의를 규정하고 있다. 대표적으로 농업인(farmer) 경영체 (holding), 개입 수단(intervention), 공공 지출(public expenditure), CAP 전 략계획 목표(target), 수혜자(beneficiary) 등을 정의했다.

제4조는 CAP 전략계획에서 영농 활동(agricultural activity), 영농 지역 (agricultural area), 지원 자격을 갖춘 농지(eligible hectare), 실제 농업인 (active farmer), 청년 농업인(young farmer), 새로 진입한 농업인(new farmer) 등을 정의하도록 규정했다.

2.4.2. 2부(Title Ⅱ): 목적 및 지표

제5조는 공동농업정책 전체 목적이 유럽연합 역내 시장 기능을 유지하고 농업 인 간 형평성을 개선하는 데 있다는 원칙을 언급하고 있다. 이 원칙하에서 유럽 농 업 보증 기금과 유럽 농촌개발 기금 예산은 지속가능한 농업·식품·농촌 지역 발전 에 쓰여야 하고, 다음 목표를 이루는 데 이바지해야 한다는 점을 밝히고 있다.

(a) 스마트하고, 경쟁력과 복원력을 갖추고, 다각화된 농업에 기초한 장기적인 식량 안보 보장

(b) 환경 보호(생물다양성, 기후변화 대응, 유럽연합 전반의 환경 및 기후 관련 목표 달성 포함)와 파리 협약 책무 이행

(c) 농촌 지역의 사회-경제적 구조 개선

제6조는 구체적인 목표를 다음과 같이 제시하고 있다. 농업 부문 내 지식 공유, 혁신, 디지털화를 강화하고, 농업인이 이러한 변화를 더 많이 수용하게끔 하여 아 래 세부 목표와 농업 및 농촌 현대화(modernizing agriculture and rural areas)97)를 함께 달성해야 한다고 규정하였다.

(a) 유럽 전역에 걸쳐 충분한 농가 소득과 복원력을 갖추도록 지원하여 장기적 인 식량안보와 농업 다양성을 향상시키며, 동시에 농업 부문의 경제적 지속 가능성 확보

(b) 단기·장기에 걸쳐 농업 부문 시장지향성과 경쟁력을 향상시키고, 연구·기 술·디지털화 강화

(c) 가치 사슬(value chain) 안에서 농업인의 지위 및 위상 향상

(d) 온실가스 배출 감축, 탄소흡수 능력 향상, 지속가능한 에너지 보급 확대로 기후변화 완화 및 적응에 기여

(e) 화학 물질 사용량을 줄여서 물, 토지, 대기 등 자연 자원의 효율적 관리와 지 속가능한 발전 능력 강화

97) 관련 논의는 European Commission(2017b)을 참고하기 바란다.

(f) 생물다양성 훼손 완화 및 복원에 기여하고, 생태계 서비스(ecosystem service)를 개선하고, 서식지 및 경관을 보전

(g) 청년 농업인과 신규 농업인 유입과 정착을 유도하고, 농촌 지역 내 지속가 능한 산업 발전을 활성화

(h) 농촌 지역 고용, 성장, 성평등(여성의 영농 활동 참여 등), 사회적 포용 (social inclusion), 지역 발전(local development: 순환 바이오 경제, 지 속가능한 임업 등)을 촉진

(i) 먹거리 및 건강에 관한 사회적 수요(품질 좋고 안전하며 영양가 많은 먹거리 를 지속가능한 방식으로 생산, 식료품 폐기량 감축, 동물복지 개선, 항생제 내성(Antimicrobial resistance))에 적정하게 대응

2.4.3. 3부(Title Ⅲ): 공통 요구 사항 및 지원 유형

가. 제1장(Chapter 1): 공통 요구 사항98)

제9조에서는 일반 원칙을 정하고 있다. 제10조에서는 각 회원국이 이 법령 제4 조에서 정한 정의 및 조건을 따라 같은 법 부속서(Annex) Ⅱ에 열거된 지원 수단 을 설계해야 한다고 규정하였다. 특히 기본 소득 지원, 재분배 소득 지원, 보완적 성격의 소득 지원(청년 농업인, 기후, 환경, 동물복지 관련) 등은 WTO 농업 협정 문 부속서 2에서 정한 기준에 합치해야 한다고 규정하였다.99)

제12조는 조건성(conditionality) 원칙과 범위를 정하고 있다(제4장 참조).

회원국은 CAP 전략계획 안에 조건성 체계를 포함해야 한다. 이에 따라 직불금이 나 제70~72조에서 정한 보조금을 받는 수혜자가 의무관리사항이나 농업·환경 준수사항을 지키지 않으면 처벌을 받는다. 제13조는 농업·환경 준수사항과 관련 된 회원국의 의무를 규정하고 있다.

98) 각 장은 다시 절(section)과 소절(subsection)로 나누어지나 따로 표시하지 않았다.

99) WTO 규정 관련 최근 논의 동향은 김상현 외(2022)를 참고하기 바란다.