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1. 2014년 개편

1.4.1. 기본직불제 56)

가. 개요

2014년 공동농업개편을 거치면서 Regulation (EU) No 1307/2013 Title Ⅲ 의 제1장을 근거로 기본직불제가 도입되었다. 기본직불제를 도입하면서 기존의 단일직불제는 폐지하였다.57) 제1축 직불제 체계에서 기본직불제는 농업인을 대 상으로 기본적인 소득지원 기능을 하고, 이에 더해 필요한 농업인 특성에 맞추어 다른 직불제로 추가 지원을 하였다<그림 3-6>. 기본직불제는 단일직불제와 마찬 가지로 생산중립형으로 설계되었고, 직불금 수급권<글상자 5>을 기초로 직불금 단가가 결정된다.

농업인은 기본직불금을 받을 수 있는 자격을 갖추어야만 재분배 직불금, 녹색 직불금, 자연조건 제약 지역 직불금, 청년 농업인 직불금 등을 신청할 수 있다<글 상자 5>.58)

<글상자 5> 직불금 수급권59)

직불금 수급권은 “실제로 영농 활동에 종사하는 농업인(“active farmer”, 이하 ‘실 제 농업인)이 직불금 수령 조건을 충족하는 농지에서 농사를 지으면서 직불금을 신청 했을 때 사전에 정해진 금액을 받을 수 있는 권리”를 뜻한다.

직불금 수급권 보유자는 다른 “실제로 영농 활동에 종사하는 농업인”에게 직불금 수급권을 양도(transfer)할 수 있다. 이때 해당 농지를 함께 양도할 수도 있고, 직불금 수급권만 양도할 수도 있다. 직불금 수급권만 양도하면 1) 양도된 직불금 수급권으로

56) European Commission(2016a)과 European Commission(2019k)을 참고하여 작성하였다.

57) 기존 단일지역직불제는 원하는 회원국에 한해 2020년까지 연장하였다. 단일지역직불제를 시행하던 회원국 모두가 이 조치를 연장하기로 결정했다.

58) 자율 연계 지원은 기본직불금 수령 자격이 없어도 신청할 수 있다.

(계속)

받을 수 있는 금액 중 일부는 국가보유분(national reserve)으로 환수하거나, 2) 직불 금 수급권 가치 일부를 삭감할 수 있다.

2003년 개편에서 대부분 직불제를 생산 비연계(decoupled) 방식으로 바꾸었다.

2003년 개편 전까지 직불금은 정해진 기준 기간의 경지 면적이나 가축 두수를 기준으 로 지급되었는데, 이는 가격지지 철폐에 대한 보상 성격으로 직불제를 도입하였기 때 문이었다. 따라서 기준 기간60) 동안 정부 보조를 많이 받았던 농가가 더욱 많은 금액을 받을 수 있었다. 그러나 2003년 개편에서는 직불금 수급권 가치(직불금 수급권으로 받을 수 있는 직불금 규모)가 당해연도 경지 면적이나 가축 두수와 연동되지 않도록 개 정하였다(일부 과실·채소류는 예외를 두었으나 점진적으로 비연계 방식으로 바꾸었다).

직불금을 받으려는 농업인은 직불금 수급권을 “발동(activation)”시켜야 한다. 구 체적으로 해마다 직불금 수령 조건을 충족하는 농지와 이에 상응하는 숫자만큼의 직불 금 수급권을 신청(declare)하여야 한다(European Commission, 2016a). 원칙적으 로 직불금 수급권 가치는 1ha를 기준으로 산정된다. 따라서 직불금 수급권 수와 직불 금 수령 자격을 갖춘 농지 면적은 같아야 한다. 기본직불제를 도입하면서 단일직불제 때 분배했던 직불금 수급권 효과는 2014년 12월 31일자로 만료되었고, 2015년부터 는 새로운 직불금 수급권을 분배하였다. 2015년 직불금 수급권을 받으려면 다음 조건 을 충족해야 한다: 1) 2015년에 “실제로 영농 활동에 종사하는 농업인”이어야 하고, 2) Regulation (EU) No 1306/2013 제78조에서 정한 날짜까지 직불금 수급권을 신 청해야 하며, 3) 2013년(claim year) 직불금 수령 실적이 있거나, 직불금 수급권을 보 유하고 있거나 임차(leased in)하였어야 한다. 예외적으로 2013년(claim year)에 직 불금을 받지 않았더라도 1) 2013년에 과일·채소·(씨)감자 등을 생산했거나, 2) 2014년 국가보유분(national reserve)에서 직불금 수급권을 확보했거나, 3) 직불금 수급권 을 보유하고 있거나 임차하지 않았더라도 2013년에 생산 활동을 했다고 증빙할 수 있 으면 직불금 수급권을 받을 수 있다.

나. 신청 요건(eligibility)

기본직불금을 신청하려면 1) 이른바 ‘최소 요건(minimum requirements)’

59) European Court of Auditors(2018)를 참고하여 작성하였다.

60) 단일직불제 직불금 수급권의 기준 기간(reference period)은 2000~2002년이다(Council Regulation (EC) No 1782/2003 of 29 September 2003 Article 38).

을 충족하고, 2) ‘실제 농업인’여야 하며, 3) 자기가 원하는 대로 농사를 지을 수 있는 농지를 가지고 있어야 한다. 또한 4) 직불금 수급권을 가지고 있으면서 이를 발동(activation)해야 한다<글상자 5>. ‘최소 요건’ 기준은 회원국마다 다르다.

보통 직불금 액수가 100~500유로 미만이거나 직불금을 받을 수 있는 경지 면적 이 0.3~5ha 미만이면 직불금을 받을 수 없다<표 3-4>. ‘최소 요건’을 설정한 이 유는 소액의 직불금을 지급하는 데 드는 행정 부담을 줄이려 했기 때문이다.

<표 3-4> 회원국별 ‘최소 요건’ 기준

단위: 유로, ha 회원국

지역 금액 기준 면적 기준 회원국

지역 금액 기준 면적 기준

예외 예외

벨기에(Flanders) 400 - - 룩셈부르크 100 - -

벨기에(Wallonia) 100 - - 헝가리 - 1.0 100

불가리아 - 0.5 100 말타 - 0.3 100

체코 - 1.0 100 네덜란드 500 - -

덴마크 - 2.0 300 오스트리아 - 1.5 150

독일 - 1.0 폴란드 - 1.0 200

에스토니아 - 1.0 100 포르투갈 - 0.5 100

아일랜드 100 - - 루마니아 - 1.0 100

그리스 250 - - 슬로베니아 - 1.0 100

스페인

100(’15) 200(’16) 300(’17~)

- - 슬로바키아 - 1.0 100

프랑스 200 - - 핀란드 200 - -

크로아티아 1.0 100 스웨덴 - 4.0 100

이탈리아

250(’15) 250(’16) 300(’17~)

- - 영국(잉글랜드) - 5.0 -

키프러스 - 0.3 100 영굴(북 아일랜드) - 3.0 -

라트비아 - 1.0 100 영국(스코틀랜드) - 3.0 100

리투아니아 - 1.0 100 영국(웨일스) - 5.0 -

주: ‘예외’는 가축 관련 자율 연계 지원을 신청한 농가에 적용되는 금액 기준임.

자료: European Commission(2019k, p.8).

Regulation (EU) No 1307/2013에서는 ‘농업인’을 ‘자연인, 법인 또는 이들 의 집합체로, 경영체가 유럽연합 영토 안에 위치하며, 영농 활동에 종사하는 자’

로 정의하고 있다. ‘실제 농업인’은 ‘농업인’ 중에서 특정 조건을 만족하는 이를 뜻한다.

‘실제 농업인’ 정의를 추가한 목적은 영농 활동을 하지 않거나 농사를 짓더라도 비율이 미미한 개인과 기업이 지원을 받지 못하도록 하는 데 있다. 이에 따라 예외 목록(negative list)에 해당하는 농업인은 기본직불금을 받을 수 없다<그림 3-8>.

이 목록에 등재된 사업/활동은 공항, 급수 시설, 부동산 서비스, 철도 서비스, 스포 츠 및 레크리에이션 용지 등이다. 다만 예외 목록에 적시한 활동을 하더라도 해당 경영체가 수행하는 영농 활동이 무시할 만한(marginal) 규모가 아니라고 증빙할 수 있으면 활동 농업인으로 인정받을 수 있다.

<그림 3-8> ‘실제 농업인’ 판단 절차

주 1) 실제 농업인으로 인정받을 수 있는 전년도 수령액 기준은 회원국마다 다르게 설정할 수 있음. 또한 특정 산업에 종사하거나 활동을 하는 사람(negative list: 공공 행정, 산림 관리, 중개업, 은행업, 건설업, 보험 업 등)은 실제 농업인으로 인정하지 않음. 2019년 기준 몰타, 불가리아, 루마니아에서만 제외 대상 산업 또는 활동(공공 행정, 산림 관리, 건설업 등)을 유지하였음.

2) 2018년 개편을 거치면서 ‘5천 유로 이상’으로 조건을 변경하였음.

자료: European Commission(2016a, 2019k).을 참고하여 저자 작성.

회원국은 2015년에 기본직불금 수급권을 발행하고 농업인에게 나누어 주어야 한다(European Court of Auditors, 2018). 그리고 일정 금액을 국가 보유분 (national reserve)61)에 배정(earmark)하여, 청년 농업인 직불제 및 자연조건

제약 지역 직불제 등에 사용할 수 있도록 하여야 한다. 이때 배분하는 기본직불금 직불금 수급권 숫자는 2015년에 직불금 수령 자격을 갖춘 경지 면적(몇 ha)과 같 아야 한다.

<글상자 6> 형평성 개선 조치: internal/external convergence62)

유럽연합 이사회는 2013년 2월 2014~2020년 다년차 재정 계획(Multiannual Financial Framework: MFF)을 결정하는 과정에서 “각 회원국의 임금 수준, 구매력, 농업 산출물, 투입재 비용이 여전히 다르다는 현실을 고려하면서도” 회원국 직접 지원 수준을 보다 균등하게 조정하겠다고 결정했다. 이 방법으로 국가 간 형평성 개선 조치 (external convergence)를 도입했다. 국가 간 형평성 개선 조치는 2015~2020 재정 연도 동안 계속 진행한다.

국가 간 형평성 개선 조치는 다음과 같이 작동한다. EU 평균 면적당 지급액 (Euro/ha)의 90% 미만을 지급하는 회원국은 1) 자국에서 지급하는 면적당 금액과 2) EU 평균 수준의 90% 차이 중 1/3만큼을 다음 MFF 회기 동안 줄여야 한다. 그러나 모 든 회원국은 2020년까지 경상가격(current price) 기준으로 ha당 최소 196유로를 지급하여야 한다. 국가 간 형평성 개선 조치에 필요한 재원은 EU 평균 금액 이상을 지 급하는 모든 회원국이 분담한다. 평균 금액보다 많이 지급하는 회원국일수록 예산을 더 많이 분담한다. 국가 간 형평성 개선 조치를 시행하면서 제1축 재원은 제한적이지 만 전례 없이 재분배되었다. 그러나 회원국 순위는 바뀌지 않았고, 신구 회원국 면적당 직접지불금 단가 차이는 여전히 크다. 이에 ha당 직불금 단가가 EU 전체 평균 단가의 90%에 미치지 못하는 회원국은 예산을 늘려 이 차이를 줄여야 한다(EU 전체 평균 단 가의 90%와 해당 회원국 직불금 단가 차이의 50%까지 좁혀야 한다). 2022년까지 직 불금 단가를 최소 200유로/ha까지 맞추어야 하고, 2027년까지 최소 215유로/ha로 높여야 한다.

국가 간 형평성 개선 조치와 짝을 이루는 개념이 자국 내 형평성 개선 조치 (internal convergence)이다. 이는 한 나라나 지역 안에서 농업인에게 면적당 단가 를 차별 폭을 줄이거나 없애는 과정이다. 2026년까지 모든 회원국은 자국 내 직불금 수급권 가치가 2026년 평균 가치의 85% 이상이 되도록 조정해야 한다.

61) 회원국은 국가 보유분을 운용하여 새로 진입한 농업인이나 특정한 상황에 놓인 농업인에게 직불금 수급권을 줄 수 있다. 국가 보유분은 개별 회원국의 기본직불제 예산 상한과 실제로 배분한 직불금 수급권 가치 총액의 차이만큼으로 계산된다.