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1. 2014년 개편

1.4.2. 녹색직불제 63)64)

2014년 개편 이전 공동농업정책 제1축 중 직접 지원의 주요 목적은 농업인 소 득 안정이었다. 동시에 특정 영농 방식이 환경과 기후에 부정적인 영향을 미침에 도 공동농업정책 수단이 이를 충분히 통제하지 못했다는 비판도 꾸준히 제기되었 다. 이에 2014년 개편 과정에서 녹색직불제를 도입하면서 환경 성과를 목표로 설 정하는 등 야심차게 새로운 시도를 하였다.

63) European Court of Auditors(2017)를 참고하여 작성하였다.

64) 정식 명칭은 ‘Payment for agricultural practices beneficial for the climate and the envi- ronment’이다.

<그림 3-10> 공동농업정책 내 환경 정책 수단의 ‘피라미드’ 구조

자료: European Court of Auditors(2017, p.11).

예를 들어 집행위원회는 녹색직불제 도입안을 제출하면서 공공 예산을 투입하 여 공공재를 공급하고 동시에 긍정적인 공공재 공급에 기여하는 농업인에게 보상 을 한다는 논리를 토대로 공동농업정책의 타당성을 확보하려 했다(European Commission, 2011). 이에 녹색직불제는 준수사항 및 제2축의 농업-환경-기후 정책(Agri-Environment-Climate measures: AECM)과 연동되는 형태로 설 계되었다<그림 3-10>.

그러나 2011년 영향 평가 때와 비교하면 환경 목표 수준 자체를 낮추었다<그 림 3-11>. 최종적으로 확정된 녹색직불제 준수사항은 다음과 같았다.

- 작물 다각화는 농경지에 가급적 다양한 작물을 키워서 토양과 생태계 시스 템 복원력을 높이려고 한다. 경작지 규모가 10ha 이상인 농가는 작물을 두 가지 이상 재배해야 한다. 경작지 규모가 30ha 이상이면 작물 세 가지 이상 을 윤작 하여야 한다. 주로 심는 작물 식재 면적은 경작지 면적의 75% 이내 로 제한된다. 일부 조건을 만족하여 이 준수사항을 면제 받을 수 있다.

- 영구초지 유지는 탄소 흡수 능력을 늘리고 생물다양성 증진에 기여하려고 도입하였다. 농지 면적 중 영구초지 면적 비율을 신축적으로 조정할 수 있다.

이에 더해 환경 민감 영구초지를 별도로 지정해야 하고, 이 지역에서는 땅을 갈 수 없고 이 땅을 다른 용도로 전용할 수도 없다.

- 생태초점구역65)은 생물다양성 증진 차원에서 도입되었다. 경작지 면적이 15ha 이상이면 5% 이상을 생태초점구역으로 지정하여야 한다.

<그림 3-11> 입법화 과정에서 환경 목표 수준 하향 조정

구분 영향 평가 입법(안) 법령

작물 다각화

경작지 및 노지 원 예 면적 중 주요 작 물 식재 비율 70%

미만(두 가지일 때 는 95% 미만)

노지 원예 제외,

3ha 기준 도입

3ha 이상 경작지 면적 중 주요 작물 식재 비율 70% 미 만(두 가지일 때는 95% 미만)

3ha 조건을 10ha로 상향, 70% 조건을 75%로 변경

10ha 이상 경작지 면적 중 주요 작물 식재 비율 70% 미 만,

30ha 이상 경작지 면적 중 주요 작물 2가지 식재 비율 95% 미만

영구초지 유지

농장 단위에서 모 든 종류의 영구초 지(5% 마진 제외) 전용 금지

농장 단위에서 모 든 종류의 영구초 지(5% 마진 제외) 전용 금지

환경적으로

민감한 영구초지에만

적용

농장 단위에서 환 경적으로 민감한 영구초지(5% 마 진 제외) 전용 금

생태초점 구역

경작지나 다년생 작물 면적 중 5%

를 생태초점구역 으로 지정(생산 금 지)

5% 조건을 7%로 상향, 테라스 추가

경작지나 다년생 작물 면적 중 7%

를 생태초점구역 으로 지정(생산 금 지, 테라스 조성)

생산 허용, 7% 조건을 5%로

조정, 다년생 작물 제외

경작지 면적 중 5%를 생태초점구 역으로 지정

녹색 피복(green

cover)

경작지, 노지 원예, 다년생 작물 면적 의 70%

규정 삭제 - -

주: →는 약화, ⇒는 강화를 뜻함.

자료: European Court of Auditors(2017, p.19).

녹색직불제 시행 이후 다양한 비판이 제기되고 있다. 심지어 이 제도가 농가소 득과 환경 편익에 미치는 영향이 모두 미흡하다는 의견마저 제기되었다. 첫째, 녹 색직불제가 어떠한 방식으로 토질, 기후변화 대응, 생물다양성 목표를 달성할 수

65) 농지 중 기후변화 대응에 이바지하고 환경에 이로운 영농 활동을 실천하기로 약정한 필지를 뜻한다.

상세한 내용은 Pe’er et al(2017)을 참고하기 바란다.

있는지를 구체적으로 설정하지 못하였다. 뿐만 아니라 이러한 정책을 시행하려 면 필요한 환경 현황도 충분히 파악하지 못하였다는 비판도 제기되었다. 둘째, Gocht et al(2016)은 녹색직불제 도입 이후 참여 농가의 소득은 1% 남짓 늘었다 고 분석했다. 주요 원인으로 녹색직불제 준수조건을 도입했지만 생산량 감소분 이 미미하여 가격 인상 효과가 제한적인 점을 들었다. 셋째, 환경 편익이 매우 적 다는 점도 지적받고 있다. 녹색직불제 시행 첫해인 2015년 기준, 유럽 농가 중 24%가 준수사항 세 가지 중 한 가지 이상을 지켰다. 추가 준수사항을 한 가지라도 준수한 농가의 농지 면적은 유럽연합 전체 경지 중 73%였다<표 3-5>.66) 2016년 에는 이 비율은 77%까지 늘어났다. 그럼에도 표본 농가를 분석한 결과에 따르면 작물 다각화 및 생태초점구역에 참여한 농지 중 2%에서만 영농 방식이 달라졌다 (European Court of Auditors, 2017, p.26). 최근 연구에서도 녹색직불제 등 농업 환경 관련 정책 수단의 효과가 제한적이라는 비판이 제기되고 있다(Azeda et al, 2021; Milionis et al, 2021). 이러한 비판이 이어지고 녹색직불제의 한계 가 드러나면서, 2018년 개편 때는 조건성이라는 새로운 제도를 도입하였다(제4 장 제3절 참조).

<표 3-5> 녹색직불제 준수사항 적용 농가 수 및 농지 면적 비교(2015년)

구분 EU 전체 공동농업정책 대상 녹색직불제 준수사항 적용

농지 1.5억 ha(100%) 1.3억 ha(86%) 1.1억 ha(73%) 농가 1,020만 호(100%) 680만 호(67%) 240만 호(24%) 주: 프랑스는 제외하였음.

자료: European Court of Auditors(2017, p.25).

66) 녹색직불제 준수사항을 적용 받는 농가 비율보다 이들이 경작·관리하는 농지 면적 비율이 큰 이유는 다수 소규모 농가가 준수 의무를 면제 받았기 때문이다. 또한 영농 규모가 가장 작은 농가 다수는 직 접 지원을 일체 신청하지 않는 등 공동농업정책 지원 대상에서 벗어나 있다(European Court of Auditors, 2017, p.24).