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충남 농정 거버넌스 체계 실태 사례연구

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Academic year: 2022

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R 924 연구자료-1 l 2020. 12. l

강마야 · 이도경

충남 농정 거버넌스 체계 실태

사례연구

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R 924 연구자료-1 | 2020. 12. |

충남 농정 거버넌스 체계 실태 사례연구

강마야·이도경

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연구 담당

강마야︱충남연구원 연구위원︱연구 총괄

이도경︱충남연구원 연구원︱제2~4장 자료 수집, 실태 사례 조사 정리

R924 연구자료-1

충남 농정 거버넌스 체계 실태 사례연구 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2020. 12.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱(주)에이치에이엔컴퍼니 I S B N︱979-11-6149-455-5 93520

※ 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다.

※ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

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i 연구의 배경과 목적

○ 여러 농정사업을 지역의 여건과 필요에 적합하게 기획하고 엮어 계획으로 편성해 중장기 전망과 더불어 지방농정을 체계적으로 펼치려면 정책사업 실행 과정에서 민간과 행정이 능동적으로 참여하는 지방농정 거버넌스를 안착시키는 것이 중요한 과제이다.

○ 지방농정 거버넌스 실태를 형식과 내용 측면에서 종합적으로 분석하고 지 방농정 거버넌스 개선방안을 위해서 구체적이고 현실적인 사례 조사를 해 야 한다. 또한, 충청남도의 여러 유형별 사례를 집중적으로 연구해서 현실을 고려한 정책 시사점을 도출하여 제안할 필요가 있다.

○ 이번 연구의 목적은 충청남도 광역 및 시군단위 지방농정 거버넌스 작동체 계의 실태를 파악하고 그 결과를 토대로 개선과제를 제안하고자 함이다.

연구의 내용과 방법

○ 연구의 내용은 충청남도 지방농정 거버넌스 작동체계 실태를 광역 및 기초 단위로 구분, 지방농정 거버넌스 정책제언 및 개선과제를 도출하는 것이다.

○ 연구의 방법으로는 연구대상 지역과 사업에 대한 자료 수집, 기초 현황 분 석, 현장 방문 조사 및 인터뷰, 그룹 간담회, 전문가 자문회의 등을 진행하였다.

주요 연구 결과

○ 선행연구 및 정책 동향 검토를 통한 분석틀 설정

­분석틀은 독립성, 구성원 간 균형적인 파트너십, 자율적 운영 등으로 설정

요 약

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

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ii

하되 세부 내용은 위상, 논의주제 범위와 폭, 주체 구성, 조직 구조, 관리 및 운영 과정, 역량 수준, 권력자원의 배분, 상호 신뢰도, 협력체계 등이다.

­유형별 핵심 구조에서는 민간과 행정 간 관계 구조를 지자체 주도인지, 협력 관계·긴장 관계·느슨한 상호 작용 등 파트너십 관계인지 등을 파악하였다.

주요 기능에서는 조사·교육 사업·수탁·계획·사업·기획 자문·건의·심의·의 결 등을 파악하였다.

○ 충청남도 농정분야 거버넌스 영역별 실태 조사 및 분석 대상

영역 구분 기초 광역 비고(조직명)

농업 분야 거버넌스

도 단위 농정위원회

(충청남도)

3농혁신위원회(3농정책위원회), 특정영역 (충남 광역급식지원센터 운영위원회) 시군 단위 농정심의회

혹은 시군 농정위원회

(청양군) (부여군)

청양군 농어업 농어촌 및 식품산업정책심의회 (이 중 농업 분야 민간 보조사업 선정심의회), 부여군 농업·농촌 및 식품산업정책심의회

농어업회의소

(6개 시군)

(충청남도)

충청남도, 예산군, 아산시, 당진시, 금산군, 부여군, 홍성군(부여군 추가 개별 조사) 농촌 분야

거버넌스

마을만들기 중간지원조직 및 각종 마을관련 협의체

(홍성군) (부여군)

(사)홍성지역협력네트워크(홍성군마을만 들기지원센터 포함), 부여환경연대

지역 단위 거버넌스

시군 단위 거버넌스

(홍성군) 홍성통, 홍성군 친환경농정발전기획단 읍면 단위 거버넌스

(홍성군) 홍동면·홍북읍·홍성읍·광천읍 주민자치회 자료: 저자 작성.

○ 충청남도 농정분야 거버넌스 실태분석: 광역 단위 사례

­농정분야 광역단위 거버넌스 사례로서 충남 3농정책위원회, 충남 광역 농어 업회의소, 충남 광역급식지원센터 운영위원회를 조사, 분석하였다.

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iii

­충남 3농정책위원회는 민선 6기, 7기 협의기구로 작동해오다가 2019년부터 제대로 작동하지 않았다. 자문 및 조정 기능이 중심이고 심의 및 의결 기능은 약한 편이다. 점차 농어업회의소로 기능 이관 준비 중이지만 아직 법률 통과 여부가 불확실하다. 분과별 단과 팀은 해당 주제에 대해서 활발한 의견 교환 이 있는 반면 3농정책위원회는 명확한 논의주제가 부재하고 의견을 모으는 데 어려움이 있다.

­충남 농어업회의소는 2018년 전국 최초 광역 단위 농어업회의소 설립으로 주목을 받았지만, 본격적으로 사무국을 가동하기 시작한 것은 2020년부터 이다. 도비 지원 수탁사업을 하고 있고 농어업회의소 계획 수립도 외부(용역 업체)에 의존하는 실정이다. 독립적인 심의 및 의결 기구를 표방하지만 조직 정비가 완성되지 않고 법적 근거가 미약해서 불완전한 상황이다. 시군별 농 어업회의소와 공동 의제를 발굴하고 이슈화할 상황도 아니다.

­시군별 농어업회의소 역시 독립적인 심의 및 의결 기구를 표방하지만 조직 정 비가 완성되지 않고 법적 근거가 미약해서 불완전한 상황이다. 주요 현안으 로 농협을 포함한 유료 회원 가입률 확대 방안, 사무국 정상화 방안, 지역 내 다른 단체와의 역할 조정 및 협력 방안을 모색 중이다. 현재로서 부여군을 제 외한 6개 시군 농어업회의소는 정상 작동이 요원한 상황이다.

­충남 광역급식지원센터 운영위원회는 민선 5기, 6기, 7기 초반까지 학교급식 지원센터 운영 전반에 대해서 관련 주체들이 참여하는 협력적 거버넌스 기구 이자 충남 친환경학교급식정책의 컨트롤타워로서 실질적인 기능과 역할을 수 행, 민관 협치기구로 작동했다. 조례에 기반한 자문기능 위원회이다. 하지만

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iv

2019년부터 비정상적으로 작동하기 시작하였다. 학교급식과 관련하여 논란 (지역 가격제=입찰 가격제 도입, 친환경학교급식농산물 차액지원사업 폐지 계 획 등)이 되면서 민관 협치 기능은 멈추었다. 조례에 기반한 기구지만 무력화 가능성을 보여주었다.

○ 충청남도 농정분야 거버넌스 실태 분석: 기초 단위 사례

­농정분야 기초 단위 거버넌스 사례로서 청양군, 부여군, 홍성군을 조사, 분석 하였다.

­청양군 농정심의회는 ‘상위법률 → 조례 → 시행지침’ 순인데 농업 분야 민간 보조사업 선정심의회는 ‘시행지침’에 해당한다. 민간 보조사업 수행 능력에 대한 사전 이행 절차에 해당하는 기구로서 민관 거버넌스에 기반하여 운영한 다. 군 자체적으로 민간농업보조금사업 지침을 완성하고 단일 부서 내에서 업무 통합 기반을 마련하였다. 그리고 청양군 농정심의회와 연계해서 운영하 면서 민간농업보조사업 지급 결정을 위하여 실질적으로 군 단위 심의기구로 서 기능을 하였다.

­부여군 농정심의회와 농업회의소는 읍면별 순회설명회를 통한 의견 수렴, 투 명한 운영, 지역 전체적으로 공감대 형성을 통한 유료 회원 증가, 농업회의소 와 농정심의회 기능 연결을 조례개정 등을 통해 제도적으로 보장하였다. 즉, 부여군 농업회의소 설립 및 운영 지원 조례 외에 부여군 농업·농촌 및 식품산 업 지원에 관한 조례에 ‘농업회의소 참여’ 문구를 포함한 개정, 농업회의소 위 원이 농정심의회 분과별 참여하도록 의무화한 것도 주목할 지점이다.

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v

­부여군 부여환경연대는 지역 내 폐기물처리장 도입을 계기로 읍면별 활동가 (150여 명) 모집이 시작이었다. 이후 마을 단위 민간중심으로 폭넓게 활동하 면서 지역 내 다양한 조직과의 연대협력을 활동 중에 있다. 민선 7기 군수 공 약에 환경과 관련한 정책, 협치기구 구성 등을 반영한 성과가 있다. 주요 활동 은 수시 및 정기 모임, 교육사업, 금강 탐사, 연대사업, 연대활동, 정책토론회, 조직활동 등으로 다양하게 움직인다. 특히 민관연대, 지역연대 등 연대사업 과 활동에도 매진하고 있다. 예를 들면, 금강 탐사, 환경 교육, 군수후보 정책 토론회, 백제보 협의회 등 다양한 이슈를 논의하였고, 금강유역환경회의, 충 남 맑은 공기 위원회, 부여군 환경정책협의회에도 참여하였다.

­홍성군의 경우, 약 10년 전부터 민관 협치를 일정한 틀 속에서 구체적으로 실 행을 하였고 다양한 형태가 동시에 작동하는 지역이다. ① 홍성통은 느슨한 형태의 지역 단위 민관 공동 운영 거버넌스이다. 민((사)홍성지역협력네트워 크)과 관(친환경농정발전기획단)이 공동 간사 체제로 운영하고 있다. 사업 실 행력을 담보한 기구는 아니지만 자율성과 자발성에 입각한 민간 단체의 참 여, 민과 행정 간 혹은 민과 민 간 네트워크, 정보 공유, 사업 기획 등이 주요 성과이다. 8년째 운영하고 있고 매월 정례회의를 개최하며 의제를 반영하기 위한 기획 논의가 주를 이룬다. 최근 3년 사이 대규모 굵직한 국비사업 확보 사례들을 도출하고 있고 제2의 도약을 모색하는 시점이다. ② 홍성군 친환경 농정발전기획단은 조례에 근거한 조직으로서 민선 5기 중반부에 홍성군청 내 농수산과 단일팀으로 출발하였다. 이후 홍성군청 기획감사담당관실로 이 동, 농정 분야 기획 기능과 내외부 연결 창구 역할을 하였다. 홍성통을 민간과 함께 공동간사 운영하는 행정 주체로서의 위상이고 최근 대규모 국책사업 확

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vi

보 기능에 치우치면서 당초 설립 취지는 약해진 편이다. ③ 홍성군 (사)홍성지 역협력네트워크는 홍성군 지역 내 광범위한 조직들을 네트워크 법인격으로 구성한 것이다. 마을만들기 중간지원조직(홍성군 마을만들기지원센터)을 사 업조직으로 두고 있다. 중간지원조직이 수탁법인 운영의 대부분을 차지하면 서 실질적인 지역 내 네트워크 법인으로서 역할과 위상 복원을 고민하는 시점 이기도 하다. ④ 홍성군 홍동면 주민자치회는 2019년 광역 단위 조례 제정으 로 주민자치회 시범사업지 대상으로 선정되었고, 국가 및 충남 제도권에서 주민자치를 공식 보장한 것으로서 2019년 하반기부터 첫 운영을 시작하였 다. 홍동면은 선주민과 후주민 간 균형적으로 결합을 시도한 모범 사례로서 다른 읍면과 달리 민관 협치 경험이 풍부하고 사무국 안정성이 높은 편이다.

주민자치위원회 위원을 전원 교체하여서 구성원 대표성을 확보하고자 노력 하였다. 홍성읍·광천읍·홍북읍은 주민자치위원회 일부 위원을 계승하여서 구성원 대표성 확보 측면에서 홍동면에 비해 미흡하였다.

정책제언

○ 정책제언 및 개선과제

­여러 사례를 통하여 민관 협치 혹은 거버넌스 개념에 대한 이해도, 경험과 체 감도 차이가 존재하였음을 확인하였다. 공동체의 사회 역량과 협치 역량의 중요성과 함께 제도적 기반 마련이 중요함도 깨달았다. 향후 농정 여건 변화 에 따른 농민시민으로서의 점진적 대응 노력의 필요성을 시사하고 있다.

­정책제언으로서 농정분야도 이제 민관 협치를 통한 소통, 논의, 기획, 의제발 굴, 정책화 등의 경로를 진행해야 하고 이를 사회혁신(social innovation)이

(11)

vii 라고 본다. 이를 위해서 민관 협치의 핵심 조건은 ① 구성원이 진정으로 민의 를 대표하는지 여부(구성원 및 참여자의 대표성 확보), ② 민주적 합의 절차에 의한 선발 등 민주성 확보 여부, ③ 정보의 소통, 공유, 접근 용이성 확보 여부 등으로 보았다. 그 외에도 농정 분야 거버넌스 주요 기능에 대한 진단, 평가, 완결성에 대한 다양성을 인정해야 한다. 농정 분야 거버넌스에 있어서 수평적 인 민간과 행정 간 관계(파트너십) 확보, 읍면 단위의 민관 협치 및 거버넌스 모델 구축이 점차 중요하고, 전제조건은 주민참여, 시민참여이다. 농촌형 주 민자치와 도농복합형 주민자치 차이를 고려한 접근이 필요하고, 공공에서는 민관 협치를 제도적으로 뒷받침할만한 기반 마련이 필요하다. 다만, 민관 협 치가 사업·예산·정책으로 이어지는 관행 구조를 탈피하고, 민관 협치를 방해 한 집단의 프레임에 대한 엄중한 반성과 평가도 필요하다.

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viii

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 필요성 ···3

2. 연구의 목적 ···6

3. 연구의 내용 및 방법 ···6

4. 연구의 추진 체계 ···9

5. 연구의 추진 일정 ···10

6. 연구의 기대 효과 ···13

제2장 이론 검토와 분석틀 1. 개념과 정의 ···17

2. 선행연구 동향 ···19

3. 1차·2차년도 연구결과 ···24

4. 선행연구 주요 변수 ···27

5. 분석틀 ···31

제3장 충청남도 농정분야 거버넌스 현황 1. 분석대상 개요 ···35

2. 분석대상 기본 현황 ···37

제4장 충청남도 농정분야 거버넌스 실태 분석 1. 실태 조사 및 분석 개요 ···59

2. 충청남도 광역 단위 거버넌스 실태 분석 ···62

차 례

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

(13)

ix

3. 충청남도 기초단위 거버넌스 실태 분석 ···101

4. 요약 및 시사점 ···208

제5장 결론 1. 실태 진단 및 종합 평가 ···213

2. 정책제언 및 개선과제 ···219

3. 연구의 의의와 한계 ···230

부록 ···233

참고문헌 ···237

(14)

x

제1장

<표 1-1> 지방분권을 위한 농정 추진체제 개편 방안

(한국농촌경제연구원, 3차년도 시리즈 연구) ···5

<표 1-2> 연구의 추진 일정 ···10

<표 1-3> 연구의 세부 추진 경과 ···10

제2장 <표 2-1> 충청남도 농정 거버넌스 실태 사례연구 분석틀이자 세부 내용 ···31

<표 2-2> 충청남도 농정 거버넌스 실태 사례 핵심 구조와 기능 ···32

제3장 <표 3-1> 충청남도 농정분야 거버넌스 영역별 실태 조사 및 분석대상 ···36

<표 3-2> 충청남도 3농정책위원회 개요 ···38

<표 3-3> 충청남도 광역 및 시군 농어업회의소(충남형 농어업회의소) 개요 ··40

<표 3-4> 충청남도 광역 및 시군 농어업회의소(충남형 농어업회의소) 설립 추진 경과 ···41

<표 3-5> 충청남도 광역 및 시군 농어업회의소(충남형 농어업회의소) 설립 현황 ···42

<표 3-6> 충청남도 광역급식지원센터 운영위원회 및 심의위원회 개요 ···43

<표 3-7> 충청남도 광역급식지원센터 운영위원회 인적구성 변화 ···45

<표 3-8> 충청남도 학교급식정책 추진 경과(2013~2020년) ···46

<표 3-9> 청양군 농업 분야 민간 보조사업 선정심의회 개요 ···47

<표 3-10> 부여군 부여환경연대 개요 ···48

표 차례

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

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xi

<표 3-11> 홍성군 홍성통 개요(2019~2020년) ···49

<표 3-12> 홍성군 (사)홍성지역협력네트워크 개요 ···51

<표 3-13> 홍성군 친환경농정발전기획단 개요 ···52

<표 3-14> 충남형 주민자치회 시범사업 개요 ···53

<표 3-15> 홍성군 홍동면 주민자치회 추진 경과(2019~2020년) ···55

제4장 <표 4-1> 충청남도 농정분야 거버넌스 영역별 실태 조사 및 분석대상 ···60

<표 4-2> 충청남도 농정분야 거버넌스 지역별·유형별 실태 조사 개요 ···60

<표 4-3> 충청남도 농림축산국 소관 위원회 현황(2020년 1월 기준) ···63

<표 4-4> 충청남도 농어업회의소 2020년 운영계획 ···77

<표 4-5> 충청남도 농어업회의소와 3농정책위원회 비교 ···80

<표 4-6> 충청남도 시군별 농어업회의소와 행정 간 관계 ···82

<표 4-7> 충청남도 시군별 농어업회의소 운영 현황 ···83

<표 4-8> 충청남도 시군별 농어업회의소 기능과 역할 ···84

<표 4-9> 충청남도 시군별 농어업회의소 성과와 한계, 향후 계획 ···85

<표 4-10> 충청남도 친환경 학교급식 사건 관련 추진 경과 ···92

<표 4-11> 충청남도 학교급식정책의 추진 관계기관별 주요 기능과 역할 ···96

<표 4-12> 충청남도 학교급식지원센터 민관 협치 운영원칙 ···98

<표 4-13> 청양군 농정심의회 전과 후 비교 ···103

<표 4-14> 청양군 마을이장협의회 논의 구조 ···108

<표 4-15> 부여군 농업회의소 읍면 순회설명회 참관 스케치 ···121

<표 4-16> 부여군 부여환경연대 주요 활동 내용(2017~2019년) ···129

<표 4-17> 홍성군 민관 협치 정책지원 시스템 구축 추진 경과 ···132

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xii

<표 4-18> 홍성군 홍성통 운영실적(2013년~2020년 6월) ···141

<표 4-19> 홍성군 홍성통 회의내용 목록 예시(2019년) ···141

<표 4-20> 홍성군 홍성통 분야별 관련 주체 현황 ···146

<표 4-21> 홍성군 홍성통 참여주체 현황과 주요 활동 내용 ···146

<표 4-22> 홍성군 홍성통 7월회의 참관 스케치 ···163

<표 4-23> 홍성군 행정지원협의회 사례: 구성 팀 및 관련 사업(2018년) ····176

<표 4-24> 홍성군 홍동면 주민자치회 환경분과(1차 모임) 참관 스케치 ···180

<표 4-25> 홍성군 홍동면 주민자치회 환경분과(2차 모임) 참관 스케치 ···181

<표 4-26> 홍성군과 홍동면 주민자치회가 바라보는 민관 관계 시각 비교 ·· 183

<표 4-27> 홍성군 홍동면 주민자치회가 하는 일(2019~2020년) ···185

<표 4-28> 홍성군 홍동면 주민자치회 원탁회의 및 정기총회 안건 정리 ···192

<표 4-29> 충청남도 농정분야 거버넌스 실태분석 결과 요약 ···208

<표 4-30> 충청남도 농정분야 거버넌스 실태분석 유형화 요약 ···210

<부표 1> 충청남도 광역급식지원센터 운영위원회 및 친환경학교급식지원 심의위원회 안건 예시 ···233

<부표 2> 충청남도 광역급식지원센터 운영위원회 및 친환경학교급식지원 심의위원회 주요 의제 ···234

(17)

xiii

제1장 <그림 1-1> 연구의 흐름 ···9

제4장 <그림 4-1> 충남형 농어업회의소 조직도(2017년 구상안) ···74

<그림 4-2> 충청남도 광역급식지원센터 운영위원회 및 친환경학교급식지원 심의위원회 안건자료 ···89

<그림 4-3> 청양군 2020년도 농업 분야 민간보조사업 시행지침(안) ···111

<그림 4-4> 부여군 협치농정 추진 방향 ···117

<그림 4-5> 홍성군 민관 협치 정책지원 시스템 모식도 ···134

<그림 4-6> 홍성군 홍동면 주민자치회 운영 프로세스 ···188

그림 차례

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

(18)
(19)

제1장

서론

(20)
(21)

서 론 3

1 서론

1. 연구의 배경 및 필요성

❍ 연구의 배경

- 여러 농정 사업을 지역의 여건과 필요에 적합하게 기획하고 엮어 계획으로 편성해 중장기 전망과 더불어 지방농정을 체계적으로 펼치려면 정책사업 실 행 과정에서 민간과 행정이 능동적으로 참여하는 지방농정 거버넌스를 안착 시키는 것이 중요한 과제이다.

- 지방농정 거버넌스 체계를 갖추는 것은 매우 필요하고 시급한 과제이다. 중 앙의 농정 사업이 지자체로 이양되는 과정에서 지자체는 여전히 준비가 미 흡하기 때문이다. 선거에 의해 결정되는 지자체 장과 의회의 입장에선 재정 투입이 선거와 연계될 수밖에 없어서 농정의 올바른 재정 투입을 위해서는 더 많은 준비가 필요하고 민관 거버넌스 구축을 통한 합리적 결정 체계가 전 제조건이 되어야 한다.

(22)

4

❍ 연구대상 지역선정 배경

- 충청남도는 다른 지방자치단체와 비교하여 봤을 때 농정 분야의 민관 거버 넌스 도입을 추진했던 경험이 있어 이번 연구과제 목적에 부합하는 연구대 상 지역이다.

❍ 연구의 필요성

- 첫째, 지방농정 거버넌스 측면의 정책 개선과제 및 현장 실천과제 도출에 초점을 두어 거버넌스 실태를 형식과 내용 측면에서 종합적으로 분석할 필 요가 있다.

- 둘째, 지방농정 거버넌스 개선방안을 위해서는 구체적이고 현실적인 사례 조사가 불가피하고 충청남도의 여러 유형별 사례를 집중적으로 연구할 필 요가 있다.

- 셋째, 충청남도 및 일부 시군을 대상으로 실제 운영하는 지방농정 거버넌 스 실태를 조사하고 현실을 고려한 정책 시사점을 도출하여 민간과 행정 등 에 제안할 필요가 있다.

❍ 연구의 차별성

- 지방분권이 강화되는 추세 속에서 현재 시점 기준으로 지역에서는 어떤 다 양한 활동들이 펼쳐지고 있는지, 어떻게 작동하고 있는지, 어떻게 고군분 투하고 있는지, 어떤 애로사항이 발생하고 있는지, 어떤 긍정적 측면이 있 는지 등에 대한 지역 사례 조사 연구는 부족한 편이다.

- 포괄적인 개선방향과 정책과제에 머물지 않고 한걸음 더 나아가서 구체적 인 정책 개선과제 및 현장 실천과제 도출이 필요한 시점이다. 지역 사례 조 사로부터 도출한 과제들은 지방농정 거버넌스가 안정적으로 작동하기 위 한 길잡이 역할을 할 것이다.

(23)

서 론 5 - 현재 시점 기준으로 이와 같이 다양한 형태의 농정분야 거버넌스 실태와 관

련한 선행연구는 부족하기에 이번 연구의 차별성을 확보할 수 있다.

 참고1: 전체 본 연구와 위탁연구 간 관계

- 이번 연구는 다음과 같이 한국농촌경제연구원의 시리즈 연구 중 위탁연구 로서 3차년도에 해당한다(<표 1-1> 참고).

<표 1-1> 지방분권을 위한 농정 추진체제 개편 방안(한국농촌경제연구원, 3차년도 시리즈 연구)

연도 연구제목 주요내용

시리즈 연구

(2018~2020) 지방분권을 위한 농정 추진체제 개편 방안 (연구주관기관: 한국농촌경제연구원) (위탁연구기관: 충남연구원 외)

1차년도

(2018년) 충청남도의 농정 추진체계 실태 사례연구

- 충남 3농혁신 정책 총괄 평가, 정책사업 성과 관 리 현황

- 일반국고보조사업, 포괄보조사업, 충청남도 고 유 사업을 대상으로 정책 프로세스 분석틀에 입 각하여 추진 체계 실태 분석

- 지방농정 추진 체계 성과와 한계, 정책 시사점 도 출, 기본 방향 및 개선과제 도출

2차년도

(2019년) 충청남도 농정의 기획 체계 및 재정 구조 연구

- 충남 및 4개 시군 재정구조 분석

- 대규모 융복합 국책사업이 선정된 지역과 사업 대상으로 농정기획 실태 조사 및 분석(농촌신활 력플러스사업, 푸드플랜패키지지원사업 등) - 지방농정 기획 추진 체계 정책 시사점, 정책 제

언, 개선과제 도출

3차년도

(2020년) 충남 농정 거버넌스 체계 실태 사례연구

- 충청남도 지방농정 거버넌스 작동 체계 실태 연 구를 통한 진단과 분석

- 충청남도 사례를 통해 본 지방농정 거버넌스 측 면의 제도 개선 방향과 과제 도출

자료: 저자 작성.

 참고2: 위탁연구과제의 활용계획

- 이번 연구 결과를 한국농촌경제연구원 본 연구과제의 부속보고서로 발간 - 주요 연구 내용을 본 연구과제 보고서 중 일부분으로 자체 요약·정리 예정 - 본 연구과제에서 수행할 정량·정성 분석을 뒷받침하는 구체적 사례로 활용

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6

2. 연구의 목적

❍ 첫째, 충청남도 광역 및 시군 단위 지방농정 거버넌스 작동 체계 실태 파악 - 농업 분야 및 농촌 분야 등 유형별 구분, 기초 현황부터 작동체계 실태 사례

조사자료를 확보한다.

- 사례 조사지의 작동구조와 특징을 구체적으로 묘사하고 전체적인 실태를 파악하고자 한다.

❍ 둘째, 충청남도 지방농정 거버넌스 실태를 토대로 도출한 개선과제 제안 - 지방농정 거버넌스 전반적인 진단과 분석을 토대로 지방분권이라는 정책

여건 변화에 따른 지방농정 거버넌스 개선과제를 도출하고자 한다.

- 개선과제는 정책 측면의 개선과제뿐만 아니라 현장에서 실천가능한 개선 과제도 도출하고자 한다.

3. 연구의 내용 및 방법

3.1. 연구의 내용

가. 충청남도 지방농정 거버넌스 작동 체계 실태 파악 및 분석

❍ 충청남도의 광역 및 시군 단위 지방농정 거버넌스 유형별 구분, 기초 운영 현황 - 농업 분야: 충청남도 시·군 단위 농정심의회, 광역 단위 농어업회의소, 시·

군 단위 농어업회의소 등

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서 론 7 - 농촌 분야: 충청남도 시·군 마을만들기중간지원센터, 각종 마을협의체, 기

타 자율형태(포럼) 등

- 지역 단위: 최근에는 농업과 농촌 분야 구분은 점차 의미가 없어지고 융복 합하는 추세여서 이를 반영한 연구 방법으로 진행 예정

- 유형별 최소 3개소~최대 5개소, 조사대상지 집중 조사(질적 연구방법)

❍ 충청남도의 광역 및 시군 단위 지방농정 거버넌스 유형별 작동 체계 사례 조사 - 다양한 이해관계자 구성과 거버넌스 진행·협의 과정, 현실에서 작동 여부

등 파악

- 주요 틀은 독립성, 구성원 간 균형적인 파트너십(동반 관계), 자율적 운영 등으로 설정

- 주요 세부 변수는 위상, 논의주제 범위와 폭, 주체 구성, 조직 구조, 관리 및 운영 과정, 역량 수준, 권력자원의 배분, 상호 신뢰도, 협력 체계 등으로 구성 - 현장 조사 시 이를 토대로 세부 인터뷰 항목 등 구성

❍ 현장 조사 결과를 토대로 지방농정 거버넌스 유형별 작동 구조, 특징 도출 - 여러 유형의 지방농정 거버넌스가 어떤 양상의 민-관 관계 구조 속에서, 어

떤 형식의 조직 기반 위에서, 어떤 기능을 수행하는지 실태 조사·분석 - 분석틀은 지자체 주도 여부, 민-관 관계구조(파트너십=동반 관계), 조직형

식, 기능 등으로 구성

나. 충청남도 지방농정 거버넌스 실태를 토대로 도출한 개선과제 제안

❍ 충청남도 광역 및 시군 단위 지방농정 거버넌스에 대한 전반 평가(성과, 한계)

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8

❍ 지방분권이라는 정책 여건 변화에 대응한 지방농정 추진 체계 중 지방농정 거 버넌스 측면에서의 정책 개선과제 및 현장 실천과제 도출

3.2. 연구의 방법

❍ 연구의 범위

- 공간 범위: 충청남도, 15개 시군 중 일부(부여군, 홍성군, 청양군 등) - 시간 범위: 민선 7기(2019~2020년 기준, 자료에 따라 다를 수 있음.)

❍ 연구의 방법

- 선행연구 및 정책 동향 검토를 통한 분석틀 도출

- 연구 대상 지역과 사업에 대한 자료 수집, 기초 현황 분석 - 농정분야 거버넌스 체계 실태 사례 현장 방문 조사 및 인터뷰 - 농정분야 거버넌스 실태에 대한 간담회

- 농정분야 거버넌스 개선과제 도출을 위한 전문가 자문회의 - 한국농촌경제연구원과 충남연구원 연구진 간 수시 업무협의회

- 한국농촌경제연구원과 충남연구원 간 공동세미나(설계, 중간, 최종 세미나)

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서 론 9

4. 연구의 추진 체계

❍ 연구의 추진 체계 및 흐름<그림 1-1>

<그림 1-1> 연구의 흐름

서론(제1장)

∙ 연구의 배경과 필요성

∙ 연구의 목적

∙ 연구의 내용 및 방법

이론 검토와 분석틀(제2장) <연구 방법>

∙ 개념과 정의

∙ 선행연구 동향

∙ 분석틀

∙ 선행연구 고찰∙ 정책 동향 검토

충청남도 농정분야 거버넌스 현황(제3장) <연구 방법>

∙ 충청남도 광역 단위 거버넌스 현황

∙ 충청남도 기초 단위 거버넌스 현황

∙ 자료 수집 및 현황 분석

∙ 수시 업무협의회

충청남도 농정분야 거버넌스 실태 분석(제4장) <연구 방법>

∙ 충청남도 광역 단위 거버넌스 실태 분석

∙ 충청남도 기초 단위 거버넌스 실태 분석

∙ 전문가 자문회의∙ 사례별 현장 방문 조사 및 인터뷰

∙ 간담회, 집담회

결론(제5장) <연구 방법>

∙ 요약 및 정책 시사점

∙ 정책제언 및 개선과제 ∙ 전문가 자문회의(서면 자문 포함)

자료: 저자 작성.

(28)

10

5. 연구의 추진 일정

❍ 연구 기간: 2020. 4. 1. ~ 2020. 9. 30.(6개월)(<표 1-2> 참고)

<표 1-2> 연구의 추진 일정

단계별 연구 내용 및 형식 추진 일정 (월별)

4월 5월 6월 7월 8월 9월

내용

연구계획서 제출(사전 연구설계) 선행연구 및 정책 동향 검토, 분석틀 도출

기초 자료 수집 및 현황 분석 사례 지역 현장 방문 조사 및 인터뷰

정책제언 및 개선과제 도출 최종보고서 작성 및 제출

형식

전문가 자문회의 워크숍 혹은 간담회 업무협의회 및 공동세미나

홈페이지 게재 과제 종료 후

주: 세 차례의 업무협의회로 설계세미나/중간검토세미나/결과세미나를 대체함.

자료: 저자 작성.

❍ 연구의 세부 추진 경과(<표 1-3> 참고)

<표 1-3> 연구의 세부 추진 경과

일자 지역 구분 연구 활동 주요 내용

20. 4. 1.(수) - - <과업 착수일> -

20. 4. 10.(금) 충청

남도 연구진 회의 연구과제 공동 회의(착수보고회 성격) 과업 주요 내용 검토 역할 분담 및 추진 계획 20. 5. 6.(수) 충청

남도

개별 인터뷰 및 자문 (박OO 회장)

충남 광역 단위 농어업회의소 및 3농정책 위원회 운영 실태 사례 조사(민간 입장) 20. 5. 11.(월) 충청

남도 연구심의회 수탁과제 착수연구심의회 개최 착수보고서 심의

20. 5. 13.(수) 충청

남도 개별 인터뷰 및 자문

(복OO 대표) 민관 협치 개념 기초학습, 충남 민관 협치 전반적인 운영 실태 진단(전문가 입장)

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서 론 11

(계속)

일자 지역 구분 연구 활동 주요 내용

20. 5. 20.(수) 충청

남도 개별 인터뷰 및 자문

(전OO 회장) 충남 광역급식지원센터 운영위원회(민관 협치) 운영 실태 사례 조사(민간 입장) 20. 5. 22.(금) 충청남도 개별 인터뷰 및 자문

(김O 교수) 충남 광역급식지원센터 운영위원회 민관 협치 운영 실태 사례 조사(학계 입장) 20. 6. 11.(목) 홍성군 개별 인터뷰 및 자문

(구OO 박사)

홍성군 농정분야 민관 협치 전반적인 운영 실태 진단(충남마을만들기지원센터 입장) 20. 6. 11.(목) 홍성군 개별 인터뷰 및 자문

(이OO 국장) 홍성군 홍성통 운영 실태 사례 조사 (홍성군마을만들기지원센터 입장)

20. 6. 23.(화) 홍성군 그룹 간담회 (이OO 국장, 서OO 사무장)

홍동면 주민자치회 운영 실태 사례 조사 (주민자치회 운영 조직·민간 입장)

농정분야 거버넌스 한 형태로서 마을 단 위 거버넌스 조직 사

례연구

20. 6. 24.(수) 청양군 개별 인터뷰 및 자문

(신OO 주무관) 청양군 농정심의회 운영 실태 사례 조사 (공무원 입장)

민간보조사업 매뉴얼 및 지침 자체작성 사례 농정심의회와의 연계

20. 6. 25.(목) 부여군 개별 인터뷰 및 자문 (정OO 팀장, 김OO 주무관)

부여군 농어업회의소 및 농정심의회 운영 실태 사례 조사(공무원 입장)

20. 6. 30.(화) 충청 남도 및 6개

시군

그룹 간담회 (박OO 회장 외

시군별 회장, 최OO 주무관)

충남 광역 및 시군 단위 농어업회의소, 농 정심의회 운영 실태 사례 조사(민간 및 공

무원 입장)

충남 광역 및 시군단 위 농어업회의소 운 영 실태(현황, 문제

점) 논의

20. 7. 2.(목) 충청

남도 연구진 회의 연구과제 공동 회의(중간보고회 1차 성격) 현재 진행 상황 점검 인터뷰 항목 추가

필요 20. 7. 3.(목) 홍성군 개별 인터뷰 및 자문

(구OO 박사) 홍성군 농정분야 민관 협치 전반적인 운영 실태 진단(충남마을만들기지원센터 입장) 20. 7. 14.(화) 부여군 행사 참관(관찰) (부

여군 농어업회의소) 부여군 농어업회의소 읍면별 설명회 행사 참관(외산면)

20. 7. 24.(금) 청양군

개별 인터뷰 및 자문 (권OO 이장,

복OO 대표)

청양군 농정분야 민관 협치 전반적인 운영 실태 진단(마을이장 및 전문가 입장) 20. 7. 30.(목) 홍성군 행사 참관(관찰) 홍성군 홍성통 7월 정례회의 행사 참관

20. 7. 30.(목) 홍성군

개별 인터뷰 및 자문 (전OO 위원장,

이OO 기자, 권OO 박사, 정OO 박사)

홍성군 농정분야 민관 협치 전반적인 운영 실태 사례 조사(민간 입장)

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12

(계속)

일자 지역 구분 연구 활동 주요 내용

20. 8. 5.(수) 홍성군 개별 인터뷰 및 자문 (염OO 이사장)

홍성군 농정분야 민관 협치 운영 실태 사례 조사(홍성지역협력네트워크 등 민간 입장)

20. 8. 10.(월) 부여군

그룹 간담회 (추OO, 정OO,

이OO, 김OO, 김OO)

부여군 농정분야(환경이슈) 민관 협치 실태 사례 조사(민간 입장)

부여환경연대 민관 협치 실태 사례 심층

파악

20. 8. 11.(화) 홍성군 그룹 간담회 (염OO, 정OO, 전OO, 이OO)

홍성군 농정분야 민관 협치 운영 실태 사례 조사(민간 입장)

홍성군 내 다양한 농정 분야 조직 민관 협치 실태 사례 심층 파악 20. 8. 12.(수) 홍성군 행사 참관(관찰) 홍성군 홍동면 주민자치회 환경분과 “축산

문제해결주민모임(가칭)”1차 회의 참관 20. 8. 19.(수) 홍성군 행사 참관(관찰) 홍성군 홍동면 주민자치회 환경분과 “축산

문제해결주민모임(가칭)”2차 회의 참관

20. 8. 31.(월) 홍성군

서면 자문 (홍성군 전직 공무 원: 전OO, 권OO,

안OO)

홍성군 홍성통 및 친환경농정발전기획단 민

관 협치 운영 실태 사례 조사(공무원 입장) 서면 자문 의견서 취합

20. 9. 7.(월) 청양군 개별 인터뷰 및 자문 (신OO 주무관)

청양군 농정심의회 운영 실태 사례 조사 (공무원 입장)

성과와 실적, 핵심사항, 향후 계획 등 유선상 추가 자문

20. 9. 11.(금) 홍성군 그룹 간담회 (읍면별 주민자치회

관계자)

홍북읍, 홍성읍, 광천읍 주민자치회 운영 실태 사례 조사 (주민자치회 운영 조직·민간과 행정 입장)

농정분야 거버넌스 한 형태로서 마을 단위 거 버넌스 조직 사례연구 (홍동면과 비교군) 20. 9. 15.(화) 충청

남도

개별 인터뷰 및 자문 (서OO 센터장)

충남 내 농정분야 민관 협치 실태와 방향, 농촌형 주민자치에 대한 전반적인 자문

농정분야 민관 협치 실태 전반 전문가 자문 20. 9. 1. ~

10. 30. 전체 서면 자문 조사대상자(인터뷰이)대상으로 원고 회람, 서면 검토 및 서면 자문 의견 작성 등 20. 10. 30.(수) 충청

남도 연구심의회 수탁과제 최종연구심의회 개최 최종보고서 심의

20. 9. 30.(수) - - <과업종료일> -

주: 코로나19로 인하여 최종보고서 윤독, 서면 및 대면 자문, 추가 실태 조사 등 일정에 차질이 빚어져서 과업 종료일 이후(10. 30.)에도 일부 남은 일정을 수행함.

자료: 저자 작성.

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서 론 13

6. 연구의 기대 효과

❍ 첫째, 지방분권 기조가 점차 강조되는 추세 속에서 충청남도 농정분야 거버넌스 실태 사례연구를 통해서 현재 민관 협치 수준과 위상을 진단할 수 있다.

❍ 둘째, 충청남도 농정분야 거버넌스 관점에서 지역별, 영역별 조사 대상지별 실태에 대한 폭넓은 이해를 도울 수 있다.

❍ 셋째, 충청남도 농정분야 거버넌스 진단 결과를 토대로 향후 지방농정에서 민 관 협치 과제를 풀어나갈 때 시행착오를 최소화하는 데 기여할 것이다.

❍ 넷째, 지역 단위 거버넌스 현실은 지역에 국한된 것이 아니고 나라 전체의 현 실이기도 하므로 민간, 행정 등에서 해야 할 과제를 미리 엿볼 수 있는 토대가 될 것이다.

(32)
(33)

제2장

이론 검토와 분석틀

(34)
(35)

이론 검토와 분석틀 17

이론 검토와 분석틀

2

1. 개념과 정의

❍ 거버넌스(governance) 개념

- 거버넌스란, 복잡하고 불확실한 사회문제 해결에 대해서 관료제의 대응능력 부족과 시장의 무책임성 모두를 부정하면서 생긴 것으로서 정부, 시장, 시민 사회가 상호의존적이고 자율적으로 연결된 협력체계로 정의한다(김수석 외 2010).

- 하지만 시대가 변화함에 따라서 거버넌스 유형과 개념도 바뀌고 있다. 즉, 1970년대는 정부와 같은 의미로 국가 수준에서의 관리 능력과 공공서비스 공급 체계에 초점을 맞춘 거버넌스, 1980년대는 국가 차원의 사회통합과 발 전을 관리하는 능력에 초점을 두고 지역경제 활성화를 위한 민관 파트너십 을 강조하는 거버넌스, 1990년대는 시민사회를 포함한 참여와 합의 등 민주 주의 특성을 강조하면서 NGO 역할에 대한 참여와 중요성 인식을 강화하게 되는 거버넌스, 2000년대는 새로운 문제 유형에 대한 대안적인 해결 기제에

(36)

18

주목하고 다양한 주체들의 참여와 협력을 통한 사회문제 해결에 초점을 맞 추는 거버넌스 등으로 변화하고 있다(김병완 외 2004).

- 이처럼 글로벌 거버넌스(global governance), 리저널 거버넌스(regional governance), 내셔널 거버넌스(national governance), 지역 거버넌스 (local governance) 등으로 다양하게 변해왔다. 다양한 거버넌스 유형 중 이번 연구는 지역 거버넌스에 주목하고자 한다.

❍ 지역 거버넌스(local governance) 개념

- 지역 거버넌스란, 지방화의 진전에 따라서 지방자치가 확산, 심화되면서 지역 공동체를 중심으로 하는 모형으로 지방 차원에서 구성된 자치단체, 지방기업, 시민사회의 협력체계를 의미한다고 보고 있다(김수석 외 2010).

- 지역 공공적 성격의 문제나 공공재 생산에 있어서 다양한 권력주체들이 의사를 조정하고 결정하고 실행하는 관행과 규율로 정의하기도 한다(진필수 2019).

❍ 지방농정 거버넌스(local governance for agricultural policy) 개념 - 지방농정 거버넌스란, 중앙정부와 지방자치단체와의 관계 속에서 지방농정

통치를 위해서 지방정부와 민간이 자발적으로 상호 의존하고 협력하는 체계 로 정의한다(마상진·권인혜 2014).

❍ 거버넌스와 협치 개념 차이

- 거버넌스는 권력주체 간 합의와 협력을 지향할 수 있지만 그것을 전제로 한 개념은 아니라고 본다. 시대분위기와 흐름상 정치적, 사회적 요구가 늘어나 고 있음에 따라 거버넌스와 협치를 동일시하는 오류가 있다고 본다. 협치 패 러다임은 지역, 국가, 회사와 같은 특정 단위의 정치 과정을 권력주체 사이의 갈등 구조로 보지 않고 협력과 조화 구조로 본다(진필수 2019).

(37)

이론 검토와 분석틀 19 - 협치란, 지역주민, 자원봉사기관 등 민간 파트가 공공 부문에서 직면하는 문 제에 공동으로 참여하여 의견 제시 및 결정을 통하여 문제를 해결하려는 노력 이다. 기존의 통치 방식과 다른 새로운 형태의 정치 방식이고 기업, 정부, 지 역사회 커뮤니티 그룹, 시민들이 공공 목표를 향하여 상호 의존 및 공동 노력 을 하는 것을 말한다(Christopher Gates 1999).

❍ 민관 협치 개념(「충청남도 민관 협치 활성화를 위한 기본 조례」)

- 민관 협치란, 사회 문제를 해결하고 지속가능한 사회를 위해 민간과 행정 이 공동으로 정책을 수립하고 집행·평가하는 운영 방식 및 체계를 말한다.

❍ 이번 연구의 지방농정 거버넌스 정의

- 지방농정 거버넌스란, 중앙정부의 농정에서 해결할 수 없는 지역 농정의 문 제를 지역에 있는 민간과 행정이 균형적인 관계(partnership)를 맺으면서 이들이 주체가 되어서 농업·농촌 분야에 대안을 발굴해내는 일련의 과정, 체 계로 정의하고자 한다.

2. 선행연구 동향

2.1. 지방농정 거버넌스 선행연구

❍ 김수석 외(2010)의 지방농정 거버넌스 선진화 전략과 과제

- 지방농정 추진 실태와 거버넌스 운용 실태 등 2단계로 구분, 분석하였다.

- 지방농정 추진 실태에서는 전반적인 농정 추진 체계와 농정 사무 및 농림수산

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20

사업 추진 실태, 밀양시의 사례 조사, 지방농정 조직 간 관계를 분석하였다.

- 지방농정 거버넌스 운용실태에서는 농어업·농어촌 및 식품산업정책심의 회(약칭 농정심의회) 운용 실태, 자치단체에서 자율적으로 조직해 운용하 는 지방농정 거버넌스 조직 및 운용 실태, 선진적 농업·농촌 관련 거버넌스 운용 사례를 조사·분석하였다.

❍ 마상진·권인혜(2014)의 지방 농정 거버넌스 활성화 방안

- 농업 농촌 개발과 관련한 거버넌스 사례로 장수군, 완주군, 홍성군, 농어업 회의소 시범사업을 추진하는 지역(진안군, 나주시, 평창군, 거창군, 봉화군, 고창군, 남해군)의 사례를 조사·분석하였다.

- 이들 사례의 분석 결과를 바탕으로 지역별 지방 농정 거버넌스 운영상의 특 성을 비교·분석하고 거버넌스가 지역에 미치는 긍정적 변화와 지방 농정 거 버넌스 활성화를 위해 해결해야 할 과제를 도출하였다.

❍ 문유석·최상한(2016)의 기초자치단체 농정 거버넌스에 대한 진단과 처방 - 농업과 농촌 문제 관련 전문가들을 대상으로 구조화된 설문 조사를 통해 중

앙·광역·기초 단위의 수직적 거버넌스와 기초자치단체 수준에서의 수평적 거버넌스 전반에 대한 진단을 실시하였다.

❍ 문유석(2015)의 정부 간 관계의 관점에서 본 중앙과 지방 간 관계

- 농업과 농촌이 처한 문제를 타파하기 위해서는 농정 체계의 개편이 필요하 다는 인식하에 농정 관련한 중앙정부와 지방정부 간 관계를 살펴보았다.

- 농정사업추진 체계 및 농정사무배분 분석을 통해 우리나라 농정분야에서 의 정부 간 관계는 지방정부를 중앙정부의 대리인으로 보고 중앙정부가 농 정의 기획 및 결정뿐만 아니라 집행 과정 등에서 지방정부를 강력히 통제하

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이론 검토와 분석틀 21 는 대리인 모형에 머물고 있음을 실증적으로 확인하였다.

- 정부 간 관계에 대한 모형은 다양하게 제시되고 있으나 이념 모형으로는 대 리인 모형(agent model)과 동반자 모형(partnership model), 제3의 모 형으로 상호의존 모형(inter-dependence model)이 있다.

❍ 문유석 외(2014)의 지방농정 거버넌스 구축 요인들 간의 우선순위

- 우리나라 기초자치단체 수준의 수평적 거버넌스 구축을 위한 요인들을 알 아보고 이들 간의 우선순위를 분석하여 보았다. 농민(단체포함)의 농정 거 버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 지방정부(단체장 및 공무원)의 농정 거버 넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 이해관계자들의 상호신뢰 구축, 농정 거버 넌스 기구의 정비 및 보완, 지방농정 거버넌스에 대한 환경지지 확보 순으 로 나타났다.

❍ 신희권(2010)의 농정 거버넌스의 새로운 방향 모색

- 농정 패러다임 변화에 따른 농정 참여 행위자가 다양해짐에 따라 농정 거버 넌스를 3가지 차원(중앙정부 수준 거버넌스, 지방정부 수준 거버넌스, 수 직적 거버넌스 관계)으로 나누어 살펴보고 농정 거버넌스의 새로운 방향을 모색하고자 하였다.

❍ 이정환(2010)의 농정 거버넌스 그 의미와 대안

- 농정 거버넌스의 의미와 대안을 살펴보아 거버넌스의 의미와 개념을 이해 하고, 선진국(프랑스)의 농정 거버넌스 발전 과정을 살펴봄으로써 우리나 라의 농정 거버넌스 방향을 제시하였다.

- 거버넌스에는 세 가지 유형이 있으나 현실적으로는 중간 형태가 된다. 바 람직한 거버넌스(good governance)는 의사결정과 그 집행 과정에 다양

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한 이해관계자의 참여가 보장되고 그 절차와 과정이 공평하고 투명해야 한다.

❍ 전영미(2014)의 홍성통, 농촌정책 민관 거버넌스를 통한 농촌공동체 및 지역 발전 활성화 사례

- 지역 내 민관 거버넌스인 홍성통의 구축 배경과 목적, 준비 과정과 현황을 소개하고, 홍성통의 주요 협력 활동 및 주요 단체 활동 소개를 통해 홍성통 의 주요 활동 및 시사점을 제안하였다.

❍ 정명채·임성규(2014)의 충청남도 농어업회의소 설치 및 운영방안 연구 - 농어업인의 실질적 참여를 보장하고 구체적으로 제도화된 농정 거버넌스

의 모형으로 농어업회의소에 대한 관심과 설치 필요성이 높아짐에 따라서 3농혁신 정책의 현장성을 더욱 강화하기 위하여 도 및 시군의 농어업인 대 의기구로서 농어업회의소 설립 및 운영 방안을 제시하고자 하였다.

- 7개 시군 농어업회의소의 벤치마킹을 통한 농어업회의소 성공요인 분석 및 시행착오 최소화 방안을 도출하고 충청남도 농어업회의소의 설립을 촉 진하고 운영 활성화에 필요한 제도 등 종합적 지원 체계도 검토했다.

❍ 최상한 외(2014)의 농어업회의소의 거버넌스 구성 요인에 대한 인식 조사 - 농어업회의소가 시범 운영되고 있는 고창군, 거창군, 나주시, 남해군, 봉화

군, 진안군, 평창군 등 시범사업 7개 시·군의 공무원과 농민을 대상으로 농 어업회의소의 거버넌스 구성요인에 대한 설문조사를 실시하였다.

- 농어업회의소의 거버넌스 구성 요인 설문 조사 구성 항목은 크게 로컬 거버 넌스와 지방농정 거버넌스에 관한 선행연구의 거버넌스 공통 요인을 중심 으로 하는 6개 항목과 세부 항목으로 구성되었다.

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이론 검토와 분석틀 23 2.2. 선행연구와의 차별성

❍ 충남 지역 내에서 작동하는 거버넌스 운영 실태 사례를 면밀하게 조사한 연구 - 농정분야 거버넌스 선행연구는 원론적인 수준에서의 방향성 제시, 주체들 을 대상으로 한 인식 설문 조사, 선진국 사례 검토를 통한 시사점 도출 등이 대부분을 차지하였다.

- 선행연구가 적용한 분석틀, 기본 특성, 영향 요인 등은 이번 연구를 수행하 는 과정에서 많은 도움과 영감을 주었다.

- 이번 연구는 선행연구로부터 한걸음 나아가 충남 지역 내에서 다양한 분 야, 다양한 방식으로 작동하는 거버넌스 조직, 기구, 기관의 운영 실태를 면 밀하게 사례 조사, 분석하고자 하였다.

❍ 지방농정 거버넌스 실태로부터 도출한 시사점은 구체적인 정책과제로 연결 - 우리 사회는 빠른 산업화 시대를 거치면서 성장중심주의, 개발중심주의 패

러다임이 지배하면서 상대적으로 민관 협치 경험은 부족하였다. 특히 농정 분야는 민관 협치, 대화와 소통 과정 등의 경험이 취약한 편이다.

- 이와 같은 취약한 경험은 현실에서 거버넌스를 실현하기에 시행착오를 겪 기 마련인데 그에 따른 과제도 아직은 구체적이지 못하다. 면밀한 사례 조 사와 분석을 통한 구체적인 정책과제를 도출한 선행연구도 부족한 편이다.

- 이번 연구는 향후 지방분권 흐름 속에서 거버넌스 실체 중 민관 협치 기능 은 점차 중요해질 것이라는 전제하에 지방농정 거버넌스 정책과제를 매우 사실적이고 구체적으로 전달하여 학문적으로도, 실증적으로도 조금 더 진 전되고자 하였다.

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3. 1차·2차년도 연구결과

3.1. 1차년도: 충청남도의 농정추진체계 실태 사례 연구(강마야 외 2018)

❍ 국고보조사업, 포괄보조사업, 충청남도 고유사업 추진체계에 대한 총괄 평가 - 국고보조사업 개수가 많고 중복 사업이 많아 행정의 관리감독 역할을 충실

히 해내기 힘들고 정책성과를 발휘하기 힘든 구조로 귀결된다.

- 국고보조사업과 포괄보조사업 간 투입 및 집행 단계, 산출 및 성과 단계, 사 후관리 및 평가 단계 등에서 차이를 발견하기 힘들고 유사한 구조이다.

❍ 중앙정부와 지방정부 간 농정 추진 체계 확립

- 중앙정부는 정책 흐름을 만드는 추진 체계, 조직 개편을 준비하고 지방정부 가 이를 실행할 수 있도록 제도 기반을 확보하고 사업선정 평가 시 반영한다.

지방정부는 농업 정책 및 농촌 정책 영역별 업무 체계화, 명확화, 시너지 효 과를 달성하기 위해서 이에 맞춘 추진 체계 및 조직개편 실행, 현장 수요자와 업무기능 중심으로 조직개편을 하도록 한다.

- 지방농정은 정책의 예측 가능성과 지속성 확보 문제를 염두에 둬야 하는데 정책 지속성과 연속성 부재는 정책신뢰도 저하로 연결되는 구조이기 때문에 정책 수요자 입장에서 정책신뢰도 저하라는 결과를 야기한다. 예측가능성 부재로 인해 중장기 관점과 방향에서 고민이 불가하다.

- 결국 지역 내에서 민과 관 협치뿐만 아니라 관과 관 협치, 민과 민 협치, 이 들 간 역할 분담과 추진 체계 기반 구축이 선행되어야 한다고 제안하였다.

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이론 검토와 분석틀 25

❍ 지방정부 내 광역자치단체와 기초자치단체 간 추진 체계 확립

- 광역지자체와 기초지자체 간 역할 분담과 기능 조정 등을 논의해야 하고 지 방정부 자율성과 재량권 부여를 위한 제도 및 재정 기반 확보가 필수이다.

- 광역지자체는 거버넌스 체계 구축과 정책설계 및 기획기능 강화, 정책성과 관리 및 평가시스템, 모니터링 구축, 목표에 맞는 예산배분과 사업선정 과 정, 광역의 의사결정과정 공개 및 정책개입지점 파악, 포괄적이고 통합적으 로 정책접근 할 수 있는 기반, 시군 간 경쟁 체제 유발을 지양하고 기초지자 체와 정책 목표, 성과를 공유하면서 관련 정보를 적극적으로 공유, 참여 시 인센티브 부여가 중요하다고 제안한 바 있다.

❍ 정책 단계별 문제와 개선과제

- 투입 및 집행 단계는 지방농정의 목표와 성과에 맞춰서 조직 및 진단 재정비 상시 추진, 광역자치단체 간 혹은 기초자치단체 간 지역개발공동사업제도 도입, 광역자치단체를 중심으로 예산과 사업을 조율하는 농업재정 코디네 이터 양성, 기초자치단체 관련 업무 지원, 지방농정 공무원 자체 역량강화를 위한 다양하고 구체적인 수단 도입 등을 제안하였다.

- 산출 및 성과 단계는 중앙농정으로 인한 폐해를 극복하고 지방농정 중심으 로의 전환에 대비한 주요 키워드 재각인, 지방농정 추진 시 민간의 참여 확대 와 시군의 현장 실행력 확산, 지방농정에서 광역지자체와 기초지자체 사이 에 정책연계성을 강화하여 수요자 중심으로 정책성과 달성함을 제안하였다.

- 사후관리 및 평가 단계는 국민 참여를 통한 공감대 확산, 민관 간 협업체계 구축 실천, 농업·농촌 문제의 국제 협력과 공조 강화를 통한 외연 확장, 지 방농정 추진 시 지속적인 성과평가와 모니터링 등 피드백 체계 구축, 지방 정부의 대표 정책 사업을 지속적으로 발굴하고 육성, 지속가능성 확보가 필요함을 제안하였다.

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3.2. 2차년도: 충청남도 농정의 기획체계 및 재정구조 연구(강마야·이도경 2019)

❍ 지방농정 기획 단계에서의 실태 분석 결과

- 지자체가 겪고 있는 농정기획 단계의 문제는 ① 정책의 불확실성, 지속성을 담보하지 못하는 상황, 예측 불가능, 과학적 작동과 정책집행이 불일치하는 현실, ② 행정 내 부서별 칸막이·순환보직 문제, 빠른 변화에 적응하지 못하 고 보수적으로 흐르는 조직 분위기, 일하는 것에 대한 성과보상과 승진체계 미연동으로 인해 행정력 동기유인 부족, ③ 대규모 사업이 사업기간 동안만 사업비 집행만을 무탈하게 하는 것이 아닌 사업 이후에도 지역의 자립, 민간 과 공공의 주체 자립을 도와줄 수 있도록 설계하는 과정과 추진 체계 작동시 스템 미흡, ⑤ 자체 기획역량을 가질 시간, 기회, 업무환경 조성이 열악하므 로 외부 연구용역, 중간지원조직 등에 의존할 수밖에 없는 현실, ⑥ 민관 협 치 측면에서 계획수립 단계부터 관련 주체들이 오랜 시간동안 협의하고 준 비되어 있지 않은 상태에서 방황하고 갈등이 연출되고 있었다.

❍ 정책제언 및 개선과제

- 기획 단계에서 민간의 자율성, 창의성을 제도권으로 유인하는 동기 부여, 기 획 단계부터 최종성과 단계까지 지속성 및 일관성 확보 방안, 중간지원조직 의 설립과 활용 방안, 계획 단계의 외주화 오남용 통제 방안, 지방정부 내에 서도 광역자치단체와 기초자치단체 위계와 역할 설정, 행정계통의 불일치 구조문제를 극복하기 위한 융복합 유인 장치 마련, 기획 단계와 집행 단계 추진주체 일치화, 지방분권 확대에 따라 지방정부 기획역량을 키우기 위한 사전 준비 유도, 단계별 시기 간 불일치 문제를 극복하는 것이 필요하다.

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이론 검토와 분석틀 27

4. 선행연구 주요 변수

❍ 김수석 외(2010)의 지방농정 거버넌스 선진화 전략과 과제

- 국내 현지 조사를 통해 광역자치단체와 기초자치단체의 농정 운용 실태와 거버넌스 형태의 제도인 농어업·농어촌 및 식품산업정책심의회, 자치단체 에서 자율적으로 조직해 운용하는 지방농정 거버넌스 조직 및 운용 실태를 조사하였다. 해외 조사를 통해서 외국의 농정 거버넌스 제도와 운용 실태 를 파악하였다.

❍ 마상진·권인혜(2014)의 지방농정 거버넌스 활성화 방안

- 바람직한 지방농정 거버넌스 구성 요소로 대표성, 참여성, 투명성, 책임성, 효과성, 형평성, 안정성 등을 설정하였다.

- 지방농정 거버넌스 활성화에 영향을 미치는 요인으로 지방자치단체 요인 (단체장 리더십, 공무원의 공감, 물적 인적 지원 정도), 민간 농업인 및 농업 인단체 요인(지역 농업인들의 인식, 추진 주요 주체의 역량과 전문성, 참여 농업인 단체 간 협력, 관련 교육 및 컨설팅 활동 등), 거버넌스 환경 요인(거 버넌스를 이루는 지방의회와의 관계, 농협과의 관계, 중앙정부의 참여 관 련 제도적 뒷받침과 지원 정도) 등 세 가지 요인을 설정하였다.

❍ 문유석(2015)의 정부 간 관계의 관점에서 본 중앙과 지방 간 관계

- ① 대리인 모형(agent model)은 지방정부를 중앙정부의 대리인으로 보고 중앙정부의 국가정책 집행 과정뿐만 아니라 재정이나 인사의 운영 과정 등 에서 지방정부의 통제를 강조하는 모형이다.

- ② 동반자 모형(partnership model)은 중앙과 지방이 국정의 동반자로서 상호 협력적이고 동등한 권한과 의무를 지는 관계로 인식하고, 지방정부의

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의지를 양자 간의 관계를 규정하는 중요한 요소로 인식하는 모형이다.

- ③ 상호의존 모형(inter-dependence model)은 대리인모형이 지나치게 제도적 관점에 집착하는 반면에 동반자모형은 현실적인정부 간의 불균형 적이고 수직적인 관계를 외면하고 있는 결함을 보완하고자 하는 모형이다.

❍ 문유석·최상한(2016)의 기초자치단체 농정 거버넌스에 대한 진단과 처방 - ① 지방농정 정책의 전달과정과 정부 간 협력 정도, ② 중앙정부, 광역자치단

체, 기초자치단체 별 정부 단위의 거버넌스 체제 구축의 필요성, ③ 중앙정 부, 광역자치단체, 기초자치단체별 정부 단위의 거버넌스 체제구축 정도, ④ 기초 단위에서의 주요 이해관계자들의 농정에 영향력 정도, ⑤ 농정심의회 의 전체 농민 의사 반영 정도, ⑥ 농정심의회의 개선점, ⑦ 지방농정 거버넌 스를 위한 환경적 구비 정도, ⑧ 지방농정 거버넌스의 저해 요인, ⑨ 농업회 의소의 농정 활성화에 대한 기여도, ⑩ 농업회의소의 역할 기대, ⑪ 농업회의 소의 정착을 위해 필요한 사항 등을 진단 항목으로 설정하였다.

❍ 문유석 외(2014)의 지방농정 거버넌스 구축 요인들 간 우선 순위에 관한 연구 - 지방농정 거버넌스 구축 요인의 우선 순위 모형을 두 계층으로 구성하였는 데 상위 요인으로 농정 거버넌스 기구의 정비·보완, 지방정부(단체장 및 공 무원)의 농정 거버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 농민(단체포함)의 농정 거 버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 이해관계자 간의 상호신뢰 구축, 지방농정 거버넌스에 대한 환경적 지지 확보 등 5개 항목으로 정하였다.

❍ 신희권(2010)의 농정 거버넌스의 새로운 방향 모색

- ① 중앙정부 수준의 거버넌스는 중앙정부의 역할로서 어느 부처가 무엇을 해야 하는지, 중앙정부 수준에서 서로 다른 부처를 조정하기 위해 필요한 메

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이론 검토와 분석틀 29 커니즘, 다른 수준의 정부들에서 효과적인 부문 간 조정을 위한 규제 틀을 만 드는 데 있어 주요 장애물이 무엇인지 살펴봐야 한다고 강조한다.

- ② 지방 수준의 거버넌스는 기존 행정구역이 정책 수요를 충족시키지 못할 때 지방 범역에 대한 적절한 정의와, 크기, 규모, 지방 수준에서 협동과 조정 의 장애물, 서로 다른 지방행위자들이 협동하도록 유도하는 효과적인 메커 니즘이 무엇인지 살펴봐야 한다고 강조한다.

- ③ 수직적 거버넌스 관계는 다양한 계층 간 조정 메커니즘과 규칙이 정립되 어야 하고, 이것들을 정립하는 데 누가 관여해야 하는가, 행정적인 능력이 상 층부와 하층부 간 조정을 제약하는가, 재정 메커니즘은 수직적 거버넌스 메 커니즘에 어떻게 영향을 미치는가, 모니터링과 평가의 적절한 유인과 적정 한 활용은 무엇인가 등을 살펴봐야 한다고 강조한다.

❍ 이정환(2010)의 농정 거버넌스 그 의미와 대안

- 다양한 유형의 거버넌스 형태가 있으나 그 우수성은 ① 다양한 이해당사자 의 참여가 보장되는 것, ② 공정한 규칙이 준수되어야 하고 특히 소수 취약 계층의 인권이 보호되어야 하는 것, ③ 투명성으로 관련되는 정보가 이해 당사자에게 충분히 전달되어야 하는 것, ④ 다양한 의견과 견해가 존중되 는 논의를 통해 합의에 도달하는 것을 지향하는 것, ⑤ 모든 이해당사자들 이 소외되지 않는다고 느낄 수 있도록 해야 하나 주어진 자원을 가장 잘 활 용하여 효율성과 효과성을 높여야 할 것, ⑥ 가장 중요한 것은 참여자들이 다 같이 의사결정과 그 집행에 대해 책임을 진다는 것이다.

❍ 전영미(2014)의 홍성통, 농촌정책 민관 거버넌스를 통한 농촌공동체 및 지역 발전 활성화 사례

- 홍성통의 주요 활동으로 ① 인재발굴, 양성(재능인 및 단체 발굴, 활동연

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