2013. 03. 04.
제02강 : 영국 블레어와 거버넌스
건국대학교 행정학과
토니 블레어
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주요 내용
거버넌스의 개념적 논의
체계 수준의 거버넌스
관리 수준의 거버넌스
정책 수준의 거버넌스
다음 강의를 위하여
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1. 거버넌스의 개념적 논의
거버넌스의 일반화를 위협하는 원칙
- 현실적 측면 : 토착화 과정에서 각국의 특수성을 고려해야 함 - 이론적 측면 : 분석수준 상이(경제학, 경영학 / 정치학, 사회학)
영국 블레어 정부 : 거버넌스의 다차원적인 분석 시도 - New labour, New Britain(새로운 노동당, 새로운 영국)
- 대처정부의 정부감축, 민영화, 규제완화 등과 같은 신자유주의 정부혁신을 계승하면서 21세기의 새로운 정부상을 정립
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1. 거버넌스의 개념적 논의
거버넌스의 개념의 일반화 <- 다양한 정부혁신의 노력을 체계화 - 최광의의 거버넌스 :“체계, 관리, 정책의 차원을 포괄하는
대안적 국정관리패턴”
- 광의의 거버넌스 : 관리와 정책을 모두 포괄하는 거버넌스
- 협의의 거버넌스 : 관리와 정책 중에서 하나만 지칭하는 거버넌스 - 최협의의 거버넌스 : 정책 대상집단(경제와 사회)에 대한 조정기제 로서 정책네트워크를 지칭하는 거버넌스
거버넌스의 체계화
- 체계의 측면 : 제3의 길로 대표되는 블레어 정부의 국가이념과 거버넌스간의 관련성을 규명
- 관리의 측면 : 경쟁적 시장기제의 활용사례들을 제시 - 정책의 측면 : 협력적 네트워크의 구현사례들을 검토
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사회민주주의와 신자유주의
- 20세기 이후 : 영국 정당은 보수당과 노동당으로 재편되어 옴 - 1940년대 이후 : 사회민주주의적 복지국가
”사회민주주의는 지상천국은 아니더라도 최소한 세상에서의 지옥은 끝내겠다고 약속했다. 국가주도 경제관리와 집단적인 복지공급은 시장을 안정시킬 뿐만 아니라 평등과 사회정의의 확대를 가져오고, 개인과 계급의 이익을 초월한 시민의식의 성장을 초래한다”
- 1960년대 말 이후 : 경제적 호황이 꺼지면서 사회민주주의도 퇴조하기 시작
- 1979년 5월 : 보수당의 대처정부가 집권 -> 장황한 정책설명보다,
단순한 이야기를 앞세워 노조를 침체의 주범으로 지목하는
전투적 보수를 표방하면서 위기탈출을 시도
2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
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사회민주주의와 신자유주의
- 대처정부 : 사회민주주의를 대치하는 New Right의 기조하에 출발 공직사회의 총체적 위기를 해결할 수 능력을 갖추고 있지 못함 -> 그 해결책을 시장부문의 활력을 회복하는 데서 찾고자 함
- 경기침체의 주요 원인 : 정부의 지나친 시장개입, 재정지출의 과다, 정부-노조-기업간의 합의주의적 정책결정 등을 지목
- 대처의 개혁철학 : 하이예크가 주창한 신자유주의에 기초
”국가나 노조 등 독점세력이 시장을 지배하면 개인이 집단에 종속되는 결과를 초래하고, 규제와 개입은 모험을 추구하는 기업가정신을 약화시키고 자원배분 도 왜곡시킨다. 경제는 원칙적으로 시장기능에 맡겨야 하고 국가는 다만 공정 경쟁의 규칙이나 정하고 심판자기능에 머물러야 한다. 경제성장의 원동력은 시장과 기업에 달려 있으며 정부의 개입은 가능한 한 줄여야 한다.”
2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
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대처리즘의 한계와 제3의 길
- 대처의 과감한 개혁정책에 대한 찬반양론 : 시장의 경쟁논리 -> 영국 병의 치유자, 경제지표의 호전을 성과로 평가
-> 불평등의 확대와 고용불안이라는 시장경제의 부작용의 초래 - 대처리즘이 공동체의 해체를 초래한 원인
-> 시장주의의 맹신
- 영국 병의 원인 <- 정부실패
- 대처리즘의 후유증 -> 빈부격차의 심화라는 시장실패
- 존 메이저 보수당총리 재등장 : 신우파 정부의 정체성을 확립 못함 2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
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대처리즘의 한계와 제3의 길
- 노동당의 지속적인 개혁 : 닐 키독, 존 스미스, 토니 블레어 (94년) - 그러나 1992년 총선에서 보수당의 존 메이저에게 패배
- 노동당의 개혁 촉구 계기
제3의 길로의 방향
- 토니 블레어는 새로운 집권전략으로 좌우를 초월하는 제3의 길 (The Third Way)을 표방 : 화이트칼라와 숙련노동자의 신중산층을 확보하려는 노력
- 과거와의 결별을 통하여 ‘New Labour’를 주창
1994년 당 총회 : 국유화와 기획이 시장을 대신한다는 이념포기(당헌 4조)
2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
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대처리즘의 한계를 극복하기 위한 노동당의 정책이념
- 공동체주의(Communitarianism) : 국가역할에 대한 맹신보다는 공동체 내의 집단행동을 통한 정부재창조(reinventing government)를 추구
- 사회정의(Social Justice) : 정부가 인류평등주의를 초월해 기회의 평등을 구현하는 일에 주력함으로써 복지국가를 위한 새로운 길을 제시(일자리나누기)
블레어 신노동당의 국가구조 재정립 - 자치권의 이양
- 정부재창조(행정의 분권화)
- 웨스트민스터 식의 대의민주주의의 문제 지적하면서 참여적, 직접민주주의를 요구
2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
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2. 체계 수준의 거버넌스 : 탈이념화를 통한 개혁기반 구축
블레어의 정부혁신 논리
- 신공공관리와 매우 유사 :
- 실용주의 : 대처주의의 시장에 대한 독단적 집착, 구 노동당의 국가에 대한 독단적 애착에서 반성
- 정부운영의 탈이념화 : 다양한 개혁대안의 선택 지평을 확대
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3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
정부감축
- 지속적인 작은 정부의 논리 : 경쟁적 시장기제의 도입 <- 공공 서비스의 공급체계상의 독점구조 완화가 전제
-> 공공부문의 업무를 민간부문에 이양
-> 정부사업의 운영 및 관리에 민간의 기업형 관리방식을 도입 - 보수당 집권기의 정부감축의 축 : 정부운영의 효율성 제고
대국민서비스의 질 향상 -> 능률성 정밀진단, 재무행정관리구상, 인력규모목표치, 책임운영기관(Next steps) <- 대처정부
시민헌장, 고위공무원단, 전자정부 등 <- 메이저정부
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정부감축
- 블레어 정부의 신공공관리의 유지 및 계승노력
-> 정부업무 중에서 비능률적이고 낭비적인 요소를 조사
-> 사업추진의 효과성을 위해 단위사업조직에 예산과 인력의 활용상의 자율성을 부여한 재무행정관리 구상과 인력규모 목표치 제도
- 보수당의 정부운영과정에서 제기된 부작용의 치유 노력 -> 부패소지 제거 : 장관직무규정, 행정장관규약,
장관정책과제들에 사전조정기능 강화
-> 정보공개 확대 : 정보공개법추진, 통계 서비스의 독립성 강화 3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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정부감축
- 블레어 정부의 혁신노력
-> 1999년 : 정부의 현대화(Modernising Government) 백서 발간
-> 백서 내용 : 정부재정의 압박요인인 NHS에 대한 통제 강화 지방정부의 성과관리 전담하는 감사부서 활성화
-> 강제입찰제도(CCT), Best Values, CPA, CAA 등 3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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민영화
- 광의의 민영화
-> 공기업의 사유화 : 중앙정부에서 효율성이 낮은 공기업의 완전매각
-> 정부기능의 민간위탁 : 지방정부에서 중요도가 떨어지는 업무를 민간에 계약방식으로 이전 - 대처정부의 민영화 : 공기업 민영화(11년 동안 40개 이상 매각) <- 재정안정과 경제회복을 성취
3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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민영화
- 대처정부 민영화의 대표적인 부작용
-> 요금 상승 : 발전과 가스부문에서 수지악화, 요금인상 -> 안전성 저하 : 철도사고
- 블레어 정부는 공기업 민영화에 대한 신중론을 견지
-> 런던지하철에서 민관합작 방식의 제한적 민영화 방침 천명 - 영국의 지방정부 : 강제입찰방식(민과 관이 의무적 동시 입찰 -> 중앙정부의 시장성평가(Market Testing) 도입
-> 민간위탁 : 민간수탁자를 감시/감독을 통해서 책임성 확보
- 블레어정부는 급진적 민영화 자제->민간위탁, 책임운영기관 계승 3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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규제개혁
- 신공공관리를 반영하는 핵심적인 수단으로서의 규제개혁 - 민간의 자율성을 침해하는기존 규제의 철폐(완화)와 새로운 규제의 신설(강화)을 포함하는 규제개혁
- 미국 : 규제개혁의 틀 속에서 정부감축과 민영화 추진(레이건,클린턴)
영국 : 정부감축과 민영화에 초점을 부여하면서 규제개혁(대처)
- 대처정부의 평가 : 정부규모를 줄이는 데는 성공했으나 정부내의 관료주의를 몰아내는 데는 상대적으로 부진(생산성 저하)
-> 맥켄지 보고서 : 영국 일인당 생산성 저하원인을 서툰 경영, 투자부족, 그리고 기술부족을 들고 있는 노동당정부의 시각과는 달리 각종제한이 많은 개발법과
과다한 시장규제로 인해 경쟁과 기업활동성이 유연성을 상실했기 때문으로 평가함
3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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규제개혁
- 세계경제의 개방화 추세로 인한 대외적 환경변화도 규제개혁의 압력요인으로 작용 -> WTO, EU, OECD 등에 국제규범에 맞는
개혁이 요구됨
- 블레어 노동당 정부의 규제개혁 압력
-> 시장의 활력과 시민사회의 자율성 제고를 위한 내부적 압력 -> 규제에 대한 국제적 규범에의 순응을 위한 외부적 압력
- 규제개혁의 패러다임
-> 양적 측면으로부터 질적 측면을 강조하는 방향으로 규제개혁 -> 내각사무처에 규제개혁팀(Better Regulation Unit) 신설
3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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규제개혁
- 신노동당의 규제개혁 : from deregulation to reregulation -> 소비자보호를 위해서 독점및합병위원회와 공정거래위원회 단일의 경쟁 및 소비자기준처를 출범시킴
-> 농축산물에 대한 안전성 강화를 위한 식품규제부서의 신설 -> 대중교통의 편의제공을 위한 버스규제의 강화
-> 공공부문에 대한 자율규제 방식의 확산(각급 학교관리 자율성) 3. 관리 수준의 거버넌스 : 경쟁적 시장기제의 활용
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4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
보수당과 노동당의 정책네트워크의 차이점
- 보수당 : 정부역할축소를 초래한 신공공관리의 파급효과에 기인 - 노동당 : 공동체주의와 사회정의로 대표되는 제3의 길을 추구
대처 정부의 정부간 관계 사례 - 1985년 지방정부법
-> 광역런던정부 폐지, 잉글랜드지방의 6개 광역정부 폐지
- 비공식 지방정부의 성장(권한 회수와 지역 내 이해관계자 참여) - 지방정부의 세입과 지출을 강력하게 통제(유재원,2000)
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4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
블레어 정부의 정부간 관계 사례
- 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드에 자치권 부여하는 주민투표 - 런던광영지방정부와 시장직선제의 부활
-> 좌파 무소속의 리빙스턴이 당선되어 노동당은 정치적 손상 - 영국의 지방정부의 훼손 : 대처리즘에 의해서가 아니라, 신노동당
주창자와 지방정부 내에 있는 그들의 협력자에 의해서 파괴되었다는 주장을 제기, 즉 지방복지국가가 관장해 온 교육, 주택, 사회서비스, 도시재개발 등과 같은 핵심적 관리업무들이 지역공동체로 이전됨으로써 지방정부의 공동화가 가속화될 것이라고 주장
- 대유럽연합(EU) 정책 : 유럽연합에 주도적으로 참여하는 과정에서 지도력을 발휘하였으며, EU가 제정한 인권선언의 수용, 유로화 동참문제에 대해서 전향적인 자세 <- 국민의 반대여론
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정부-기업간 관계
- 전통적으로 정부-기업(자본과 노동) 관계는 친노동경향이 당연시 - 블레어의 노동당 현대화를 주장하면서 당헌 제4조를 폐기
-> 자본과 노동간의 균형성을 확보하기 위한 노력
-> 세계화와 정보화 추세의 강화에 따라 제조업에서 지식기반 경제로 전환 <- 자본과 노동의 균형추세를 지속
- 기업인들의 뇌리 속에 있는 노동당에 대한 적대감 해소 노력 -> 장관이나 주요국 대사로 기업의 CEO를 대거 발탁
- 노동과의 관계에서 당 내외의 좌파 목소리를 지속적으로 축소 - 이해관계자 경제이론 : 신노동당의 정책정향 – 모든 사람들에게
기회가 주어지며 집단 또는 계층간의 분리나 배제가 없다는 것 그리고 이러한 장점을 통해 진보할 수 있는 상태
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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정부-시민사회간 관계
- 정부와 시민사회간의 관계는 복지정책의 변동과 밀접한 관련성
- 영국의 복지체제 : 노동당의 주도하에 -> 1945년 베버리지의 국민보험계획
-> 1948년 무상의 NHS가 입법화 되면서 완성
- 전후 지속된 정부주도의 복지서비스 공급 -> 공공부문의 비대화
-> 시민사회의 의존성을 심화시키는 부작용
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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정부-시민사회간 관계
- 대처정부 : 복지국가에 대한 정책전환을 시도하면서 전후 복지 정책레짐과 단절하고 새롭게 추구한 복지정책의 기조들
-> 자조
-> 개인책임
-> 선별주의원칙(selectivism) : 보편주의원칙에서 후퇴
-> 열등처우의 원칙 : 전국민의 최저생활유지라는 원칙에서 후퇴 - 구체적인 정책 수단 :
-> 복지지출의 삭감 -> 재정적자의 해소
-> 보편적 서비스의 축소와 민영화 -> 재원의 부담주체를 민간
부문으로 이전하는 민영화 추구(가족,시장,민간단체에 이양하여 공공과 민간의 역할분담을 통한 복지혼합 또는 복지다원주의 -> 분권화 -> 복지서비스의 제공책임을 지방정부에 이양(통제)
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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정부-시민사회간 관계
- 대처정부의 복지정책에 대한 평가
-> 긍정적 평가 : 효율성 측면에서 시장원리에 근거한 경쟁주의, 사회적 평등보다 선택의 자유를 지향한 NHS개혁이나 소득보장 프로그램의 축소내지는 선별적 재조명을 추구한 사회보장개혁 -> 부정적 평가 : 민주성 측면에서 보면 소득불평등을 심화시킴
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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정부-시민사회간 관계
- 블레어 정부 : 대처의 효율성 제고 측면을 계승하고 계층간 분리 현상을 치유하려는 노력
-> 공동체주의 -> 사회정의
- 일방적인 시혜중심의 복지가 아니라, 개인에게 일할 수 있는 능력을 갖추도록 하고 일할 기회를 주는 이른바 생산적 복지 (welfare to work) 정책을 추진
-> 보수당의 복지정책과 비슷한 것 같지만 개혁조치에서 차별화 - 블레어 정부의 개혁조치들
-> 일자리 없는 사람들에게 직업교육을 시키고 일할 수 있는 기회 를 주는 적극적 복지정책 추진(고용촉진특별프로그램 실시)
-> 혁신적인 NHS개혁방안을 추진(대기자 축소 <- 관료형식주의 폐지)
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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정부-시민사회간 관계
- 블레어 정부의 복지정책에 대한 평가
- 민간-자원봉사-비공식부문들과의 연계를 강화
<- 복지제공자로서의 국가역할에 강경한 자세, 신념은 약화 초래 -> 정부는 서비스의 직접적 제공자 역할과 함께 자원봉사나
민간부문이 제공하는 서비스의 구매자와 규제자로서의 역할을 강화
- 정부는 복지의 독점적인 제공자에서 민간과 자원봉사 영역과의 파트너십, 통치의 보다 분권화된 형태, 개인적인 선택과 상호 의존성 및 책임성을 강조
4. 정책 수준의 거버넌스 : 협력적 네트워크의 구현
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5. 다음 강의를 위하여
다른 나라의 거버넌스 구현사례: 뉴질랜드(신공공관리 중시 사례) -
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다른 나라의 거버넌스 구현사례: 아일랜드(정책네트워크 중시 사례) -
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5. 다음 강의를 위하여
미래의 국정관리전략을 거버넌스가 대체할 수 있을까?
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어떤 정부운영방식이 효율적일까?
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