“ ”
국토연구원 권영섭 외
분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안
1. 협동연구총서 시리즈 협동연구총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
19-23-01 분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안 국토연구원
2. 참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구진
주관
연구기관 국토연구원 권영섭 선임연구위원 (총괄책임자)
남성우 책임연구원 서승연 연구원
협력 연구기관
충남대학교
산학협력단 강병수 교수 김흥태 박사(URI미래전략연구원장) 제주대학교
산학협력단 민기 교수 홍주미 연구원
경제･인문사회연구회 이사장 귀하
본 보고서를 “ 분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안 ” 의 최종보고서로 제출합니다 .
2019 년 10 월
국 토 연 구 원
원장 강 현 수
우리나라는 지난
60
년 동안 중앙정부의 집권정책과 수도권 일극 집중으로 발전해 왔다.
그러나 중앙집권으로 인한 폐해가 지속적인 성장을 저해하고 있고,
국내외적 상황을 감안할 때 이제는 더 이상 중앙정부의 권한을 이양하고 수도권의 일극집중 을 분산하지 않을 수 없다.
대내적으로는 급속한 산업화와 도시화가 수도권 과밀,
비수도권 지역의 경제적 침체,
지역불균형을 야기하였고 이로 인해서 성장의 지체 와 국가경쟁력 약화 현상이 나타났다.
대외적으로는 세계은행과 국제통화기금 등도 개발도상국에 대해 경제적으로 지원할 때 해당 국가들의 지방분권 노력을 반영하는 추세이다.
본 연구는 분권을 통해서 국가경쟁력을 제고하고 국민의 삶의 질 향상을 위해 분 권형 국정관리 과제를 도출하고 모델을 정립하며 이를 추진하기 위한 단계별 추진 전략과 더불어 거버넌스 구축 방안을 제시하는데 있다
.
이를 위하여 첫째,
균형발전 과 국가경쟁력 및 국민 삶의 질을 향상시키기 위한 분권의 수준과 과제를 제시하였 다.
둘째,
책임과 권한 분산의 단위로서 공간 계층구조와 연합모델을 개발하였다.
셋째,
분권형 국정관리 과제를 추진하기 위한 단계별 추진 전략을 제시하였다.
넷 째,
분권형 국정관리 과제의 중앙과 지방간 역할분담과 거버넌스 구축 전략을 제시 하고자 하였다.
연구목적을 달성하기 위해 주요 이슈를 문헌조사는 물론 통계적 지표 분석 뿐 아 니라 지역주민
,
공무원,
그리고 전문가 설문조사분석을 통하여 도출하였다.
중앙정부에게 권한이 집중된 실태를 입법
,
사무기능배분,
재정,
인사‧조직,
계획 권한 등5
대 분야를 중심으로 볼 때 다음과 같다.
첫째,
현행 법률들은 지자체가 중앙정부 의도대로 움직일 수밖에 없는 자율성이 없는 구조이다.
둘째,
국가와 지방 자치단체 간 사무배분이 불균형하고,
정부가 특별지방행정기관을 통해 사무를 처리 하여 중앙정부,
광역지방자치단체,
기초지방자치단체 간 업무가 중복적이다.
셋째,
국세 대 지방세 비중이77.5%:22.5%
로 불균형하다.
중앙정부의 세출은39.5%
인데 비해 세입은77.5%
로 불균형하다.
지방정부의 재정자립도와 재정자주도가 낮다.
넷 째,
국가와 지방 간 인적자원 배분이 불균형하다.
국가가 지방의 인사‧조직에 관여 하고,
지방은 지방의 인사‧조직에 대한 권한이 없다.
다섯째,
계획 수립기준을 중앙구체적으로 분권에 대한 실험적 성격을 갖고 있는 제주특별자치도 사례를 분석한 결과 경제 및 생활지표상으로 긍정적 평가와 부정적 평가가 엇갈리게 나타났다
.
긍 정적 평가지표는 인구,
경제활동인구,
지역내총생산,
건축허가,
토지거래,
자동차 등 록,
항공수송,
여객선수송,
여행업체 등록,
관광숙박업,
관광객,
의료기관,
의료인력,
외국인직접투자,
국세징수액,
지방세징수액,
세출결산액,
재정자립도 지표 등이다.
이 지표들은 전국평균과 비교할 때 큰 폭으로 성장한 것으로 나타났다.
부정적 평 가는 소비자 물가상승,
주택 및 지가 상승,
범죄발생,
교통사고건수 증가,
차량증가,
폐기물 발생량,
환경문제 등이 크게 발생하였고,
주민들의 정주환경이 더욱 열악해 졌다는 점이다.
제도적 측면에서도 긍정적‧부정적 평가가 동시에 제기되었다
.
긍정적 평가로는 분 권화 정책 추진 이후 가장 획기적인 권한이양사례라는 점,
다양한 형태의 권한 이 양이 이루어졌다는 점,
보통 교부세 법정률 제도를 통한 재정 확충이 이루어졌다는 점 및 자치 조직권 특례기반이 조성되었다는 점 등이다.
부정적 평가로는 특정정부 에 의해 설치된 특별자치도라는 인식으로 추진동력이 약하다는 점,
단일광역체제 실시로 인해 도지사 권한이 비대해졌다는 점,
분권보다는 개발 중심의 특별자치도 로 전락했다는 점 등이 지적되었다.
제주특별자치도 사례의 정책 만족도는 보통 수준으로 나타났다
.
그 이유는 분권 의 불완전성과 제도적 역량 부족으로 인한 부작용 때문이다.
분권의 불완전성은 주 로 다음 네 가지다.
첫째,
권한이양이 오히려 행‧재정적 불이익이나 부담으로 작용 한다.
둘째,
자치사무를 법률에 규정하여 자기 결정권을 제약하고 있다.
셋째,
특별 자치도 출범당시 단일광역행정체제나 특별지방행정기관 이관 정책이 불완전한 상태 에서 출발했다.
넷째,
사무 및 권한이양에 따라 재정이 이양되지 않았다.
부작용은 주로 다음 다섯 가지다.
첫째,
난 개발 문제이다.
둘째,
지역 간 불균형 문제이다.
셋째,
부동산가격 폭등 문제이다.
넷째,
제왕적 도지사 문제이다.
다섯째,
특별자치 도 출범 이후 심화된 소득 불균형 문제이다.
제주특별자치도 사례 분석을 통해 다음과 같은 두 가지 핵심 결과가 도출되었다
.
첫째,
향후 중앙정부 권한이양의 중심을 어느 계층에 둘 것인지에 대한 합의가 이세종특별자치시는 균형발전정책 추진의 일환으로 출발하였지만 자치시 모델을 실 험하고 있다
.
분권 및 균형발전 정책추진결과 긍정적‧부정적 평가가 나타났다.
대표 적인 긍정적 평가는 수도권과 비수도권 간 균형발전에는 어느 정도 기여하였다는 점이다.
부정적 평가는 주변지역의 인구를 빨아들이면서 성장했다는 점과 광역행정 문제(
광역교통과 상수도 문제)
가 발생했다는 점이다.
세종특별자치시의 단일 행정체제에 대해서는 만족도가 보통 수준이다
.
그러나 불 만족 비율이 약간 높다.
단일 행정체제의 문제점으로는 도시‧농촌 등 지역특성에 맞 는 행정 구현이 미흡하다는 점,
지역주민의 다양한 행정서비스 욕구 반영이 부족하 다는 점,
시 중심의 행정 및 권한 비대로 인한 관료주의 심화,
기초자치단체가 없어 지역 간 경쟁 부재로 지역발전 약화 등이 지적되었다.
이에 따라 세종특별자치시 발전과 공공서비스 만족도 제고를 위해 두 가지 방안이 제기되었다.
첫째,
현재와 같이 단층제 특별자치시 체제하에서 책임 읍‧면‧동 체제를 유지하는 것이다.
둘째,
단층제 특별자치시 체제를 유지하면서 구역을 개편하고 읍‧면‧동장들을 직접 선출하 는 것이다.
세종특별자치시의 광역행정체제에 대해서도 만족도는 역시 보통수준이다
.
그러나 불만족 비율이 약간 높게 나타났다.
광역행정에 대한 불만은 예컨대 광역대중교통 망에서 나타났는데 이런 광역행정체제 문제 해결을 위해 충청권 광역기구(
교통‧도시 계획,
환경 등)
를 설치‧운영할 필요가 제기되었다.
광역행정문제 해결을 위해서는 특별지방행정기관의 권한이양 또한 필요한데 특별 지방행정기관 통합청을 설치하여 중앙정부 권한을 통합청으로 이양하는 방안이 우 선적으로 필요한 것으로 나타났다
.
우리사회가 직면한 문제들은 국가나 중앙정부가 독자적으로 모두 해결할 수는 없고 중앙정부와 지방자치단체가 다른 이해관계자들 과 함께 거버넌스 체제를 구축하여 협력할 수 밖에 없는 복합적인 문제이다.
이런 문제를 해결하기 위해서는 분권형 거버넌스 체제를 구축하여 추진해 나가는 것이 바람직하다.
분권형 거버넌스 구축을 위해서 다음과 같은 결과를 도출하였다
.
분권의 수준은 단계적‧점진적으로 분권강화 지방정부형,
광역지방정부형으로 높여가는 것이 바람직가 수행할 수 없거나 수행이 적합하지 않다면 새로운 계층
(
광역연합,
기초연합)
을 신설할 필요가 있다.
중앙정부 및 지방자치단체와 수혜자인 국민의 소비수준 및 거리의 공간범위를 가 능한 일치시키며
,
계층구조는 단순화하되 권한은 분산하고 책임성을 제고하는 방향 으로 추진한다.
현재의 중앙정부 권한은 중앙정부에서 특별지방행정기관 통합청으 로,
광역지방자치단체 권한은 기초연합과 기초지방자치단체로,
기초지방자치단체 권 한은 읍면동으로 이양해 나간다.
국가와 지방자치단체 간 사무배분은 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제 개 편에 관한 특별법에 제시되어 있으며
,
지방자치단체 상호 간에는 불경합성의 원칙,
보충성의 원칙하에 배분한다.
사무배분에 따른 재정,
조직‧인사,
계획권한 동시 이양 과 보충성의 원칙,
총괄권한이양 원칙,
불간섭의 원칙 등을 마련한다.
사무이양시 이양가능성,
지역역량,
규모의 경제,
효율성 등을 고려하여 최적합한 주체에게 이양 한다.
재정측면에서는 국가균형발전특별회계부터 개편하여 연계협력 계정을 만들고 신규 조직되는 연합체들의 연계협력 재원으로 활용한다.
분권의 범위는 국가부터 개인에 이르기까지의 공공재의 공급과 수혜범위로서 국 가경쟁력을 높이는 공공서비스제공과 국민 삶의 질을 향상시키는 공공서비스 공급 까지 다층화한다
.
분권의 영향력이 국가경쟁력 제고부터 주민 행복도까지 폭이 넓 으나 규모의 경제,
보충성의 원칙,
공공재 공급의 원칙 등을 충족시킬 수 있도록 각 공공재 공급 주체와 관할 범위를 설정한다.
지방정부의 계층구조는 단층제는
2
층제로 개선하고, 2
층제는3
층제로 바꾸는 것 을 검토한다.
제왕적 권한 문제 해결이 가능한 방향으로 추진하되 국가경쟁력,
균형 발전,
자치분권 차원에서 공공서비스 공급범위를 감안하여 설정한다.
장기적으로 단 층제, 2
층제의 단점을 보완하고 경쟁력과 개방성 및 효율성 제고,
지역 간 다양성 증진,
주민 삶의 질 제고를 위한 계층구조를 마련한다.
2
개 이상의 자치단체에 공히 해당하는 광역문제는 연합제도를 도입하여 해결해 나갈 수 있도록 추진한다. 2
개 이상의 광역자치단체에 걸친 문제는 광역권역(
광역연 합)
을 설정하여 해결한다. 2
개 이상의 기초자치단체에 걸친 문제는 기초권역(
기초연지역의 경쟁력과 개방성 제고를 위해 인구
500
만 명 규모 이상의 광역권역 설정을 모색하는데,
광역권역 설정은 혁신도시의 지역인재 문제,
추가 공공기관 이전의 문 제,
광역화 문제,
특별지방행정기관 등 광역적 공공서비스공급문제,
국가경쟁력강화 문제 등 다양한 문제 해결차원에서 접근한다.
특별지방행정기관의 지역화를 위하여 지역 내에서 기능적으로 활동하고 있는 특 별지방행정기관을 특별지방행정청으로 통합하여 지역에 책임성을 강화시킨다
.
현재 의 특별지방행정기관은 지역에서 중앙정부 부처별 사업 추진을 위해 기능적으로 활 동하여 지역 내 연계가 어렵고 폐쇄적이며,
지역 내 거버넌스가 작동하지 않는 경 향이 있다.
초기단계에는 특별지방행정기관을 중앙과 지방간 연계 고리로서,
지역발 전투자협약제도를 집행하는 기관으로서 활용한다.
특별지방행정기관을 통합하여 지 역화하고 장기적으로 지방자치단체화 해 나가되 지방자치단체화할 때 광역연합과의 통합이 필요하다.
중앙정부
,
특별지방행정기관,
지역의 광역연합,
광역자치단체,
기초연합,
기초자치 단체,
읍면동의 명확한 역할분담을 위하여 사무배분법(
예:
프랑스)
을 제정하여 강력 하게 추진한다.
각 주체는 자치단체 유형,
연합체 유형,
행정계층 등 서로 상이한 유형일 수 있으나 명확한 사무배분으로 독립된 업무를 수행한다.
각 주체는 주민이 선출하는 의회와 집행기관을 가진 자치단체가 있고,
자치단체에서 선출하여 파견한 의회나 집행부 또는 행정계층으로 구성될 수도 있다.
중앙정부든
,
광역자치단체든,
기초자치단체든 공공서비스를 공급하기 위해서는 다 음과 같은3
가지가 갖춰질 필요가 있다.
첫째,
서비스시설이 입지할 특정 공간이 있 어야한다.
둘째,
이 공간을 관리하는 책임 주체가 있어야한다.
셋째,
원활한 서비스 공급을 위해서는 중앙정부,
지역정부,
기초정부 간 거버넌스 구축‧운영이 필수적이 다.
상급 자치단체가 통제하는 수직적 구조로부터 자치단체 간에는 동등‧수평적 관 계로 전환한다.
공공서비스 공급과 관리에 이해관계자간 협의와 합의,
협약이나 계 약 절차 확립으로 주체 간 신뢰를 구축해 나간다.
우선적으로 제주특별자치도 분권모델의 문제점을 개선하고 분권모델을 완성한다
.
이를 바탕으로 나머지8
개 광역도의 인구규모와 지역여건 등을 반영하여 광역도 모세종특별자치시 분권모델의 문제점을 개선하고 분권모델을 완성한다
.
이를 바탕으 로 광역시‧기초시‧군 모델을 만든다.
그리고 각각의 인구규모와 지역여건 등을 반영 하여 광역시‧기초시‧군 모델로 확산시켜나간다.
세종특별자치시의 읍면동 모델을 개 선하여 동네자치‧마을자치 모델을 확산시켜나간다.
충청권 등 여건이 갖추어진 권역 부터 초광역권 분권 모델을 도입하여 실험‧확산한다.
주민 삶의 질 제고를 위한 동네자치를 실현시킬 수 있도록 제도적 기반조성과 동 시에 현장에서 단계적으로 시험
(
실험)
해 나갈 수 있도록 실험법을 제정하는 등 제도 적으로 지원한다.
분권을 성공적으로 촉진하고 균형발전을 달성하기 위하여
(
가칭)
분권‧균형부를 신 설하고 당면 복합과제 해결을 위한 컨트롤 타워 기능을 부여하며,
관련 법‧제도를 개선해 나간다.
Over the past 60 years, Korea has developed due to its central government's centralization policy and the intensive concentration of the Seoul Metropolitan Area. However, given the damage caused by centralized powers, which undermine continuous growth, and considering domestic and international circumstances, it is necessary to transfer the central government's authority and disperse the centralization of the Seoul Metropolitan Area. Internally, rapid industrialization and urbanization have led to overcrowding in the Seoul Metropolitan Area, economic slowdown in non-capital regions and regional imbalances, which has led further to slow growth and weakened national competitiveness. Externally, the World Bank and the International Monetary Fund also tend to reflect the decentralization efforts of developing countries in providing economic support to them.
This study presents decentralized state management tasks and establishes models and governance along with decentralized strategies to enhance national competitiveness and improve quality of life through decentralization. To this end, first, the level and task of decentralization to improve balanced development, national competitiveness, and quality of life of the people is presented. Second, spatial hierarchy and an association model as a unit of decentralization are developed. Third, a step-by-step strategy for implementing decentralized state management tasks is proposed. Fourth, this study aims to present a strategy for division of roles and governance between central and local governments in a decentralized governance system.
As a research method to achieve the purpose of the study, the main issues were derived not only from the literature survey but also from a quantitative indicator analysis, and the evidence was presented through the analysis of surveys completed by local residents, public officials and experts.
The current status of power was pointed out in five areas, including legislation,
which municipalities are forced to move as intended by the central government.
Second, the distribution of affairs between the state and the province is unbalanced, and the government handles the affairs through special local administrative agencies, resulting in duplication of work among central governments, regional governments and local governments. Third, the proportion between national and local tax is imbalanced at 77.5%:22.5%. The central government's expenditure is 39.5%, while the revenue is unbalanced at 77.5%. As a result, regional and local governments have low financial independence. Fourth, the distribution of human resources among central governments, regional governments and local governments is imbalanced. The state is involved in personnel organization, and the provinces do not possess the authority to organize personnel. Fifth, municipal governments do not have the authority to plan independently because the central government decides on the planning criteria.
To exemplify this, as a result of analyzing the case of Jeju Special Self-Governing Province, which has the experimental characteristic of decentralization, positive and negative evaluations were mixed in terms of economic and living indicators.
Positive indicators include population, an economically active population; gross domestic product; building permits; land transactions; car registration; air transport; passenger transport; travel agency registration; tourism accommodation;
abundance of tourists; medical institutions; medical personnel; foreign direct investment; and both national and local tax collection, to name some of the more notable ones. These indicators have grown significantly compared to the national average. Concerning negative evaluation, consumer inflation, housing and land price increase, criminal activity, traffic accident increase, vehicle increase, waste generation, and environmental problems have occurred, and the residents' settlement environment has worsened.
In terms of the institutional aspect, both positive and negative evaluations were
expansion of fiscal funds through the levied tax statutory system, and the foundation of special cases for autonomous organization. Negative evaluations pointed out that the driving force for devolution was weakened by the recognition of the special self-governing province established by a specific government, the appearance of an imperial governor by the implementation of a single wide-area system, and the fact that it fell into a form of development-oriented special self-government rather than decentralization.
In the case of Jeju Special Self-Governing Province, policy satisfaction was normal, which can be attributed to the side effects of incompleteness of decentralization and a lack of institutional capacity. Incompleteness of decentralization involves four main influences. First, the transfer of authority acts as an administrative or financial disadvantage or burden. Second, the law restricts the right to self-determination by providing by laws. Third, the special autonomous islands were launched with the incomplete status of a single-regional administrative system or a special local administrative agency policy. Fourth, financial problems are not transferred according to the transfer of administrative work and authority. There are mainly five side effects. First, the problem is developed without order. Second, there is an imbalance among regions. Third, real estate prices are soaring. Fourth, there is the problem of an imperial governor.
Fifth, the issue of income inequality has deepened since the launch of special autonomy. The following two key results were derived from case analysis of Jeju Special Self-Governing Province. First, there is a need for consensus on which tier the central government will transfer its power to. Second, decentralization policy needs to be implemented by determining the priority of the transfer of central authority.
Sejong Special Self-Governing City started as a part of the balanced development
policy, but is experimenting with the autonomous city model. The decentralized
development between the Seoul Metropolitan Area and the non-Capital Area.
Negative evaluations showed that the city grew by absorbing the population of the surrounding area and problems with regional administration such as wide area transportation and water supply. Satisfaction level is normal for the single administrative system of Sejong Special Self-Governing City, but the dissatisfaction rate is relatively high. Problems of the single administrative system include insufficient implementation of the administration for local characteristics such as urban and rural areas, a lack in terms of reflecting the various administrative service needs of local residents, deepening bureaucracy due to city-centered administration, and weakening regional development due to a single administrative system. In addition, there was a lack of basic self-government bodies, which led to the weakening of regional development due to an absence of competition among regions.
Accordingly, two measures were raised for the development of Sejong Special Self-Governing City and the improvement of public service satisfaction. First, it is necessary to maintain the responsibilities of Eup, Myeon and Dong under the current autonomous city system. Second, the district should be reorganized and the leaders should be elected while maintaining the current system. The wide area administrative system of Sejong Special Self-Governing City is also normal.
However, the dissatisfaction rate was slightly higher. Dissatisfaction with the wide area administration appeared, for example, in the public transportation network, and the need to install and operate the Chungcheong region wide-area organization (traffic, urban planning, environment, etc.) was solved. In order to solve the administrative problems related to the wide area system, it is also necessary to transfer the authority of special local administrative agencies.
However, it is necessary to establish a special regional administrative agency to
transfer the central government authority to the integrated agency. The problems
governments have to cooperate on establishing a governance system. In order to solve this problem, it is desirable to establish and promote a decentralized governance system.
The following results were derived to establish decentralized governance. It is desirable to increase the level of decentralization step by step and gradually transition to the decentralized regional government type. Distribute authority to relevant actors to provide public services, increase national competitiveness and improve the quality of life of the people. If the central government, regional autonomy, and basic autonomous bodies are unable or unequipped to do so, it is necessary to create new strata.
As much as possible, the level of consumption and the range of distance between the central government and local governments and beneficiaries should be as consistent as possible, and the hierarchy should be simplified, but the authority should be distributed and the responsibility should be enhanced. The current authority of the central government will be transferred from the central government to the Integrated Administrative Office of Special Local Administrations, the authority of the regional government will be transferred to the Union and the Basic Autonomous Authority, and the authority of the Basic Autonomous Authority will be transferred to Eup
‧Myeon
‧Dong.
The distribution of administrative work among the central governments, regional
government, and local government is presented in the Local Autonomy Law and
the Special Act on the Reorganization of Local Decentralization and Local
Administrative System. Establish the principles of finance, organization and
personnel, simultaneous transfer and supplemental power, overall transfer of
power, and non-interference in accordance with office allocation. In the case of
office transfer, transfer to the optimal subject in consideration of the possibility
of transfer, regional capacity, and economies of scale and efficiency. On the
cooperation for newly formed associations. The scope of decentralization is to multiply the supply and benefits of public goods from the state to the individual, and to provide public services that enhance national competitiveness and public services that improve the quality of life of the people. The influence of decentralization ranges from enhancing national competitiveness to the happiness of residents, but establishes the scope and jurisdiction of each public goods supplier to meet the economies of scale, the principle of supplementation, and the principle of public goods supply.
The hierarchical structure of local governments should be considered to improve the mono-layer system to a two-layer system, and to change the two-layer system to a three-layer system. Promote this new structure in order to solve the problem of imperial authority, but set it in consideration of the scope of public service supply in terms of national competitiveness, balanced development, and decentralization. In the long run, it will make up for the shortcomings of the mono-layer and the two-tier system, and establish a hierarchical structure to enhance competitiveness, openness and efficiency, increase regional diversity and improve the quality of life of residents.
The wide area system problem, which is applicable to more than two regional
governments, will be promoted in order to be solved by introducing a coalition
system. A problem that spans more than two metropolitan governments will be
solved by establishing a regional metropolitan area. Problems that span more than
two basic municipalities are supported by the formation of a basic area (founding
coalition). In order to increase the diversity and efficiency between regions, the
regional areas will be set up in the same homogeneous area, and the system will
be adjusted so that each region can be specialized. In order to enhance the
competitiveness and openness of the region, the government will seek to establish
a regional area with a population of more than 5 million. Demarcation of a
Cities’ the moving issue of additional public institutions, and metropolitan problems, in terms of service supply and national competitiveness enhancement problems.
In order to localize special local administrative agencies, special local administrative agencies that are functioning in the region will be integrated into the special local administrative offices to strengthen local accountability. The current special local administrative agencies are functionally active to promote projects by central government departments in the region, which makes it difficult to connect in the region and is not open-minded, and governance in the region does not work. In the early stages, special local administrative agencies are used as a link between the central and regional governments, and as an institution for implementing the regional development investment agreement system. Integrating Special Local Administrative Institutions into localized and long-term local governments, but integrating them with regional unions is necessary.
Enact and enforce a clerical distribution law (Eg, France) to clearly share the roles of the central government, special local administrative institutions, regional alliances, regional self-governing bodies, basic unions, local self-governing bodies, and Eup·Myeon·Dong. Each subject may be of a different type, such as the type of municipality, the type of association, or the administrative class, but performs independent work with clear office allocation. Each subject has a municipality with a parliament and an executive body elected by the residents, and may be composed of a parliament, an executive or an administrative class elected and sent by the municipality.
In order to provide public services to the central government, regional
governments, and local governments, three things need to be provided: First, there
must be a specific space for the service facility. Second, there must be a
responsible body to manage this space. Third, it is essential to establish and
operate governance among the central government, local governments, and local
relations between regional government and local government. We intend to build trust among subjects through consultation and agreement between stakeholder, and the establishment of agreements and contract procedures in the provision and management of public services. First of all, the problems of the decentralized model of Jeju Special Self-Governing Province will be improved and the decentralized model will be completed. Based on this, we will expand the regional metrology model to reflect the population size and regional conditions of the remaining eight regional provinces. Mirroring the case of Jeju Special Self-Governing Province, it is based on the two-layer system rather than the single-layer system.
The problems of the decentralization model in Sejong Special Self-governing City will be improved and the decentralization model will be completed. Based on this, metropolitan cities, a small & medium-sized cities, and county models are created.
It will apply to the metropolitan cities, base cities, and county models by reflecting each size of population and regional conditions. To improve the model of Eup
‧Myeon
‧Dong in Sejong Special Self-Governing City, the local autonomous and village autonomous models will be applied. It will be applied and diffused by introducing a super-decentralized model starting from the proper regions in the Chungcheong Area. In order to realize local autonomy for improving the quality of life of residents, we will systematically support the establishment of an experimental method so that an institutional foundation can be established and the experiment can be conducted in stages.
In order to successfully promote decentralization and achieve balanced
development, it is proposed to establish a (tentative) decentralization and national
balance department, grant control tower functions to solve the complex problems
at hand, and improve related laws and systems.
1)
분권 촉진을 위하여 지방분권형 헌법으로 개정하고 이에 따라 관련법을 개정하 며 신법을 제정할 필요가 있다.
개정된 지방분권형 헌법에 보충성의 원칙에 입 각한 사무배분법,
법률에 위반되지 않는 범위 내에서 사무에 관한 규정제정,
법 률이 정하는 범위 내에서 재정상의 자치권,
조직권‧인사권 등을 삽입할 필요가 있다.
사무배분에 대해서는 사무배분과 재정관계법,
연계협력법‧연합법‧실험법 등 분권 추진을 위한 관련 법을 제정하여야 한다.
2)
분권수준은 단계적‧점진적으로 분권강화 지방정부형,
광역지방정부형으로 높여 나가는 것이 바람직하다.
3)
위임사무를 폐지하고 자치사무화하며,
공공재 공급의 범위와 보충성의 원칙에 따라 사무를 배분하고,
담당할 공간계층과 주체를 일치시킬 것을 제안한다.
4)
광역과 기초 자치단체 간 수직적 관계에서 수평적 관계가 되도록 제도를 개선 해 나간다.
이를 위해서는 주체 간 역할을 명확히 하고 자치단체나 조직 간에 는 상호 불간섭의 원칙을 제도화해 나간다.
5)
국가경쟁력을 제고하면서 국민 삶의 질을 개선하는 분권이 되도록 사무를 배분 하고 적합한 조직과 인사 권한,
재정권한,
계획권한을 적정한 추진주체에게 이 양한다.
행정의 사각지대를 없애고,
제왕적 권한의 폐해를 방지하며,
민주성과 효율성을 동시에 꾀할 수 있는 계층구조를 마련한다.
단기적으로 단층제는2
층 제로 개선하고2
층제는3
층제를 개선할 것을 제언한다.
6)
현재 중앙정부,
광역자치단체,
기초자치단체가 수행할 수 없거나 수행이 적합하 지 않다면 새로운 조직(
계층)
을 신설하여 권한을 이양해 나간다. 2
개 이상의 광 역자치단체에 걸친 광역행정을 담당할 광역연합(
광역권역), 2
개 이상의 기초자 치단체에 걸친 행정을 담당할 기초연합(
기초권역)
등을 단계적으로 조직하고 활 성화시켜 나갈 것을 제안한다.
계적으로 추진한다
.
8)
특별지방행정기관을 통합 행정청화하여 지역에서 책임성을 가지고 지역발전에 기여하도록 조직한다.
특별지방행정기관 통합청은 광역행정을 담당하는 광역연 합청과 장기적으로 통합하여 자치단체화해 나간다.
통합된 특별지방행정청장이 지방자치단체나 광역연합청 등 지역발전사업을 추진하는 주체와 지역발전투자 협약을 맺도록 제도화 해 나갈 것을 제안한다.
9)
지방행정의 종합성을 고려하여 지역발전을 위한 거버넌스는 중기적으로 협력적 거버넌스,
장기적으로 지방정부가 중심이 되도록 추진해 나간다.
10) (
가칭)
분권‧균형부를 조직하여 운영하여 분권과 균형발전이 적정수준에 이를때까지
(
목표달성시)
제안된 과제들을 추진하고 법‧제도를 개선해 나갈 것을 제 언한다.
제1장 연구의 개요 ··· 3
제1절 연구의 배경 및 목적 ··· 3
1. 연구의 배경 및 필요성··· 3
가. 연구의 배경··· 3
나. 연구의 필요성··· 4
2. 연구의 목적··· 5
제2절 연구 범위 및 방법 ··· 7
1. 연구 범위··· 7
가. 공간적 범위··· 7
나. 내용적 범위··· 7
2. 연구방법··· 8
가. 국내외 분권화 관련 문헌 및 인터넷 조사··· 8
나. 실험사례 관련 협동 연구··· 9
다. 전문가 자문회의 및 이슈 토론을 통한 의견 수렴··· 9
라. 면담조사 및 설문조사··· 10
제3절 연구흐름도 ··· 11
제4절 연구의 기대효과 ··· 12
제5절 선행연구와의 차별성 ··· 13
1. 선행연구 현황··· 13
가. 주요 선행연구 현황··· 13
나. 분권 관련 선행연구의 주요 키워드··· 14
2. 주요 선행연구와 본 연구의 차별성··· 16
제2장 분권형 국가 개념 및 담론 ··· 21 제
1
절 국가의 형태:
집권형 국가와 분권형 국가··· 21
1. 집권형 국가와 분권형 국가··· 21 가. 집권형 국가와 분권형 국가의 권한 분담··· 21 나. 권한분담과 분권모델··· 24 2. 분권의 순 기능과 역 기능··· 25 3. 분권화 추세 및 당위성··· 27 가. 대외 여건··· 27 나. 대내 여건··· 27 다. 분권의 당위성··· 28 4. 분권형 국정관리 거버넌스 개념 정의 ··· 29 가. 분권형의 정의··· 29 나. 거버넌스(governance)의 정의··· 33 다. 분권형 거버넌스의 조작적 정의··· 34
제
2
절 분권과 국가경쟁력 및 국민 삶의 질··· 36
1. 분권이 미치는 영향··· 36 가. 분권의 긍정적‧부정적 영향··· 36 나. 분권의 직접적‧간접적 영향··· 37 2. 분권과 균형발전의 관계··· 38 가. 분권과 분산 및 분업··· 38 나. 분권과 지역경제발전과의 관계··· 39 다. 분권과 균형발전 간의 관계··· 42 3. 분권과 국민 삶의 질 및 국가경쟁력··· 49 가. 분권과 국민 삶의 질··· 49 나. 분권과 국가경쟁력··· 50 4. 분권의 주요 이슈와 측정관련 지표··· 56가. 분권의 주요 이슈··· 56 나. 분권 측정을 위한 지표··· 58 5. 분권의 공간단위와 적정규모··· 59 가. 도시정책(분권과 분산)에서의 적정한 공간단위··· 59 나. 지역혁신체계의 구축(분업)과 공간적 규모의 관계··· 60 다. 균형발전정책과 공공재 공급 및 분권정책에서의 공간단위··· 61
제
3
절 연구의 틀··· 65
1. 본 연구의 위상··· 65 2. 분석의 틀··· 66제3장 주요 선진국 사례와 시사점 ··· 71
제
1
절 주요 선진국의 분권화··· 71
1. 연방제 국가와 단방제 국가간 지방분권의 차이··· 71 가. 연방제 국가의 연방제의 의미··· 71 나. 단방제 국가의 연방제의 의미··· 71 다. 연방제 국가와 단방제 국가 간 지방분권의 차이··· 71 2. 분권화 발전단계와 지방분권 모델의 유형··· 72 가. 분권화 발전단계··· 72 나. 지방분권 모델의 유형··· 73 다. 분권수준 유형별 행정권 이양 비교··· 74 라. 단일국가가 지향해야할 지방분권 수준··· 75제2절 주요 선진국의 분권화 사례 ··· 76
1. 프랑스 사례··· 76 가. 지방자치단체··· 76 나. 지방분권 노력과 지방분권형 헌법개정··· 78 다. 정부간 관계와 거버넌스 체계··· 81
라. 사무배분 체계 및 원칙··· 82 마. 지방재정조정제도··· 84 바. 지방정부의 공무원 및 인사제도··· 85 사. 지방행정조직과 특별지방행정기관 제도··· 86 아. 자치단체간 연합제도와 메트로폴 정책··· 90 자. 획기적인 지방분권정책과 경제성장··· 94 차. 균형발전 성과와 국토공간··· 95 2. 스페인 사례··· 97 가. 헌법에서의 자치권 보장··· 97 나. 행정체제··· 98 다. 광역정부··· 99 라. 연합체로서 바르셀로나 대도시권··· 99 3. 일본 사례··· 103 가. 지방자치 역사와 지방분권··· 103 나. 헌법차원의 자치 보장··· 107 다. 기관위임사무제도··· 108 라. 지방행정조직과 특별지방행정기관··· 110 마. 광역연합제도··· 112 바. 특별지방행정기관 개편 구상···119 사. 지방분권 추진과 경제성장···120 4. 영국 사례···121 가. 중앙정부로부터 주정부로의 지방분권··· 121 나. 지방행정조직과 계층구조··· 124 다. 중앙정부의 특별지방행정기관 GOR(Government of the Region) ··· 126 라. 지역개발청의 권역별 설치 및 운영··· 127 마. LEP(Local Enterprise Partnerships) ··· 129 바. 특별지방행정기관과 지역개발청의 거버넌스 구축‧운영··· 132
사. 지방자치단체 연합기구··· 133 아. 지역주권법과 주민자치··· 136 5. 독일 사례··· 139 가. 연방의 역사와 연방제도··· 139 나. 기본법상의 분권화 규정··· 140 다. 지방자치단체 연합제도··· 141 라. 사무구분 및 배분 체계··· 142 마. 공간계획과 주체 간 역할분담 및 협력··· 142 바. 지방재정조정 제도··· 143 사. 기초공공서비스공급과 내셔날미니멈··· 144
제3절 분석결과 종합 및 정책적 시사점 ··· 146
1. 단일(단방제)국가가 지향해야할 지방분권 수준··· 146 2. 국별 정책적 시사점과 한계··· 147 가. 프랑스 사례 시사점과 한계··· 147 나. 일본 사례 시사점과 한계··· 148 다. 영국 사례 시사점과 한계··· 149 라. 스페인 사례 시사점과 한계··· 150 마. 독일 사례 시사점과 한계··· 151 3. 주요국의 GDP성장과 분권정책··· 152
제4장 분권형 국정관리 실태 분석 ··· 155
제1절 역대정부의 분권화 추진실적과 과제 ··· 155
1. 역대정부의 분권정책의 성과와 한계··· 155 가. 지방자치제도의 역사··· 155 나. 역대정부의 분권관련 법률과 정책··· 156 다. 역대정부 중앙권한 지방이양 실적··· 159
라. 역대정부 지방분권과제 평가 및 한계··· 159 마. 분권정책과 균형정책의 비교··· 160 2. 현 정부의 자치분권 로드맵과 국가균형발전 전략 및 한계··· 161 가. 현 정부의 국정목표와 자치분권 로드맵 및 국가균형발전 전략··· 161 나. 자치분권종합계획과 국가균형발전전략 추진의 한계··· 162
제2절 지방분권의 현주소 ··· 166
1. 입법 측면··· 166 가. 정의 및 근거··· 166 나. 현황 및 문제점··· 166 다. 전문가들의 의견··· 168 2. 사무‧기능 배분 측면··· 168 가. 정의··· 168 나. 현황 및 문제점··· 168 다. 전문가들의 의견··· 174 3. 재정 측면··· 174 가. 정의··· 174 나. 현황 및 문제점··· 174 다. 전문가들의 의견··· 181 4. 인사‧조직 측면··· 182 가. 정의··· 182 나. 현황 및 문제점··· 182 다. 전문가들의 의견··· 184 5. 계획 권한 이양 측면··· 184 가. 정의 및 현황··· 184 나. 문제점··· 185 다. 전문가들의 의견··· 188 6. 지방분권 수준 종합··· 189
제3절 우리사회가 당면한 해결과제와 분권 촉진 필요성 ··· 190
1. 우리사회가 당면한 해결과제··· 190 가. 수도권과 비수도권간 격차··· 190 나. 국가 중심의 획일적 서비스··· 192 다. 낮은 공공서비스 수준으로 인한 삶의 질 저하··· 193 라. 저출산과 낮아지는 행복지수··· 195 마. 지역 간·주체 간 갈등··· 196 바. 낮은 국가경쟁력, 낮은 정부경쟁력, 신성장동력 저하··· 197 2. 분권 촉진과 당면과제 해결을 위한 협치 필요성··· 199 가. 지방자치 기여도와 분권촉진 필요성··· 199 나. 분권 촉진을 통한 당면과제 해결 및 국가와 지방의 역할과 협치 필요성··· 202 3. 사례분석을 통한 분권 및 중앙정부와 지방자치단체 간 거버넌스 구축 필요성·· 204 가. 남대문 화재 사례와 분권··· 204 나. 국유림에 도립공원 지정 요청 사례와 분권 ··· 205
제4절 특별지방행정기관의 지방이전 실적과 과제 ··· 206
1. 우리나라의 지방행정체제 및 특별지방행정기관 설치 기준··· 206 가. 지방자치단체와 특별지방행정기관의 이원적 체제··· 206 나. 특별지방행정기관의 정의··· 206 다. 특별지방행정기관 설치기준··· 206 라. 특별지방행정기관의 설치 필요성··· 208 마. 특별지방행정기관 정비의 근거··· 208 바. 특별지방행정기관 이양의 법적 기준··· 209 2. 특별지방행정기관 설치 현황 및 이관실적··· 210 가. 특별지방행정기관 설치 현황··· 210 나. 특별지방행정기관(1차)의 관할구역 ··· 212 다. 역대정부의 특별지방행정기관 이관정책··· 215 라. 역대정부의 특별지방행정기관 이관실적··· 215
3. 특별지방행정기관 제도 및 운영 실태··· 216 가. 현황··· 216 나. 문제점··· 217 다. 부처별 특별지방행정기관 설치에 대한 비판··· 218 4. 특별지방행정기관의 이양에 대한 기존 논의 및 인식··· 220 가. 특별지방행정기관의 이양에 대한 기존 논의··· 220 나. 특별지방행정기관에 대한 인식··· 221 5. 특별지방행정기관의 처리 유형··· 222 가. 민영화 ··· 222 나. 지방자치단체에의 통합··· 223 다. 지방자치단체와의 기능 조정··· 223 라. 특별지방자치단체와 통합··· 223 6. 분석결과 종합··· 224
제5절 제주특별자치도의 국정 분권 및 이양 실태와 성과 ··· 225
1. 국정 분권 및 이양 현황과 문제점··· 225 가. 제주특별자치도의 출범과 분권의 법적·제도적 내용··· 225 나. 중앙행정권한의 이양 현황 및 문제점 ··· 228 2. 중앙 각 부처와 특별지방행정기관의 관계··· 231 가. 중앙정부 각 부처와 제주특별자치도의 관계··· 231 나. 중앙행정기관과 제주특별자치도의 사무 수행관계··· 232 다. 특별지방행정기관의 개념 및 지방이관의 필요성··· 232 3. 제주특별자치도 설치 전·후 주요 성과 및 평가··· 235 가. 지표별 평가 및 설문조사 결과의 함의··· 235 나. 정책적 시사점··· 241 다. 제주특별자치도 지방분권 모델의 긍정적 평가와 부정적 평가··· 242 4. 제주특별자치도 분권 모델의 완성 및 전국화를 위한 향후 과제··· 248 가. 제주특별자치도 분권 모델의 완성을 위한 개선 과제와 추진전략··· 248
나. 제주특별자치도 분권 모델의 전국화를 위한 향후 고려사항··· 250
제6절 세종특별자치시의 국정 분권 및 이양 실태와 성과 ··· 253
1. 국정 분권 및 이양 현황과 문제점··· 253 가. 국정 분권 및 이양 현황··· 253 나. 국정 분권 이양의 문제점··· 254 2. 광역행정 문제··· 254 가. 인구 문제··· 254 나. 교통 문제··· 256 다. 상수도 문제··· 258 라. 지역인재 채용문제··· 259 마. 기타 최근에 제기된 광역행정 문제··· 260 3. 국정 분권 및 이양의 법적·제도적 내용··· 260 가. 필요성··· 260 나. 개정의 주요내용··· 260 4. 중앙 각 부처와 특별지방행정기관의 관계··· 262 가. 특별지방행정기관과 세종특별자치시와의 관계··· 262 나. 대전·충청권 초광역정부로의 업무이전 가능성 검토··· 263 5. 세종특별자치시와 주변지역과의 관계 및 공간 범위 분석··· 265 가. 세종특별자치시의 주변지역과의 관계․연계실태··· 265 나. 특별지방행정기관과 충청권의 분권 실태 분석··· 267 6. 주요 성과 및 평가··· 268 가. 세종특별자치시 자치분권 모델의 평가··· 268 나. 읍면동 5대 권한 분권 및 자치모델··· 273 다. 충청권 서비스 만족도··· 273 7. 초광역정부형 분권 모델과 전국화를 위한 향후 전략··· 275 가. 초광역정부형 분권 모델 구축을 위한 과제와 추진전략··· 275 나. 초광역정부형 분권 모델의 전국화를 위한 향후 고려사항··· 276
제7절 분석결과 종합 ··· 279
1. 분권의 필요성··· 279 2. 분권의 5대 분야··· 280 3. 당면과제 해결 및 국가와 지방간 역할분담··· 281 4. 특별지방행정기관의 관할범위와 인식··· 282 5. 제주특별자치도의 국정 분권 및 이양 실태와 성과··· 284 6. 세종특별자치시의 국정 분권 및 이양 실태와 성과··· 286
제5장 분권형 국정관리 과제와 거버넌스 구축 방안 ··· 293
제
1
절 분권형 국정관리 거버넌스 구축 방향··· 293
1. 단계별 분권 수준 제고 및 권한이양··· 293 2. 분권의 내용··· 293 3. 국가의 존립을 위한 경쟁력 제고와 국민의 삶의 질 추구를 위한 다층화··· 294 4. 지방정부의 계층구조··· 294 5. 특별지방행정기관의 지역화··· 295 6. 연합제도의 도입··· 295 7. 각 주체 간 분명한 역할분담··· 295 8. 각 주체 간 수평적 거버넌스 구축··· 296 9. 제주특별자치도 분권모델 완성과 확산··· 296 10. 세종특별자치시 분권모델 완성과 확산 및 초광역정부형 분권 모델 도입··· 296제
2
절 분권형 국정관리 과제와 모델정립 및 단계별 추진전략··· 297
1. 분권형 국정관리 과제··· 297 가. 강력한 행정권한의 분산··· 297 나. 분권형‧준연방제형 국가의 분권수준 달성··· 298 다. 분권의 공간단위 설정··· 300 라. 정부의 계층구조 개편··· 308마. 특별지방행정기관 개편··· 314 바. 경쟁력 제고와 민주성 확보··· 319 사. 갈등해소와 거버넌스 구축··· 321 2. 분권형 국정관리 모델 정립··· 325 가. (가칭) 광역연합(광역권역) 모델··· 325 나. (가칭) 기초연합(기초권역) 모델··· 338 다. 제주특별자치도 분권 모델의 완성··· 341 라. 세종특별자치시 분권 모델의 완성··· 342 마. 읍면동 모델··· 345 바. 다양한 형태의 공간단위와 다양한 제도··· 347 사. (가칭) 분권‧균형부 신설과 지역(지방)장관 제도 도입··· 348 3. 분권형 국정관리 과제의 단계별 추진전략··· 349 가. 권한이양의 단계적 추진··· 349 나. 세종특별자치시 분권모델의 완성과 확산··· 349 다. 제주특별자치도 분권모델의 완성과 확산··· 350 라. 다층제의 단계적 추진··· 350 마. 특별지방행정기관과 광역연합의 단계적 통합추진··· 351 바. 협력제도 활성화··· 351 사. 광역연합의 구성 및 운영··· 351 아. 폐쇄적 지역구조에서 개방적 권역구조로 전환··· 351
제
3
절 분권형 국정관리 과제의 중앙과 지방간 역할분담 및 거버넌스 구축··· 352
1. 중앙과 지방간 역할분담··· 352 가. 역할분담 방향··· 352 나. 중앙정부의 역할··· 352 다. 지방정부(지방자치단체)의 역할··· 352 라. 중앙정부의 재분배 역할 강화··· 353 마. 주체 간 수평적 네트워크 구축··· 3542. 분권화시대 지역발전의 거버넌스 구축··· 356
제
4
절 분권형 국정관리 거버넌스 구축을 위한 법‧제도 개선방안··· 358
1. 헌법 및 관련 법 개정··· 358 가. 헌법 개정 사항··· 358 나. 지방자치법 개정 사항··· 358 2. 헌법 개정 불가 시 대안··· 360 가. 정부조직법 개정··· 360 나. 지방자치법 개정··· 361 다. 지방자치 관련 각종 법에서 국가와 중앙정부 혼용 시정··· 363 라. 지역정부화를 위한 제도개선··· 363 3. 특별지방행정기관 제도 개선··· 364 4. 국가균형발전특별법 및 회계 제도 개선··· 365 5. 지역발전투자협약제도의 적용‧정착‧확산··· 365제6장 결론 및 향후 과제 ··· 369
제
1
절 결론··· 369
제2
절 연구의 성과··· 372
제3
절 향후 과제··· 375
￭ 참고문헌 ··· 377
￭ 부록 ··· 399
1. 커뮤니티케어 정책의 정부간 거버넌스 모델 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 399
2. 분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안 전문가 설문조사표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 400
3. 제주특별자치도 관련 도민인식 조사 설문조사표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 408
4. 세종특별자치시 자치모델 구축 관련 설문조사표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 414
❙표 차례❙
<표 1-1> 국가경쟁력과 국민의 삶의 질 제고 관련 법 및 조항···5
<표 1-2> 분권형 국정관리 거버넌스 구축 방안 연구의 6하 원칙···6
<표 1-3> 연구의 공간적 범위···7
<표 1-4> 토론 이슈 및 주요내용···9
<표 1-5> 설문조사 개요···10
<표 1-6> 1995-현재 분권 관련 주요 키워드 도출빈도··· 15
<표 1-7> 선행연구 현황 및 선행연구와 본 연구의 차별성···17
<표 2-1> 집권‧집중형 국가와 연방‧분산형 국가의 수도 인구비중 비교··· 22
<표 2-2> 분권형‧준연방제형 국가 ···23
<표 2-3> 지방분권의 순기능과 역기능···25
<표 2-4> 지방분권의 법적 정의 ···29
<표 2-5> 지방분권 개념의 접근 시각···31
<표 2-6> 분권과 분산 비교···38
<표 2-7> 재정분권의 지역경제성장효과 실증분석 결과 ···41
<표 2-8> 분권과 균형의 정의 및 필요성 ···47
<표 2-9> 지방분권 수준에 대한 평가기준을 통해 본 내용과 이슈··· 57
<표 2-10> 분권 이슈별 주요 측정지표···58
<표 2-11> 분권의 공간단위와 도시규모···60
<표 2-12> 지역혁신체제 구축과 공간규모···61
<표 2-13> 효율성과 민주성 측면에서의 공간규모 효과 ···62
<표 2-14> 균형발전정책과 분권정책에서의 공간단위···63
<표 2-15> 규모별 공공시설 설치 및 계획 기준···64
<표 3-1> 지방분권 모델의 유형···73
<표 3-2> 분권수준 유형별 행정권 이양실태 비교··· 74
<표 3-3> 우리나라가 지향해야 할 지방분권 수준··· 75
<표 3-4> 프랑스의 지방자치단체 현황(2018년 1월 현재) ···76
<표 3-5> 프랑스 레지옹 개편 과정···77
<표 3-6> 프랑스 레지옹과 인구···77
<표 3-7> 프랑스 지방자치제도의 변천···78
<표 3-8> 지방분권 개헌(1982~2003) 이전의 주요 법률과 내용···79
<표 3-9> 프랑스 헌법상의 분권화 규정··· 80
<표 3-10> 프랑스의 국가사무와 자치사무···82
<표 3-11> 프랑스의 사무배분 체계···83
<표 3-12> 레지옹 수준의 특별지방행정기관···89
<표 3-13> 데파르트망 수준의 특별지방행정기관···90
<표 3-14> 지방자치단체 간 협력체의 변화···91
<표 3-15> 프랑스 지방자치단체 개혁과 메트로폴··· 93
<표 3-16> 프랑스 주요도시 인구 변화···96
<표 3-17> 프랑스의 거주인구 분포와 체류인구 분포 사례···97
<표 3-18> 스페인 헌법차원의 지방자치 보장···98
<표 3-19> 일본 지방자치제도의 변천··· 103
<표 3-20> 일본의 제1차 지방분권 개혁··· 104
<표 3-21> 일본의 삼위일체 개혁··· 105
<표 3-22> 일본의 제2차 지방분권 개혁··· 106
<표 3-23> 지방창생교부금을 통한 달성 핵심 목표··· 107
<표 3-24> 지방창생을 위한 2020년까지의 목표치··· 107
<표 3-25> 일본 헌법차원의 지방자치 보장··· 108
<표 3-26> 일본 지자체의 사무배분··· 109
<표 3-27> 일본 시정촌의 합병 추이··· 111
<표 3-28> 간사이 광역연합의 업무분담··· 118
<표 3-29> 일본의 특별지방행정기관 개편 구상··· 119
<표 3-30> 도주정부의 사무(예시) ··· 119
<표 3-31> 스코틀랜드와 웨일즈에 이양된 권한 비교··· 123
<표 3-32> 영국의 지방행정조직··· 124
<표 3-33> GOR의 주요 시책과 재원 변화 내용··· 126
<표 3-34> 권역별 지역개발청 관할 범위(관할 면적, 인구, 직원 수) ··· 127
<표 3-35> RDA와 LEP의 특징 비교··· 130
<표 3-36> 영국 지방자치단체 연합기구 설립 현황··· 133
<표 3-37> 영국의 지역정책 분권화 추진 경과··· 134
<표 3-38> 도시권별 분권협상 체결·연합기구 설립·광역시장 선출 현황 ··· 134
<표 3-39> 분권협상을 통한 지역별 맞춤형 기능이양 사례(예시) ··· 135
<표 3-40> 로컬리즘법의 6대 권한이양과 관련내용··· 137
<표 3-41> 독일 기본법 차원의 자치권 보장··· 140
<표 3-42> 2층제 계층구조와 정부간 협력··· 143
<표 4-1> 지방자치제도의 역사 ··· 155
<표 4-2> 역대 정부 지방분권 관련법률 비교 ··· 156
<표 4-3> 역대정부의 분권정책 비교··· 157
<표 4-4> 역대정부 지방분권과제의 권한이양과 수요반영 여부··· 158
<표 4-5> 역대정부 지방분권 관련 권한 이양 및 수요반영 미 추진 과제··· 158
<표 4-6> 역대정부 중앙권한 지방이양 실적··· 159
<표 4-7> 역대정부 지방분권과제 평가··· 159
<표 4-8> 신정부 국정목표 : 고르게 발전하는 지역···161
<표 4-9> 자치분권 로드맵과 국가균형발전 전략 비교··· 161
<표 4-10> 자치분권 종합계획의 핵심주체별 전략 및 과제··· 163
<표 4-11> 자치분권 종합계획의 분야별 전략 및 과제··· 164
<표 4-12> 문재인 정부 국가균형발전의 3대 전략‧9대 핵심과제‧40개 세부과제··· 165
<표 4-13> 헌법상 조례제정권의 제한··· 167
<표 4-14> 법령우위‧ 법률위임에 의한 조례제정권의 제한··· 167
<표 4-15> 국가의 지방자치단체 간섭··· 167
<표 4-16> 자치입법권 강화 필요성··· 168
<표 4-17> 중앙과 지방의 사무배분 실태··· 171
<표 4-18> 지방자치발전종합계획에 따른 특별지방행정기관 정비 대상사무··· 172
<표 4-19> 지방자치단체와 특별지방행정기관의 행정서비스 제공정도 비교··· 172
<표 4-20> 사무배분 적정화 필요성··· 174
<표 4-21> 헌법상 자치재정권의 실태··· 174
<표 4-22> 지방세기본법상 자치재정권의 실태 ··· 175
<표 4-23> 국가 대비 지방의 세입현황··· 176
<표 4-24> 세입기준 지방세 비중 ··· 176
<표 4-25> 중앙 대비 지방의 세출 비중 ··· 177
<표 4-26> 지방자치단체 재정자립도 및 재정자주도··· 178
<표 4-27> 이전재원 현황··· 178
<표 4-28> 자치재정권 강화 필요성··· 181
<표 4-29> 자치조직권의 제도적 틀··· 182
<표 4-30> 지방자치단체 기구‧정원의 기준‧결정권··· 182
<표 4-31> 전체 공무원 대비 지방공무원 비율··· 183
<표 4-32> 자치조직‧인사권 강화 필요성··· 184
<표 4-33> 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상 중앙정부의 지자체 계획고권 침해 관련 조항··· 187
<표 4-34> 광역단위 도시계획별 수립·승인 권한··· 188
<표 4-35> 도시기본계획 이양 전후 비교 ··· 188
<표 4-36> 계획분야의 분권화에서 국가와 지방의 역할··· 189
<표 4-37> 수도권 집중도 및 지역불균형 변화(1995~2015) ··· 191
<표 4-38> OECD 국가 정부신뢰도(2013~2018) ··· 192
<표 4-39> 국민 삶의 질 지표 추이 ··· 194
<표 4-40> 삶의 질·생활환경(Quality of Living) 도시 순위··· 195
<표 4-41> 거주지역별 지역간․정부간 갈등 인식··· 197
<표 4-42> 우리나라 세계 혁신·제도 부문 항목별 순위 추이··· 199
<표 4-43> 지방자치 기여도··· 199
<표 4-44> 지방분권과 균형발전 구현의 실패 원인··· 200
<표 4-45> 지방분권에 관한 인식··· 201
<표 4-46> 지방분권 촉진 필요성··· 201
<표 4-47> 지방분권 촉진이 필요한 이유··· 202
<표 4-48> 우리사회가 직면한 문제해결을 위한 국가와 지방의 역할··· 203
<표 4-49> 특별지방행정기관의 개념 및 설치의 법적근거 ··· 207
<표 4-50> 특별지방행정기관 정비의 법적 근거··· 209
<표 4-51> 특별지방행정기관과 지방자치단체 간 법적 사무배분 기준··· 210
<표 4-52> 특별지방행정기관의 유형별 설치 현황··· 210
<표 4-53> 특별지방행정기관 현황··· 211
<표 4-54> 특별지방행정기관의 변화 추이··· 212
<표 4-55> 주요 특별지방행정기관(1차)의 기관별 관할구역··· 213
<표 4-56> 역대 정부별 특별지방행정기관에 대한 지방이관 정책··· 215
<표 4-57> 역대정부의 특별지방행정기관 이관 실적··· 216
<표 4-58> 지방이양 대상 특별지방행정기관의 현황··· 216
<표 4-59> 특별지방행정기관에 관한 인식··· 222
<표 4-60> 중앙행정권한 이양 및 주요 특례 제도개선 현황··· 228
<표 4-61> 특별지방행정기관 제주 이관 현황··· 234
<표 4-62> 연도별 제주인구현황··· 236
<표 4-63> 지역내 총생산 현황··· 237
<표 4-64> 연도별 재정자립도 현황··· 237
<표 4-65> 제주특별자치도 체제의 기여도··· 238
<표 4-66> 제주특별자치도 출범 이후 불만족 부문 순위··· 238
<표 4-67> 제주특별자치도 정책 만족도··· 239
<표 4-68> 제주특별자치도 분야별 정책 만족도··· 240
<표 4-69> 제주특별자치도 출범 이후 10년 간 제주사회의 주요 지표 변화··· 241
<표 4-70> 세종시 인근지역 대전, 공주, 청주시의 인구변화 추이 ··· 255
<표 4-71> 특별지방자치단체 업무의 성격에 따른 이전 여부 검토 결과··· 264
<표 4-72> 대전·세종·충청을 관할하는 특별지방행정기관 현황··· 267
<표 4-73> 충청권 초광역정부 구성 기관(안) ··· 275
<표 4-74> 단계별 충청권 초광역정부 구성 방안(안) ··· 277
<표 4-75> 5대 분야의 낮은 지방분권 수준··· 280
<표 4-76> 특별지방행정기관에 관한 인식··· 283
<표 5-1> 행정분권만으로의 균형발전 가능성··· 298
