OECD 국가의 토지이용 정책과 거버넌스
□ (검토배경) 토지이용은 환경, 보건, 경제성장, 부의 분배, 도시의 매력 정도 등 여러 측면에 크게 영향을 미침
ㅇ 토지이용에 영향을 미치는 정책을 분석하고 정책상 시사점 도출
* ex) 토지이용에 따른 온실가스 배출은 인간이 만드는 온실가스의 1/3 차지 토지이용으로 영향받는 부동산은 OECD 국가 총자산 중 86%(249조 달러)
< OECD 회원국 사례검토 (32개국 조사) >
□ (현황) OECD 국가에서 229개의 다른 종류의 토지이용계획을 운영 중 (10만개 이상의 세부계획)
ㅇ 국가계획은 중장기 전략이나 계획수립 관련 가이드라인을 제시하고 실제 시행되는 토지이용계획은 지방정부에서 수립
□ 주요 특징
ㅇ (법체계) 단일국가는 중앙정부가, 연방국가는 주정부가 법체계 운영 ㅇ (참여절차) 계획 수립시 이해관계자 참여절차는 대부분 국가에서
유사하나 실제 의사결정에 미치는 영향력은 국가별로 차이 발생 ㅇ (조정메커니즘) 대부분 토지계획과 관련, 정부단계별, 부문간 조정
메커니즘을 운영 중이나 최소 수준의 합의에 도달하는 정도에 그침
< 정책상 시사점 >
□ (전략적 계획수립) 효율적 공간개발을 유도하기 위해서는 전략적으로 3가지 요소(경제성․친환경성․포용성)를 고려하여 계획수립 필요
□ (규제 유연화) 과도한 규제는 집값상승, 인구저밀화 등 부작용을 초래 하므로 필요시 규제를 유연화하여 점진적으로 고밀화 유도
□ (정책 조정․통합) 부문별(주택․에너지․관광) 또는 정부간 정책상충을 막고 시너지 효과를 유도하기 위해서는 조정․통합 기능 강화
□ (타 정책수단 활용) 토지이용 관련 규제정책 외 행위자의 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 조세, 재정 등 폭넓은 정책수단 활용 필요
□ (평가환류 강화) 당초 의도했던 정책목표가 달성되었는지 평가하기 위해 토지이용 정책에 대한 모니터링과 평가 시스템 강화
*『The Governance of Land Use in OECD Countries』(‘17.5.3) 및
『Land Use Planning System in the OECD』(‘17.5.3)을 정리
1. 검토 배경
□ 토지이용은 환경, 보건, 사회, 경제적 측면에 큰 영향력 보유 ㅇ 토지이용은 환경, 공중보건, 경제성장, 부의 분배, 사회적 성과,
도시와 마을의 매력 정도 등 여러 측면에 영향
* ex) 토지이용에 따른 온실가스 배출은 인간이 만드는 온실가스의 1/3 차지 토지이용으로 영향받는 부동산은 OECD 국가 총자산 중 86%(249조 달러)
ㅇ 토지용도 결정에 따라 부동산 소유주(주로 부유층․노년층)와 사용자(주로 빈곤층․청년층)간 부의 재분배에 차이가 발생하고, - 도시나 마을의 매력 정도, 주민들의 지역에 대한 소속감,
지역문화 등에도 영향
□ 따라서 토지이용정책에 대해 주민들의 이해관계가 첨예하게 대립되는 경우가 많고 종종 이와 관련한 갈등 발생
2. OECD 국가의 토지이용계획 사례 검토
※ 2015〜16년간 자료입수가 가능한 OECD 32개국 사례에 대해 검토 (35개 회원국 중 아이슬란드, 룩셈부르크, 라트비아 제외)
□ (규모) 인간활동 패턴에 영향을 주는 공간 및 토지이용 계획은 토지이용을 계획하는 데 가장 널리 사용되는 정책 수단
ㅇ OECD 32개국에서 229개의 다른 종류의 계획을 운영중이며 개별적인 세부계획은 10만개 이상 존재
□ (정부별 계획) 계획을 정부단계별(중앙(national)-광역(regional)- 기초(local))로 분류시 각 단계별로 비슷한 규모의 계획 운영 중 ㅇ 국가나 광역계획은 주로 공간배치와 관련한 중장기 전략을
수립하거나 계획수립을 위한 가이드라인 역할을 제시하고, 지역계획은 실제 지역에서 실행되는 토지이용 계획을 수립
□ (대도시권 계획) 인구밀집 지역에서 정책조정 역할을 하기 위한 별도의 대도시권 계획을 수립하는 국가는 많지 않으나, 일부 국가는 광역계획이 대도시권의 조정역할을 수행
□ (법체계) 이탈리아를 제외한 모든 단일국가는 중앙정부가 토지 이용계획 관련 법령을 운영 중
ㅇ 연방국가의 경우 주정부가 토지이용계획과 관련된 입법체계 운영(이탈리아는 연방국가와 유사)
□ (계획체계 개선) 대부분 OECD 국가에서 토지이용 계획체계에 근본적인 변화를 가져오는 개혁이 추진된 경우는 일부에 불과 ㅇ 다만 많은 국가들은 기존 계획의 변경이 가능하도록 상당
수준의 유연성을 보유
□ (조정메커니즘) OECD 국가 대부분 토지이용계획과 관련하여 (국가내) 정부간 또는 부문간 조정 메커니즘을 운영 중
ㅇ 다만 대부분 최소 수준의 합의에 도달하는 정도이며 중장기 전략사항을 논의하는 경우는 많지 않은 상황
□ (참여절차) 계획수립시 공식적인 이해관계자 참여절차는 대부분 OECD 국가에서 유사하게 규정되어 있으나 실제 운영상 이해
관계인이 의사결정에 미치는 영향력은 국가별로 차이 발생
□ (정책목적) OECD 국가에서 토지이용 규제는 잘 실행되고 있으며 불법 건축규모도 크게 감소
ㅇ 토지지용 정책과 관련, 중앙정부의 정책 목적이 지방정부 토지 이용 규제에서 어떻게 잘 반영되어지는지 여부가 관건
ㅇ 이와 관련, 지방정부와 개인에게 재량을 부여하면서도 명료한 규제지침을 제시해 책무성을 확보하는 중앙정부의 역할이 중요
□ (초과이익 환수) 대부분 OECD 국가에서 토지 공공개발에 따른 개인의 초과 개발이익 환수를 위해 조세 정책을 시행 ㅇ 이를 통해 공공개발의 형평성을 높이고 재정수입 확대 효과 기대
□ (토지수용 가능성) 모든 OECD 국가에서 국책사업 추진을 위한 토지수용이 가능하며 법적으로 큰 어려움이 없는 것으로 조사 ㅇ 다만 민간 주도 개발에 수용권 허용여부는 국가마다 차이 발생
2. OECD 국가에서의 토지이용 거버넌스 분석
□ 토지이용에 대한 공식적 또는 비공식적 제도의 영향력
ㅇ 토지이용은 토지이용계획, 환경정책, 법적 재산권 등 등 공식 제도에 의해 영향 받지만,
ㅇ 동시에 지역인구 추세, 거주민-기업-정부간 관계 등 비공식 제도에 의해서도 영향받는 경향
□ 토지이용계획은 공익과 사익간 조화를 이루는 방향으로 수립 필요 ㅇ 토지소유자에 의한 토지용도 결정은 불가피하게 다른 사람들
에게 영향을 미치는 외부효과(externality)를 보유
【 개인의 토지이용에 따른 외부효과 예시 】
① 호수에 산업시설 설치 ⇒ 휴양지 가치를 떨어뜨리는 (-) 외부효과 발생
② 도심내 선호시설 개발 ⇒ 인근 상점의 수익을 올리는 (+) 외부효과 발생
ㅇ 그러나 토지소유자는 외부효과를 고려않고 의사결정을 하므로 공익과 조화를 이루기 위해서는 정부가 조세부과나 보조금 지급 등을 통해 소유자의 토지이용 의사결정에 영향을 줄 필요
□ 효율적인 공간개발을 유도할 수 있는 전략적 토지이용 계획 필요 ㅇ 한번 용도가 결정․개발되면 변경이 어려운 토지이용 특성
감안시 공공-민간투자간 조정으로 효율적인 개발 유도 필요
【 공공-민간투자간 조정결여로 인한 사회 비효율 예시 】
① 대중교통과 떨어진 업무시설 ⇒ 대중교통수요는 줄고 도로정체 등 유발
② 공항인접 주거시설 ⇒ 장래 항공수요 증가시 공항시설 확장에 걸림돌
ㅇ 토지이용 계획 수립시 3가지 주요요소(경제적 경쟁력, 환경적 지속가능성, 사회적 포용성)간 조화 필요
ㅇ 토지용도 결정은 지역적 의제임과 동시에 국가적, 세계적 의제 - 적절한 토지이용정책 추진시 UN 지속가능 목표(경제성장‧
주거안정‧기후변화대응 등) 달성에도 기여 가능 3. 정책 시사점
□ 토지이용 관련, 규제 외 폭넓은 정책수단(조세․재정 등) 활용 필요 ㅇ 통상 토지이용에 영향을 미치는 정책은 토지이용 규제, 건물
규제, 환경규제 등 규제정책이 주된 정책 수단
ㅇ 그러나 포용적성장, 친환경성 등 공익달성을 위해서는 조세정책 등 행위자 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 정책 활용 필요
【 외연적 도시확산 방지, 압축도시 개발 유도를 위한 조세정책 예시】
① 재산세 : 단독보다 공동주택에 높은 세금 부과하여 고밀개발 유도
② 교통세 : 높은 통행세 부과로 통근비용을 높여 고밀개발 유도
ㅇ 지방정부는 세수확보를 위해 상업시설을 확대할 유인을 가지나 이는 국가차원에서 보면 도시의 개방성 결여, 주택부족 등 문제 유발 - 중앙정부에서 지방에 대한 재정수단을 활용하거나 지방정부간
조정 메커니즘을 활성화하여 공익과 조화 유도 가능
□ 집값상승을 막고 인구증가 등 여건변화에 대응하기 위해서는 토지이용규제 완화를 통해 점진적 고밀화 유도 필요
ㅇ 새로운 환경변화에 대응하기 위해서는 획일적 규제보다는 탄력적이고 유연한 규제 도입 필요, 다만 유적지나 환경 훼손 등 중요한 공익을 희생하는 규제완화는 지양
【 탄력적이고 유연한 규제 예시 】
① 제한구역지정 규제는 허용기준을 낮추고 시행자에 재량을 부여
② 단일용도지구는 주거․상업시설 입주가 가능한 복합용도로 대체
ㅇ 대부분 OECD 국가에서 지난 20년간 토지이용 규제로 인해 주택부족에 따른 집값 상승 초래 ⇒ 토지이용 규제를 완화 하여 주택공급을 확대, 서민 주거안정 도모
ㅇ 최근 대부분 OECD 국가에서 인구 저밀화 문제를 겪고 있는데 토지이용 규제가 주요 원인 중 하나
- 도심에 인접한 인구저밀 지역이나 대중교통로 주변은 인구증가 추세나 교통인프라 역량 등을 고려, 토지이용 규제를 완화하여 점진적․선별적인 고밀화 유도 필요
□ 토지이용 관련, 부문별로 분절화된 정책의 통합 필요
ㅇ 주택, 교통, 에너지, 물, 농업, 관광, 경제발전 등 모든 분야의 정책은 새로운 토지수요를 창출하며 토지이용에 영향을 주는 만큼, 각 부문별 정책간 조정‧통합 필요
ㅇ 이와 함께 각 부문별 정책을 담당하는 정부간(중앙-광역-기초) 조정 기능 역시 중앙정부가 수행해야 할 거버넌스 과제
- 토지이용에 대한 각 부문별 정책시행 결과를 평가하거나 부문별 정책간 상충을 막고 시너지 효과를 달성하기 위해 토지이용 거버넌스 구축에 보다 많은 노력을 기울일 필요
□ 주민의 거주-근무-출퇴근 지역을 포괄하는 광역 토지이용계획 필요 ㅇ 광역대도시권내 한 지역의 토지이용계획은 다른 인접지역에
영향을 미치는 경향
ㅇ 따라서 광역권의 정책목표 달성을 위해서는 각 지자체가 개별적으로 정책을 수행하기보다 광역권내 공간 및 토지 이용계획을 조율하는 효과적인 조정 메커니즘 구축 필요
□ 토지이용에 대한 모니터링과 평가체계 강화 필요
ㅇ 당초 의도했던 정책목표가 달성되었는지 평가하기 위해 토지 이용정책에 대한 모니터링과 평가 시스템 강화 필요
ㅇ 토지이용계획 관련, 유연한 접근을 시도한 지역은 토지이용에 대한 간접통제로 인해 성과가 불분명할 수 있으므로 필요시 모니터링을 통해 정책을 수정하는 환류시스템 강화 필요
※ 작성 : 이익진 서기관(원소속 : 국토교통부)
