이론 검토와 분석틀❙ 19 - 협치란, 지역주민, 자원봉사기관 등 민간 파트가 공공 부문에서 직면하는 문 제에 공동으로 참여하여 의견 제시 및 결정을 통하여 문제를 해결하려는 노력 이다. 기존의 통치 방식과 다른 새로운 형태의 정치 방식이고 기업, 정부, 지 역사회 커뮤니티 그룹, 시민들이 공공 목표를 향하여 상호 의존 및 공동 노력 을 하는 것을 말한다(Christopher Gates 1999).
❍ 민관 협치 개념(「충청남도 민관 협치 활성화를 위한 기본 조례」)
- 민관 협치란, 사회 문제를 해결하고 지속가능한 사회를 위해 민간과 행정 이 공동으로 정책을 수립하고 집행·평가하는 운영 방식 및 체계를 말한다.
❍ 이번 연구의 지방농정 거버넌스 정의
- 지방농정 거버넌스란, 중앙정부의 농정에서 해결할 수 없는 지역 농정의 문 제를 지역에 있는 민간과 행정이 균형적인 관계(partnership)를 맺으면서 이들이 주체가 되어서 농업·농촌 분야에 대안을 발굴해내는 일련의 과정, 체 계로 정의하고자 한다.
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사업 추진 실태, 밀양시의 사례 조사, 지방농정 조직 간 관계를 분석하였다.
- 지방농정 거버넌스 운용실태에서는 농어업·농어촌 및 식품산업정책심의 회(약칭 농정심의회) 운용 실태, 자치단체에서 자율적으로 조직해 운용하 는 지방농정 거버넌스 조직 및 운용 실태, 선진적 농업·농촌 관련 거버넌스 운용 사례를 조사·분석하였다.
❍ 마상진·권인혜(2014)의 지방 농정 거버넌스 활성화 방안
- 농업 농촌 개발과 관련한 거버넌스 사례로 장수군, 완주군, 홍성군, 농어업 회의소 시범사업을 추진하는 지역(진안군, 나주시, 평창군, 거창군, 봉화군, 고창군, 남해군)의 사례를 조사·분석하였다.
- 이들 사례의 분석 결과를 바탕으로 지역별 지방 농정 거버넌스 운영상의 특 성을 비교·분석하고 거버넌스가 지역에 미치는 긍정적 변화와 지방 농정 거 버넌스 활성화를 위해 해결해야 할 과제를 도출하였다.
❍ 문유석·최상한(2016)의 기초자치단체 농정 거버넌스에 대한 진단과 처방 - 농업과 농촌 문제 관련 전문가들을 대상으로 구조화된 설문 조사를 통해 중
앙·광역·기초 단위의 수직적 거버넌스와 기초자치단체 수준에서의 수평적 거버넌스 전반에 대한 진단을 실시하였다.
❍ 문유석(2015)의 정부 간 관계의 관점에서 본 중앙과 지방 간 관계
- 농업과 농촌이 처한 문제를 타파하기 위해서는 농정 체계의 개편이 필요하 다는 인식하에 농정 관련한 중앙정부와 지방정부 간 관계를 살펴보았다.
- 농정사업추진 체계 및 농정사무배분 분석을 통해 우리나라 농정분야에서 의 정부 간 관계는 지방정부를 중앙정부의 대리인으로 보고 중앙정부가 농 정의 기획 및 결정뿐만 아니라 집행 과정 등에서 지방정부를 강력히 통제하
이론 검토와 분석틀❙ 21 는 대리인 모형에 머물고 있음을 실증적으로 확인하였다.
- 정부 간 관계에 대한 모형은 다양하게 제시되고 있으나 이념 모형으로는 대 리인 모형(agent model)과 동반자 모형(partnership model), 제3의 모 형으로 상호의존 모형(inter-dependence model)이 있다.
❍ 문유석 외(2014)의 지방농정 거버넌스 구축 요인들 간의 우선순위
- 우리나라 기초자치단체 수준의 수평적 거버넌스 구축을 위한 요인들을 알 아보고 이들 간의 우선순위를 분석하여 보았다. 농민(단체포함)의 농정 거 버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 지방정부(단체장 및 공무원)의 농정 거버 넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 이해관계자들의 상호신뢰 구축, 농정 거버 넌스 기구의 정비 및 보완, 지방농정 거버넌스에 대한 환경지지 확보 순으 로 나타났다.
❍ 신희권(2010)의 농정 거버넌스의 새로운 방향 모색
- 농정 패러다임 변화에 따른 농정 참여 행위자가 다양해짐에 따라 농정 거버 넌스를 3가지 차원(중앙정부 수준 거버넌스, 지방정부 수준 거버넌스, 수 직적 거버넌스 관계)으로 나누어 살펴보고 농정 거버넌스의 새로운 방향을 모색하고자 하였다.
❍ 이정환(2010)의 농정 거버넌스 그 의미와 대안
- 농정 거버넌스의 의미와 대안을 살펴보아 거버넌스의 의미와 개념을 이해 하고, 선진국(프랑스)의 농정 거버넌스 발전 과정을 살펴봄으로써 우리나 라의 농정 거버넌스 방향을 제시하였다.
- 거버넌스에는 세 가지 유형이 있으나 현실적으로는 중간 형태가 된다. 바 람직한 거버넌스(good governance)는 의사결정과 그 집행 과정에 다양
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한 이해관계자의 참여가 보장되고 그 절차와 과정이 공평하고 투명해야 한다.
❍ 전영미(2014)의 홍성통, 농촌정책 민관 거버넌스를 통한 농촌공동체 및 지역 발전 활성화 사례
- 지역 내 민관 거버넌스인 홍성통의 구축 배경과 목적, 준비 과정과 현황을 소개하고, 홍성통의 주요 협력 활동 및 주요 단체 활동 소개를 통해 홍성통 의 주요 활동 및 시사점을 제안하였다.
❍ 정명채·임성규(2014)의 충청남도 농어업회의소 설치 및 운영방안 연구 - 농어업인의 실질적 참여를 보장하고 구체적으로 제도화된 농정 거버넌스
의 모형으로 농어업회의소에 대한 관심과 설치 필요성이 높아짐에 따라서 3농혁신 정책의 현장성을 더욱 강화하기 위하여 도 및 시군의 농어업인 대 의기구로서 농어업회의소 설립 및 운영 방안을 제시하고자 하였다.
- 7개 시군 농어업회의소의 벤치마킹을 통한 농어업회의소 성공요인 분석 및 시행착오 최소화 방안을 도출하고 충청남도 농어업회의소의 설립을 촉 진하고 운영 활성화에 필요한 제도 등 종합적 지원 체계도 검토했다.
❍ 최상한 외(2014)의 농어업회의소의 거버넌스 구성 요인에 대한 인식 조사 - 농어업회의소가 시범 운영되고 있는 고창군, 거창군, 나주시, 남해군, 봉화
군, 진안군, 평창군 등 시범사업 7개 시·군의 공무원과 농민을 대상으로 농 어업회의소의 거버넌스 구성요인에 대한 설문조사를 실시하였다.
- 농어업회의소의 거버넌스 구성 요인 설문 조사 구성 항목은 크게 로컬 거버 넌스와 지방농정 거버넌스에 관한 선행연구의 거버넌스 공통 요인을 중심 으로 하는 6개 항목과 세부 항목으로 구성되었다.
이론 검토와 분석틀❙ 23 2.2. 선행연구와의 차별성
❍ 충남 지역 내에서 작동하는 거버넌스 운영 실태 사례를 면밀하게 조사한 연구 - 농정분야 거버넌스 선행연구는 원론적인 수준에서의 방향성 제시, 주체들 을 대상으로 한 인식 설문 조사, 선진국 사례 검토를 통한 시사점 도출 등이 대부분을 차지하였다.
- 선행연구가 적용한 분석틀, 기본 특성, 영향 요인 등은 이번 연구를 수행하 는 과정에서 많은 도움과 영감을 주었다.
- 이번 연구는 선행연구로부터 한걸음 나아가 충남 지역 내에서 다양한 분 야, 다양한 방식으로 작동하는 거버넌스 조직, 기구, 기관의 운영 실태를 면 밀하게 사례 조사, 분석하고자 하였다.
❍ 지방농정 거버넌스 실태로부터 도출한 시사점은 구체적인 정책과제로 연결 - 우리 사회는 빠른 산업화 시대를 거치면서 성장중심주의, 개발중심주의 패
러다임이 지배하면서 상대적으로 민관 협치 경험은 부족하였다. 특히 농정 분야는 민관 협치, 대화와 소통 과정 등의 경험이 취약한 편이다.
- 이와 같은 취약한 경험은 현실에서 거버넌스를 실현하기에 시행착오를 겪 기 마련인데 그에 따른 과제도 아직은 구체적이지 못하다. 면밀한 사례 조 사와 분석을 통한 구체적인 정책과제를 도출한 선행연구도 부족한 편이다.
- 이번 연구는 향후 지방분권 흐름 속에서 거버넌스 실체 중 민관 협치 기능 은 점차 중요해질 것이라는 전제하에 지방농정 거버넌스 정책과제를 매우 사실적이고 구체적으로 전달하여 학문적으로도, 실증적으로도 조금 더 진 전되고자 하였다.
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3. 1차·2차년도 연구결과
3.1. 1차년도: 충청남도의 농정추진체계 실태 사례 연구(강마야 외 2018)
❍ 국고보조사업, 포괄보조사업, 충청남도 고유사업 추진체계에 대한 총괄 평가 - 국고보조사업 개수가 많고 중복 사업이 많아 행정의 관리감독 역할을 충실
히 해내기 힘들고 정책성과를 발휘하기 힘든 구조로 귀결된다.
- 국고보조사업과 포괄보조사업 간 투입 및 집행 단계, 산출 및 성과 단계, 사 후관리 및 평가 단계 등에서 차이를 발견하기 힘들고 유사한 구조이다.
❍ 중앙정부와 지방정부 간 농정 추진 체계 확립
- 중앙정부는 정책 흐름을 만드는 추진 체계, 조직 개편을 준비하고 지방정부 가 이를 실행할 수 있도록 제도 기반을 확보하고 사업선정 평가 시 반영한다.
지방정부는 농업 정책 및 농촌 정책 영역별 업무 체계화, 명확화, 시너지 효 과를 달성하기 위해서 이에 맞춘 추진 체계 및 조직개편 실행, 현장 수요자와 업무기능 중심으로 조직개편을 하도록 한다.
- 지방농정은 정책의 예측 가능성과 지속성 확보 문제를 염두에 둬야 하는데 정책 지속성과 연속성 부재는 정책신뢰도 저하로 연결되는 구조이기 때문에 정책 수요자 입장에서 정책신뢰도 저하라는 결과를 야기한다. 예측가능성 부재로 인해 중장기 관점과 방향에서 고민이 불가하다.
- 결국 지역 내에서 민과 관 협치뿐만 아니라 관과 관 협치, 민과 민 협치, 이 들 간 역할 분담과 추진 체계 기반 구축이 선행되어야 한다고 제안하였다.
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❍ 지방정부 내 광역자치단체와 기초자치단체 간 추진 체계 확립
- 광역지자체와 기초지자체 간 역할 분담과 기능 조정 등을 논의해야 하고 지 방정부 자율성과 재량권 부여를 위한 제도 및 재정 기반 확보가 필수이다.
- 광역지자체는 거버넌스 체계 구축과 정책설계 및 기획기능 강화, 정책성과 관리 및 평가시스템, 모니터링 구축, 목표에 맞는 예산배분과 사업선정 과 정, 광역의 의사결정과정 공개 및 정책개입지점 파악, 포괄적이고 통합적으 로 정책접근 할 수 있는 기반, 시군 간 경쟁 체제 유발을 지양하고 기초지자 체와 정책 목표, 성과를 공유하면서 관련 정보를 적극적으로 공유, 참여 시 인센티브 부여가 중요하다고 제안한 바 있다.
❍ 정책 단계별 문제와 개선과제
- 투입 및 집행 단계는 지방농정의 목표와 성과에 맞춰서 조직 및 진단 재정비 상시 추진, 광역자치단체 간 혹은 기초자치단체 간 지역개발공동사업제도 도입, 광역자치단체를 중심으로 예산과 사업을 조율하는 농업재정 코디네 이터 양성, 기초자치단체 관련 업무 지원, 지방농정 공무원 자체 역량강화를 위한 다양하고 구체적인 수단 도입 등을 제안하였다.
- 산출 및 성과 단계는 중앙농정으로 인한 폐해를 극복하고 지방농정 중심으 로의 전환에 대비한 주요 키워드 재각인, 지방농정 추진 시 민간의 참여 확대 와 시군의 현장 실행력 확산, 지방농정에서 광역지자체와 기초지자체 사이 에 정책연계성을 강화하여 수요자 중심으로 정책성과 달성함을 제안하였다.
- 사후관리 및 평가 단계는 국민 참여를 통한 공감대 확산, 민관 간 협업체계 구축 실천, 농업·농촌 문제의 국제 협력과 공조 강화를 통한 외연 확장, 지 방농정 추진 시 지속적인 성과평가와 모니터링 등 피드백 체계 구축, 지방 정부의 대표 정책 사업을 지속적으로 발굴하고 육성, 지속가능성 확보가 필요함을 제안하였다.