1.3
국토계획 평가체계 구축방안 연구
The Comprehensive and Integrated Evaluation System for National Territorial Planning
양지청․윤혜철․양진홍
2002. 12／218면／기본연구／국토연 2002-1
경제사회환경 및 법제도 등의 여러 가지 여건이 변화하는 가운데 20년 장기계획으로 수립된 국토계획의 평가를 위해서 평가체계의 구축이 필요하다. 특히 국토기본법이 제정된 상황 속에서 체계적인 평가체계의 구축을 위한 접근방안, 평가방안자체에 대한 논의를 포 함한 연구가 필요하다. 우리 국토에서 진행되고 있는 상황에 대한 국가인프라를 비롯한 다 양한 투자관련 자료의 수집분석이 필요하며, 경쟁력 강화, 삶의 질, 국제화, 개방화 등 다양 한 패러다임이 강조되는 상황 속에서 평가방법, 기법도 새로운 전환이 필요하다. 즉, 국토계 획의 평가를 위한 세부 모형, 기법, 데이터 구축개발이 필요하며 이를 포괄하는 종합평가체 계(Comprehensive Evaluation System)의 구축이 요망된다고 하겠다. 이 연구의 목적은 우선적 으로 평가를 위한 접근 방안에 대한 논의로부터 시작해 과학적인 국토계획 평가체계를 수 립함에 있다. 평가체계의 구축시 다양한 요인을 고려한 아이템 개발 및 지표․기법개발연 구가 포함되어야 할 것이다. 지표의 도출 및 활용, 요소모형 정립은 평가체계의 중요한 과 정이다. 국가 교통시설, 수자원, 환경시설 등 인프라에 대한 부문별 투자현황을 파악하고 분 석하는 과정도 중요하다. 그리고 국토기본법상에 건설교통부 장관이 국토종합계획의 성과 를 정기적으로 평가하고, 이를 토대로 5년마다 계획을 재정비토록 의무화하였고(제18조 및 제19조 : 2003년 1월 시행), 또한 정책평가 차원에서 부처평가 등이 존재하고 있어 여러 가 지 측면에서 평가의 중요성이 강조되고 있다(국무조정실, 정부업무 등의 평가에 관한 기본 법 : 제정 2001.1.8 법률 제6347호 행정자치부). 하지만 정부업무의 심사평가 및 조정에 관 한 규정을 보더라도 평가가 어떠한 평가인지 그러한 방안으로 당초 목적을 달성할 수 있을 지 여러 가지 측면에서 의문을 제기할 수 있다. 이러한 상황 인식이 연구의 본질적인 출발 점이다. 이 연구자체만으로는 연구기간과 연구진의 한계로 또한 연구환경의 한계로 연구책
임자가 당초 의도한 본질적인 연구 설계(Main Research Design)를 만족시킬 수 없다. 본 연 구는 이러한 연구의 시작에 불과하다고 생각한다. 즉 본 연구는 국토계획의 평가체계 구축 과 관련된 연구로 어떻게 평가체계를 구축하느냐, 평가의 위치 및 위계, 다양한 평가방안을 조사 비교하고 어떤 기준, 방안, 지표가 있어야 하느냐, 어떤 요소모형이 필요하느냐에 주요 연구의 목적이 있다. 집행평가, 체크리스트 등과 관련한 연구도 진행하여 일차적으로 국토 기본법 시행령의 운영에 기여하도록 한다. 현 단계에서 중요한 것은 평가체계의 개념, 평가 체계의 구조, 필요 정보 / 데이터의 구체화, 평가 요소 등에 대한 개별적 접근과 통합화 과 정에 대한 검토다.
제1장은 서론 부문으로 연구의 범위, 방법론이 제시된다. 아울러 국토계획에 대한 최 근의 변화과정을 제시한다. 본 연구의 범위는 국토종합계획을 구성하고 있는 계획 중 일차 적으로 전국계획을 대상으로 한다. 즉 개별 도시계획, 광역계획 등은 본 연구의 직접 연구 범위에서 제외하도록 한다. 일차적으로 공공투자사업, 즉 대형국책사업 프로젝트의 경제적, 정책적, 기술적 타당성 검토를 대상으로 할 수도 있으며 이를 포함한 집행평가가 그 주요 대상이 된다. 아울러 제도적 측면에서 실제 야기되는 추진상황과 실태분석 위주로 연구하 도록 한다.
평가유형을 다양화하면서 입체적으로 평가체계를 구축하도록 한다. 대상 사업 이외의 분야를 유형화하여 주요 전략․실제 정책을 평가하는 체계를 도출하도록 한다. 그리고 평 가체계를 구상하기 위한 시간적 범위는 제3차 국토종합계획에서 연계되어 현재까지 그 평 가성을 검토하는 사업과 제4차 국토종합계획에서 추진하는 사업을 대상으로 한다. 이 연구 는 앞에서도 밝힌 바대로 실제 평가 작업을 하는 데 있는 것이 아니고 어떠한 평가, 요소 등이 포괄되는 평가체계를 구축하는 데 있다. 하지만 예시적으로 실제 분야평가도 시행하 여 이해를 돕도록 한다.
제2장은 국토계획 평가체계의 이론적인 고찰과 발전을 논하는 장이다. 따라서, 국토계 획의 한계, 성격, 평가체계, 다른 나라의 평가, 평가의 일반론과 공간계획의 평가 등을 살펴 보도록 한다. 국토계획의 평가를 위해 목표달성 매트릭스, 매트릭스 평가법 등을 분석하고, 이의 응용방향을 모색한다. 본 연구를 진행하기 위해서 문헌 및 이론 고찰을 시행하되 먼저 평가단위, 평가주체, 평가방식 등과 관련한 문헌을 비교하도록 한다. 분야별 평가 접근방안 도 검토하도록 한다. 아울러 평가의 기준과 평가의 유형에 대한 고찰도 병행한다. 예를 들어 투자효과, 경쟁력 강화, 삶의 질(일관성, 논리성, 투명성 등)과 관련한 사항도 검토한다.
그리고 평가시스템(Evaluation System)에 대한 평가분석도 검토하도록 한다. 여기에 목
표성취도 분석, Check List Methods 등에 대한 검토와 발전방안에 대해 논의하도록 하며, 부 분적으로 외국의 관련 sub-model 연구 및 시사점도 포함하도록 하여 후속연구가 진행되는 데 도움이 되도록 하였다.
제3장은 국토계획 평가체계의 설계와 관련한 장이다. 따라서 평가의 요소, 평가체계의 위치에 대해서 논하고, 다양한 평가의 모듈이 제시된다. 평가체계는 평가위계, 평가단계, 평 가기준, 평가요소(모형, 모듈), 평가방안정립이 포함되어야 한다. 여기서 제시하는 모듈은 가능한 방안의 일부가 될 것이다. 이러한 필요 모듈이 적절하게 조화되고 연계되어야 완벽 한 평가체계가 이루어질 것이다. 인터페이스 모델을 직접 만들어 활용하는 것도 가능하다.
MPMP 모형은 다양한 관점에서 분석을 실시하기 위한 모형이다. 투자분석, 지표지수 분석에서 메타평가까지 포괄한다. Multi Path Multi Phase가 의미하는 바대로 다경로, 다면 평가를 의미한다. 개별 평가국면에서의 강조점은 평가의 일관성, 평가단계별 적합성, 방법 론의 적절성이다. SEDE(Select Elect Develop Evaluation)모형은 국토계획의 목표를 달성하기 위한 추진계획에 따라 각 평가요소를 도출하고, 평가분야를 정하여 부문별 지표 및 지수, 기준에 의해 평가를 수행하고 있다. SEDE 모형은 일반적으로 평가 기준, 대지표, 소지표 등 을 어떻게 구성하느냐가 중요한 핵심과제가 된다. 목표(goal)와 전략 추진계획에 대한 검토 가 이루어져야 하며 구체적인 지표가 선정되어서 그 가능성이 검증되어야 한다. 대개 평가 기법은 상당히 많이 발전된 반면, 정성적인 방안을 고려할 때 이를 객관화하는 방안이 미흡 한 실정이다. INVPR 모형은 국토계획 투자의 우선 순위를 결정하기 위한 사전평가모형으 로서 지역파급효과 분석 및 비용-편익분석을 통해 투자우선순위를 결정하게 된다. 이 모듈 은 다양한 사업으로 구성되는 국토계획의 기본적인 타당성을 담보하는 기초가 된다. 아무 리 장밋빛 청사진을 제시하고 추진하려 해도 추진주체인 공무원과 공공부문이 회의적으로 생각해서는 추진이 지연되고 혼란을 초래하게 된다. 따라서 국책사업에 대해서라도 예산배 분을 더욱 체계화시켜 나가야 하며, 중간점검을 통해서 평가가 이루어져 전체적인 효율성 을 제고시켜야 한다.
수도권과 관련해서는 통합모형을 고려할 수 있다. 이는 인구와 경제, 토지, 교통을 통 합하는 모듈로서 교통수요 예측과 토지이용 부분이 함께 연계된 내용으로 그 확장 가능성 이 매우 크다.
국토계획평가 종합 통합모형의 구조는 생활-산업 지원모형, 토지이용-교통균형모형의 결 합을 통해서 지역생산, 고용, 경제성 분석 등 국토계획에 대한 종합평가를 수행하게 된다.
제4장은 국토계획 집행평가 및 매트릭스평가체계를 다루는 장으로 평가부문을 선정하고,
국책사업부문과 법제화, 제도화 부문으로 구분하여 평가하는 방안을 제시한다. 개방형 국토 축, 지역별 경쟁력 고도화, 건강하고 쾌적한 국토 환경조성, 고속교통 정보망구축, 남북한 교 류협력기반 구축이 국토계획 평가부문으로 제시되었다. 아울러 경쟁력, 통합성, 균형성, SOC 투자효과, 개방․국제화, 삶의 질, 지속가능성, 안전성, 정보화 등 9개 부문을 평가 기준으로 제시한다.
제5장은 국토계획 관련 체크리스트를 다룬 장이다. 여기서는 전국차원과 지역차원의 체크리스트를 예시적으로 제시한다. 이러한 국토계획 평가 체크리스트를 통해 다양한 평가 를 시행할 수 있다. Check List는 사전, 과정․추진, 사후 평가과정에서 국토 및 지역의 성 장, 교통개선과 같은 국토계획과 관련된 국가사업, 국책사업의 사회․경제적 영향분석과 효 과분석을 평가하는 항목까지 포함하게 된다. Check List는 도로․철도․공항․항만 등의 부 문별 투자추이와 투자달성도, 지역별 투자배분, 그리고 중앙․지방․민간 등의 투자주체별 투자추이 등의 투자성과분석을 통한 항목도 포함한다. 그리고 투자성과분석 외에도 주요 국책사업의 집행평가와 수도권 집중도, 지역격차수준을 측정․평가한 항목도 고려되어야 한다. 지역격차수준은 변동계수(CV)계수, 지니(Gini)계수, 타일(Theil)계수, FGT 지수를 활용 하며, 평가를 위해 순위규모측정지수(Rank-size Inequality Measure)도 항목에 포함한다. 아울 러 국토계획을 둘러싸고 있는 제도적 요소, 관계요소를 고려해야 한다.
제6장은 국토계획 집행 및 관리평가 부문으로 실질적으로 가중치를 구하여 9개 부문에 대하여 평가를 시행하였다. 보다 효율적이고 합리적인 국토계획평가체계를 개발하기 위해 서는 해당분야의 전문가들의 의견이 반영되어야 하며, 아울러 합리적인 의사결정과정이 있 어야 한다. 이를 반영하기 위한 기법 중의 하나가 계층화 분석법(AHP)이며, 이는 일반적인 인간행태나 분석적 사고를 계량적으로 반영하기 위한 의사결정 기법의 하나다.
이러한 과정을 거쳐 평가한 결과 65.642의 점수를 획득하였는데 이는 100점 만점으로 한 수치다. 이외에 부처별 평가를 위한 평가방안이 필요하다. 이를 위해서는 다음과 같은 평가 매트릭스를 고려해 볼 수 있다. 각 부처별 국토계획 관련 주요업무를 나열하고, 각 부 처별 평가기준을 정하는 과정이 필요하다. 아울러 부처별로 추진계획을 제출토록 하여 그 실적을 체계적이고 분석적으로 평가하는 것이다.
제7장은 요약 및 정책건의에 관련한 장이다. 순환계획 및 평가과정을 지속적으로 수행 하기 위해 종합적, 체계적, 객관적인 의사결정자료를 제공하는 평가모형 구축이 필요하다.
평가체계의 구축을 통해 예산과 연계시키고, 국회보고 등을 통해 사업의 투명성과 신 뢰성을 높임으로써 집행의 효율성을 제고시킬 수 있다. 국토계획은 모든 부문 내용을 포함
하는 장기종합계획이다. 이를 고려하여 각 부문의 사회․경제적 변화를 반영한 계획내용을 수정․보완할 수 있는 환류체계(Feed Back System)가 요구된다. 아울러 계획집행의 감독과 각종 개발행위에 대하여 지속적인 조성이나 통제기능을 수행할 수 있는 제도적 장치가 필 요하다. 특히 계획기간 중 새로운 개발사업의 투자 및 계획에 포함된 사업의 폐지 또는 변 경의 필요성이 제안될 경우 이에 따른 종합적인 검토와 계획의 수정이 요구된다.
우리나라의 국토계획제도는 평가체계 및 환류체계를 갖추지 못해 계획의 실효성과 합 리성에 많은 의문점이 제기되고 있다. 계획내용에 대한 평가는 문제의 인지, 목표의 설정, 수단의 선택, 계획 원단위의 산출, 계획지표의 설정, 대안의 설정 등 계획의 목표와 목표달 성을 위한 제 수단의 적절성에 대한 평가를 내용으로 한다. 전문평가기관은 기획예산처 등 의 예산담당기관으로부터 공무원 파견 및 업무협조를 공고히 하고, 국회예결위에 대한 보 고를 의무화하여 계획수립과 평가, 예산연계를 통한 집행력을 제고시켜 나가도록 한다. 평 가의 일반론적인 측면과 국토계획 분야의 특수성을 고려할 때 국가경쟁력, 통합성, 삶의 질 등과 같은 평가기준이 제시되었다.
국토계획의 집행평가를 위해서는 국책사업평가와 추진, 제도화 평가가 제안되었다. 체 크리스트 방안과 목표성취도 분석을 응용한 방안도 제시되었다. 인구성장과 이동, 수도권 집중도, 종주화지수, 지역간 격차 등을 우선적으로 활용하여 평가체계를 구성한다. 즉 다양 한 국토계획 체크리스트를 개발하고, 이를 토대로 가중치를 고려한 집행 및 관리평가를 진 행할 수 있으며 신 지표에 대한 개발도 가능하다. 평가는 다양한 차원에서 진행되어야 한 다. 평가의 주기, 시간과 제약요인에 의해 평가의 유형, 방법을 선택할 수 있다.