건설환경변화와 건설산업정책

차 례

국토총서를 발간하며 ··· 5

제1편 건설산업정책 성립 배경

제1장 건설산업의 정의와 특성 ··· 19 1. 건설생산물과 건설생산주체

2. 건설산업의 정의 3. 건설산업의 특성

4. 건설산업관련 업역 및 분야

제2장 건설산업의 동적 변화 ··· 42 1. 건설산업활동의 변화요인

2. 건설경제모형의 정립 3. 건설산업의 동적 변화특징

제3장 국민경제와 건설산업 ··· 83 1. 국민경제와 건설생산활동

2. 건설산업의 국민경제 파급효과 3. 해외건설이 국민경제에 미치는 효과 4. 건설산업의 경제성장에 대한 기여도

제2편 건설산업정책의 전개

제4장 건설산업정책의 의미와 논리 ··· 105

1. 건설산업정책의 개념

2. 산업정책의 이론적, 논리적 근거 3. 건설산업정책의 지향성 및 접근유형

제5장 우리 나라의 건설산업 정책의 변천 ··· 133 1. 경제개발계획과 건설산업 체제의 정비

2. 수출주도 산업화와 해외건설 정책의 제도화 3. 부실방지와 건설산업의 재정비

4. 건설산업 경쟁력 강화와 구조조정 5. 건설산업정책 변화의 특징과 문제

제6장 선진국의 건설공사관련 제도 ··· 205 1. 선진국의 건설공사 관련제도의 개관

2. 입찰제도 3. 적산제도 4. 계약제도 5. 보증제도 6. 하도급 제도

7. 건설사업관리자 제도

제3편 최근의 건설산업관련 문제점들

제7장 건설산업 불안정성 증대 ··· 229 1. 건설경기의 동향과 전망

2. 건설자재 수요 급감 3. 건설인력기반의 약화

제8장 ｢고비용․저효율｣ 생산구조 ··· 249 1. 업역중심의 건설생산체계

2. 비효율적인 건설공사 발주체계

제9장 해외 건설시장의 위축 ··· 290 1. 해외건설의 지역별/공종별 편중의 심화

2. 고부가가치 소프트 기술분야 취약 3. 현지화 및 제휴추진 수준 미흡 4. 중소건설업체 해외수주 부진

5. 대외경제협력기금을 통한 해외건설 지원의 미비

제4편 새로운 건설산업정책 방향의 모색

제10장 건설산업정책 ｢패러다임｣의 재정립 ··· 301 1. 건설산업환경 변화 전망

2. 건설산업정책「패라다임」전환방향 3. 건설생산조직의 재구성

제11장 건설산업정책의 과제 ··· 323 1. 공정한 경쟁｢룰｣의 확립

2. 건설비용 절감 및 생산성 향상

3. 건설안전·품질·환경을 고려한 건설생산체계 구축

4. 건설업체간의 협력체계 구축 5. 건설산업기반의 유지 및 확충 6. 해외건설의 활성화

제12장 맺는말 ··· 358 참고문헌 ··· 362

표차례

<표 1- 1> 건설생산주체 중 시행자의 현황 ··· 23

<표 1- 2> 현장투입 건설인력의 구성과 역할 ··· 24

<표 1- 3> 건설생산주체별 기술인력 보유현황 ··· 25

<표 1- 4> 건설산업과 제조업의 특징비교 ··· 35

<표 1- 5> 건설생산과정에 따른 관련 법령 및 주무부처 ··· 38

<표 2- 1> 주요 변수의 단위근 검정결과 ··· 59

<표 2- 2> 정부소비지출을 조세 10%로 증가시킬 경우 ··· 68

<표 2- 3> 정부소비지출을 통화 10%로 증가시킬 경우 ··· 69

<표 2- 4> 조세증가를 통해 토목투자를 10% 증가시킬 경우 ··· 73

<표 2- 5> 통화증가를 통해 토목투자 10% 증가시킬 경우 ··· 74

<표 2- 6> 주거용 건설투자를 10% 증가시킬 경우 ··· 77

<표 2- 7> 주택대출을 1년간 10% 증가시킬 경우 ··· 79

<표 3- 1> 건설생산액의 GDP 비중 ··· 84

<표 3- 2> 건설투자의 국민경제에서의 비중 ··· 85

<표 3- 3> 국내 총산출에서의 건설산업의 비중 ··· 86

<표 3- 4> 국내총생산에서의 건설산업의 비중 ··· 86

<표 3- 5> 건설수주액의 추이 및 증가율 ··· 87

<표 3- 6> 산업별 고용추이 ··· 88

<표 3- 7> 최근 6개년간 해외건설 수주추이 ··· 89

<표 3- 8> 지역별 해외수주 실적 ··· 89

<표 3- 9> 산업별 생산유발계수 추이 ··· 90

<표 3-10> 건설산업의 타산업에 대한 생산파급효과 추이 ··· 91

<표 3-11> 산업별 취업계수 변화 추이 ··· 92

<표 3-12> 산업별 피용자 보수율 추이 ··· 92

<표 3-13> 고용유발 계수 ··· 93

<표 3-14> 건설투자의 고용유발 효과(1995년) ··· 94

<표 3-15> 해외건설의 국제수지 개선효과 ··· 95

<표 3-16> 해외건설의 GNP 기여효과 ··· 96

<표 3-17> 해외건설의 고용창출 효과 ··· 96

<표 3-18> 국내총생산 및 총투자, 건설투자의 평균성장률 ··· 98

<표 3-19> 건설투자의 경제성장률에 대한 평균기여도 ··· 98

<표 3-20> 지출항목별 성장기여도(율) ··· 99

<표 3-21> 권역별 일반건설 시장의 규모 추이 ··· 100

<표 3-22> 권역별·공종별·부문별·지역별 계약실적 ··· 101

<표 3-23> 권역별 계약실적 및 기업수 현황 ··· 101

<표 4- 1> 건설산업정책의 지향성 및 접근유형 ··· 132

<표 5- 1> 1970년대의 해외건설관련제도의 개요 ··· 145

<표 5- 2> 건설산업 정책기조 변화와 정책방향의 개관 ··· 194

<표 5- 3> 각 시기별 건설관련제도의 변화(요약) ··· 200

<표 5- 4> 건설산업정책의 일관성에 대한 응답 ··· 202

<표 5- 5> 건설산업 정책의 경쟁적 여건조성 정도 ··· 203

<표 5- 6> 대외개방에 대한 건설산업정책의 입장 ··· 203

<표 5- 7> 건설산업에 대한 정부규제의 정도 ··· 204

<표 5- 8> 분야별 규제강도 ··· 204

<표 6- 1> 건설사업관리사와 적산사의 역할비교 ··· 206

<표 6- 2> 우리 나라와 외국의 각종제도 현황 비교 ··· 208

<표 6-3> 연방정부와 주정부의 주요입찰절차 비교 ··· 209

<표 6-4> 공사종류별 청부공사비 구성 ··· 212

<표 6-5> 미국의 적산기준 및 자료 ··· 214

<표 6-6> 영국의 적산사 자격부여 분야 ··· 216

<표 6-7> 영국의 공공 발주기관의 적산방법 및 절차 ··· 217

<표 6-8> 공사별 계약조건 ··· 218

<표 6-9> 미국 연방정부와 주정부의 보증제도 비교 ··· 221

<표 7-1> 중장기 건설투자 전망 (1998∼2007) ··· 235

<표 7-2> 지역별 건설수요변화 추이의 종합 ··· 237

<표 7-3> 지역건설시장의 성장 잠재력 평가 ··· 238

<표 7-4> 지역별 건설시장의 비중 전망 ··· 238

<표 7-5> 시멘트 수요 전망(1998∼2007) ··· 241

<표 7-6> 레미콘 수요 전망(1998∼2007) ··· 243

<표 7-7> 철근 수요 전망(1998∼2007) ··· 245

<표 7-8> 골재 수요 전망(1998∼2007) ··· 246

<표 7-9> 중장기 건설인력수요의 전망 (1998∼2007) ··· 248

<표 8-1> 연도별 공사계약 실적 및 조달청 계약실적 ··· 269

<표 8-2> 계약방법별 시설공사 조달실적(조달청 계약분) ··· 269

<표 8-3> 시설공사 규모별 계약실적(조달청 계약분) ··· 270

<표 8-4> 공동이행방식과 분담이행방식의 특징 ··· 272

<표 8-5> 연도별 부대입찰 발주실적 ··· 273

<표 8-6> 건설계약방식의 경향 ··· 286

<표 9-1> 지역별 해외공사 수주추이 ··· 291

<표 9-2> 공종별 해외공사 수주추이 ··· 293

<표 9-3> 해외건설 인력고용 현황 ··· 293

<표 9-4> 해외 현지법인 현황 ··· 294

<표 9-5> 중소 건설업체의 해외건설 수주비중 ··· 296

그림차례

<그림 1- 1> 산업경제학의 주요영역 개념도 ··· 31

<그림 1- 2> 광의의 건설산업 분야 ··· 40

<그림 1- 3> 건설 관련산업 ··· 41

<그림 2- 1> 현금의 흐름도 ··· 49

<그림 2- 2> 건설/비건설부문 거시경제 모형의 기본구조 ··· 54

<그림 5- 1> 건설산업 발전전략의 구상 ··· 185

<그림 7- 1> 중장기 건설 투자의 변동양상 (1998∼2007) ··· 234

<그림 7- 2> 중장기 건설 투자 전망 (1998∼2007) ··· 234

<그림 8- 1> 자원흐름 측면에서의 건설산업 생산체계 ··· 258

<그림 8- 2> 정보흐름 측면에서의 건설산업 생산체계 ··· 259

<그림 8- 3> 초창기의 건설생산체계의 전형 ··· 260

<그림 8- 4> 건축사 중심의 건설생산체계 ··· 261

<그림 8- 5> 건설업체 중심의 건설생산체계 ··· 261

<그림 8- 6> 관리자를 도입한 건설생산체계 ··· 261

<그림 8- 7> 건설본부를 도입한 건설생산체계 ··· 262

<그림 8- 8> 21세기 건설산업 발전방향에 대한 의견 ··· 263

<그림 8- 9> 21세기 건설산업분야 중 발전이 클 분야 ··· 264

<그림 8-10> 21세기에 발전되어야 할 건설산업분야 ··· 264

<그림 8-11> 현행 건설생산조직의 기본형태 ··· 265

<그림 8-12> PQ심사절차 ··· 275

<그림 8-13> 일반계약제도 형태의 공사 발주구성도 ··· 282

<그림 8-14> 관리계약제도 형태의 공사발주체계 ··· 283

<그림 8-15> 건설산업관리제도 형태의 공사 발주체계 ··· 285

<그림 10-1> 공공과 민간의 역할 변화 전망 ··· 304

<그림 10-2> 건설산업구조의 변화 및 분화 추이 ··· 305

<그림 10-3> 건설산업발전에 있어서 가장 중요한 사항 ··· 306

<그림 10-4> 기술개발에서의 정부의 역할 ··· 306

<그림 10-5> 정부의 역할 ··· 307

<그림 10-6> 건설면허제도의 개선 방향에 대한 의견 ··· 309

<그림 10-7> 건설산업 국제화의 방향 ··· 310

<그림 10-8> 건설관련업체간의 역할 분담방안 ··· 313

<그림 10-9> 건설생산조직 개편의 기본틀 ··· 321

<그림 11-1> 종합적 관리체계의 개념도 ··· 332

<그림 11-2> 건설산업 종합적 관리체계의 기본틀 ··· 332

<그림 11-3> 건설기술개발의 기본틀 ··· 340

<그림 11-4> 건설공사 품질보증제도의 기본골격 ··· 343

<그림 11-5> 건설부산물 활용기술개발의 기본틀 ··· 347

<그림 11-6> 건설인력양성 프로그램의 기본틀 ··· 352

<그림 11-7> 건설자재유통단지 조성의 기본틀 ··· 354

<그림 11-8> 건설산업정보화의 기본틀 ··· 355

건설환경변화와 건설산업정책

김재영․김성일․문경희

국토개발연구원

발행 ․1998년 10월 일 발행처․국토개발연구원 출판등록․제2-22호

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6(431-712) 전화․0343-380-0429(출판팀)․0343-380-0114(대표전화) 팩스․0343-380-0474

값․10,000

ISBN 89-8182-058-9

이 책은 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없음을 밝힙니다.

국토총서를 발간하며

1960년대 이후 한국의 성공적인 경제성장은 산업화와 공간적․물적 기 반을 구축하는 국토개발에 의하여 주도되어 왔다. 정부는 산업화와 도시 화에 적절히 대응하기 위하여 도로, 용수, 항만, 산업단지 등 하부구조의 효율적인 건설과 주택, 토지개발 및 환경 등 국토의 효율적인 이용과 관 리를 위한 다양한 정책을 추진하여 왔다. 이와 같은 노력으로 현재에는 3,900만명에 달하는 도시인구를 수용할 수 있는 도시기반과 경제성장 초 기에 비해 330배가 넘는 산업생산을 가능하게 하는 사회간접자본 시설을 구축하게 되었다.

그러나 그동안 국토개발 과정에서 수도권 집중과 과밀, 지역격차와 농 어촌의 쇠퇴화, 토지의 난개발, 국토자원과 환경의 훼손 등 많은 문제점 들이 초래되었다. 특히, 부동산 투기로 인한 주택 및 토지가격의 앙등, 인구 및 경제활동의 과도한 집중과 이에 대응한 사회간접자본시설 투자 의 부족에 따른 물류 비용의 증대는 무한경쟁시대에 있어서 국가경쟁력 을 잠식하는 요인이 되고 있다. 다가오는 21세기 국토정책의 과제는 산 업화와 국토개발 과정에서 나타난 부작용과 상처를 치유하고, 세계화와 지방화, 기술혁신과 정보화 등 대내․외 여건변화에 능동적으로 대처하 면서 모든 국민에게 행복한 삶을 보장하는 새로운 국토환경을 만들어 나 가는 것이다.

국토개발연구원은 1978년 설립이래 국토․지역계획, 도시, 주택, 토지,

교통, 수자원, 환경 등 국가의 장․단기적인 정책수립에 필요한 다양하고 폭넓은 연구를 수행하여 왔다. 이 총서는 20년간의 경험을 토대로 국토 개발관련 부문의 실태와 정책을 종합적이고 체계적으로 평가하여 21세기 에 바람직한 국토정책 방안을 제시하는 데 목적이 있다.

이 총서는 광범위한 국토개발분야를 담아내기 위하여 총10권으로 구성 되어 있다. 제1, 2권은 국토와 지역개발정책의 종합적인 평가와 발전방향 을 담고 있으며, 제3, 4권은 도시와 주택정책, 제5, 6권은 토지와 교통정 책, 제7, 8, 9권은 자원․환경, 건설경제, GIS에 관한 정책평가와 발전방 향을 다루고 있다. 이들 총서는 각 부문별로 이론적 배경, 관련 정책의 연혁과 평가, 향후 전망과 과제를 내용으로 하고 있다. 그리고 제10권은 이상 9개 분야의 영문 요약편이다.

총서의 발간을 위하여 그동안 많은 노력을 기울여 온 원내 전문가 여 러 분들에게 심심한 사의를 표한다. 이 총서가 21세기를 맞이하여 국토 정책 분야전반에 걸친 방향설정의 지침서로서 뿐만 아니라 일반 독자들 의 국토정책에 대한 이해증진, 그리고 이 분야를 전공하는 학생이나 실 무 담당자들에게 안내서로서의 역할을 할 수 있기를 바란다.

1998년 10월 4일

국토개발연구원 원 장 홍 철

건설산업정책 성립 배경

제1장

건설산업의 정의와 특성

가격이론을 주축으로 하는 미시경제학과 소득이론을 주축으로 하는 거 시경제학이 경제학의 기초이론이다. 일반적으로 미시경제학의 기본 분석 단위는 기업과 가계이다. 이를 경제활동주체라고 정의한다. 이러한 경제 주체가 상품의 선택에서 시장가격기구를 통해 어떠한 행동을 하고 이것 이 경제질서를 어떻게 형성하는가를 파악하는 것이 미시경제학의 기본입 장이다. 한편 거시경제학의 기본 분석단위는 경제전체로서의 기업과 가 계의 집단이다. 이러한 집합적인 행동단위의 총량적 활동 상호간의 관련 으로부터 국민소득의 형성과 경제질서를 파악하는 것이 거시경제이론의 기본적인 입장이다.

그러나 문제는 ｢산업｣에 대한 경제이론은 미시경제학이나 거시경제학 이론으로 설명할 수 없는 부분이 많이 있다는 점이다. 광의의 산업분석 에서는 경제학적 분석이외에 다양한 분석이 가능하다. 그리고 산업개념 이 정의할 경우에는 통상 수요측면에서는 요구되어지는 상품간의 대체․

보완관계를 기준으로 정의․분류할 수 있다. 또한 공급측면에서는 생산 되는 재화의 생산기술상의 유사성을 기준으로 분류할 수 있다. 그러나 건설산업은 경제학적 시각에서 볼 때 다른 산업과 매우 다른 특성을 갖 는 산업이다.

1) 건설생산물

어느 시대이든 산업이 성립하기 위해서는 생산물과 생산주체에 대한 명확한 정의가 요구된다. 건설산업은 최종생산물로 산업활동이나 인간생 활에 이용하는 유형의 시설물이나 건축물을 생산한다. 이들은 대형이고 고가이며 대부분이 공공재적 성격을 갖는다 점이 다른 산업의 생산물과 다르다. 그리고 시설물이나 건축물이 다양한 종류의 부재와 부품으로 구 성되어 있다는 점도 다르다. 다양한 종류의 부재와 부품으로 형성되어 있다는 것은 건설산업의 생산체계와 조직이 매우 복합적으로 형성되어 있다는 것을 의미한다. 그러나 더욱더 중요한 것은 건설과정에서도 유형 과 무형의 생산물이 생산된다는 점이다. 유형의 생산물로 설계도서가 생 산되고 무형의 생산물은 건설서비스가 생산된다. 설계도서는 최종적으로 생산되는 시설물이나 건축물의 품질과 비용의 기준을 제시한다면 건설서 비스는 건설공정이 효율적으로 추진될 수 있는 수단을 제공한다.

이러한 건설산업의 생산물의 특징은 건설생산과정을 구체적으로 분석 해 보면 명확해 진다. 즉 설계도서는 기획과 설계단계에서 생산되고 시 설물과 건축물은 시공단계에서 생산된다. 그리고 건설서비스는 사전적인 건설서비스와 사후적인 건설서비스로 구분된다. 이러한 생산물은 독립적 으로 공급되는 것이 일반적이나 최근 건설생산체계와 조직이 통합되는 경향에 따라 일괄적으로 생산되어 공급되기도 한다. 건설산업의 생산물 이 생산단계에 따라 다르다는 점과 이들 생산물이 상호 연계되어 있다는 점은 건설산업차원에서 뿐만 아니라 건설산업정책 측면에서도 매우 중요 한 의미를 갖는다. 즉 건설산업차원에서나 건설산업정책 차원에서 다양 한 생산기준과 다양한 생산체계와 관련된 제도적 장치들이 마련되어야 함을 의미한다.

2) 건설생산주체

건설산업에서의 활동주체는 건설생산물 보다 더 다양하다. 우선 건설 생산물의 수요자가 있고 이를 공급하는 공급자가 있다. 생산물별로 최종 생산물인 시설물이나 건축물의 최종수요자는 산업활동주체나 이용주체이 다. 시설물이나 건축물은 내구소비재이기 때문에 직접 수요하기 보다는 시설물이나 건축물에서 생산되는 서비스로서 수요하게 된다. 그러나 생 산과정에서 생산되는 설계도서나 건설서비스는 매우 다양하며 이를 수요 하는 수요자는 건설공사를 의뢰하는 정부기관이나 공공투자기관이 되며 때로는 기획․설계단계나 시공단계 그리고 운영․유지단계에서의 활용주 체들이다.

한편 건설생산과정에서 건설생산주체는 발주자와 시행자로 구분된다.

여기에서 발주자는 시설물이나 건축물로부터 직접 서비스를 제공받는 수 요자이면서 시설물이나 건축물의 공급을 대행하는 기관 예컨데 정부, 지 방자치단체, 정부투자기관, 또는 개인이나 기업들이다. 때로 발주자와 수 요자가 동일하게 정의되지만 발주자는 수요자라기 보다는 수요자의 대행 자로 보는 것이 더 타당하다¹⁾. 시행자는 건설생산과정에 참여하여 다양 한 건설서비스를 제공하는 주체들을 의미한다. 우리 나라의 경우 시행자 는 법률로 정한 바의 자격기준을 갖추도록 하고 있다. 즉 각 법률에 따 라서 설계자, 시공자, 감리자, 유지관리자로 구분된다. 설계자는 기획․설 계단계에서 설계도서를 작성하여 공급하며 시공자는 시설물이나 건축물 을 직접 생산하는 역할을 한다. 시공자는 다시 전반적인 시공과정을 관 리하는 일반시공자(일반건설업체)와 특정 공정에 참여하여 직접 부재나 부품을 생산하는 전문시공자(전문건설업체)로 구분된다. 감리자는 발주자 의 업무를 자문 또는 지원하는 역할을 하는 건설서비스 제공자이며 운영

1) 발주자에 대한 정의는 매우 중요하다. 그 이유는 정부나 지방자치단체 또는 정부 투자기관의 역할을 규정하는데 에도 중요하기 때문이다. 발주자를 수요자의 대행 자로 정의할 경우 발주자의 역할은 사업수행자로서 규정할 수 있으며 이들의 사업 수행은 일종의 ｢턴키｣공사를 수행하는 셈이다. 즉 공공발주자는 불특정다수의 국 민이 시설물이나 건축물로부터 제공받는 서비스를 공급하기 위하여 건설생산전과 정 전반에 걸쳐서 건설서비스를 제공하는 것으로 정의할 수 있다.

우리 나라의 경우 발주자는 공공과 민간으로 구분되며 공공발주자는 정부, 정부투자기관, 공공기관, 지방자치단체 등이다²⁾. 민간발주자는 민 간기업 또는 개인 등이다. 한편, 시행자는 설계분야, 시공분야, 감리분야, 유지관리분야로 구분된다. 이중 설계분야는 건축설계사무소, 엔지니어링 회사로, 시공분야는 일반건설업체와 전문건설업체로 감리분야는 감리회 사로 구분된다³⁾. 1998년6월 현재, 건축설계사무소는 5,346개 업체, 엔지 니어링업체는 1,123개 업체, 일반건설업체는 4,347개 업체, 전문건설업체 는 21,126개 업체이며, 감리업체는 642개 업체이다. 그리고 유지관리업체 는 389개 업체이다.

각 분야별 시행자 현황을 정리한 것이 <표 1-1>이다. 이에 따를 때, 설계부문의 시행자인 건축설계사무소는 1992년부터 1997년까지 연평균 14.2 %씩 증가하였고, 엔지니어링 업체는 같은 기간에 연평균 15.2%씩 증가하였다. 이러한 추이는 IMF시대로 접어든 1998년 상반기까지 지속 되고 있다. 한편 시공분야의 시행자인 일반건설업체는 꾸준히 증가하는 양상을 보여 같은 기간에 연평균 18.3%씩 증가하였다. 특히, 1994년에는 면허개방에 따라 62.3%의 폭발적인 증가를 기록하였고, 이후, 10%이상 의 증가세를 보였다. 1998년 현재 증가율은 11.6%로 IMF로 인한 건설 불황에도 불구하고, 신규면허업체는 지속적으로 증가하는 것으로 나타나 고 있다. 그리고, 전문건설업체수도 역시 꾸준히 증가하는 양상을 보여 같은 기간에 연평균 13.9%씩 증가하였다. 특히, 감리업체는 같은 기간중 매년 28.2%로 가장 큰 증가율을 보이고 있다. 이러한 추이에서 나타나 는 특징은 건축사 사무소, 엔지니어링 업체, 전문건설업체의 증가율은 IMF이후, 현저히 줄어든 반면에, 일반건설업체, 감리전문업체의 증가율

2) 공공발주자의 구분은 ｢국가를당사자로하는계약에관한법률｣ 의 적용유무로 판단할 수 있을 것이다. 이에 따를 때 공공발주자는 ｢국가를당사자로하는계약에관한법률｣

의 적용을 받고 민간발주자는 ｢국가를당사자로하는계약에관한법률｣의 적용을 받지 않는다.

3) 이는 건설공사분야의 시행자이고 전기공사와 설비공사 그리고 소방공사시행자는 달리 구분된다.

은 상대적으로 높게 나타나고 있다는 점이다. 특히, 유지관리업체는 1995 년 말에 제도화되기 시작하여, 1997년에는 83.9%, 1998년 현재는 무려 277.6%라는 폭발적인 증가세를 보이고 있다.⁴⁾

<표 1-1> 건설생산주체 중 시행자의 현황

구 분 '92 '93 '94 ‘95 '96 ‘97 '98.6 건축사무소 2,460 2,625

(6.7)

2,863 (9.1)

3,801 (32.7)

4,660 (22.6)

5,137 (10.2)

5,346 (4.1)

엔지니어링업체 - 567

(-) 761

(34.2) 900

(18.3) 954

(6.0) 1,094

(14.7) 1,123 (2.6) 일반건설업체 1,723 1,654

(-4.0)

2,686 (62.3)

2,998 (11.6)

3,582 (19.5)

3,896 (8.8)

4,347 (11.6) 전문건설업체 10,210 10,010

(-1.9)

14,844 (48.3)

16,511 (11.2)

18,554 (12.4)

20,630 (11.2)

21,126 (2.4)

감리전문업체 151 165

(9.3)

210 (27.3)

266 (26.6)

385 (44.7)

575 (49.4)

642 (11.6)

유지관리업체 - - - - 56 103

(83.9)

389 (277.6) 주: 1) 엔지니어링 업체수중 ‘건설엔지니어링업체’는 약 69% 수준임.

2) 유지관리업은 ‘95년 말에 제도화됨.

이상의 건설생산주체는 업역을 기준으로 본 것이라면 이러한 업역에 소속되어 실질적으로 생산활동에 종사하는 건설활동의 주체는 건설인력 이다. 이러한 건설인력에는 생산관리업무를 담당하는 기술자와 직접생 산업무를 담당하는 기능인력으로 구분된다. 이들 기술자와 기능인력은 역할에 따라서 매우 다양하게 구분된다. 건설공사에 있어서 현장에 투입 되는 인력의 구성과 역할은 다음 <표 1-2>에서 보는 바와 같이 기술․관 리인력으로는 감리원, 일반건설업체 소속의 현장소장, 기술관리직과 전문 건설업체의 현장관리직, 전문설비회사의 전문기술자 등이다. 반면 생산․

기능인력은 독립십장, 독립십장이 고용하는 기능장, 기능공이며, 단순노 무인력은 일반건설업체가 고용하는 직영작업반장, 잡부 등이다. 이외에 설계·감리업체, 유지·보수업체 등 업역에 따라 건설기술자의 기능과 역할 은 각기 다르다.

4) 건설생산주체는 전기분야, 설비분야, 정보통신분야 등도 있다. 그러나 이 분야는 제도적으로 구분되어 있기 때문에 여기에서는 건설공사 과정에 참여하는 주체만을 살펴보았다.

고용상태 구분 감리원

(감독관)

감리업체소 속(발주자의 현장대리)

발주자의 업무를 보조하는 역할(책임감리) 사공 과정상에서의 공사감독(공사중지명령등)

현장소장 일반건설업체 상용직원

독립십장을 선정하여 공사를 수행하고 기술관 리직원과 더불어 공사전체를 지휘․통솔(노무, 자재, 기술)

기술․

관리인력 기술관리

직원 “ 현장소장의 지시에 따라 독립십장의 공종별 작 업을 유기적으로 조정․통제

현장 관리직

전문건설업 체 상용직원

전문건설업체의 현장담당자로 하도급공종의 공 사수행을 담당(해당 공종 독립십장선정을 통한 공사수행과 회사전문기술자 작업조정, 원도급업 체의 현장소장과 유기적 협조 등)

전문 기술자 “

전문설비업체의 상용직원으로 해당분야의 기술 적 작업수행(주로, 전기․설비등 장비․기술․

자재투입비중이 높은 공종) 독립십장

(오야지, 작업반장)

노무하도급자

일반건설업체 또는 전문건설업체의 해당공종 공사를 노무하도급받아 직접 인력을 동원하여 공사수행.

생산․

기능인력 기능장(세

와, 반장)

독 립 십 장 에 의한 월급제 고용

독립십장이 여러 개의 현장공사를 동시에 수행 하는 경우, 각 현장별로 기능이 뛰어난 세와를 두어 공사를 통제․관리

기능공

독 립 십 장 에 의한 일당제 고용

실제공사를 수행하는 노동력으로 숙련기능공과 그 밑에서 작업을 보조하며, 기능을 익히는 비 숙련 보조기능공(데모도, 잡부)으로 구분 직영작업

반장(십장)

공사기간동안 임시직 고용

현장의 직영잡부가 많은 경우, 일반건설업체가

이들을 통제하는 작업반장을 둠. 단순

노무인력 잡부 일당제 일반건설업체의 필요에 따라 작업조의 직무수

행을 보조하는 잡역담당(자재반입등)

아울러 건설생산주체별 기술인력의 보유현황을 보면, 다음 <표 1-3>에 서와 같다. 이에 따르면 감리전문업체가 1개업체당 기술인력 보유수가 40명으로 가장 높게 나타나며 일반건설업체는 24명수준이다. 그러나 전 문건설업체는 그 규모가 영세하여 1개업체당 기술인력 보유수는 2.7명으 로 가장 낮은 것으로 파악된다. 특히 건설엔지니어링 업체는 전문분야별 신고업체를 기준으로 신고분야당 기술인력의 규모를 산정한 것으로 실제 1개업체가 여러 전문분야를 동시에 수행하는 현실을 고려할 때, 엄밀한 의미에서 1개업체당 기술인력 보유수는 외형적으로 나타난 것보다 더 많 을 것이다. 또한 유지관리업체의 경우 1998년 5월현재 면허업체수가 389 개임에 반해 보유기술인력은 93명에 불과한 것으로 나타나고 있다. 이러 한 결과는 시설물유지관리업이 1997년에 전문건설업 등록분야로 전환됨 에 따라 한 업체가 5개의 전문건설면허를 중복 보유하는 것이 가능하게 되어 면허별 업체당 보유인력을 파악할 경우 과잉중복 계산이 되므로 이 를 고려하여 보유 기술인력이 면허업체의 수에 비해 낮게 나타난 것으로 풀이된다.

<표 1-3> 건설생산주체별 기술인력 보유현황

(1998. 6월 현재)

건설관련 활동주체 업체(수)

(A)

기술인력보유(명)

(B) B/A

건축사무소 5,346 40,613 7.59

건설엔지리어링업체 3,058 14,041 4.59

일반건설업체 4,347 106,176 24.43

전문건설업체 21,126 56,200 2.66

감리전문업체 642 25,733 40.08

유지관리업체 389 93 0.23

안전진단업체* 164 1,053 6.42

주: 1) * 표시는 1997년 12월말 기준임.

2) 건설엔지니어링업체는 ‘전문분야의 수’를 의미하는데, 업체 수를 기준으로 할 경 우, 업체 당 기술인력의 수는 이 보다 훨씬 큼.

자료: 한국건설기술인협회, 내부자료, 1998.6.

1) 미시경제학적 정의

전통적으로 미시경제학에서는 수요의 가격탄력성에 의해서 규정되어지 는 대체상품들을 하나의 상품으로 간주하고 이들 특정 종류의 상품을 공 급하는 기업집단을 하나의 산업으로 규정한다. 그리고 이 정의는 기업들 이 생산하는 생산물이 완전히 동질적인 경우에는 명확하다. 그러나 몇 개 의 일상적인 생산물이 동일기업에서 생산되어지고 있는 현실을 감안하면 이러한 규정은 다소 혼란을 초래할 수 있다. 특히 건설산업의 경우 동질 의 상품을 공급한다고 보기 어렵기 때문에 미시경제학적인 이론을 적용 하는 데에는 한계가 있다. 기업과 상품이 1대1로 대응되어지지 않기 때문 에 기업은 동시에 다른 복수의 산업에 속하는 경우도 많다. 건설산업의 경우 전통적으로 주문생산이기 때문에 기업과 상품이 1대1로 대응되는 것으로 이해되고 있지만 이는 건설계약자(도급자)의 경우에 국한되고 실 제로 건설산업이 생산할 수 있는 상품은 매우 다양하기 때문에 건설산업 내에도 이질적 산업(분야)들이 존재할 수 있으며 건설기업들은 다른 복수 의 산업에 속하게 된다. 이는 건설산업에 대한 미시경제학적 접근이 어렵 다는 것을 의미한다. 그러나, 건설산업을 엄밀하게 이론적으로 정의하는 문제가 아니라면, 미시경제학 이론은 건설산업의 활동특성이나 기업 또는 소비자들의 행태(behavior)를 분석하는데 유용하게 적용될 수 있다.

전통적인 미시적 가격이론은 ‘산업’이라는 단위로부터 출발하지 않고 경제를 구성하는 기본단위를 ｢기업｣이라고 보고 이를 분석의 출발점으 로 삼는다. 여기서 주된 관심은 기업의 행동, 또는 기업과 기업간의 관계 에 집중되고 산업과 산업간의 관계로 확대되는 경우는 매우 적다. 건설 산업의 경우, 지금까지의 미시경제학적 관점에서의 연구라 할 수 있는 담합, 하도급 등의 연구도 산업 전체의 관점보다는 특정 기업이나 기업

집단을 대상으로 하고 있는 다는 점에서 다를 바가 없다.

마샬(A. Marshall)은 ｢대표적 기업｣⁵⁾이라는 개념을 설정하고 기업전체 의 움직임을 대표하는 전형적이고 평균적인 기업의 행동을 분석하고 있 다. 특히 건설산업의 경우에는 이러한 사례가 많이 나타나고 있다. 완전 경쟁 이론으로부터 독점적 경쟁이론에 이르기까지 경제분석의 전개과정 에서 ‘산업’이란 개념이 자주 등장하고 있음에도 불구하고, ｢로빈슨 (J.Robinson)｣의 ｢산업｣의 완전균형, ｢챔버린(E.Chambelin)｣의 집단균형 그리고 기타의 유사한 개념에 의한 분석들은 주어진 시장조건아래에서 기업간 경쟁을 탐구하는데 그치고 있다. 또한, 독점적 경쟁을 일반균형 이론 입장에서 파악하려고 한 ｢트리핀(R.Triffin)에 의하면 ｢일반적인 순 수가치론에서의 집단 또는 산업이란 개념은 불필요한 개념｣이라고 지적 하고 있다. 이렇듯 미시경제학적인 관점에서의 산업분석방법론이 명확하 게 규정되지 못하고 있기 때문에 건설산업에 대한 분석도 건설기업의 분 석에 국한되는 경우가 많으며 특히 건설수주에 의존하는 건설업체에 대 한 분석에 그치고 있는 실정이다. 이는 결과적으로 미시경제학적 관점에 서의 건설산업정의가 불완전해 질 수밖에 없음을 의미한다.

2) 거시경제학적 정의

거시경제학적인 관점에서의 분석대상은 개개의 상품(생산물)이나 서비 스를 생산하는 활동에서 부가가치의 총계 즉 ｢최종생산물의 총계｣와 이 러한 최종생산물로부터 나오는 소득의 형성․분배․지출을 둘러싼 매카 니즘이다. 즉 거시적인 소득이론에서는 경제전체가 마치 하나의 거대기 업에 의한 활동의 결과라고 간주한다. 원재료 등의 ｢중간생산물｣에 대한

5) ｢대표적 기업｣이란 상당히 오랜 기간 동안 정상적으로 관리되어지고 생산량에 대응하 는 외부경제와 내부경제를 정상적으로 향유하고 있는 기업｣이고 산업전체에 대한 축 소모형으로서 ｢어떤 의미에서 평균적인 기업｣이다(A. Masrshall, Principles of Economics, 1920,p.317).

｢케인즈(J.M.Keynes)｣는 중간생산물을 포함한 개념은 ｢산업의 통합정 도와 기업상호간 거래의 정도｣에 따라 다르며, 생산물의 주체를 소비재 생산자과 자본재 생산자로 구분하여야 할 필요가 있지만, 이러한 구분도 매우 애매하고 때로는 합치되지 않는 경우가 많다｣고 주장하고 있다.

실제로 개별 기업 혹은 산업에서 산출되는 생산액을 국민경제 입장에서 단순히 누계하는 것은 중간생산물을 이중 또는 중복계산하는 것을 의미한 다. 따라서 이 경우 생산단계를 임의로 구분하면 중간생산물의 흐름이 과 다하게 계상되는 것을 방지할 수 있다. 실질적으로 국민경제전체로서 순 생산을 고려하여도 기업의 결합도와 생산의 통합도에 따라 중간생산물을 포함한 생산물의 누적액은 유통면을 고려할 경우 가변적일 수 있다.

이러한 거시경제학에서의 집계과정상의 문제점은 결과적으로 산업을 거시경제학적인 관점에서 명확하게 구분 할 수 없게 만든다. 특히 건설산 업의 경우 최종생산물에 대한 정의가 매우 다의적으로 이루어 질 수밖에 없기 때문에 건설산업에 대한 거시적인 분석은 다른 산업에 비해서 더욱 더 한계가 있다고 불분명해 질 수 있다⁶⁾. 지금까지 미시경제학적인 관점 과 거시경제학적인 관점에서 산업에 대한 개념정의를 살펴보면서 건설산 업분석에의 적용가능성을 살펴보았다. 그 결과 일부의 개념과 분석방법은 건설산업에서 채용될 수 있으나 건설산업을 좀더 명확하게 규정하고 분 석하기 위해서는 보다 유연한 접근이 필요하다는 것을 알 수 있다.

이러한 의미에서 건설산업의 경제학은 경제학이론보다도 현상분석을 토대로 하는 학문이다. 따라서 건설산업의 경제학은 이론의 전개보다는

6) 건설산업의 최종생산물은 건설생산단계에 따라서 달라진다. 즉 설계단계에서의 최 종생산물은 설계도서이고 시공단계에서의 최종생산물은 시설물 또는 건축물이다.

그리고 전과정에 걸쳐서 건설｢서비스｣란 최종생산물도 생산된다. 이는 건설산업의 경우 생산절차에 따라서 매우 이질적인 생산물이 생산되고 있음을 의미하는 것으 로 이러한 특징이 거시적인 분석을 어렵게 만드는 요인이 된다.

현실분석에 중점을 두고 그에 대한 적절한 대응책을 마련하는데 초점을 맞춘다. 따라서, 분석을 위한 산업개념의 이론적인 엄밀성보다도 현실적인 유용성을 기초로 설정된다. ｢집계의 단계성｣과 ｢규정의 현실성｣이란 두 가지 관점에서 산업분석의 다양한 개념과 시각의 정립이 가능해진다. 이 에 따를 때 산업과 관련된 문제는 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 산업내의 문제와 산업간의 문제를 구분한다. 만약 산업으로서 시 장범위에 다른 기업집합으로 분류하거나 각각의 산업활동을 산업에 속한 기업들의 연관관계로 파악할 때, 산업의 내부구조를 다루는 분석영역이 설정된다. 이것은 산업내의 문제이고 ｢집합단위｣로서의 산업이라는 개념 이 형성된다. 이를 건설산업에 적용할 경우, 업역으로 분류되는 설계, 시 공, 감리, 유지보수업무를 수행하는 기업들간의 관련성이 산업내의 문제 로 제기된다. 한편 주제를 산업과 산업간의 상호관계에 두게되면, 여기에 서도 독자적 분석영역이 설정된다. 이것은 바로 산업간 문제이다. 여기에 서 산업개념은 분류상의 집단단위와 조성단위라는 이질적인 요소를 갖는 다. 즉, 건설산업과 자재산업, 장비산업간은 산업간의 문제로서 다룰 수 있을 것이다.

둘째, ｢부문｣이란 개념의 설정이다. 지금까지 살펴본 집단단위 요컨데 시장의 범위에 따라서 기업의 집합체를 각기 구분한다는 의미에서의 특 정화된 산업개념은 준 미시경제학적인 시각에서의 산업개념이다. 여기에 서는 하나 하나의 시장마다 다수의 산업을 구분하고 그 각각에 속하는 기업활동이 중요시된다. 이에 대응하는 개념으로는 국민경제 전체를 수 많은 소단위로 구분하는 준 거시경제학적인 관점에서의 조성단위이다.

그리고 이러한 준 미시적․준 거시적 시각의 중간에 생산기술․생산공정 의 유사성 등을 고려하면 보다 많은 산업단위로 구분할 수 있다. 이들의 총체를 ‘부문’이라 부르며, 이러한 부문을 집계하는 방법으로는 개별단위 를 단순히 총량적으로 파악하는 ｢누계적 집계｣와 개별단위상호간의 내부 활동을 상쇄하면서 집계하는 ｢종합적 집계｣방법이 있다. 대체적으로 후

위치를 설정하면 <그림 1-1>과 같은 개념도가 형성된다⁷⁾. <그림1-1>에 는 다양한 산업분석의 영역을 망라하지는 않았지만 미시․거시경제학적인 경제이론에 기초하여 정리한 것이다. 그림에서 실선은 대표적인 산업이론 분석의 기본단위 또는 문제설정의 장을 나타내며 점선은 경제학기초이론 과의 관계를 나타낸다. 이를 좀더 상세하게 논의하면 다음과 같다.

첫째, ｢산업조직론｣이란 시장의 범위에 따라서 준 미시적으로 특정화 되어진 ｢산업｣개념을 기초로 하는 가격이론의 응용분야이다. 주로 ｢메이 슨(E.S.Mason)｣과 ｢베인(J.S.Bain)｣에 의해서 체계화되어진 분석영역으로 실증분석과 정책분석이 포함된다.

둘째, ｢산업연관론｣은 생산공정의 유사성에 따라서 체계화되어진 개념 (거의 50에서 수백부문으로 분할된다)을 중심으로 하는 분야로 미시적 일반균형이론의 적용을 염두에 두고 ｢레온티에프(W.W.Leontief)｣에 의해 서 창시되었다. 이 이론은 발전과정을 거쳐서 거시적인 국민소득이론의 다부문화로서의 측면을 갖기에 이르렀다. 산업연관론에서 선형계획론을 연결한 ｢최적산업구조론｣도 이 이론을 정책분석으로 확충한 것이라고 할 수 있다.

셋째, ｢산업구성론｣(협의의 산업구조론) 분야이다. 이의 대표적인 분석영 역은 산업발전의 경험법칙을 제1차, 제2차, 제3차 산업의 3부문구성으로 보는 ｢산업발전형태론｣이다. 이는 ｢클락크(C.Clark)｣, ｢쿠즈넷(S.Kuznets)｣

를 선구자로 전개되었으며, ｢호프만(W.G.Hoffman)｣등에 의한 산업구성변 화의 단계분석이 포함된다.

넷째, 다음에는 ｢연결단위｣에 따른 영역을 들 수 있다. 그것은 기업이란 단위로부터 국민경제에 관련된 전체단위가 관련된 가운데 자본과 경영의 권

7) 이는 건설산업을 산업경제학적인 입장에서 파악하기 위한 시도로 <그림 1-1> 에서 산업으로 지칭되는 것을 건설산업으로 대체하면 건설산업경제론적인 시각이 정리 될 수 있을 것이다.

력구조에서의 지배관계 등을 분석하는 ｢산업체제론｣ 또는 ｢산업기구론｣이다.

건설산업은 이러한 산업경제학적인 관점에서 분석되어질 수 있다. 건 설산업의 경제학이 중요한 것은 우리 건설시장규모가 점차 커져서 국민 경제에서 점하는 비중이 단일산업으로는 가장 크며 최근 건설산업의 분 야도 점차 발전 확대되어 가는 과정에 있기 때문이다. 특히 최근 건설산 업정책이 경제정책에서 중요한 위치를 점하고 있다는 점에서 건설산업에 대한 체계적이고 과학적인 접근이 필수적이라고 하겠다. 지금까지의 건 설산업에 대한 경제학적 논의 즉1 응용경제학으로서 산업경제학적 논의 를 토대로 실제적인 건설산업의 특성을 파악하기로 한다.

<그림 1-1> 산업경제학의 주요영역 개념도

3. 건설산업의 특성

인간이 생활을 영위하고 산업활동을 하기 위해서는 각종 시설물이나 건축물이 필요하다. 건설산업은 최종적으로 이들을 공급하는 산업이

분석의 기본단위 ^{기 업 산 업 부 문 국민경제}

미시경제학 가격이론

거시경제학 (국민소득이론)

산업내 산업간 세분할 조분할

산업조직론 산업연관론 산업구성론

산업구성론(또는 산업체계론) 경제학 기초이론

응용경제학

독점가격이론의 현실화 일반적 균형이론의 실증화

국민총생산의 구성분석 국민소득이론의 다부문화

분석의 각 기본단위 전체에 걸쳐서 산업사회의 특성을 구명하는 분야

비해 다양하다는 것이다. 건설산업의 생산물은 최종적으로 최종수요자들 이 이용하는 시설물이나 건축물이지만 중간생산물로 설계도서가 생산되 고 여러 가지 생산기술의 연계를 통해 품질의 확보와 비용의 절감을 위 한 다양한 건설서비스가 생산된다. 물론 자동차 산업이나 조선산업도 자 동차나 선박과 같은 최종생산물을 산출하나 건설산업과 같이 생산물에 따라 별도의 생산체계나 조직 그리고 생산방식이 형성되는 것은 아니라 는 점에서 건설산업과 차이가 있다. 뿐 만 아니라 건설산업의 최종생산 물은 주택, 아파트, 공장, 댐, 도로 등 다양하며 이에 따른 부재나 부품 수준에서의 생산물은 더욱 더 다양해진다. 이러한 다양한 생산물을 누가 생산하는 것이 효율적인가의 문제는 건설생산체계, 구조를 어떻게 설정 하는가와 관련하여 매우 중요한 과제로 부각된다.

둘째, 건설생산활동은 일련의 연속적인 단계를 거쳐 생산물이 완성되 며 이러한 단계는 기획, 설계, 시공, 유지보수 등으로 구분되며 각 단계 마다 중간생산물이 생산된다. 기획과 설계는 설계도면이나 시방서 등 시 설물의 성능이나 품질을 정의하는 도서를 생산한다. 시공은 최종적인 시 설물이나 건축물을 생산하나 이를 생산하는 기간이 길고 다양한 기술과 자원이 투입되기 때문에 이를 관리하는 무형의 상품도 생산된다. 그리고 유지보수는 완공시설물이나 건축물이 정하는 바의 성능을 발휘하고 효과 적으로 이용될 수 있도록 사후적으로 관리하는 것으로 생산과정과는 다 른 건설관리서비스가 생산된다. 건설생산활동의 특징은 이러한 생산물이 순차적으로 생산된다는 것이다. 즉 우선 설계도서가 생산되고 이에 따른 시설물이나 건축물이 생산되며, 생산된 시설물이나 건축물을 유지보수관 리하는 활동(서비스)이 이루어진다. 한편, 무형의 서비스(intangible services)는 세부 생산단계별로 범위와 내용이 달라진다. 특히 건설과

8) 그러나 최근의 건설산업의 정의는 건설공사를 수주하는 것 뿐만아니라 자체적으로 자본을 투자하여 개발하는 부분도 포함시키는 것이 일반적이다. 즉 주거단지개발 사업, 부동산개발사업 등도 건설산업에 포함시키는 것이 일반적인 추세이다.

정이 시간적인 흐름을 갖고 진행되기 때문에 진행절차가 뒤바뀔 수 없다 는 점이다⁹⁾. 따라서 건설생산활동에 있어서 중간생산물의 다양성으로 이 러한 생산물이 상호 긴밀히 연계되어야 효율적으로 건설생산이 이루어 질 수 있다. 이상의 첫째와 둘째의 건설산업의 특징은 건설산업은 다양 한 중간생산물을 양산하고 최종생산물도 다양하고 생산물별로 그 특성이 다르므로 이에 따른 독특한 생산체계와 조직이 형성되고 생산방식도 매 우 다양해진다는 점이다.

셋째, 건설산업은 단일사업이지만 생산단계별로 생산물에 따라서 분업 이 이루어진다. 즉 이러한 분업은 각 생산단계별로 기획, 설계, 시공, 감 리, 유지보수, 인도, 철거 등에서 발생한다. 특히 산업혁명이후 설계와 시 공은 철저하게 분업화되었으며 우리 나라의 경우 대부분의 건설공사가 설계와 시공의 분리발주를 통해 이루어지고 있다. 최근 건설산업의 EC 화나 정보화가 추진됨에 따라서 건설관리분야의 종합화도 빠르게 이루어 지고 있다. 또한 건설공사에 있어서도 공종별 분업화가 이루어져 있으며, 전기공사와 설비공사 그리고 소방공사는 그 법률적 체계를 달리하고 있 을 정도이다. 이러한 분업화는 건설산업의 독특한 생산체계를 구성하며, 제도적으로 뒷받침되어 업역화하고 있는 것이 특징이다¹⁰⁾. 분업화된 생 산체계는 건설산업의 위험부담을 완화하는 효과가 있지만 생산과정의 일 관성이 확보되지 않을 경우 공기지연과 품질저하 등의 비효율이 발생할 위험성이 커진다. 특히 최근 시설물이 대규모 복합화 됨에 따라 생산단 계에서의 기술과 정보의 단절로 인한 비효율이 부각되고 있으며 업역 중

9) 예컨대 건축물을 생산할 경우 터고르기 → 기초공사 → 골조공사 → 외벽공사 → 지붕공사 → 내벽공사 → 마감공사 등의 순서로 이루어지며 이러한 순서를 뒤바꿀 수 없다. 이러한 특성 때문에 건설산업의 경우 공정관리가 매우 중요하며 이를 중 심으로 한 건설관리서비스가 이루어지게 된다.

10) 우리 나라의 경우 설계분야에서 시공분야에 참여하기 위해서는 별도의 자격기준 을 갖추어야 하며 독립된 기업을 설립하여야 한다. 그리고 건축사만이 설계사무 소를 개설할 수 있으며 건축사자격을 보유하여도 공식적인 설계업무를 할 수 없 도록 되어 있다. 시공분야도 건설공정에 종합적으로 참여할 수 있는 종합(일반)건 설업과 단일공정만 참여할 수 있는 전문건설업으로 구분되어 별도의 자격기준을 갖추도록 하고 있다. 그리고 이밖에 발주자의 업무의 일부를 대행하여 주는 감리 분야도 별도의 법률에 의하여 업역화되어 있다.

이러한 조정비용은 건설산업을 고비용·저효율 구조로 형성시키는 주 요인 으로 작용하고 있다는 지적도 있다.

넷째, 건설산업생산활동은 주로 주문생산(tailor production)이다. 즉 수 요자(발주자)의 요구가 있어야 생산활동이 시작된다. 그리고 도급계약의 형태로 생산물을 주문한다. 이처럼 주문생산적 특성으로 말미암아 사전 적으로 품질을 확인하기 어렵고 거래가격도 설계도서를 근거로 추산된 생산원가를 중심으로 이루어지기 때문에 수요자나 공급자 모두에게 수익 에 대한 불확실성(uncertainty)이 존재한다. 즉 명확한 원가개념이 확립되 어 있지 않기 때문에 건설공급자의 선정이 시장기구에 의하여 이루어지 기보다는 수요자와 공급자간의 직접 거래방식인 입찰(tendering) 또는 협 상(negotiation)에 의하여 이루어진다. 입찰방식에 의한 공급자의 선정은 최저가격 제안자를 선정하는 것을 원칙으로 하되 협상에 의한 공급자의 선정은 적격가격 제안자를 선정하는 것을 원칙으로 한다. 대부분의 건설 공급자의 선정은 불확실성이 높은 상황에서 의사결정을 하는 셈이기 때 문에 건설수요자의 경우 불확실성에 대응하기 위한 다양한 방안을 강구 하게 되며 이러한 불확실성을 완화하기 위한 다양한 건설생산방식이 이 루어진다. 건설산업은 생산체계와 공급자 선정방식이 결합되어 건설생 산방식이 결정된다는 특징이 있다. 특히 건설산업은 철저한 분업적 생산 체계이기 때문에 외주비율이 높다. 이러한 외주부분은 수요자와 무관하 게 공급자에 의해 결정되어지는 경우가 많다. 이러한 외주를 통한 하도 급은 건설업체의 규모가 지나치게 비대하게 되는 것을 방지하거나 경기 변동으로 인한 수주의 불안정성에 대응하기 위한 방안이 되기도 한다.

다섯째, 건설생산활동은 장소고정적(place-specific)이다. 주택, 도로 등 건설구축물은 일정한 장소와 밀착되어 생산이 이루어진다. 이렇게 생산 된 구축물은 이동이 불가능한 특성을 가진다. 따라서 건설생산활동은 현 장을 중심으로 일어나고 이로 인한 여러 가지 가설재의 설치가 필요하고 안전등의 문제가 발생한다. 건설생산물의 장소고정성과 관련하여 지역성

이 강하게 반영된다. 최근 교통․통신의 발달로 지역성이 어느 정도 극 복되고 있지만 건설자재와 인력 등의 주 공급원은 해당지역이거나 인접 지역으로 한정된다. 건설자재나 인력시장은 자재나 인력의 유통과 지역 간 이동에 제약(수송비등)이 있어 지역적으로 분화되게 된다. 이처럼 지 역성이 강하다는 점은 건설시장의 지역적 분할구조에서 잘 나타나며 이 는 건설산업의 효율성을 저해하지만 지역의 중소건설업체를 대규모 건설 업체로부터 보호하기 위한 제도적 장치로 기능한다. 즉 일정한 공사규모 미만인 경우 지역건설업체에 공사 입찰 우선권을 주는 지역제한제도가 그것이다. 이는 건설산업구조의 형성에 큰 영향을 미치는 것으로 나타나 고 있다.

마지막으로 건설산업과 제조업간의 특징을 비교해 보면 다음 <표 1-4>

에서 보는 바와 같이 생산, 가격결정, 수요시장, 제품(생산물)의 성격, 생산 능력, 유통단계에서 그 특징이 달리 나타난다. 그러나 이러한 차이는 기술 의 진보, 생산방식의 변화 등에 따라 가변적일 수 있다.

<표 1-4> 건설산업과 제조업의 특징비교

구 분 제 조 업 건 설 산 업

생 산

․옥내의 완전환경하에서 고 정설비에 의한 계속 대량, 예측생산, 직영위주의 부분 적 외주생산

․옥외 현장중심의 불완전환경 하에서의 단발적 프로젝트 생산, 주문생산, 공종별 분할 도급생산

가격결정 ․수요-공급의 균형에 의한 가 격결정

․원가주의를 바탕으로 한 입 찰경쟁이나 실적공사비에 의 한 가격결정.

수요시장 ․수요의 완전경쟁성 (일반대중성)

․수요의 다발적 독점성(특정 수요계층)

제품성격 ․단순소비성, 내구성 ․반영구적(문화유산적)

생산능력 ․고정성(일정기간) ․유연성(대기성 생산요소의

산재)

유통단계 ․생산→도매→소매→소비자

(전형적인 유통단계의 형성)

․생산자→소비자직거래(중간 유통단계가 없음)

일반적으로 건설주체는 건설공사 과정에 참여하여 건설공사가 효과적 으로 추진되도록 하는 개인이나 기업을 통칭한다. 건설공사의 참여주체 는 크게 분류하면 발주자, 설계자, 시공자, 감리자, 유지관리자, 그리고 전문가 집단들이다. 우리 나라의 경우 건설활동의 주체는 개인이든 기업 이든 법률에서 정하는 바의 일정한 자격기준 및 설립(면허나 등록)요건 을 갖추도록 하고 있다.

그러나 건설주체들의 역할과 기능은 법률적으로 명확하게 정하여져 있지 는 않지만 상호견제를 통하여 부실공사를 방지하면서 품질을 확보하도록 관행적으로 이루어진다. 특히 공공공사의 경우 발주자는 불특정 다수의 수요자(국민)를 위하여 건설공사를 추진하고 품질이 확보될 수 있도록 여 러 가지 조치를 취하게 된다. 설계자는 발주자의 요구를 수용하여 건설공 사가 이루어질 수 있도록 설계도서를 작성하고 개략적인 건설공사비용을 추산한다. 시공자는 건설공사를 관리하고 직접 건설공사를 수행하여 시설 물이나 건축물을 생산한다. 감리자는 발주자를 대신하여 건설공사의 품질 이 확보될 수 있도록 감시하거나 건설공사가 원활하게 수행되도록 조언을 한다. 유지관리자는 준공된 시설물이나 건축물이 제대로 기능을 발휘하도 록 기계설비를 운용하거나 보수 등을 한다.

구체적으로 발주자는 건설공사계획을 입안하고 건설공사를 추진하기 위한 준비작업으로 설계도서를 작성하고 용지를 확보하며 건설공사 착공 준비를 한다. 직접 건설공사에 참여하기보다는 설계도서대로 공사가 진행 되도록 건설시공자를 통제하고 감리자를 통하여 건설현장 확인업무를 수 행하게 된다. 실제 시공업무는 시공자가 수행하는데 시공자는 건설공사가 착공되면 현장진행과 관련된 모든 업무를 전문적으로 수행하며 하도급자 인 전문건설업체를 관리하는 역할을 한다. 한편 건설공사를 진행하는 과 정에서 건설기술관리법상의 건설감리지침에서 정하는 바에 따라, 발주자 나 감리원에게 공정의 진행상항을 서면으로 통보하여 승인을 받도록 되 어 있다. 일반건설업체의 실질적인 통제를 받는 전문건설업체도 시공자의

범위에 포함된다. 이들의 역할은 부문별 공정을 관리하고 기능인력을 통 제하는 역할을 수행한다. 감리자는 건설기술관리법에서 정하는 바에 따라 건설공사의 공정을 관리하고 건설공사가 발주자가 의도하는 바대로 이루어 지는가를 검수하는 역할을 한다. 중요한 것은 이러한 건설주체들의 역할이 건설생산체계 및 건설생산방식에 따라서 달라진다는 점이다. 예컨대 우리 나라의 경우 현행의 건설생산체계상 건설주체는 발주자, 설계자, 시공자, 감리자, 유지보수자로 명확하게 구분된다. 그러나 설계·시공일괄발주의 경 우에는 발주자·설계·시공자·감리자·유지관리자로 구분될 수 있으며 ｢턴키｣발 주의 경우에는 발주자와 건설공사수행자, 유지보수자로만 구분된다.

한편 이와 같은 건설공사의 수행에 참여하는 건설주체들의 역할에 따 라 이를 규정하는 법·제도적 체계가 다양하게 설정되어 있다. 우리 나라 의 경우 건설공사단계별로 적용되는 법률과 관련부처는 매우 다양하며, 이에 따른 건설관련 업역이 분화되어 있다. 공종별로 건설산업분야는 토 목시설물과 건축물을 공급하는 분야이외에 전력시설물, 건축 및 기계설 비, 소방설비 등을 공급하는 분야 등이 있으며 건설 공정별로 설계 및 엔지니어링, 시공 및 시공관리, 유지관리 등의 업역으로 분화되어 있는 것이 구조적 특징이다. 이러한 업역의 분화에는 법과 제도로 뒷받침되어 이들 분야간은 상호 배타적이고 독립적으로 건설활동에 참여하게 된다.

즉 설계업체는 설계과정에만 참여할 수 있고 건설업체는 시공과정에만 참여할 수 있도록 되어 있다. 그리고 감리업체는 건설업체의 시공과정을 발주자를 대신하여 감시·감독하도록 하고 있다.

한편 건설생산과정에 따른 관련 법령 및 주무부처는 다음 <표 1-5>에 서 보는 바와 같다. 우선 설계 및 엔지니어링 업무는 계약, 설계 및 엔 지니어링, 설계감리계약, 설계감리로 이루어지는데 설계감리계약을 포함 한 계약은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률과 건설기술관리법이 규정하고 있으며 설계 및 엔지니어링 활동은 건축사법, 건설기술관리법, 엔지니어링 육성법, 환경관련 법률의 적용을 받으며 소방시설의 설계는 소방법의 적용을 받도록 되어 있다. 아울러 설계감리 활동에 있어서 는 건축법, 건축사법, 건설기술관리법 등의 적용을 받는다.

리업무를 건설계약, 건설시공, 전기계약, 전기시공, 전기통신계약, 전기통 신, 소방계약, 소방시공 감리계약, 감리 등으로 이루어진다. 이처럼 시공 및 시공관리업무는 여러 법률에서 정하는 바의 업체가 참여하기 때문에 종합적인 조정이 이루어지지 않았다.

<표 1-5> 건설생산과정에 따른 관련 법령 및 주무부처

구 분 주요내용 관련 법률 주무부처

설계

및

엔지

니어링

계 약 o국가를당사자로하는계약에관한법률

o건설기술관리법 재정경제부

건설교통부

설계 및 엔지니어링

o건축사법 o건설기술관리법 o엔지니어링 기술진흥법

o환경관련 5개 법률 (방지시설 설계) o소방법(소방시설 설계)

건설교통부 건설교통부 과학기술부 환 경 부 행정자치부

설계감리계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률

o건설기술관리법 재정경제부

건설교통부

설계감리

o건축법 o건축사법 o건설기술관리법

o환경관련 5개 법령 (방지시설설계)

건설교통부 건설교통부 건설교통부 환 경 부

시공

및

시공

관리

건설계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률 재정경제부

건설시공 o건설산업기본법

o환경관련 5개법령(방지시설시공) 건설교통부

환 경 부

전기계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률 재정경제부

전기시공 o전기공사업법 산업자원부

전기통신계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률 재정경제부

전기통신시 공 o전기통신공사업법 정보통신부

소방계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률 재정경제부

소방시공 o소방법 행정자치부

감리계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률

o건설기술관리법 재정경제부

건설교통부 감 리 o건설기술관리법

o환경관련 5개 법령(방지시설 감리) o소방법

건설교통부 환 경 부 행정자치부 유지

관리

유지관리계약 o국가를당사자로하는계약에관한법률 재정경제부

유지관리 o건설산업기본법

o시설물유지관리에관한특별법

건설교통부 건설교통부