건설산업정책의 지향성 및 접근유형

산업정책을 크게 국민경제에 있어서 산업간의 구조에 관련된 산업구조 정책과 산업내의 기업간구조에 관계된 산업조직정책으로 구별된다. 이때 논점은 다음의 두 가지로 나누어진다. 첫째, 산업구조 정책과 조직정책의 주된 목표는 무엇이며 둘째, 이 두 가지 정책의 관계를 어떻게 설정하는

가이다. 국민경제전체의 측면에서 본다면 주된 관심은 산업구조정책이다.

산업구조정책이란 경제이론에 따라 정의한다면 한정된 경제적 자원을 여 러 가지의 용도에 적절히 배분하는 것으로 규정할 수 있다¹⁰⁾. 이러한 산 업정책에 대비되는 것이 신고전파의 「시장을 통한 해결」접근방법이다.

신고전파 경제학에서는 시장의 자유로운 경쟁을 통한 균형에 의해서 자원 배분의 효율성이 달성되고 이에 따라 산업간 자원배분의 효율성이 달성된 다고 보았다. 따라서 산업의 자유로운 시장참여를 제한하는 것은 이러한 효율성을 저해하는 것으로 보았다. 이들의 견해에 따르면 독과점 방지와 관련된 정책 등에 의해 경쟁적인 시장질서확립만이 유일한 산업정책인 셈 이다. 이 입장에서 볼 때 산업정책이란 산업조직정책이라고 할 수 있다.

그러나 전통적인 경제학이 고려하는 시장기구에 의해 경쟁적 균형을 이루 기 위해서는 많은 전제가 만족되어야 한다. 모든 영역에서의 시장의 존재, 외부성의 부존재, 수확체증의 부존재, 불확실성의 비존재 등이다. 이러한 요건이 충족되지 않으면 이른바「시장의 실패」가 발생한다. 이 경우 정 부의 시장에 대한 개입이 이루어진다. 이러한 시장기구에 의한 자원배분 기능을 촉진하기 위한 수단으로 제도개선에 의한 내부화 조치와 산업 이 외의 부문에서의 유도와 조성이 있다.

전통적으로 신고전학파의 산업정책은 산업정책이 최소한의 개입에 그 쳐한 한다는 것이라면 우리 나라의 경우 한정된 자원을 집중화하여 단 기간에 경제성장을 이룩하기 위해 정부의 산업활동에 대한 개입이 강하 다는 특징을 가지고 있다. 건설산업정책도 이러한 맥락에서 그 예외가 아니다. 예를 들면 건설교통부에서 작성하는 건설산업정책에 대한 보고 서는 대부분이 적극적인 개입을 전제로 하고 있다. 정책수단으로서 ① 장기비전의 제시 ② 제도적 장치의 설정 ③ 지원(융자․세제 등) ④ 국 가에 의한 직접적 수행(기술개발이외) ⑤행정지도 ⑥대외적 조치 ⑦입법 조치에 의한 산업구조정책의 추진 등이 주축을 이루고 있다는 점에서 잘

10) 우리 나라의 경우 1960년대와 1970년대의 산업정책의 기본적인 목표였다.

나타난다. 이러한 예에서 보는 바와 같이 우리 나라의 건설산업의 현실 을 보면 과거 ｢시장을 통한 해결｣보다는 정부의 개입에 의한 ｢조정｣ 또 는 ｢배분｣이 정책기조로서 강하게 작용하였다. 또한 건설산업정책은 시 장을 통한 조정의 문제 해결보다는 다분히 「시장의 형성자」로서 역할 이 컸다. 이는 초창기에 건설공사 발주에서 정부 발주분이 상당한 부분 을 접하였다는 데에서 잘 알 수 있다. 이러한 과정에서 건설산업은 양적 인 성장을 하였으나 질적인 향상에는 실패하여 건설산업의 비효율성을 증가시키는 정부실패의 문제를 야기하였다. 이에 따라 최근 ｢시장경쟁체 제로의 전환 ｣이란 시각에서 이러한 비효율성을 해소하기 위하여 건설산 업정책 기조도 정부의 개입을 축소하고 시장본래의 역할을 제고하는 방 향으로 되어져야 한다는 요구가 커지고 있다.

이러한 정책방향의 전환은 산업특성별 산업정책 유형을 제시한 「위버 (Weaver, 1985)」의 산업정책 분류에 따라 설명이 가능해 진다. 그는 산업 정책을 첫째, 시장지향(market-oriented)정책, 둘째, 보호(protectionist) 정책 세째, 촉진(accelerationist)정책으로 분류하고 있다. 시장지향적 정책은 산업 조정의 문제에 있어서 부문별 정책을 강구하지 않고 일반적 거시경제정책 등을 강구하는 것으로 인력의 개발을 위한 교육프로그램의 마련 재정 또는 금융정책을 통해 산업발전에 영향을 주는 정책을 의미한다. 보호적 정책은 부문별 특수성을 감안한 정책으로 신흥산업의 성장을 촉진하기 위하여 지원 을 강구하고 성숙산업을 위해서 기업간의 경쟁을 완화하기 위하여 카르텔 의 형성을 촉진 또는 용이하게 하며 사양산업을 위해 규제나 직접적인 지원을 통해 고용과 생산성을 향상시키는 정책을 의미한다. 마지막으로 촉진적 정책은 시장기구가 산업의 조정을 위하여 제대로 기능을 발휘할 수 없거나 조정의 속도가 지나치게 느린 경우 정부의 개입에 의해 조정 이나 이행을 촉진하고자 하는 정책이다. 이러한 분류는 산업의 특성별로 분류한 것이지만 건설산업이라는 단일산업을 기준으로 할 때도 시대별 정책기조의 변화를 설명하는 데 특히 유용하다.

다른 한편 산업정책을 기능별로 분류할 경우 그 기능에 따라 산업구조 정책, 산업조직정책, 산업기술정책, 산업인력 정책 등으로 구분할 수 있 다. 산업구조정책은 바람직한 산업구조나 최적 산업구조를 추구하는 정책 이다. 산업조직정책은 산업정책의 관점에서 경쟁정책(competition policy) 또는 독과점 규제정책이라 할 수 있다. 여기서는 특히 독과점적 시장구조 의 개선과 중소기업의 경쟁력 제고 등을 꼽을 수 있다. 이러한 분류는 건 설산업의 조직구조와 구조개편과 관련한 정책을 설명하는 데 활용이 될 수 있다. 이상을 종합하여 건설산업 정책에 적용하면 건설산업정책은 산 업정책의 일반적인 유형분류에 따라 시장지향적 건설산업정책, 보호적 건 설산업정책, 촉진적 건설산업정책으로 적용가능하며 기능별로 볼 때 건설 산업정책은 ① 건설산업구조정책 ② 건설산업조직정책 ③ 건설기술정책

④ 건설인력정책으로 적용이 된다. 시장에 대한 정부의 개입을 규제라는 관점에서 볼 때 이러한 규제는 독과점 규제, 경제적 규제, 사회적 규제로 분류 가능하다. 여기서 경제적 규제는 진입규제, 가격규제, 자율규제 등 을 의미하며 사회적 규제는 환경규제, 산업안전 및 보건규제, 소비자 안 전 및 보호규제 등 사회적 차별에 대한 규제 등을 의미한다.

이상의 건설산업정책의 의미 및 논리, 정책유형에 따라 향후 건설산업 정책의 전개를 검토하는데 있어 주요 판단준거는 건설산업 정책이 시장 지향적(경쟁적)이었는가? 아니면, 보호적이었는가? 하는 관점과 규제의 강화와 완화가 건설산업 내에서 어떻게 변화되었는가? - 특히 경제적 규 제와 사회적 규제가 어떻게 완화 내지는 강화되었는가 하는 것들이다.

즉, 다음 <표 4-1>은 이들 건설정책의 변화를 판단하는 여러 준거를 제시하고 있는데, 시장지향적 정책은 주로 독과점의 규제와 경제적 규제의 완화에 초점을 두고, 시장실태가 존재하는 인력 및 기술정책 에 정부의 역할을 강화하되, 이러한 역할 강화도 시장유인적 원리와 방법을 통해 이루어지도록 하는 것이다. 보호․육성을 위한 건설산

업 정책은 주로 경제적 규제의 강화와 기술개발 및 인력양성을 위한 정책으로 정부의 시장개입이 직접적이고, 산업의 육성을 위한 정부의 지원이 크다는 특징을 갖고 있다. 마지막으로 촉진적 정책지향성은 시장원리에 따라 완만한 변화를 촉진하기 위한 것으로 이른바, 건설 생산시스템의 개편 등 건설산업의 구조조정과 시장유인에 의한 기 술개발의 촉진보다는 보다 직접적인 기술개발의 투자로 기술개발을 촉진하는 것 등이 여기에 해당한다고 할 수 있다.

다음 제 5 장에서는 이러한 정책지향성을 토대로 우리나라의 건설산업 정책의 변천과정과 문제점을 살펴보기로 한다.

<표 4-1> 건설산업정책의 지향성 및 접근유형

정책의 지향성 시장지향적 보호․육성적 촉 진 적

정책유형 산업조직정책 산업기술정책 산업인력정책

규제성격 독과점규제 경제적 규제 사회적 규제

제5장

우리 나라 건설산업 정책의 변천

우리 나라의 건설산업정책은 1958년 건설업법의 제정과 면허제도의 도 입으로부터 비롯된다. 당시에는 건설산업기반은 취약하였고 건설업체들 이 난립하여 시장질서를 교란하였기 때문에 건설시장의 진입을 제한함으 로써 건설산업의 도급질서를 바로잡는 것이 중요한 정책과제이었다. 경 제성장의 견인차로서 역할을 충실히 수행하도록 하기 위해서는 건설산업에 대한 ‘보호’와 '규제‘를 정책기조로 채택한 것은 불가피하였다. 그러나 건 설시장의 진입제한은 건설산업체간의 경쟁을 통한 발전기회를 박탈하여 장 기적으로 건설산업의 비효율을 초래하였으며 면허를 통한 독점적 이익의 추구는 많은 부작용을 초래하였다는 평가를 받고 있다.

1986년 독립기념관화재사고와 1995년 건설시장의 개방은 건설산업이 견 실하게 육성되고 국제경쟁에서 생존하려면 시장원리에 의한 경쟁체계로 전 환이 필요하다는 인식이 정책당국은 물론 건설산업계에 확산되었다. 따라 서 정책기조도 시장 지향적으로 전환하게 된다. 그러나 우리 나라의 건설 산업정책은 근 30년 동안 단편적이고 임기응변적인 제도의 변화로 일관하

1986년 독립기념관화재사고와 1995년 건설시장의 개방은 건설산업이 견 실하게 육성되고 국제경쟁에서 생존하려면 시장원리에 의한 경쟁체계로 전 환이 필요하다는 인식이 정책당국은 물론 건설산업계에 확산되었다. 따라 서 정책기조도 시장 지향적으로 전환하게 된다. 그러나 우리 나라의 건설 산업정책은 근 30년 동안 단편적이고 임기응변적인 제도의 변화로 일관하