건설산업정책 변화의 특징과 문제

1) 건설산업정책 변화의 특징

1958년 건설업법이 제정되어 건설산업정책의 기본틀이 마련된 이래로 1986년 독립기념관 화재사고와 1995년 건설시장개발 그리고 1996년 건설 산업기본법제정과 우리 나라의 OECD국가로의 진입 그리고 1997년 IMF 체계로의 진입하는 과정에서 우리 나라의 건설산업정책은 기조의 변화와 그에 따른 관련제도의 개선과 개편을 하게 된다. 이러한 건설산업정책의 변화에서 나타난 커다란 특징은 건설산업정책기조가 건설산업의 보호와 육성에서 점차 시장경제를 지향하는 개방체계로 변모하였다는 점이다.

1960년대 우리 나라의 건설산업정책의 기조는 당시의 경제정책의 기조 가 그대로 수용되어 건설산업의 육성에 초점이 맞추어졌다. 이에 따라서 건설산업정책도 보호주의적인 색채를 띄게 되었다. 이 당시 건설산업정 책의 기본골격이 건설면허제도와 건설기술자격제도를 근간으로 하고 있 다는 점에서 잘 나타나고 있다. 보호주의적인 건설산업정책은 당시의 건 설산업여건과 환경을 고려할 때 당연한 선택이었으나 보호주의 기조가 장기간 유지됨에 따라서 건설산업의 비효율성이 증대된다는 문제점이 노 정되었다.

이러한 보호주의적인 정책기조는 1987년 독립기념관화재사건을 계기로 심각한 반성이 이루어졌고 이 때부터 건설산업정책의 보호주의적 기조는 전환하기 시작한다. 1989년 건설업면허 개방은 보호주의로부터 개방주의 로의 이행의 신호탄이었다. 1975년부터 억제되었던 건설업 신규면허가 발급됨으로써 건설시장의 참여가 자유스러워지기 시작하였다. 우선 국내 건설시장의 개방이 이루어지기 시작하였다. 1990년대에 들어서 UR협상 이 타결되고 WTO체계가 출범하면서부터 대외적인 건설시장 개방이 가 시화하기 시작하였다.

특히 WTO의 출범은 우리 건설산업의 근본을 흔드는 것으로 1995년부 터 건설시공 분야부터 개방되기 시작하여 1997년에는 모든 분야가 완전 히 개방되고 고급기술인력의 이동도 자유스럽게 됨에 따라 건설산업 정 책의 목표와 의미가 새롭게 설정되어야 할 필요성이 제기되었다. 1995년 OECD 가입은 모든 건설산업정책도 ｢국제적 기준｣에 맞추어야 한다는 요구가 발생하였다. 이에 따라 입찰․계약제도의 선진화가 모색되었고 건설사업관리제도가 도입되었다. 건설생산과정에 대한 정부의 개입을 최소화하는 방안도 모색되기 시작한 것이다. 한편 1997년 우리경제가 IMF체제로 접어들면서 건설경제산업정책은 시장경제의 활성화라는 과제 를 안게 되었다.

이러한 건설산업 정책과 제도의 변화과정에서 중점적으로 추진된 사항 을 토대로 건설산업정책의 특성을 구분할 수 있다. 제1기는 1958년부터 1987년까지의 기간으로 이 기간에는 면허 등 진입장벽의 강화를 통한 ‘건 설산업의 보호와 육성 그리고 규제로 일관하고 있다. 특히 해외건설촉진 을 위한 해외건설촉진법의 제정은 이 시기의 특징인 ’보호와 육성 그리고 규제‘란 건설산업정책의 기조를 단적으로 보여주는 예라 할 수 있다. 제 2기는 1987∼1994년의 기간으로 건설산업의 고도성장에 따른 부작용으로 건설재해와 부실의 문제가 사회적 문제로 등장하였으며 이에 따른 정책 대응이 비교적 활발히 진행된 시기라고 할 수 있다. 한편 대외적으로는 UR등 시장개방의 압력에 따라 향후 건설산업의 국제화에 대한 준비를 하는 등 개방에 따른 건설산업의 대응이 활발히 이루어졌다. 끝으로 제3 기는 1995년 이후∼현재까지로 대외개방의 본격화와 산업 구조조정이 활 발히 진행되는 시기다. 이 시기는 IMF 구제금융으로 건설산업의 거품이 붕괴하고 있으며 건설산업의 구조조정이 가속화되고 있어서 새로운 건설 산업의 패러다임을 모색하면서 선진형 건설산업구조로의 재편을 위한 노 력이 이루어지고 있다. 다음의 <표 5-2>는 각 시기별 건설산업정책 기조 의 변화와 정책방향을 개관으로 건설산업보호 육성기에도 건설면허제도

의 도입과 신규면허 발급의 동결과 해외건설산업의 지원과 육성 그리고

2) 각 시기별 건설관련 제도 변화의 특징

(1) 보호·육성과 규제기(1958∼1986년)

1958년 건설업법의 제정은 건설산업의 제도적인 기틀이 마련되는 계기 가 되었다. 우리 나라의 경우 1960년대부터 1970년대까지 건설관련제도 는 건설업법이 근간을 이루어 왔다고 하여도 과언이 아니다. 건설업법이 제정됨에 따라서 건설시장진출을 제한하는 각종 제도들이 마련된다. 이 때부터 우리 건설산업은 면허제도를 근간으로 정비되기 시작한다. 그후 1960년대에 들어서 건설면허제도와 함께 건설발주제도가 정비된다. 한편 1972년 정부의 경제정책의 기조가 ‘수출주도 산업화 전략’을 취함에 따라 건설수출에 대한 인식이 고조되면서 해외건설산업의 지원․육성체제를 구 축하기 위하여 1974년에 『해외건설촉진법』이 제정된다. 이를 통해 해외 건설 수출을 위한 정부의 지원체계가 구축되고, 이와 동시에 해외건설에 대한 규제도 강화하는 적극적인 산업정책을 취하게 되었다. 또한 1975년 에는 면허제도의 대폭적인 손질이 이루어진다. 일반건설업 면허외에 단종 건설업면허를 도입하여 하도급업체를 제도권으로 흡수하게 된다. 또한 이 때 도급한도액제도를 도입하여 도급한도액에 따라 공사에 참여할 수 있는 업체는 제한하였다. 그리고 지명군 제도를 도입하였다.

그리고 건설업 면허시 협회가입을 의무화하여 정부는 협회를 통해 건설 업체를 보다 효율적으로 관리하고자 하였다. 한편 공사현장 기술관리인의 요건을 강화함으로써 건설공사의 품질을 강화하려고 하였으나 과도한 인 력이 소요됨으로써 인력의 보유에 따른 많은 비용을 초래하는 결과를 가 져왔다. 시설공사계약은 조달청으로 일원화하여 집중 관리함으로써 효율 성을 확보하고자 하였다. 마지막으로 하도급금지제도를 강화하여 부분 하 도급도 발주자의 사전승인을 받도록 하여 하도급으로 인한 공사의 부실을 방지하고자 하였다. 이러한 제도의 변화 및 제도의 내용으로 볼 때 이 시 기의 건설산업정책은 정부의 개입이 직접적이었고 시장분할을 통해 건설 업체의 규모별로 이익을 보장하는 한편 엄격한 규제를 통하여 품질을 확 보하려고 하였다고 할 수 있을 것이다.

(2) 부실방지와 건설기술진흥기(‘87∼’94)

그간 고도의 경제발전을 위한 견인차로 건설산업은 고도의 성장을 하 여 왔다. 경제발전의 초창기에 정부의 사회간접자본의 대폭적인 투자로 건설업체의 최대수요처가 정부였다. 따라서 정부는 막대한 발주물량을 통해 건설산업을 관리하게 되었다. 그러나 이러한 정부와 기업의 관계는 건설공사의 부실과 주택의 대량공급에 따른 건설생산능력의 한계로 많은 부작용을 낳게 되었으며 한정된 건설업체는 정부의 제도적 보호장치속에 기술개발 등을 소홀히 하였고 건설생산물의 품질확보를 위한 노력도 게 을리 하였다. 그 결과 건설공사의 부실로 인해 피해가 사회적 이슈로 제 기되어 부실공사 대책이 이 기간동안 무수히 있어왔다. 이러한 대책의 수립을 통해 새로운 제도의 도입과 정책기조의 점진적인 변화의 움직임 이 일고 있었다. 그러나 이시기의 부실공사대책은 사고발생 이후 대책을 마련하는 식으로 사후 처방에 주로 치중되어 있다는 한계를 가지고 있 다. 즉 독립기념관 화재사고 이후 부실공사 종합대책이 범 부처차원에서 이루어진 것을 제외하고는 대부분 부분적인 처방을 통한 제도의 변화가 있었다. 성수대교 붕괴이후 책임감리제도를 도입하였으며 대구지하철사 고 이후 지하매설물 안전관리의 중요성이 강조되어 지하매설물 관리체계 를 구축하였으나 부실발생을 원천적으로 방지할 수 있는 근본적인 대책 의 수립 없이 임시방편적으로 제도에 머물러서 건설공사의 「고비용, 저 효율」을 초래하는 등의 문제를 더욱 심화시켰다는 평가를 받고 있다.

한편으로 1990년초 부터 진행된 시장개방협상을 통해 대외개방의 문제가 건설산업의 주요 과제로 부각되면서 개방에 대비한 대책의 수립과 개방 일정의 제시가 불가피하게 되었다. 이 때부터 정부는 제도와 관행을 국 제규범에 맞도록 정비하고 이와 아울러 개방에 따른 국제경쟁에 대비하 여 건설산업의 경쟁력을 강화하여야 하는 방안을 강구하였다. 이에 따라 이 시기의 건설산업제도는 건설업 면허기준의 완화와 면허개방 등 경제 적 규제의 완화와 건설공사의 안전․품질확보 등 사회적 규제를 강화하 는 방향으로 이루어지게 된다.

이 시기의 면허제도는 1989년에 이제까지 동결되어 왔던 건설업 면허 가 부분적으로 재발급하는 방향으로 개선하였으며 이와 함께 이러한 개 방으로 인한 업체를 난립을 방지하기 위해 면허기준을 강화하였다. 그 리고 건설시장개방의 논의와 맞물려 건설업 면허제도가 외국건설업체의 국내시장 진입장벽으로 작용한다는 비판에 따라 1994년에는 면허발급을

이 시기의 면허제도는 1989년에 이제까지 동결되어 왔던 건설업 면허 가 부분적으로 재발급하는 방향으로 개선하였으며 이와 함께 이러한 개 방으로 인한 업체를 난립을 방지하기 위해 면허기준을 강화하였다. 그 리고 건설시장개방의 논의와 맞물려 건설업 면허제도가 외국건설업체의 국내시장 진입장벽으로 작용한다는 비판에 따라 1994년에는 면허발급을