건설산업정책의 개념

건설산업정책이라는 용어는 산업에 대한 경제학적 정의가 명확하게 이 루어지지 않은 만큼 매우 모호한 용어이다. 공식적으로 산업정책이란 용 어는 OECD가 발행한 일련의 보고서¹⁾에 잘 나타나 있다. 이에 따르면 산업정책은 목적과 수단이 거의 명확하게 규정되어 있는 재정 및 금융정 책과 동일차원에 있다기보다는 현재의 일반적인 경제정책상황에서 여러 산업을 직접 대상으로 하는 정책으로 정의하고 있다.

한편 산업정책에 대한 학자들간에 이론적인 논의는 1980년대에 매우 활발하였다. 「레이치(Reich, 1982)」는 산업정책을 유망산업에 대한 혜 택의 부여, 숙련된 노동력의 양성, 인프라의 개발, 지역경제개발 등을 주 요 정책수단으로 제시하고 있다. 「핀더(Pinder, 1982)」는 산업정책을 일반적 산업지원정책 예컨데, 인력정책, 투자를 위한 재정, 금융 인센티 브제공, 공공투자프로그램, 공공구매정책, 연구개발을 위한 재정유인, 특 정 연구개발지원을 위한 기업수준의 정책 등과 반독점정책, 국가적 기업 을 위한 합병정책, 중소기업에 대한 지원, 물리적, 사회적 인프라 개발을 위한 지역정책, 산업단지의 조성, 일반화된 무역장벽, 사양산업에 있어서 불황카르텔조직과 같은 부문정책, 노동집약적 산업의 고도화를 위한 생 산정책 등으로 정의하고 있다.

이처럼 산업정책의 개념을 포괄적으로 정의하는 경향은 산업정책 반대 론자들 사이에도 존재한다. 「돈지스(Donges, 1980)」는 “산업에 영향을 미치는 모든 정부의 행동조치”를 산업정책의 개념에 포함하여 정의한다.

이러한 정의에 따를 때, 산업정책은 아주 포괄적인 개념으로 정부의 산 업에 대한 제반조치가 이에 포함된다. 이러한 정의는 「아담스와 크레인 (Adams & Klein, 1983)」의 경우도 마찬가지이다. 이들은 산업정책을

1) 이 보고서에는 가맹국 14개국의 산업정책을 개관하고 있다. 장의 순서에는 독일, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 스페인, 프랑스, 아이슬란드, 이탈리아, 노르웨이, 오스트 리아, 포르투갈, 스웨덴, 스위스, 핀란드 등이다.

“성장, 생산성, 경쟁력에 영향을 미치기 위한 모든 조치"로 정의한다.

「콜덴(Corden, 1980)」도 이러한 정의를 묵시적으로 반영하여 ‘가장 훌 륭한 산업정책’은 적절하게 인프라를 제공하고, 독점이나 카르텔을 제한 하며, 산업의 발전을 위해 인적 자본을 생산하는 교육제도, 산업의 비젼 에 대한 유도적 지도, 조세체계의 안정성과 단순성, 자유롭고 신축성이 있는 자본시장 등을 제공하는 것으로 정의한다.

한편 산업정책을 “산업발전의 방향과 속도에 영향을 미치는 정책”으로 좁게 정의하는 경우도 있다. 「존슨(Johnson, 1984)」은 산업정책을 “ 국 가경쟁력을 유지하기 위하여 국민경제의 여러 산업을 발전시키거나 축소 시키려는 의도를 가진 정부활동의 집약적 용어”로 정의함으로써 산업정 책을 보다 구체적으로 정의하고 있다. 존슨이 지적한 바와 같이 특정부 문 지향적(targeting)인 미시산업정책(micro-industrial policy)은 거시경 제적 여건이 유리하지 않고는 성공할 수 없다. 특정부문 지향적 (targeting)정책은 거시경제정책의 구성요소이기 때문이다. 이러한 조건 하에서 부문정책이 저축이나 투자와 같은 거시경제변수에 영향을 미치는 것이 가능하다²⁾.

「랜더스만(Landesmann, 1992)」은 산업정책은 특정산업 지향적일 수 밖에 없기 때문에 산업정책 형성과 집행에 있어서 항상 여러 집단, 지역, 산업간에 교환관계(trade-off)가 암묵적으로 존재한다고 설명하고 있다.

이상의 산업정책의 정의는 너무 많은 것을 내포하여 실제에서 유용하지 않다. 따라서, 산업정책의 개념을 “전체로서 경제에 효율적이라고 국가가 인지하는 결과를 달성하기 위한 특정한 개별산업(그리고 그 구성요소로 서의 기업)을 지향하는 정책으로 정의한다. 이러한 정의는 보통 선별적 산업정책(selective industrial policy)으로 일컬어진다.

이러한 정의에서는 첫째, 특정 산업을 강조한다. 따라서, 일반적으로 산업에 영향을 미치도록 설계된 정책(예를 들어, 교육투자, 인프라 정책)

2) 이러한 관점에서 정의하면 건설산업정책은 특정한 부문을 목표로 하는 산업정책이 라고 정의 할 수 있다.

은 제외된다. 그리고 산업 외에 각 부문을 원칙적으로 지향하는 정책(예를 들어, 지역정책, 집단지향정책)도 제외된다. 둘째, 가장 순수한 형태로 산 업정책의 지도원리는 ‘효율성’임을 강조한다. 셋째, 전체로서의 경제를 강 조한다. 비록 산업정책이 특정산업을 지향한 것이라고 하지만 궁극적으로 는 전체로서의 경제의 효율성을 향상시키는 목적을 갖고 있다. 따라서 산 업정책 전개에 있어서 개별산업의 효율성의 향상이라는 목적과 전체 산업 의 효율성의 추구라는 목적이 상충할 때에는 후자의 목적이 우선한다.

마지막으로 국가(정부)에 의해 인지된다는 것을 강조한다. 국가의 인지는 반드시 모든 사람에게 올바르거나 정당화될 수 있는 것은 아니다. 이러한 산업정책의 의미를 건설산업정책에 적용할 때 건설산업정책의 개념은 다 음과 같이 정리될 수 있을 것이다. 첫째, 건설산업 정책은 ‘건설산업’을 대 상으로 한다. 특히 일반적인 산업정책에서는 특정산업과 관련이 없는 교 육정책이나 인프라정책은 원칙적으로 제외되나, 건설산업과 직접적으로 관련되는 범위 내에서는 건설산업정책에 포함하여 논의된다. 둘째, 건설산 업정책의 지도원리로는 ‘효율성’의 개념을 부각시키지만 ‘형평성(equity)'의 문제도 동시에 고려하여 논의한다³⁾. 셋째, 건설산업정책은 포괄적인 경제 정책의 맥락에서 그 한계범위가 설정되며 경제전체의 효율성을 위해 건설 산업정책은 하나의 수단으로 활용이 되는 것을 허용한다. 넷째, 정부의 시 장에 대한 인지와 이러한 인지를 통한 결과를 달성하기 위해 건설산업에 개입하는 것이 허용된다. 그러나 이러한 국가(정부)의 인지가 옳고 그른 것은 또 다른 문제이다.

그러나 또 다른 과점에서의 문제는 산업정책에 대한 정의가 비교적 최 근에 이루어지고 있으며 포괄적이고 목표 지향적인 여러 시책들이 채용 되고 있으며 전통적인 재정․금융정책까지 적용하도록 요구되고 있다는 점이다. 우리 나라의 경우 산업정책 특히 건설산업정책이 중요하게 다루

3) 그러나 이러한 건설산업정책에 대한 인식은 실제 건설산업정책의 적용에 있어서는 관할 부처의 이원적 개입은 건설공사 발주정책이 건설교통부와 재정경제부가 관 여하는 등의 운용상의 문제를 야기한다.

어지는 이유는 경제체계가 ① 특정의 정신․이념에 의해 지배되고 ② 특 정의 기술․방법을 사용하고 ③ 특정의 질서․조직을 유지하여야 하는 필요성이 있기 때문이다. 우리 나라의 경우 경제발전을 위하여 정부주도 형의 특이한 자본주의적 조직․질서를 유지하기 위하여 산업정책이 발전 되어 왔다. 이에 따를 때 산업정책 특히 건설산업정책은 경제정책의 기 조와 강하게 연계되어 있으며 경제정책의 일부로서 다루어지는 경우도 많다.

특히 건설산업정책의 경우 건설산업진흥정책이나 건설경기활성화 정책 은 건설산업정책으로서 매우 중요한 정책이다. 이들 정책은 대부분이 경 제정책의 일환으로 다루어지고 있다. 이는 다시 말하자면 건설산업정책 으로써 건설산업진흥책과 건설경기활성화 대책 등이 독립적으로 수립되 기 어렵다는 것을 의미한다. 그러나 건설산업의 고유영역이 없는 것이 아니다. 대부분의 건설산업정책은 건설생산체계내의 각 주체들의 역할과 각 산업분야들간의 관련성을 분석하고 이를 통하여 건설산업이 효율적으 로 작동할 수 있는 장치들을 만드는 것으로 이해되고 있다.