국토

국토

PLANNING AND POLICY

2011

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특집

바다 위의 국토, 섬 발전방안

이슈와 사람“바다를 활용해 국가브랜드 가치를 높일 때입니다”- 강동석 2012여수세계박람회 조직위원장

세계의 도시 국립공원의 천국, 서호주의 심장 퍼스(Perth)

-interview 안드레아 팔루디(Andreas Faludi): 21세기 공간계획-유럽연합 내외의 국가 간 영토결속

해외리포트 전쟁터에서 평화의 섬으로, 대만 금문도

국 토 연 특집

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/ 발행인・박양호/ 등록번호・경기라00441 / 발행일・매월10일/ 주소・경기도안양시동안구시민대로254 / 우편번호431-712 / 전화(031)380-0114 / www.krihs.re.kr / 정가5000원

바다 위의 국토 섬 발전 방안

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백화산성( 白華山城 )과 태안팔경( 泰安八景 )

산 전체가 거대한 암반과 바위덩이로 이루어진 천연요새지 백화산성

태안의 진산으로 불리는 백화산(284m) 정상에는 백화산성과 봉수대가 있다. 이 산성은 거대한 암 반과 기이한 바위덩이가 꽉 들어찬 천연요새지에 쌓은 성으로, 고려 때는 태안읍성으로 사용하기 도 했다. 최근까지는 고려 충렬왕 13년(1287년)에 축성된 것으로 알려졌으나, 2002년도 충남발전 연구원의‘태안 백화산 종합정비계획 및 백화산성 문화유적 정밀지표조사보고서’에 의하면, 축성 기법과 형태 등이 백제 산성의 특징에 가깝고 성 내에서 수습된 유물 등으로 보아 백제 때 축조하 여 고려시대에 대대적인 보수공사를 한 것으로 조사보고 되었다. 산성의 둘레는 약 620m, 높이 3.5m~4m로 현재 동벽과 남벽 일부 100m 정도가 남아 있으며, 봉수대는 서산의 봉화산, 도비산 과 연락을 취했던 곳이다. 지금도 산성의 축성동기와 시기, 연대 등에 대한 당국의 발굴조사가 계 속되고 있다. 백화산의 정기를 온몸으로 느끼며 역사문화유적과 명소를 돌아 해안국립공원 유람선 을 타면, 소라와 쭈꾸미가 춤추고 노래하는 몽롱한 꿈속 수궁비원 태안팔경에 이른다.

태안팔경(泰安八景)

제 1경 백화진산(白華鎭山) - 백화산성, 봉수대, 마애삼존불입상, 흥주사, 태을암 제 2경 안흥진성(安興鎭城) - 근흥면의 조선시대 산성, 안흥항, 성안마을, 태국사 제 3경 안면송림(安眠松林) - 고려왕실 관리의 천연송림, 천상병시인생가(대야도) 제 4경 만리욕장(萬里浴場) - 소원면 만리포(해수욕장), 천리포와 수목원, 모항항 제 5경 신두사구(新頭砂丘) - 원북면 신두리 해안모래언덕, 해당화군락, 두웅습지 제 6경 가의당제(賈誼堂祭) - 가의도 당제, 격비열도까지 이어지는 서해도서풍광 제 7경 몽산해변(夢山海邊) - 몽산포 석양의 철새떼, 쭈꾸미, 몽산리석가여래좌상 제 8경 조암낙조(祖岩落照) - 안면도 꽃지 해변의‘할미・할아비 바위’일몰장관

박영순｜수필가

2011

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국 토 ^{C O N T E N T S}

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국토시론 | 새로운 친수공간의 보고, 섬의 잠재력

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조정제 _ (사)바다살리기 국민운동본부 총재 짧은 글 긴 생각 | 2천 년을 잇는 진리의 보편성

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판카즈 모한 _ 한국학중앙연구원 한국학대학원 국제한국학부장 특집 | 바다 위의 국토, 섬 발전방안

1. 우리나라 섬의 특징과 잠재력

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김준준 _ 전남발전연구원 연구위원

2. 섬 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책방향과 과제

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이승우 _ 한국해양수산개발원 연구위원 3. 섬 발전을 위한 경관관리 사례와 정책방향

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최영국 _ 국토연구원 선임연구위원 박정은 _ 국토연구원 책임연구원 4. 섬 관광의 동향과 지속가능한 발전 전략

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김영준 _ 한국문화관광연구원 연구위원

5. 섬과 섬, 섬과 육지를 연결하는 연안여객운송 실태와 정책과제

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류재형 _ 국토해양부 연안해운과장

6. 대한민국 명품섬 조성계획과 추진 전략

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전만권 _ 행정안전부 지역발전과 팀장 7. 일본의 이도(離島) 활성화 정책

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신순호 _ 목포대학교 지적학과 교수, 행정학 박사 용어풀이156| 서해 5도외

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강민규 _ 국토연구원 연구원

지역통신 | 부산시, 종합 교통대책 마련외

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이슈와 사람82| 강동석 2012여수세계박람회 조직위원장

“바다를 활용해 국가브랜드 가치를 높일 때입니다”

73

김명수 _ 국토연구원 연구위원(인터뷰)

세계의 도시156| 국립공원의 천국, 서호주의 심장 퍼스(Perth)

78

안정숙 _ 국회 조배숙 의원실 정책비서관

가던 길 멈추고

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발행일 2011년 8월 10일 발행인 박양호 편집위원장 손경환 편집위원 김명수, 김선희, 김성수

김승종, 김호정, 문정호 이원섭, 임은선, 차미숙 천현숙(가나다순) 간사 임정천 편집 한여정, 양은주 전화 031-380-0114(대표)

031-380-0425(구독문의) 팩스 031-380-0473 인쇄 서도인쇄공사

국토에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며 국토연구원의 공식적인

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-interview | 안드레아 팔루디(Andreas Faludi):

21세기 공간계획-유럽연합 내외의 국가 간 영토결속

85

최경호 _ 네덜란드 델프트 대학 OTB 인공환경연구소 박사과정(인터뷰) 해외리포트

전쟁터에서 평화의 섬으로, 대만 금문도

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한우석 _ 국토연구원 책임연구원

정책해설 | 건설산업기본법 하위법령 개정안 주요 내용

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김영아 _ 국토해양부 건설경제과 사무관

글로벌정보 | 미래 경쟁력 5개 부문에 350억 유로 투자외

118

KRIHS FOCUS : 국토연구원 소식

‘KRIHS-IOER Joint Workshop’주요 내용

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김걸걸 _ 국토연구원 연구위원(정리)

김교민 _ 국토연구원 연구원(정리)

‘OECD-국토연구원 국제세미나’주요 내용

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김은란 _ 국토연구원 책임연구원(정리) 정소양 _ 국토연구원 연구원(정리)

국토연구원 단신 | ‘세계은행 UKP 라틴아메리카 런칭세미나’참석외

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KRIHS 서평

도시의 승리(에드워드 글레이저지음)

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이왕건 _ 국토연구원 도시재생전략센터장(서평) KRIHS 보고서

광역경제권 경쟁력 강화를 위한 공간구조 진단 및

공간 활용도 제고방안 -지방광역경제권을 중심으로(임은선외 지음)

154

김상빈 _ 전 대통령직속 지역발전위원회 정책연구관(서평) 공간정보 융복합 가치사슬과 산업 파급효과 분석연구(최병남외 지음)

156

조우석 _ 인하대학교 사회기반시스템공학부 교수(서평)

간추린 소식 | 6월 말 기준 전국 미분양주택 7만 2,667호외

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연구보고서 구입 안내

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독자와 함께

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우리 문화유산의 향기138| 백화산성(白華山城)과 태안팔경(泰安八景)

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박영순 _ 수필가

우리나라 섬은 남북한 통틀어 4,403개로서 그중 남한에 3,358개가 있다. 동 쪽 끝에는 독도가‘여 봐라!’하고 버티고 섰고, 최남단에는 마라도가 뽐내고 섰다. 최서남단에는 가거도가 중국에서 닭 우는 소리를 들으며 귀를 쫑긋 세 우고 한반도를 지키고 섰다. 독도에는 1997년 선착장을 개통한 기념으로 김 영삼 전 대통령이 쓴“대한민국 동쪽 땅 끝”이라는 힘이 뻗치는 글씨가 비석 에 새겨져 일본을 향하여 호령하고 서 있다. 최남단 마라도보다 더 남쪽에 위 치하고 일본과 중국에 가까운 곳에는 전설의 섬 이어도가 있다. 이 섬은 물속 4.6m 아래에 잠겨 있는 암초인데 어부들이 죽으면 가는 환생의 섬으로 알려 져 있다. 최근 중국이 이어도에 대한 소유권을 제기하고 나섰으나 우리 정부 는 진작 해양과학기지를 건설하여 기상관측 등에 활용하고 있다.

우리나라는 장보고 대사가 완도 청해진을 거점 삼아 동아시아 해상을 주 름잡았고 고려 태조 왕건은 예성강을 무대로 해상왕국으로 군림하였었으나 고려 후기부터 해금(海禁)정책을 펴는 등 점차 반도국가로 오그라들었다. 조 선 후기에는 왜구의 침노에 떠밀려 섬을 비우는 공도(空島)정책을 폈고 바닷 가에 집을 짓는 것을 통제하기에 이르렀다. 이와 같이 바다를 멀리하는 정책 은 서구 개념의 친수공간(Waterfront)을 활용하는 기회를 봉쇄하고 말았다.

이제 우리나라는 세계 5대 해운국가로 부상하여 오대양을 주름잡고 세계 제 일의 조선국가로 떠올랐다. 1990년대에 와서는 정부가 바다의 날을 제정하 는 등 바다와 친수공간에 눈뜨기 시작하였고, 젊은이들이 해양스포츠를 즐기 는 단계에 이르렀다. 이제 다시 우리나라는 장보고 대사와 왕건의 맥을 잇는 해양지향국가로 거듭나게 된 것이다.

4대강 살리기가 완성되면 강과 바다를 연결함으로써 한반도의 정주체계는 강변-해변-섬을 잇는 친수공간에 의하여 새로이 재편될 것으로 보인다. 그

새로운 친수공간의 보고, 섬의 잠재력

조정제｜(사)바다살리기 국민운동본부 총재

렇게 되면 3천여 개에 달하는 섬은 친수공간의 보고 로 재탄생하게 되는 것이다.

남한의 섬은 유인도 482개, 무인도가 2,876개인 데 무인도의 60.6%가 전남에 몰려 있다. 우리나라 는 아직도 전체 섬의 15%에 미치지 못하는 유인도 에 관심이 많고, 그것도 연육교 개념으로 접근하는 육지적 사고에서 벗어나지 못하고 있다. 과거에는 사람이 많이 사는 섬 중심으로 주민 편의를 개선하 는 데 초점을 두었으나, 앞으로는 유인도와 무인도 의 구분이 중요하지 않고 섬의 부존 가치 발견과 활 용에 중점을 두어야 할 것이다.

미래의 관광레저 시장도 시각 중심의 둘러보는 정적인 관점에서 체류하고 즐기는 동적 유형으로 큰 변화가 예상된다. 체험과 스포츠를 즐기고 자연을 탐색하며 모험을 추구하는 이들이 있는가 하면, 여 름의 콩나물 해수욕장 대신 만추나 초겨울에 해변 산책을 하고 조용히 섬 문화를 즐기는 개성파도 적 지 않을 것이다. 이에 따라 휴가체계도 차츰 시기를 봄가을과 겨울로 확대되는 경향을 띠게 될 것으로 보인다.

앞으로는 개인 차원의 해변이나 섬 탐방이 아니 라 동호인 또는 MT형태의 그룹별로 섬을 찾는 사례 도 증가할 것이다. 인천에서 소형 크루즈를 타고 가 면서 크루즈 안에서 그룹 행사를 하고 섬을 방문해 서 스트레스를 푸는 형태가 그것이다.

무인도는 사람이 살지 않기 때문에 섬이 자연 그 대로 연출하는 야생성(wilderness)을 즐기는 데 안 성맞춤인 곳이다. 그러니 1차적으로 무인도에 대한 탐사를 실시해서 그 잠재력과 활용가능성을 조사할 필요가 있다. 이때 탐사는 지역개발 전문가뿐 아니라 문학가, 문화예술가, 탐험가, 스포츠인, 민속전문가

등 각 분야 전문가의 동참이 전제되어야 할 것이다.

무인도는 사람이 상주하지 않는 섬이기 때문에 예약 위주로 그때그때 서비스하는 체계가 필요할 것이다.

그렇게 되면 모항과 교통의 요지가 되는 섬을 중심으 로 하는 일종의 클러스터 형태의 활용이 가능할 것으 로 보인다. 흑산도・홍도를 위주로 한 다도해상의 경 우 흑산도가 중심이 될 수 있고, 고군산군도의 경우 선유도가 중심성을 향유할 수 있을 것이다.

이런 시각에서 볼 때 연육보다는 클러스터 내의 연결체계 개발이 더 적절한 곳도 있을 것이다. 연육 은 차를 타고 와서 둘러보고 가는 여행을 조장하지 만, 배를 이용한 여행은 물때를 맞춰야 하기 때문에 적어도 1박을 하며 일출과 낙조에 빠져드는 등 다 양한 체험을 하게 됨으로써 섬을 찾는 사람의 숫자 는 줄어도 섬에 떨어지는 수입은 더 증가할 수 있게 된다.

마지막으로 새 친수공간의 보고인 우리나라의 섬 은 지금 해양쓰레기로 몸살을 앓고 있다. 우리나라 의 쓰레기뿐 아니라 중국의 해양쓰레기까지 합세해 서 서해안의 섬과 바다를 더럽히고 있다. 중국의 쓰 레기가 대련 앞바다에서 흘러들어 태안반도와 안면 도를 거쳐 우이도, 흑산도, 홍도 등 목포 앞 다도해 에 이르는 서해안에 쌓여가고 있다. 이들 섬에 가게 되면 쓰레기 생산을 자제할 뿐 아니라 거기에 쌓여 있는 해양 쓰레기를 담아오는 섬 사랑 운동을 모두 실천해서 국토의 친수공간 보고를 지키고 보전하는 데 앞장서야 할 것이다.

동

^{방의 등불’}, 한국과 인연을 맺은 지 어느덧 35년이 되었다. 1976년 나는 인도의 시인 라빈드라나드 타고르(1861~1941)가 쓴“일즉이 아세아의 황금 시기에 빛나던 등촉의 하나인 조선(朝鮮)”이란 시를 접하게 되었다. ‘한국’이란 낯선 나라에 관심이 생겼다. 그해 7월 동국대학교의 고 서경수 교수님(인 도철학, 불교철학 전공)이 뉴델리에 위치한 자와할랄 네루 대학에 오셔서 개설하신 2년짜리 한국어 강좌를 들으며 본격적으로 한국에 대한 공부를 시작하게 되었다. 서 교수님은 인도인 가운데 한국어를 하는 사람 이 없기 때문에 한국어를 공부해 두면 향후 선구적 역할을 할 수 있을 것이라고 말씀해 주셨다. 한국학의 길을 밟으면서 나는 줄곧 타고르가 무엇을 보고 한국을‘동방의 등불’이라고 묘사하였는지 궁금했다.

타고르는 고대 동양문화에 대해 지대한 관심을 가지고 있었으며 중국과 일본에서 체류한 경험이 있었다.

타고르는 국가, 민족, 정치체제와 종교의 구속을 받지 않고 각 민족은 다른 민족과의 공존과 협력을 통해 각 기 나름대로 자유롭게 진리의 길을 구할 수 있다고 역설하였으며‘보편적 인간’의 비전을 제시하였다.

타고르의 이 같은 인식은 국경과 시대를 넘어 신라인 최치원과 맥을 같이한다. 최치원도 약 2천 년 전에 같은 세계관을 제시하였다. 그는 하동 쌍계사에 있는‘진감화상 비명(碑銘)’에서“夫道不遠人 人無異國 (부도불원인 인무이국)”이란 구절을 썼는데 이것은 국경에 국한되지 않은 인간의 보편성, 진리의 보편성에 대한 그의 확고한 믿음을 표방한다. 최치원이 활동했던 고대국가 신라의 경우를 보자. 국토확장과 국위선 양을 기념했던 진흥왕순수비의 정치 이념, 화랑도의 세속오계를 만든 원광법사가 청소년들에게 제시한 실 천윤리 덕목 등을 보면 지금 들어봐도 이해할 수 있을 정도로 시대적・세계적으로 보편적인 개념을 가지고 있다.

인도인인 내가 한국학을 공부하면서도 마치 한국인인 것처럼 자연스럽게 느껴지는 것은 아마도 국경을 초월한 진리의 보편성 때문이지 않을까 싶다.

코리아의 등불이 다시 켜지는 날, 동방은 온 세계를 밝힐 것이라고 타고르는 예언을 했다. 타고르의 예 언처럼 요즘 한국에선 전 세계적 행사가 많이 열리고 있다. 세계와의 협력을 다짐하는 한국에서 고대한국 의 화려한 정신문화가 또다시 살아 넘치길 기원한다.

판카즈 모한｜한국학중앙연구원 한국학대학원 국제한국학부장

2천 년을 잇는 진리의 보편성

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바다 위의 국토, 섬 발전방안

우리나라가 정책적으로 섬에 관심을 갖기 시작한 것은 1986년에 도서개발 촉진법 이 제정되고부터라 할 수 있다. 섬 개발의 모태가 된 이 법을 기반으로 주민숙원사업 해결, 생활기반 확충 등 1988년부터 2007년까지 1차연도와 2차연도 ‘도서종합개발10개년계획’을 마쳤다. 두 차례에 걸친 도서종합개발사업 추진결과 도서의 생활 및 생산기반시설을 정비・확충하여 섬 지역의 낙후성을 해소하는 데 어느 정도 기여하였다는 평가다. 3차 도서종합개발10개년계획의 핵심은 섬 고유의 경관과 어메니티를 유지하고 주민참여를 강화하는 것이 과제로 제기되었다. 이번 호 특집에서는 우리나라 섬에 대한 관심을 제고하고, 섬지역의 종합적 발전을 위한 방안을 모색해 보고자 한다.

특 집

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우리나라섬의특징과잠재력

김준준｜전남발전연구원 연구위원

우리 역사에서 섬은 어떤 의미를 갖는 것일까. 뱃길이 좋은 섬들은 말 목장이나 봉산¹⁾(封山) 또는 제염지로 이용되었다. 교통이 좋지 않은 섬들은 중죄인 유배지 였고, 외적이 침입할 때는 최전선 방어기지로 섬에 수군진이 설치되었다. 어느 쪽 이나 섬은 권력유지를 위해 요긴한 곳이었다.

오늘날은 어떠한가. 우리나라는 바다와 갯벌에 약 3,358개 섬들이 보석처럼 박 혀 있다. 한때 섬은 환해성, 격절성, 협소성을 특징으로 하는 한계지역(marginal area)으로 분류했다. 지금은 고갈되는 육지자원을 대체할 유일한 희망의 땅으로 주목받고 있다. 이것이 바로 섬이 섬사람만 아니라 국민과 국가적 차원에서 접근 해야 하는 이유다. 일찍부터 다산은 해양경영의 필요성을 강조했다.

“내 생각에는 섬은 우리나라의 그윽한 울타리이니 참으로 한번 경영만 잘하면 장차 이름도 없는 물건이 물이 솟아나듯 산이 일어나듯 할 것이다.”(다산 정약용)

絶海孤島‘유배지’에서‘관광지’로

고려나 조선시대에 유형은 죄질에 따라 2천 리, 2,500리, 3천 리의 3등급으로 나 뉘었다. 죄질이 무거울수록 멀리 귀양을 보냈으며 장 100대를 더했다. 유배지로는 삼수갑산 종성, 강계, 명천, 남쪽 도서지방으로 남해, 진도와 흑산도, 거제도, 추자

바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안

1) 목재생산을 위해 벌목이 금지된 산.

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도, 제주도, 녹도가 있었다. 가까운 곳 으로는 경기도 부 평, 파주, 용인, 양 재동도 있었다. 이 곳은 대부분 왕실 관련 유배자들이 가는 곳이었다. 중 죄인은 제주도, 거 제도, 흑산도, 추자 도, 진도, 남해 지 역에 유배되었다.

조선왕조실록으로

확인된 유배지 400여 곳 중 30여 곳이 섬이다.

유배인은 중죄인이 아니면 가족과 노비를 동 반할 수 있었다. 하지만 절해고도 섬으로 유배된 중죄인은 혼자서 생활해야 했다. 경우에 따라 전 관예우처럼 대접을 받기도 했지만 생활자체를 혼자 영위해야 했기 때문에 그 고초가 말할 수 없었다. 특히 왕의 부름으로 해배되기 전에는 뭍 에 오를 수 없었기 때문에 고독한 생활을 문학작 품으로 남긴 경우가 많다.

이조 중종 때 제주도로 유배된 김정은 제주 풍토록 이라는 지리지를 발간하였고, 흑산도로 유배된 손암 정약전은 우리나라 최초의 어류도 감인「자산어보」를 남겼다. 뿐만 아니라 이들은 대부분 섬에 서당을 열어 학문과 사상을 전파하 기도 했으며 당대 뛰어난 학자들과 교류하면서 지역발전에 큰 공헌을 하기도 했다.

추사는 제주도에 유배되어 추사체를 완성하 고 완당세한도(국보 제180호) 등 많은 서화를 남겼으며 제주지방 유생들에게 학문과 서예를

가르쳤다. 남해로 유배된 대표적인 인물은 서포 김만종이다. 그곳에서 당대 유교와 사대주의에 대응할 한글소설 구운몽과 사씨남정기를 쓰며 최후를 마쳤다. 이외에도 남해찬가인 김구의「화 전별곡」과 유희양의 남해견문록」등이 유명하 다. 흑산도, 우이도, 남해, 진도, 제주도 등 곳곳 에 유배인들의 흔적이 남아 있다. 이러한 노력들 은 오늘날 고스란히 관광자원이 되어 후세 섬사 람들에게도 큰 영향을 끼치고 있다. 최근에는 추 사 유배길, 다산 유배길, 충무공의 백의종군로 등 유배길을 탐방로로 관광상품화하기도 했다.

섬, 생태시간을 지키다

바다는 육지와 다른 그들만의 시간이 있다. 육지 것들이 정한 고정된 시간을 바다는 거부한다. 이 를‘물때’라고 한다. 해와 달이 결정하는 자연의 시간은 그대로 생태시간이다. 그래서 섬사람들 은 바다와 더불어 살기도 하지만 바다를 두려워

<그림 1> 유네스코 생물권보전지역으로 지정된 전라남도 신안군 비금- 도초 일대의 갯벌과 다도해

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하기도 한다. 생태시간이 가져다 준 선물에 기뻐하기도 하지만 엄청난 재앙에 눈 물을 흘리기도 했다. 그래서 어민들은 일반 농촌에서 볼 수 없는 독특한 어업용 달력(漁業曆)을 가지고 있다. 경험과학이 만들어낸 결과물이다. 동물같은 감각으 로 바다의 시간과 공간을 인식하며 적응해왔다. 물때는 지역마다 이름이 다르지 만 음력 초하루가 일곱물이며 이때부터 한 계단씩 증가하여 음력 초이레가 열세 물, 즉‘아침조금’이 된다. 여드레는 조금, 아흐레가 무수, 그리고 열흘부터 한 물 이 시작되어 보름에는 여섯 물이 된다. 열엿새부터 다시 새로운 주기가 시작된다.

바닷물이 가장 많이 들고 빠지는 시기를‘사리’라고 한다. 보름이나 그믐을 전후 한 시기다. 반대로 바닷물이 가장 적게 들고 빠지는 시기를‘조금’이라 한다. 상현 과 하현에 해당하는 초여드레와 스무사흘 무렵이다. 어촌의 시간은 일반적으로 통용되는 도시와 농촌의 고정된 시간개념이 아니라 매우 유동적이다. 물때와 월 력은 일정한 주기를 가지고 변한다.

섬사람들이 가장 두려워하는 것 중에 하나가 바람이다. 바람은 8개의 방위로 세분되고 특히 북쪽과 동쪽 사이의 바람은 더 세분된다. 서・남해안의 경우 북풍 을 하늬바람, 동풍을 샛바람, 남풍을 마파람, 서풍을 늦바람이라고 한다. 북풍과 동풍 사이에 높하늬와 높새가 있고 동남풍을 샛마파람, 남서풍을 늦마파람, 북서 풍을 늦하늬바람이라고 부른다. 이외에 마을의 해안선은 지형지물에 따라 세분되 어 있다. 어업활동을 하는 공간 역시‘물때’와 밀접하게 결합되어 있다. 바닷물이 가장 적게 들고 나는‘조금’에는 낙지, 문어, 장어 등을 잡기 위해 여러 개의 낚시 를 줄에 연결해 작업하는 주낙어업이 잘되며 조류가 센‘사리’때에는 그물어업이 잘되고 각각의 어업장소도 다르다.

<그림 2> 전라북도 부안군 위도면 대리마을의 띠배놀이 바

다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,

‘섬갯벌’생명을 품다

인천공항이 가까워 오면 서해바다에 크고 작은 섬들이 한눈에 들어온다. 바닷물이 빠졌을 때라 면 틀림없이 섬을 둘러싼‘갯벌무리’를 보았을 것이다. 서해는 조차가 크고 리아스식 해안이 발 달했다. 게다가 수심이 낮고 한강, 금강, 동진강, 만경강, 영산강 등 강에서 연안으로 들어오는 퇴 적물이 많다. 서해에 갯벌이 발달한 요인들이다.

우리나라 갯벌면적은 2,489.4km²이며, 지역 별 분포를 보면 전라남도가 41.7%로 가장 많은 갯벌을 보유하고 있으며, 다음은 인천경기지역 이 35.1%이다. 갯벌면적은 1987년과 비교하면 3,203.5km² 60.8%로 감소했다. 이렇게 갯벌면 적이 감소한 것은 시화호, 새만금, 영산호 등 간 척과 매립사업을 추진한 결과였다. 게다가 리아 스식 해안도 직선으로 바뀌고 있다. 1910년 대 비 해안선은 1,400km가 줄었고, 굴곡도는 4.47(동해안 0.97)로 1910년 8.16에 비해 작아 졌다. 간척과 매립으로 갯벌과 염습지가 감소했 기 때문이다.

전남과 인천・경기 지역에 갯벌이 발달한 이 유는 무엇 때문일까. 그 비밀은‘섬’에 있다. 많 은 강들이 제방으로 막혀 기능을 잃고, 해안은 직선화되어 조차로 인한 갯벌이 만들어질 수 있 는 환경이 사라지고 있다. 그런데 다행스럽게도 섬은 개발이 더디어 해안선이 살아 있고 조차로 인한 갯벌이 만들어지기 좋은 조건이다. 연안과 달리 동서남북 여러 방향 물길의 영향을 받는 섬 주변 해안은 모래갯벌, 펄갯벌, 혼합갯벌, 바위 해안, 자갈해안 등 다양한 연안습지가 형성되었 다. 람사르협약에 따르면 연안습지는 물이 빠졌

을 때, 수심 6m 이하의 바다와 염전, 바위해안, 염습지 등을 포함한다. 우리나라 습지보호법은 만조 시 수위선과 지면에 접하는 경계선에서 저 조 시 수위선과 지면에 접하는 부분까지를 연안 습지로 규정한다. 우리는 이곳을 흔히‘해변’이 라 한다. 해양학 용어로‘조간대(intertidal area, 潮間帶)’다.

갯벌이 가장 많은 지자체는 우리나라 섬의 약 30%를 보유하고 있는 신안군이다. 자그마치 우 리나라 갯벌의 13.6%를 점하고 있다. 이를‘섬 갯벌’이라 한다. 섬갯벌의 가장 큰 특징은 연안 습지의 모든 형태가 존재한다는 점이다. 섬 연안 에 다양한 생물이 서식하는 것도 이러한 생태환 경 때문이다. 펄갯벌에 농게, 칠게, 방게, 가리 맛, 꼬막, 말뚝망둑어, 참갯지렁이 등이 있고, 모 래갯벌에는 달랑게, 엽낭게, 백합, 맛, 갯가재, 서해비단고둥, 떡조개 등이 있다. 혼합갯벌에는 낙지, 바지락, 쏙, 털보집갯지렁이, 갯우렁이, 딱 총새우 등이 있다. 이외에도 바위해안에는 미역, 톳, 김, 군부, 따개비, 총알고둥, 담치, 풀게, 무 늬발게, 말미잘 등이 있다. 이들 생물 중 어민들 이 생계를 위해 잡고 있는 생물은 가리맛, 꼬막, 백합, 맛, 떡조개, 낙지, 바지락 등이다. 염생식 물로는 퉁퉁마디, 칠면초, 나문재 사구식물로 순 비기, 갯방풍, 사초 등이 있다. 섬 갯벌은 이렇게 영양염류가 풍부하고 원시적인 생명성을 간직하 고 있다. 다양한 서식환경에서 비롯된 생물다양 성이 높아 먹이사슬과 생산력의 보고다. 우리 서 해바다의 바다생물이 대부분 이곳에서 산란을 하고 자란다. 작은 규조류부터 인간에 이르기까 지 다양한 생명들이 갯벌에 의존한다. 하천과 강 과 갯벌과 섬과 바다로 이어지는 서해의 독특한

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생태계는 다양한 문화를 만들어냈다. 대표적으로 남도음식을 들 수 있다.

섬에서 맛을 찾다

남도여행을 해본 사람들은 한결 같이 남도음식에 감동한다. 그 행복은 어디에서 비롯된 것일까. 남도사람들은 그 맛을‘게미’라고 한다. 곰삭은‘시김새(삭힘새)’

있는 맛이다. 남도의 삭힌 맛의 비밀은‘소금’에 있다. 정확하게‘갯벌천일염’이 다. 3년 숙성한 천일염은 메주를 만나 장이 되고 된장이 되고 고추장이 된다. 그뿐 인가. 육질이 좋은 오뉴월 새우와 만나 오젓이 되고 육젓이 된다. 남도의 깨끗한 산과 들과 바다에서 나는 제철 식재료에 숙성된 갯벌의 맛, 여기에 남도 여인네의 손맛을 더하면 남도음식이 완성된다. 세 살 버릇은 바꿀 수 있어도 세 살 입맛은 여든이 되어도 바꿀 수 없다. 자꾸 간이 맞는 짭짤한 것에 손이 간다. 사람들이 명 절에 고향을 찾는 것도 따지고 보면 이 맛 때문이다. 남도의 맛은 바다와 땅과 하 늘과 어머니의 손이 빚어낸 예술이다. 어찌 몸에 좋지 않겠는가.

그럼 갯벌이 남도 맛의 근원인가. 좀 더 따져보자. 전남산 천일염을 두고‘갯벌 천일염’이라는 부르는 것은 무슨 까닭일까. 전국 갯벌면적의 41%를 차지해서만 이 아니다. 국내 최초 갯벌국립공원과 습지보호지역, 국제적으로 람사르습지와 유 네스코생물권보전지역 등 국내외에서 인정받고 있다. 왜 전라남도에 이렇게 인정 받는 갯벌이 많은 걸까. 다른 지역만큼 개발이 되지 않아서도 틀린 말은 아니지만 정답은 아니다. 영광에서 광양까지 해안을 따라 걷다 보면 자연해안선을 보기 드 물 정도로 매립과 간척이 많이 이루어졌다. 정답은 섬이 많기 때문이다. 섬이 만들 어낸 섬갯벌은 염전을 만들고 소금을 주었다. 소금은 갯벌에서 자란 생명과 만나

새우젓을 만들고, 밭에 자란 콩과 만나 장을 만들어낸다.

그래서 섬이 많은 남도는 음식 맛이 좋다. 섬들 사이에 수천 년 동안 토사가 쌓 여 갯벌이 되었다. 그곳에 철철이 나는 숭어, 병어, 멸치, 민어, 낙지, 주꾸미, 새 우, 꼬막, 백합, 바지락, 김, 감태, 매생이, 미역, 톳 등 헤아릴 수 없는 갯것들이 인 간의 입맛을 돋운다. 제철음식이고 로컬푸드요, 슬로푸드다. 거친 바다와 척박한 섬에서 인간이 적응해 살 수 있었던 것은 갯벌 때문이다. 그 흔적들이 씻김굿, 당 제와 갯제, 뱃노래 등에 녹아 있다. 돌담과 우실, 전통어법과 마을에 켜켜이 쌓여 있다. 모두 남도문화의 원형질이며 민속의 보고들이다. 그래서 남도의 섬은 섬섬 옥(玉)섬이다. 서해 다도해는 해안습지이며 하구갯벌이 영향을 받는 드문 해양생 태 스펙트럼을 볼 수 있는 곳이다. 섬사람들은 오랫동안 이 스펙트럼의 영향을 받

바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,

으며 다양한 방식으로 적응을 하며 살아왔다. 그 게 남도의 전통이며 문화다.

무인도서에 주목한다

우리나라가 정책적으로 도서지역에 관심을 갖기 시작한 것은 1986년에 도서개발촉진법 이 제 정되고부터라 할 수 있다. 도서개발의 모태가 된 이 법을 기반으로 주민숙원사업 해결, 생활기반 확충 등 1988년부터 2007년까지 1차연도와 2차 연도‘도서종합개발10개년계획’을 마쳤다. 두 차례에 걸친 도서종합개발사업 추진 결과 도서 의 생활 및 생산기반시설을 정비・확충하여 도 서지역의 낙후성을 해소하는 데 어느 정도 기여 하였다는 평가다. 3차 도서종합개발10개년계획 의 핵심은 도서 고유의 경관과 어메니티를 유지 하고 주민참여를 강화시키는 것이 과제로 제기 되었다. 이러한 과제를 위해‘도서의 유형화・특 성화’종합계획을 추진 중이다. 우리나라 도서종 합개발정책은 일본 도서정책의 영향을 크게 받

았다. 일본의 도서지방개 발법 기본법은 1953년에 제정된 이도진흥법 이 다. 이 법에 따른 이도진 흥계획은 1953년부터 10 개년 단위로 추진되고 있 다. 초기에는 생활환경 및 기반시설에 중점을 두었 지만 3차(1973)계획부터 는 도서를 내해・본토 근 접형 도서, 외해・본토 근 접형 도서, 군도형 도서, 고립대형 도서, 고립소형 등 5가지 유형으로 분 류하여 정책목표를 설정하여 사업을 추진하고 있다. 제4차계획부터는 실질적인 소득증대를 통 한 복지증진, 관광산업육성 등에 중점을 두었다.

우리나라 도서종합개발 제3차계획의 목표는‘매 력 있고 살기 좋은 섬’을 창출하는 것이다. 그 기 본요소로 쾌적성(Amenity), 지속가능성 (Sustainablity), 지역성(Locality), 다양성 (Variety)을 들고 있다.

도서종합개발 외에도 각 부처별로‘특정도서, 해상국립공원, 가고 싶은 섬, 끝 섬, 찾아가고 싶 은 섬’등 다양한 이름표가 붙은 섬가꾸기 사업 들이 계획되고 추진되었다. 뿐만 아니라 해양관 광과 어촌관광, 남해안 관광벨트와 서해안 관광 벨트에 포함되어 추진되는 경우도 있다.

이러한 사업들은 전체 국토관점에서 섬의 자 원을 활용하고 휴양공간을 조성하기 위한 체계 성이 결여되어 있다. 그리고 해양생활 문화공간 조성에 대한 정책 지원 부족, 물량위주의 시설물 설치에 사업비 중점투자, 소프트웨어에 대한 투

<그림 3> 도서지역 조간대 갯바위에서 많이 발견되는 개울타리 고동

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자 빈약, 주민 지지와 참여 유도를 위한 지역사회와 협력적 연계 수단 미약 등의 문제점이 지적되고 있다

이제 정부는 무인도를 자원화하겠다고 나섰다. 무인도란 법률로‘바다로 둘러 싸여 있고 만조시에 해수면 위로 드러나는 자연적으로 형성된 땅으로서 사람이 거주하지 아니하는 곳’이라 규정한다. 그렇다면 갯바위 등 낚시를 목적으로 입도 하는 섬은 무인도일까. 지속적인 경제활동을 목적으로 거주하는 것이 아니기 때 문에 무인도에 해당한다. 옛날 칠발도처럼 항로표지관리원이 근무한 섬도 무인도 에 해당한다. 대통령령이 정하는 사유로 제한적인 지역에 사람이 거주하는 도서 도 무인도서로 규정한다. 전국에 무인도서는 2,876개로 전체 도서 3,358개의 85.6%에 달한다. 이 중 전라남도가 전체무인 도서의 60%, 면적의 53%를 차지고 있어 전국 최고다. 세계에서 무인도서가 가장 많은 나라는 중국으로 6,690개, 일 본은 6천 개에 이른다.

무인도서 중 자연생태계 등이 우수한 도서는‘특정도서’로 분류하여 관리하며, 해상국립공원 내 무인도서는 자연공원법에 따라 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 위해 건축물 신축 등 일정한 행위를 제한한다.

이 외에도 육역에 포함된 무인도서는 연안관리법을 적용한다.

특정도서를 제외한 대부분의 무인도서가 방치되어 있어 이를 체계적으로 관리 하기 위한 기초자료 수집이 필요하다. 이를 위해 정부에서는 최근 무인도서 실태 조사를 실시하고 있다. 이번 실태조사 결과를 토대로 무인도는 절대보전, 준보전, 개발가능, 이용가능 섬으로 구분하여 관리하게 될 것이다.

무인도서는 유엔해양법 발효(1994) 후 영해기점에 대한 중요성이 더욱 강조되 었지만 아직 우리는 영해기점 무인도서 관리법령이 없는 실정이다. 무인도서와 관련된 부처는 국토해양부, 환경부, 문화재청, 외교통상부 등 여러 부처에 분산되 어 있어 체계적이고 종합적인 관리가 이루어지지 못하고 있다.

섬, 바다의 시선으로 디자인하자

얼마 전 문화관광부(현 문화체육관광부)에서‘가고 싶은 섬 만들기’프로젝트를 추진했다. 충남 외연도, 전남 홍도와 청산도, 경남 소매물도가 대상이었다. 섬을 개발대상이 아니라 역사와 문화자원을 근간으로 지역활성화를 꾀했다는 점에서 주목을 받았다. 사업 내용도 휴먼웨어, 소프트웨어가 중심이었다. 하드웨어는 리 모델링이나 프로그램 사업을 위한 제한된 범위에서 인정을 했다. 지금도 진행 중

바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,

인 사업들이라 평가하기 어렵지만 주민참여형 섬개발프로젝트의 첫 시도였기 때문에 학습효과 자체만으로도 의미가 크다. 아쉽다면 너무 큰 비 용을 단기간에 집행하려다 보니까 부작용이 많 이 나타났다. 특히 하드웨어가 아닌 프로그램 사 업에 큰 예산을 사용해 본 적이 없었던 탓에 예 산 집행의 적절성이 떨어지고 기대했던 효과도 거두지 못했다. 이후 여러 형태의 섬관광 프로젝 트들이 대동소이하게 계획되고 추진되고 있다.

중앙정부뿐만 아니라 지자체의 섬관광 프로젝트 도 만만치 않다. 인천, 충남, 전북, 전남, 경남 등 섬을 많이 보유한 지자체나 적은 지자체 모두 섬 관광을 해양관광, 크루즈, 요트 등과 연계해 황 금알을 낳은 거위마냥 접근하고 있다. 하지만 섬 을 자원하는 것은 그렇게 녹록치 않다.

해양관광은 시간과 장소가 내륙중심의 관광 과 다르다. 즉 장소와 공간이 가변적이며 시간은 유동적이다. 특히 우리나라 서해와 남해처럼 조 차가 큰 곳은 9m, 작은 곳은 2~3m가 되는 연안 에서 이루어지는 관광행위는 그 자체로 흥미롭 다. 이러한 생태환경에 적응하는 인간의 삶도 종 다양성 만큼이나 다양하다. 특히 대표적인 해양 관광 자원인 섬은 육지와 떨어져 있다는 자체로 신비롭고 매력적이다. 인간이 섬에 가고 싶고 머 무르고 싶어 하는 이유다. 교통과 통신이 발달하 기 전, 섬은 그 자체로 하나의 문화체계를 갖추 었다. 그리고 다양한 문화교류를 통해 삶을 축적 해 왔다. 이런 탓에 인간들은 육지에서 잃어버린 삶의 흔적(문화의 원형질)들을 섬에서 찾고 있 다. 새로운 사회를‘율도국’에서 찾으려 했던 홍 길동처럼, 복잡한 사회 속에 살아가는 현대인은

‘일상의 탈출(일탈)’을 꿈꾸며‘섬’을 찾는 것이

다. 육지와 다른 섬을 육지 같은 섬으로 만든다 면 누가 섬을 찾겠는가.

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섬 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책방향과 과제

이승우｜한국해양수산개발원 연구위원

어촌주민의 삶의 질 향상 관련 정책 현황

어가 인구는 점점 줄어들고 있다. 2006년에 18만 9,348명이었던 어가인구는 2009년 말에 16만 6,065명으로 12% 감소하였다. 동기간 동안 어업인구는 9만 1,485명에서 8만 2,841명으로 9.4% 감소하였다. 이와 같이 어촌의 인구는 점점 감소할 뿐만 아니라 노령화지수도 높아지고 있다.¹⁾이와 같이 어촌인구의 감소뿐 만 아니라 노령화에 따라 노동 생산성이 떨어지고 있다.

2009년도 어가소득은 3,394만 5천 원으로 전국 근로자 가구 소득의 73.7% 수 준이다. 어업소득은 1,622만 원, 어업 외 소득은 1,113만 6천 원이며 이전소득은 285만 7천 원이다. 육지에서 8km 이상 떨어진 도서의 어가소득은 2,254만 원에 불과하다.²⁾ 이와 같이 어촌은 소득 수준이 낮을 뿐만 아니라 노령화로 인한 생산 성 향상에도 어려움이 있다.

농림수산식품부는 어촌을 포함한 농어촌의 삶의 질을 향상시키고, 농어촌 지 역의 개발을 위하여 정책을 추진하고 있다. 즉, 농림수산식품부는 농림어업인 등 의 복지증진, 농산어촌의 교육여건 개선 및 농산어촌의 종합적・체계적 개발을 통해 지역 간의 균형발전을 도모할 목적으로 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어 촌지역 개발촉진에 관한 특별법 을 제정하여 동 법에 근거한 정책을 추진하고 있

1) 2006년도 어촌의 노령화지수는 192.1이며, 2009년도의 노령화지수는 258.5이다.

2) 농림수산식품부. 2009. 수산분야 조건불리지역 실태조사 및 DB 구축연구. p72.

바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,

다. ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농림어촌지역 개발 기본계획’은 이러한 정책 중의 하나다.

‘삶의 질 향상 기본계획’은 복지기반 확충, 교 육여건 개선, 지역개발 촉진, 복합산업 활성화 등 4대 중점과제와 세부시행계획을 담고 있다.

삶의 질 향상 1차 기본계획은 2005년부터 2009 년까지 추진되었다. 이 기본계획은 농산어촌의 주민들에게‘삶의 질 향상’이라는 비전을 제시 하고, 실질적인 농산어촌 보건・복지 등 삶의 질 향상 정책을 수립하여 추진하였다는 데 의의를 둘 수 있다. 그러나 농어촌 주민의 삶의 질 향상 과 관련한 중앙부처의 사업을 취합하는 수준으 로서 통합적인 농어촌 주민의 삶의 질 향상을 위 한 정책의 추진은 미흡하였다. 또한 중앙정부 주 도의 계획으로서 민간과 지자체의 역할이 미흡 하여 중앙과 지자체, 민간 간의 협력과 이를 통

한 시너지 효과가 기대에 미치지 못했다.

이러한 삶의 질 향상 1차 기본계획에 이어 삶 의 질 향상 2차 기본계획이 추진되고 있다. <그 림 1>은 동 기본계획의 4대 중점계획을 나타낸 다. 삶의 질 향상 2차 기본계획은 2010년부터 2014년까지 농어촌 주민의 삶의 질 향상에 대한 새로운 정책적 틀 속에서 추진되고 있다. 특히 기초생활권, 포괄보조금, 농특세 폐지, 농어촌서 비스 기준, 농어촌영향관리 가이드라인 운용 등 삶의 질 향상과 관련한 정책적인 틀이 바뀌어 추 진되고 있다.

삶의 질 향상 2차 기본계획은 농어촌 지역의 기초생활권 발전계획과 연계되어 추진되며, 삶 의 질 향상 정책 4대 분야인 복지, 교육, 지역개 발, 복합산업 중‘지역개발’³⁾과‘복합산업’⁴⁾ 두 분야의 일부 사업은 포괄보조로 전환되어 추진

되고 있다.

4대 중점 과제별 관련 사업을 살펴보면 농어촌 복지기반 확충분야 24개 사업, 농어촌 교육여건 개선 분야 22개 사업, 농 어촌 지역개발 분야 35 개 사업 그리고 농어촌 복합산업 활성화 분야 25 개 사업 등이다. <표 1>

에서 보는 바와 같이 이 러한 총 106개 세부사업

<그림 1> 삶의 질 향상 2차 기본계획의 4대 중점과제

3) 지역개발 포괄보조금(5개): 기초생활권 기반 구축, 상수도시설 확충 및 관리, 농어업 기반 정비, 문화시설 확충 및 운영, 산림휴양녹색공간 조성

4) 복합산업 포괄보조금(5개): 기초생활권 기반 구축, 농어촌자원 복합산업화 지원, 지역농촌지도사업 활성화 지원, 산림휴양녹색공간 조성, 해양 및 수자원 관리

•농림어업인 사회안전망 강화

•농어촌 공공의료서비스 제고

•여성, 노인에 대한 맞춤형 복지서비스 농어촌 복지기반 확충

•교육단계별 공교육서비스 확충

•교육비 부담 경감

•우수교원 확충

농어촌 교육여건 개선

•농어촌 기초생활여건 지속 개선

•지역단위의 자율적인 개발역량 강화

•어촌다움 부각 사업 추진 농어촌 지역 개발

•향토산업 육성

•농어촌 체험관광 활성화

•농어촌 어메니티의 소득자원화 복합산업 환성화 4대

중점과제

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가운데 농업인의 수혜범위는 100개 사업(94.3%), 어업인의 수혜범위는 68개 사 업(64.2%)으로 어업인의 수혜범위가 농업인보다 낮다는 것을 알 수 있다. 특히 어업인의 수혜대상 사업의 수가 복지기반 분야와 복합산업 분야에서 농업인보다 적다. 어업인은 거주하는 지역에 따라 수혜의 대상이 상이할 수 있을 것이다. 즉, 섬에 거주하는 어업인은 불리한 거주환경으로 복지기반 분야의 수혜범위가 낮을 수 있다.

섬의 기능과 삶의 질 관계

어촌・어항법 제2조 제1항에는 어촌을‘하천・호수 또는 바다에 인접하여 있거 나 어항의 배후에 있는 읍・면 지역 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36 조 제1항 제1호의 규정에 따라 지정된 상업지역 및 공업지역을 제외한 지역’이라 고 정의하고 있다. 따라서 섬은 국토의 어느 부분보다 어촌의 비율이 상대적으로 높은 지역이다.

어업에 직접 혹은 간접 관련 이 있는 사람들이 거주하는 바 닷가의 촌락인 어촌은 생활공 간으로서 수산물의 생산공간 인 어장으로부터 어업소득을 얻는다. 이러한 어촌과 어장을 연계하는 공간이 어항이다.

<그림 1>에서 연안에 위치하는 어촌, 어항, 그리고 어장은 각 각 기능을 갖고 있다. 어촌은

<표 1> 삶의 질 향상 2차 기본계획의 추진 현황

추진과제 세부사업

(개) 소계

농어촌 복지기반 확충분야 농어촌 교육여건 개선 분야 농어촌 지역개발 분야 농어촌 복합산업 활성화

106 24 22 35 25

수혜범위

100 23 22 32 23

농업인 어업인

68 12 20 25 11

<그림 2> 어촌, 어장과 어항의 기능

어촌 정주기능

연안환경 보전기능

국토보전 기능

유통・판매 기능 관광 기능 어장(바다)

생산기능

어항 생산기반 기능 바

다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,

정주기능, 어장은 생산기능, 어항은 생산기반 기 능이 주요한 기능이다.

그리고 어장과 어항의 기능이 융합될 경우에 유통・판매 기능을 수행할 수 있으며, 어촌과 어 장의 기능이 상호 보완될 경우에 연안환경 보전 기능을 수행할 수 있다. 또한 어촌과 어항의 기 능이 연계될 경우에 국토보전 기능이 생겨난다.

이러한 어촌, 어장, 어항의 기능은 섬의 경우에 더욱 의미가 있을 수 있다.

섬에 위치한 어항은 섬 주민의 삶의 질을 향 상시키는 데 중요한 역할을 한다. 어항은 섬 주 민과 섬 밖의 사람들이 교류할 수 있는 통로다.

그리고 섬의 어항은 인근 섬 혹은 인근 육지로 통학하는 학생에게 미래의 꿈을 키우는 배움의 공간으로 출발할 수 있는 곳이다. 섬에 주기적으 로 왕래하는 청소선은 섬의 쾌적한 주거환경을 조성하는 데 중요한 역할을 하고, 섬을 주기적으 로 방문하여 진료하는 병원선은 육지로부터 매 우 떨어진 섬 주민의 보건 서비스 개선에 중요한 역할을 수행한다. 이와 같이 어항은 생산기반시 설로서의 기능뿐만 아니라 섬 주민의 삶의 질 향 상에 중요한 역할을 수행한다.

어촌과 어항은 재해로부터 국토를 보전하는 기능을 수행하며 특히 섬은 국토 안보의 중요한 기능을 수행한다. 2010년 11월에 발생한‘연평 도 포격사건’은 섬의 국토안보 기능을 인식시키 는 사건 중의 하나다. 그리고 섬은 해양 경계획 정에서 중요한 요소다. 1994년 유엔해양법협약 발표 이후에 배타적 경제수역(exclusive economic zone) 200해리 선포국가가 늘어남에 따라 해양영토 관할권 분쟁이 진행 중인 지역이 294곳에 이른다. 연안국들은 해양영토를 확보하

기 위한 총성 없는 전쟁을 벌이고 있다. 연안국 간에 해양경계를 획정할 때 고려하는 요소는 당 사국 행위, 역사적 권리, 안보요인, 항행, 문화・

경제적 요인 등의 비지리적 요인과 해안선 구조, 비례성, 섬의 존재, 기선, 지형 및 지질, 제3국의 존재 등의 지리적 요인 등이다. 이와 같이 섬은 연안국의 해양영토를 넓히는 중요한 공간이다.

어촌계원들의 공동생산 공간인 마을어장은 어업인의 생산공간이자 해양생물의 산란장인 동 시에 서식장이다. 연안환경보전 기능은 섬의 주 민뿐만 아니라 연안에 거주하는 어업인의 지속 적 어업에 기여할 뿐만 아니라 위생적인 수산물 의 생산에도 기여한다. 이와 같이 섬의 지역적 여건은 수산물의 지속적 생산과 수산물의 가치 제고에 중요한 역할을 한다.

섬은 주민의 생활과 생산행위가 어울리는 해 양문화가 존재할 뿐만 아니라 생태환경이 육지 와 다르다. 특히 무인도는 생태자원의 보고다.

섬의 생태자원과 문화자원은 지속 가능한 관광 (sustainable tourism) 차원에서 보전과 함께 활 용할 수 있는 중요한 관광자원이다.

섬은 독특한 위치, 자연경관, 고유한 문화와 사람 등 관광자원으로서의 장점과 소규모, 원거 리, 격리성, 민감한 생태계, 부족한 인적 자원 및 기반시설 등 관광자원의 약점을 동시에 갖고 있 다. 이러한 섬의 장점뿐만 아니라 단점도 관광자 원으로서 잠재력을 갖고 있다. 즉, 섬의 단점인 소규모, 원거리, 격리성은 육지와 다른 자연자원 과 인문자원 형성의 토대가 되어 육지 관광과 다 르게 섬 관광을 차별화함과 동시에 섬과 섬의 차 별화를 통한 관광시장 세분화전략으로 섬의 관 광가치를 높일 수 있을 것이다.

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이와 같은 어촌, 어항, 어장의 기능은 연안 어촌은 물론이고 섬에 있는 어촌의 가치 창출과 어촌의 역할을 활성화하는 중요한 요소이다. 이러한 기능은 섬 주민 의 소득창출, 정주환경 개선, 문화・복지 여건 개선 등 섬 주민의 삶의 질 향상과 밀접한 관계를 갖고 있다.

섬 주민의 삶의 질 실태

2010년도에 한국해양수산개발원은 어촌주민의 삶의 질 실태를 조사하기 위하여 어촌지역에 제공되고 있는 공공 서비스 공급, 이용실태, 만족도, 공공 서비스별 수 요 등을 파악하기 위하여 어촌지역 공공 서비스 실태조사를 실시하였다. 본 조사는 수산업협동조합 중앙회‘어촌계분류평정표’를 토대로 도시근교 24개소, 연안촌락 37개소, 도서(섬) 어촌 64개소에 거주하는 어촌주민 358명을 대상으로 한 전화설 문으로 수행되었다. <표 2>는 동 조사 결과 중 공공 서비스 공급 및 이용실태조사 결과로 섬, 도시근교, 연안촌락 간의 상호 비교 가능한 결과를 요약한 것이다.

<표 2> 섬 주민의 삶의 질 실태

구분

주거 서비스

교통 서비스

교육 서비스

의료 서비스

응급 서비스

항목 실태(%)

섬 13.5 61.2 44.4 13.5 44.9 16.3 30.9 90.4 59.6 50.0 46.8 23.4 25.8 34.8 30.3 43분 51분 55분

도시근교 100.0

7.9 11.1

1.6 0.0 0.0 100.0

3.2 0.0 0.0 76.5

0.0 82.5

0.0 98.4

9분 10분 12분

연안촌락 66.7 34.4 37.6 17.2 15.1 4.3 100.0

16.1 0.0 0.0 40.0

4.0 75.3

2.2 82.8 15분 18분 14분 상수도 공급

폐기물처리

오수처리

전력공급(한전)

시・군청 소재지 소요시간(1시간 이상) 버스 운행 빈도(미운행)

배 운항(1일 2회 이하) 교육기관

병의원 이용

자주 이용하는 의료시설 이동수단(배) 의약품 구입(약국・약방)

소요시간

경찰 소방 구급 유치원・초등 거주지 소재

외지 유학 음식물 매립 쓰레기 소각 폐자재 소각 생활오수 방류

분뇨 방류 바

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수도 공급, 폐기물 처리, 오수 처리, 전력공급 등으로 도시근교 어촌, 연안촌락 어촌, 섬 어촌 의 주거환경을 비교할 수 있다. 섬의 상수도 공 급은 연안촌락의 상수도 공급률인 66.7%에도 훨씬 미치지 못하는 13.5%로서 안전한 식수공 급에 문제가 있음을 알 수 있다. 섬의 잔여 음식 물 처리방법 중에 가장 높은 비율을 차지한 것은 매립으로서 전체 응답자 중 61.5%가 잔여 음식 물을 매립한다고 응답하였으며, 쓰레기처리 방 법 중 소각의 비율은 44.9%에 이른다. 그리고 응답자 중 44.9%가 생활오수를 바다에 방류한 다고 응답하였다. 이와 같이 섬 주민의 생활에서 발생하는 오수와 폐기물 처리가 자연환경을 훼 손하는 원인이 되고 있다는 것을 알 수 있다. 이 러한 쓰레기 소각 및 잔여 음식물 매립, 생활 오 수의 방류는 섬 주변 어장의 수산자원 서식환경 을 훼손하고, 위생적인 수산물 생산에 걸림돌이 되어 어장 생산성을 악화시켜 어업소득에 부정 적인 영향을 미칠 수도 있다.

어촌주민의 생활 중심지인 시・군청 소재지 까지 소요시간, 버스 운행 빈도, 배 운항 빈도 등 으로 섬 주민의 교통 서비스 수준을 다른 지역 어촌주민의 서비스 수준과 비교할 수 있다. 주거 지에서 시・군청 소재지까지 1시간 이상 소요된 다고 응답한 응답자는 도시근교 어촌주민이 3.2%, 연안촌락 어촌주민이 16.1%, 그리고 섬 주민이 90.4%에 이른다. 그리고 버스가 마을까 지 운행하지 않는다고 응답한 섬 주민은 59.6%

이며, 배가 1일 2회 미만 운항한다고 응답한 섬 주민은 50.0%이다. 이와 같이 섬 주민들이 생활 중심지로의 이동에 어려움을 겪고 있음을 알 수 있다.

교육기관의 소재지, 외지로의 유학 등은 섬의 교육 서비스 실태를 파악할 수 있는 요소다. 즉, 섬의 경우에 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학 교 등이 거주지에 소재하는 비율이 낮을 뿐만 아 니라 부모와 떨어져 학업을 해야 하는 학생의 비 율이 도시근교 및 연안촌락에 거주하는 학생보 다 높은 편이다. 특히 유치원생과 초등학생은 통 학거리가 멀거나, 부모와 떨어져 학업을 할 경우 에 어려움이 많다. 유치원과 초등학교가 거주지 에 소재한다고 응답한 섬 주민은 46.8%이며, 외 지에 유학시키고 있다고 응답한 사람은 23.4%

에 이른다. 이와 같이 섬에 거주하는 학생들이 외지에서 학업을 할 경우에 가정지도가 필요한 시기임에도 불구하고 부모의 지도를 받을 수 없 어 문제가 발생할 수 있다.

섬 주민이 진료 및 치료를 위하여 병원이나 의원을 찾는다고 응답한 사람은 25.8%로서 보 건소와 보건지소를 찾는 사람의 비율이 도시근 교와 연안촌락의 주민보다 높다. 그리고 자주 이 용하는 의료시설의 이동 수단이 배라고 응답한 사람의 비율은 34.8%이다. 또한 섬 주민의 30.3%가 약국 및 약방에서 의약품을 구입한다 고 응답하였다. 섬 주민의 의료 서비스 수준은 도시근교 및 연안촌락 주민보다 낮다는 것을 알 수 있다.

섬 주민의 재산보호, 생명 및 안전 확보 등 응 급 서비스의 수준은 경찰, 소방 및 구급 분야로 나 누어 조사한 결과, 도시근교와 연안촌락의 어촌주 민보다 낮은 것으로 나타났다. 안전과 관련이 있 는 경찰분야와 구급분야의 경우에 섬은 호출 후 각각 43분과 55분이 소요되며, 생명과 재산보호 에 필요한 소방 분야의 경우에 호출 후 51분이 소

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요된다고 응답하였다. 이와 같이 섬 주민은 생명 보호와 재산보호 등과 관련한 응급 서비스의 수준이 낮아 생활의 안전성 제고가 필요하다는 것을 알 수 있다.

어촌 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책방향

삶의 질 향상위원회는 어촌의 복지수준을 향상시키기 위하여 농어촌 서비스 기준 을 설정하였다. 이러한 서비스 기준의 목표를 달성하면, 농어촌 복지 수준은 현재 보다 향상될 것으로 기대되지만, 농어촌을 매력 있는 생활공간으로 전환하는 데 한계가 있을 것이다. 복지 관련 공공투자가 경제 관련 투자와 달리 경제성이 아닌 균등배분에 따라 이루어진다 하더라도 어촌의 과소화에 따른 복지 투자의 효율성 이 낮기 때문이다. 따라서 어촌 복지 향상을 위한 투자가 다른 지역의 투자보다 우선순위를 갖기 어려운 실정이다. 특히 국토의 가장자리에 위치한 섬의 복지 수 준을 높이는 데는 어려움이 있을 것이다.

어촌소득과 도시소득의 격차가 크고, 어촌인구의 노령화로 인하여 어촌주민은 어촌복지에 대한 관심이 도시주민보다 낮은 편이다. 어촌 복지 향상보다 소득수 준의 향상에 대한 관심이 상대적으로 높다. 특히 어촌 노인의 대부분은 낮은 어촌 복지수준에 대하여 불평하기보다 자신의 운명이라고 생각하는 경향이 있다. 또한 어촌주민의 삶의 질 향상보다 어촌경제 활성화 정책의 비중이 높다. 즉 농림수산 식품부의 생산부문의 공공투자에 비하여 어촌주민의 삶의 질 향상 부문에의 투자 비중이 상대적으로 낮다.

어촌주민의 삶의 질 향상에 필요한 공공 서비스와 관련한 대부분의 법이 농림 수산식품부가 아닌 다른 부처가 관할하고 있다. 따라서 농림수산식품부가 어촌 공공 서비스와 관련한 예산의 확보가 어려운 실정일 뿐만 아니라 타 부처가 공공 서비스와 관련하여 어촌에 우선적 예산지원을 기대하기도 어렵다. 어촌의 경제 활성화와 함께 삶의 질 향상을 위한 수산정책의 추진이 필요하다. 어촌 공공 서비 스를 개선하여 어촌주민의 삶의 질을 높이기 위한 정책 방향을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 수산정책 사업을 어촌 공공 서비스 개선과 연계시킬 경우에 사업의 직접 효과뿐만 아니라 간접효과를 발생시킬 수 있어 사업의 투자 효율성을 높일 수 있 다. 또한 수산정책사업을 어촌 공공 서비스 개선과 연계함으로써 어촌주민의 사업 에 적극적으로 참여하는 동기를 부여할 수 있다. 그리고 어촌 공공 서비스가 어촌 주민의 경험과 지식을 활용함으로써 어촌주민에게 자긍심을 고양시킬 수 있어 어

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촌 공공 서비스의 만족도를 높일 수 있다.

둘째, 공공 서비스를 제공하는 시설을 독립적 으로 건립・운영함으로써 인적 자원을 효율적 이 용하는 데 어려움이 있다. 각 시설을 독립적으로 운영할 경우 인건비를 절감할 수 없을 뿐만 아니 라 공공 서비스를 제공하는 인적 자원을 복합적 으로 활용할 수 없다. 따라서 어촌 공공 서비스 공간, 프로그램, 인적 자원의 통합적 관리를 통하 여 투자 효율성을 높여야 한다.

셋째, 어촌의 쓰레기 처리와 생활 오폐수의 정화처리는 위생적이고 우수한 품질의 수산물을 국민에게 공급하는 중요한 역할을 한다. 따라서 쓰레기와 생활 오폐수 처리를 통한 어촌 생활환 경의 개선은 어촌 삶의 질 향상뿐만 아니라 국민 삶의 질 향상에도 기여한다. 이와 같이 바다환경 과 어촌 공공 서비스를 연계하여 생활환경을 개 선하고 어장의 생산성 향상시켜야 한다.

넷째, 어촌은 수산물을 생산하는 어장에 노동 력을 제공하는 공간으로서 어장의 부가가치를 창출하는 어촌주민의 생활공간이다. 어촌복지의 개선은 어촌주민의 삶의 질을 향상시키기 위하 여 필요할 뿐만 아니라 어촌을 유지・성장하는 데 매우 중요한 역할을 할 수 있다. 어촌주민의 삶의 질 향상을 위한 어촌복지를 지속적으로 유 지하기 위해서는 어촌 공공 서비스의 투자형 공 공 서비스로의 인식 전환이 필요하다.

다섯째, 어촌은 사회・경제적 수요인 건강, 친환경, 레저, 어메니티를 제공할 수 있는 중요 한 국토공간이다. 따라서 어촌을 이러한 사회・

경제적 수요에 대응할 수 있는 공간으로 인식하 고, 수요를 충족시킬 수 있는 재화와 서비스를 창출할 수 있는 여건을 조성하여야 한다. 이러한

측면에서 어촌 공공 서비스의 개선은 사회・경 제적 수요에 대응한 재화와 서비스를 창출하기 위한 여건을 조성할 수 있도록 추진되어야 한다.

사회・경제적 수요에 부응한 어촌 공공 서비스 의 개선은 어촌주민뿐만 아니라 국민의 삶의 질 향상에도 기여할 수 있다.

여섯째, 지방자치단체장은 어촌 주민의 삶의 질 향상을 위한 사업과 잠재적 가치 창출 사업을 통합한 어촌 개발 계획의 수립과 추진이 필요하 다. 지방자치단체장은 어촌의 여건과 자원을 토 대로 어촌 경제 성장을 위한 종합행정을 수행하 는 경영자로서 어촌 주민의 삶의 질 향상을 위한 사업과 어촌의 잠재적 가치 창출사업을 동시에 집행할 수 있다.

섬 주민의 삶의 질 향상을 위한 과제

어촌은 국토의 가장자리에 위치한 지리적 특성 과 낮은 인구밀도 등으로 삶의 질 향상을 위한 정부의 투자가 상대적으로 낮은 지역이다. 특히 섬에 위치한 어촌은 도시근교 어촌과 연안에 위 치한 어촌보다 삶의 질 향상에 필요한 공공 서비 스의 수준이 열악한 실정이다. 그러나 어촌, 특 히 섬은 국토안보와 수산자원의 보전과 이용의 전진기지로서 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 이렇게 국토의 중요한 부분으로서 섬의 역할을 지속적으로 수행할 수 있도록 삶의 질을 향상시 키기 위한 과제를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 섬과 인근 중소도시를 연계하여 1일 생 활권으로 조성하여야 한다. 섬 주민의 삶의 질의 요소 중 교통 서비스, 의료 서비스, 교육 서비스, 응급 서비스는 상관관계가 높다. 격리성이라는

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섬의 지리적 특성은 섬 주민의 삶의 질 향상에 장애 요소로 작용한다. 따라서 섬을 생활 중심권과 1일 생활권으로 조성하여 섬 주민의 삶의 질을 향상시켜야 한다.

둘째, 섬 주민의 삶의 질 향상을 위해 다기능 복합선박을 개발하여 권역별로 운항하여야 한다. 다기능 복합선박은 생활 쓰레기 처리, 환자의 진료 및 치료, 응 급 서비스 등의 기능을 복합적으로 수행할 수 있도록 설계・건조되어야 한다.

셋째, 육지로 유학하는 비율이 높은 섬 학생들을 위한 기숙사를 건립하여야 한 다. 즉, 섬에 거주하는 학생들이 육지에서 학업을 할 경우에 부모를 대신하여 청 소년의 생활지도와 상담이 가능한 기숙사의 건립・운영하여야 한다.

넷째, 섬의 불리한 지리적 여건을 반영하여 발병 후 치료 위주의 의료 서비스 개선보다 예방의 의료 서비스 개선이 필요하다. 따라서 섬 주민이 우수한 의료진 에게 진료를 받을 수 있도록 화상 진료시스템을 구축하여야 한다.

다섯째, 섬의 삶의 질 향상 사업과 섬의 자원을 활용한 개발사업을 연계하여 시너지 효과를 창출하여야 한다. 섬의 불리한 지리적 여건은 섬 주민의 삶의 질 향상을 위한 공공 서비스 기반의 투자가 어려운 실정이다. 따라서 국민의 여가공 간으로서 섬의 개발사업과 공공 서비스 기반조성사업을 연계하여 섬 주민뿐만 아 니라 국민의 삶의 질을 향상시켜야 한다.

섬 주민의 삶의 질 향상은 국토를 효율적으로 이용하고, 국민의 다양한 수요를 충족시킬 수 있는 공간으로서 섬을 활용하는 데 전제조건이라고 할 수 있다. 따라 서 섬 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책 목표가‘섬 주민의 복지를 향상시키는 공 공 서비스 공급’에서‘국토의 중요한 공간으로서 섬의 자원을 활용한 잠재적 가치 창출’로 전환되어야 할 것이다.

참고문헌

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