건설교통부 규제개혁 평가
배 순 석
(국토연구원)
Ⅰ. 서 론
건설교통부는 국토의 관리, 주택 및 토지시장의 관리, 운수․물류산업의 육성과 관리, 건설산업 의 육성 등과 관련한 다양한 업무를 수행하고 있다. 건설교통부의 업무와 이와 관련한 규제는 대다수의 국민들에게 다양한 경로로 영향을 주고 있어 규제개혁의 파급효과가 가장 광범위하고 큰 부문의 하나이다.
건설교통부의 가장 대표적인 업무의 국토 및 토지의 관리로 국토의 균형발전과 토지자원의 효 율적인 관리를 위한 업무이다. 이와 관련한 규제로 수도권의 집중완화를 위한 규제가 가장 많 고 중요하다. 토지 업무와 관련하여 국토의 효율적 이용을 위한 규제와 제도들이 있으나, 투기 방지를 위한 규제가 많다.
도시계획, 건축관련 업무는 국민들의 일상생활에 밀접한 관계가 있는 바 각종 사업승인, 인허가 및 기준관련 규제들이 있다. 이러한 규제들은 국민들의 안전과 위생을 도모하고 난개발에 따른 부정적 외부효과 발생을 막기 위한 것이기는 하나 모호한 기준과 절차 등으로 국민들에게 불편 을 주고 부조리를 유발하기도 한다. 주택관련 건설교통부 업무로는 주택생산기반을 확충하는 것과 정부정책에 의한 혜택을 계층간에 골고루 배분하도록 하는 것 등이 있다. 그러나 과거 1970년대에서 1990년대 초까지 주택시장과열과 투기를 방지한다는 명분으로 주택공급 우선 순 위 등과 관련한 규제들을 양산하였다. 이러한 비정상적인 규제는 우리 나라가 급속한 경제성장 과 도시화를 경험하는 과정에서 불가피하였던 측면도 있으나, 이제는 주택시장의 정상화를 위 한 여건이 충분히 갖추어져서 과거에 양산된 이러한 규제들이 개혁의 주 대상이 된다.
건설교통부의 또 다른 주요 업무는 도로, 철도 등 사회기반시설을 공급하는 것이다. 그러나 이 러한 것의 사업주체는 공공기관이므로 일반 국민과 직접 관련된 규제는 그리 많지 않다. 하지 만 기반시설을 건설, 관리와 관련하여 행정편의주의적 규제로 국민의 경제활동과 일상생활에 불편을 주는 규제들이 있다.
건설교통부는 일종의 산업정책으로서 건설산업을 관리하고 있다. 이는 물론 건설산업의 건전한 발전을 도모하기 위한 것이지만 건설산업을 관리한다는 명분으로 다양한 승인, 신고, 보고에 관 한 규제가 있으며, 매우 중요한 의미를 갖고 또 파급효과도 매우 큰 진입규제들을 법령화하여
운용하고 있다.
건설안전부문에 관한 업무는 최근 수년간 보강된 건설교통부의 업무 중 하나이다. 안전관련 업 무의 확대는 성수대교 붕괴 등 대형사고를 계기로 국민의 안전을 보장하기 위해 도입된 조치이 다. 그러나 안전을 도모한다는 명분 하에 불필요하게 과다한 규제, 방법이 옳지 않은 규제, 중복 규제들이 적지 않게 만들어져 있다.
그 외에 물류, 자동차여객, 화물운송업과 관련하여 정부가 건전한 산업발전을 유도한다는 명분 으로 만들어진 진입규제, 영업규제 등이 많이 있다. 항공산업은 독과점적인 산업이라고 하여 정 부가 가격규제 등을 시행해 왔으나 시장개방, 세계화 등의 여건변화로 적지 않은 규제들이 개 혁의 대상이 되고 있다.
건설교통부의 업무와 관련하여 70개의 법률 및 90개의 대통령령, 103개의 부령 등에 917개의 규제가 있다.1) 국토계획과 관련해서는 국토건설종합계획법, 수도권정비계획법, 제주도개발특별 법 등이 있다. 토지분야에서는 국토이용관리법, 토지수용법, 개발이익환수에 관한 법률, 부동산 중개업법 등이 있으며 주택도시분야에는 주택건설촉진법, 임대주택법, 택지개발촉진법, 도시계 획법, 도시재개발법, 건축법, 건축사법 등이 있다. 수자원에는 지하수법, 지리분야에는 측량법 등이 있다.
건설경제분야에 있어서는 건설산업기본법, 해외건설촉진법 등이 있으며, 건설기술, 안전과 관련 해서는 건설기술관리법 및 시설물의 안전관리에 관한 특별법 등이 있다. 도로, 철도와 관련해서 는 도로법, 도시철도법, 사도법, 교통안전법 등이 있으며, 물류와 관련해서는 화물자동차운수사 업법, 화물유통촉진법 등이 있다. 한편 자동차, 여객교통, 항공과 관련해서는 자동차관리법, 여 객자동차운수사업법, 도시교통정비사업법, 도시철도법, 주차장법, 그리고 항공법 등이 있다.
<표 1> 분야별 관련법령
1) 규제수는 1998년 11월 현재를 기준으로 한 것으로 그 이후 추가적인 규제정비가 이루어져 폐 지, 개선되는 한편, 새로운 규제가 신설되기도 하여 규제 수는 시점에 따라 달라진다.
분 야 관 련 법 령
국토계획 국토건설종합계획법, 수도권정비계획법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 제주도개발특별법, 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률
토지
국토이용관리법, 토지수용법, 개발이익환수에 관한 법률, 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 법률, 외국인의 토지취득 및 관리에 관한 법 률, 부동산중개업법, 지가공시 및 토지 등의 정가에 관한 법률 주택․도시 주택건설촉진법, 임대주택법, 택지개발촉진법, 도시계획법, 도시재개발
법, 토지구획정리사업법, 도시공원법, 건축법, 건축사법 건설경제 건설산업기본법, 해외건설촉진법, 건설기계관리법, 골재채취법 건설기술․안전 건설기술관리법, 시설물의안전관리에관한특별법
수자원 지하수법, 하천법, 특정다목적댐법
지리 측량법
도로․철도 도로법, 도시철도법, 교통안전법, 교통안전공단법, 사도법, 유료도로법, 고속철도법, 고속철도건설촉진법
물류 화물자동차운수사업법, 화물유통촉진법, 유통단지개발촉진법 자동차․여객교통 자동차관리법, 자동차손해배상보장법, 여객자동차운수사업법, 도시교통
정비사업법, 도시철도법, 주차장법, 부산교통공단법, 삭도․궤도법
항공 항공법, 수도권신공항건설촉진법
총 917개의 규제에 대한 정비는 규제개혁위원회가 조직되어 활동을 시작한 1998년 4월 이후 수개월 동안은 핵심규제정비를 중심으로 이루어졌다. 개혁이 시급하고 중요하다고 판단되는 과 제를 발굴하여 규제를 폐지 혹은 개선하였다. 그러나 1998년도 하반기에 이르러서 1998부처정 비계획을 본격적으로 추진함에 따라 건설교통부의 모든 법령을 제로베이스에서 전면적으로 검 토하기 시작하였다. 1차적으로 건설교통부가 스스로 마련해온 개혁안에 국무조정실 규제개혁조 정관실의 건설교통부 담당 팀과 건설교통부문담당 전문위원이 검토의견을 첨부, 제시하였고, 이것을 기초로 7월 말부터 10월 초까지 개최된 총 여덟 차례의 산업․건설부문 전문가심사소 위원회 회의와 2차에 거친 분과위원회를 통해 폐지규제의 비율을 건설교통부가 제시한 원안에 서보다 2배 이상으로 증대시켰다.
그러나 규제 폐지율이 최저 50%는 되어야 한다는 대통령의 강한 의지에 따라 건설교통부 등 각 부처는 추가적인 개혁안을 스스로 마련하였다. 이러한 일련의 과정을 거쳐 1998년 11월에 확 정된 규제개혁실적은 폐지율이 50.7%에 달했으며, 개선율은 25.2%로 1998년 내에 폐지 혹은 개 선하도록 계획된 규제의 비율은 75.9%에 달했다.
이렇게 규제개혁을 추진하는데 있어서 적용된 일반적인 개혁원칙은, 첫째, 자유롭고 공정한 경 쟁이 가능하도록 함으로써 국가경쟁력을 제고하고자 하는 것이다. 따라서 보호적인 규제, 진입 을 제한하는 규제, 영업활동을 제한하는 규제는 폐지하도록 하였다. 둘째, 규제의 목적은 옳지 만 방법이 옳지 않아 의도한 목적은 달성하지 못하고 시장을 왜곡하는 규제는 그 품질을 개선
하도록 하였다. 셋째, 규제의 준수가 사실상 어렵고 오히려 공무원 비리 등 부작용을 유발시킬 수 있는 규제는 개선 혹은 철폐하도록 하였다. 넷째, 규제가 투명치 않아 규제자가 자의적인 판 단으로 악용할 소지가 있는 규제를 개선하도록 하였다. 다섯째, 과다한 정부간섭과 사전적인 규 제는 폐지하고 대신 자율을 전제로 사후적인 책임을 철저히 지도록 하게 개선하는 것이다.
그리고 개별 규제로 볼 때 큰 하자는 없더라도, 이중 삼중으로 규제함으로써 국민경제활동을 어렵게 하고 사회비용을 초래하는 중복규제를 철폐하는 것과 가능한 국제적 규범에 맞추어 규 제를 개선하고자 하는 것이 개혁의 원칙이라고 할 수 있다.
Ⅱ. 주요 규제개혁
건설교통부의 규제는 실로 많고 다양하다. 과거 규제가 양산된 것은 시장기능이 충분히 성숙하 지 못하여 정부가 보호자적인 역할을 맡을 필요가 있었던 것도 이유가 된다. 그리고 급속한 경 제성장에 대응한 국토개발을 추진하기 위해 정부의 보다 적극적인 역할과 개입이 필요했던 것 도 많은 규제를 만들어 낸 이유로 들 수 있을 것이다. 그러나 규제가 양산된 또 다른 중요 원인 은 규제들이 미칠 파급효과를 제대로 검토하지 않은 채 그때그때 발생하는 정책적인 문제를 해 결하기 위해 대해 대증적이고 임기응변적인 규제를 만들었기 때문이다. 그리고 과거 관의 권위 적이고 행정편의주의적인 발상에서 만들어낸 규제들도 많이 있다.
그러나 이러한 규제들의 상당부분은 더 이상 필요치 않다. 여러 가지 측면에서 규제개혁 여건 이 갖추어졌다. 시장의 주체로서의 민간부문이 성숙해 있으며, 원칙에 충실한 규제의 개혁이 국 정의 최우선과제로 정치적 지원을 받고 있다.
1998년 규제개혁위원회가 발족한 이후 건설교통부업무와 관련한 규제개혁의 평가를 해 본다면 부족하고 아쉬운 점도 많을 것이나, 실로 광범위하고 많은 규제개혁이 이루어진 것은 사실이다.
건설교통부관련 규제개혁을 하는데 있어서 중점적으로 폐지와 개선의 대상이 된 규제들은 다음 과 같은 것들이었다.
◦ 우리 나라의 특수한 사정을 들어 국민의 경제활동을 제한했던 불합리한 규제를 철폐하였다.
대표적인 것이 주택수급관련 규제이다.
◦ 민간부문의 가격설정 및 영업활동에 관한 불합리한 인․허가제 혹은 가격기준설정제도를 폐 지하였다. 건설교통과 관련된 다양한 자격사의 각종 서비스에 대한 요율규제들이 대표적인 것 들로 모두 폐지되었다.
◦ 특히 건설업에 있어 중소업체의 보호 혹은 일정수준 이상의 품질을 확보한다는 명분으로 만 들어진 다양한 진입규제들을 대부분 철폐 혹은 완화하였다.
◦ 외국인과 내국인을 차별하는 토지 취득 등에 있어서의 규제를 철폐하여 외자유치가 원활히 이루어질 수 있도록 하였으며, 자원배분에 있어서 왜곡을 초래하였던 투기억제관련 규제도 대 부분 철폐하였다.
◦ 국민들의 일상생활에 직접적인 영향을 미치는 건축 및 도시계획관련 규제 및 인․허가 절차 를 단순화하고 부조리 요인을 감소시켰다.
◦ 국민생활의 안전을 도모한다는 명분으로 만들어진 중복규제들을 폐지하였으며, 국민에게 과 다한 비용을 초래하는 규제는 그 수준을 완화하였다.
◦ 건설업종 등의 자격사 및 전문종사자 등에 대한 실효성이 낮은 의무 보수교육제도를 원칙적 으로 폐지하되, 최초 교육은 보완하도록 하였다.
◦ 기타 복수 이상의 사업자단체설립이 가능하도록 하였고, 단체가입의무도 폐지하였으며, 사업 주의 특정부문 자격소지의무 등을 폐지하였다.
건설교통부관련 규제 중 파급효과가 비교적 크고 개혁차원에서의 의미가 큰 규제개혁의 내용을 구체적으로 제시해 본다면 분야별로 다음과 같다.
1. 국토․토지 분야
국토분야에 있어서는 산업단지개발 절차와 관련한 규제를 많이 폐지, 완화하였고, 토지부문에 있어서는 외국인 투자유치에 장애가 되는 대외국인 차별조치를 철폐하였으며, 투기 방지를 명 분으로 시장기능을 왜곡해 왔던 여러 가지 규제들을 폐지하였다. 그러나 수도권관련 규제는 규 제개혁 차원에서보다는 정책적 차원에서 다루어져야 한다는 판단에 따라 규제개혁위원회에 의 한 규제개혁 대상에서는 제외되었다.
◦ 산업단지개발에 관한 신탁계약 승인제를 폐지하였다.
◦ 개별공장 설립허용규모(15만㎡ 이하)를 폐지하였다.
◦ 지역개발법인 설립인가시 공공의 출자한도를 50%로 제한하던 한도를 폐지하였다.
◦ 제주도 농어촌 지역에서의 유선업 신고, 농산물․임산물 등 제조판매 허가 또는 신고제도를 폐지하였고, 동 지역에서의 보세판매장 등의 허가 및 관광토산품 제조업 등록제도도 폐지하였 다.
◦ 토지거래계약 신고제도를 폐지하였다.
◦ 투기성 토지소유를 방지하고, 개발을 촉진한다는 명분으로 도입된 유휴지제도를 폐지하였다.
◦ 공인중개사 고용의무, 중개보조원 고용인원 수 제한을 폐지하였다.
◦ 외국인 토지취득을 제한하던 제도를 철폐하고, 외국인에 대한 토지사용권, 외국인의 토지처분 명령제도 등 외국인의 토지소유를 제한하던 다양한 제도를 폐지하였다.
◦ 택지소유상한제도를 폐지하였다.
◦ 감정평가사 선발인원제한을 폐지하고, 감정평가사가 아닌 자의 법인대표 금지규제를 폐지하 였다.
2. 주택․건축분야
주택분야에 있어서는 주택수급과 관련한 다양한 규제를 철폐 혹은 완화하였고, 건축분야에 있 어서는 공공의 이익에 폐해가 되지 않는 범위 내에서 각종 인․허가제도를 단순화하도록 하였 다.
◦ 주택건설 사업계획에 대한 사전결정제도를 폐지하여 사업승인을 사실상 두 번 받아야 하는 폐단을 개선하였다.
◦ 아파트 건설시 진입도로 등 간설시설을 기부체납하도록 하던 것을 비용만 사업주체가 부담하 고 토지보상 등 공공사업의 시행은 지방자치단체가 담당할 수 있도록 개발업체의 부담을 감 소시켰다.
◦ 수도권 전입자에 대한 2년간 청약제한을 폐지하였다.
◦ 민영주택의 재당첨제한을 폐지하였다.
◦ 민영주택의 무주택 우선 공급을 폐지하여 순수 민간자본에 의해 건설되는 주택은 시장기능에 따라 공급이 이루어질 수 있도록 하였다.
◦ 외국인에게도 민영주택 청약을 허용하였다.
◦ 과거 투기를 막기 위한다는 명분으로 도입된 주택분양자금조달계획서 제출의무를 폐지하였 다.
◦ 주택의 전매제한을 폐지하여 주택을 분양 받은 후 분양 받은 사람이 원할 경우 언제든지 주 택을 되팔 수 있도록 하였다.
◦ 허가를 받지 않고 신고만으로도 건축이 가능한 건축물의 범위를 확대하였다.
− 연면적 100㎡ 이하인 건축물
− 연면적 400㎡ 이하인 축사 또는 작물재배사
− 바닥면적의 합계가 85㎡ 이내의 증축, 개축 또는 재축
◦ 건축물의 건축시 각종 부대시설 설치의무를 폐지하였다.
− 난방설비, 비상급수시설, 환기설비, 화장실, 우편물 수취함 등의 설치의무를 폐지하고, 소비 자가 선호하는 시설들은 시장기능에 의해 자발적으로 설치될 수 있도록 유도하였다.
◦ 지하층 설치의무를 폐지하였다.
◦ 신축시 허가대상이 아닌 건축물의 경우 착공신고의무를 폐지하였다.
◦ 건축물 대지면적의 최소한도, 대지 안의 공지확보의무를 폐지하였다.
3. 건설산업․안전분야
건설산업의 경우 각종 진입제한을 축소했고, 해외건설산업에 대한 정부의 간섭을 최소화하여, 시장기능이 활성화될 수 있도록 하는데 주안점이 주어졌다.
◦ 턴키공사의 경우 시공부문 일괄하도급을 허용하여 건설산업의 효율화를 도모하였다.
◦ 해외건설업의 등록제를 신고제로 전환하고 해외진출 건설업자 및 도급․하도급업자의 지정 을 폐지하였다.
◦ 일정경력고졸자도 특급건설기술자가 될 수 있도록 허용하였다.
◦ 설계 등 건설기술용역의 하도급 제한을 폐지하였다.
◦ 감리전문회사 대표자 자격제한을 폐지하였다.
◦ 책임감리 대가기준을 폐지하였다.
4. 교통․물류․항공분야
교통․물류․항공분야에서는 진입규제를 완화하고 영업활동 및 운임․요금 결정에 관한 과다 한 정부개입을 축소하여 업체자율과 시장기능 활성화를 유도할 수 있도록 개선하였다.
◦ 여객자동차운송사업자의 예비자동차 확보의무를 폐지하였다.
◦ 자동차경매장의 시설기준 중 사무실 확보기준을 폐지하였다.
◦ 교통안전관리자 의무고용제도를 폐지하였다.
◦ 자동차에 책임보험 등 보험가입증명서 비치 및 자동차 보험가입표지 부착의무를 폐지하였다.
◦ 화물터미날사업을 할 경우 사업계획서를 작성하여 제출하도록 하였으나, 사업계획서 제출의 무를 폐지하였고 사업개선명령도 폐지하였다.
◦ 창고업자에 대한 사업개선명령제도를 폐지하였고, 임치물에 대한 창고증권발행의무도 폐지하 였다.
◦ 유통단지개발사업 사업대행승인제, 입주기업체협의회 등의 설립인가제 및 유통단지관리기관 의 공동부담금징수 승인제를 폐지하였다.
◦ 화물자동차운송주선사업 사무실 면적기준을 폐지하였다.
◦ 조종사 등 항공종사자 해외취업제한제도를 폐지하였다.
◦ 국제항공노선의 운임․요금의 인가제는 신고제로 전환하였고, 국내 항공노선의 운임․요금의 신고제를 폐지하였다.
◦ 항공운송사업자간 운수협정의 인가제를 신고제로 전환하고, 항공기취급업 면허제를 등록제로 전환하여 외국인 투자제한을 폐지하였다.
◦ 항공기 운송사업 운송약관 인가제를 폐지하고 항공기로부터 낙하산 강하허가제도를 폐지하였 다.
5. 도로, 수자원, 지리분야
◦ 지방자치단체의 유료도로개설에 대한 허가제를 폐지하였다.
◦ 하천구역내에서의 과다한 행위규제를 완화하였다.
◦ 측량업자의 하도급제한도 폐지하였다.
Ⅲ. 규제개혁의 평가
1. 정량분석
전술한 바와 같이 건설교통부소관 규제는 917개로 등록된 바 그 중 50.7%인 465건이 폐지되었 고, 231건인 25.2%가 개선되고 그대로 존치된 규제는 불과 24.1%에 지나지 않는다. 적어도 규 제의 폐지율 혹은 개선율 차원에서는 단시간에 큰 성과를 거두었다고 할 수 있다.
<표 2> 규제개혁 실적
폐 지 개 선 존 치 계
규제수 465 231 221 917
비율(%) 50.7 25.2 24.1 100.0
개혁의 결과를 좀더 체계적으로 이해하기 위해 건설교통부 소관 규제를 경제규제, 사회적규제, 기타규제로 일차 분류하고 경제규제는 7가지, 사회적규제는 5가지, 기타는 2가지로 재분류하였 다.2) 917개의 건설교통부관련 규제 중 685개(74.6%)는 경제규제로 분류되고, 191개(20.8%)는 사회적규제, 나머지는 41개(4.6%)는 기타규제로 분류되었다.3)
위의 세 가지 분류 중 경제규제는 전체 규제에서 차지하는 비율이 높을 뿐 아니라, 폐지율이 55%에 달해 사회적규제 등에 비해 폐지율이 월등히 높음을 알 수 있다. 특히 기업 및 국민의 경제활동관련 규제와 영업활동관련 규제가 수적으로 가장 많이 폐지되었으며 폐지율도 가장 높 다.
외국인 투자관련 규제는 총 12개 중 9개가 폐지되고 3건이 완화되어, 이제는 외국인에 대한 차 별적 규제가 없어졌다고 해도 과언이 아니다. 그러나 진입규제의 경우는 전체 50개 중 15개가 폐지되고 29개가 완화되었는 바 진입규제의 상당부분은 아직 남아있다고 할 수 있겠다. 진입규 제 중 폐지 혹은 개선되지 않은 것은 그것이 필요해서 그렇게 조치된 것도 있으며, 일부는 갑자 기 진입규제를 폐지함으로써 오는 부작용을 최소화하기 위하여 1∼2년의 유예기간을 설정하고 폐지 혹은 개선하도록 한 것도 있다. 물론 개혁에 대한 저항이 커서 존치되거나 미약하게 개선 된 부분도 없지 않다.
<표 3> 규제성질별 분류 현황
2) 규제의 특성별 분류는 1998년 부처정비계획안에서 공통적인 분류기준으로 제시되었던 것을 일부 변경한 것이다.
3) 규제의 성질별 분류는 관점에 따라 달라질 수 있는 바, 본 분류는 저자에 의한 것이다.
규제성질별 분류
정비결과 1998년 정비 존치 또는
1999년 이후 정비
계 폐 지 개선완화
일 반 경 제 규 제
1. 외국인 투자관련 규제 2. 특정사업 진입관련 규제 3. 사업자단체 및 자격사관련 규제 4. 영업활동관련 규제
5. 품질․기준확보를 위한 규제 6. 법위반 제재조치
7. 기타 기업 및 국민경제활동관련 규제
9 15 31 111 9 23 176
3 29 25 22 42 27 13
- 6 7 11 25 54 47
12 50 63 144 76 104 236
소 계 374
(55%)
161 (23%)
150 (22%)
685 (100%) 사
회 적 규 제
8. 국민건강과 관련된 규제 9. 국민생활안전과 관련된 규제 10. 소비자 및 약자보호를 위한 규제 11. 환경보전을 위한 규제
12. 기타 국민생활보호관련 규제
6 39 12 11 9
5 23 10 10 9
3 24 10 15 5
14 86 32 36 23
소 계 77
(40%)
57 (30%)
57 (30%)
191 (100%) 기
타
13. 각종 증명관련 규제
14. 국가 및 행정체제 유지를 위한 규제
2 12
1 12
- 14
3 38
소 계 14
(34%)
13 (32%)
14 (34%)
41 (100%)
총 계 465
(51%)
231 (25%)
221 (24%)
917 (100%)
한편 사회규제의 범주에 들어가는 것 중 가장 건수가 많은 것은 안전관련 규제로 총 86개이며 이중 39개가 폐지되고 23개가 개선되었다. 이것은 안전을 경시 하고자해서가 아니라 중복적인 규제와 과도한 규제로 국민경제활동에 심한 폐해를 끼치는 것을 방지하기 위한 것이며, 규제의 품질을 개선하기 위한 조치였다. 오히려 국민의 안전을 위한다는 명분 하에 개혁되어야 할 부 분이 충분히 개혁되지 못한 것들이 건설교통부 소관 법령 중에 상당수 있다.
그 외에 국민건강관련 규제 14개 중 폐지 혹은 개선된 것이 11건인 바 이것 역시 안전관련 규 제개혁에서와 같은 맥락에서 이해되어야 한다. 소비자 및 약자보호를 위한 규제도 역시 같은 논리로 폐지 혹은 개선된 것이다.
기타의 범주로 분류된 규제 중 폐지 개선된 것은 주로 행정편의주의적인 조치로 민간기업 등에 게 각종 사항을 보고하도록 한 규제들로 불가피한 것을 제외하고는 폐지 혹은 개선하도록 하였 다.
2. 정성분석
중요도로 고려한 규제지수를 평가해보면 개혁전의 경우 규제지수는 69.6이었으나 개혁후 규제 지수는 32.0으로 개선되어 규제개혁률은 54.1%이다. 이것은 상당한 수준의 개혁을 이룬 것을 의미한다. 다만 건설교통부의 경우 규제개혁률은 단순 폐지율과 단순 개선율을 합한 비율인 75.9%에 비해 낮게 나타나는 점은 유의할 필요가 있다. 중요도로 가중한 개혁률이 실제 규제개 혁의 정도를 보다 정확하게 나타내는 지표라고 할 수 있을 것이며, 실제 국민들이 느끼는 개혁 체감지수에 가까울 것이다.
<표 4> 전․후 규제지수 및 규제개혁률
구 분 전규제지수 후규제지수 규제개혁률
비 율 69.6 32.0 54.1%
물론 특정 규제에 대한 중요도(가중치) 및 개혁전후의 규제수준은 평가자의 주관적인 판단에 의한 것이긴 하다. 그러나 아래의 <그림 1>에서 평가자 1과 평가자 2의 가중평가 결과가 비교 적 유사한 것을 볼 때 본 평가가 비교적 객관적으로 이루어졌다고 볼 수 있을 것이다.
<그림 1> 전․후 규제지수, 규제개혁률
규제개혁률의 의미를 이해하기 위해 중요도별 규제의 폐지비율을 살펴보자. 대체로 중요도가 높을수록 폐지비율이 낮은 것을 알 수 있다. <표 5>에서 보는 바와 같이 중요도가 1인 규제의 경우 폐지율은 69.8%나 되나 중요도가 높아질수록 점점 폐지비율이 낮아져 중요도가 7인 경우 는 폐지비율이 33.2%로 제일 낮다. 물론 중요도가 0인 경우는 폐지율이 오히려 제일 낮아 이러
한 비례원칙에서 벗어난다. 그러나 중요도가 0으로 분류된 규제는 대부분 과태료나 벌칙에 관 한 내용으로 일반적인 규제와는 성격이 달라 별도로 취급해도 큰 무리는 없을 것이다.
중요도에 따른 개선 규제의 비율에는 뚜렷한 원칙을 찾기 어렵다. 그러나 존치규제의 비율에 있어서는 비교적 뚜렷한 패턴이 나타나는 바 중요도가 높을수록 폐지 혹은 개선이 이루어지지 않은 채로 존치되는 비율이 높게 나타난다. 여기서도 역시 중요도가 0인 규제는 별도의 차원에 서 해석하는 것이 옳을 듯 하다.
<표 5> 중요도별 규제개혁실적
(단위: %) 중 요 도
0 1 3 5 7 전 체
폐지율 26.3 69.8 51.3 48.0 33.2 50.7
개선율 27.0 16.2 25.8 31.5 27.5 25.2
존치율 46.7 14.0 22.9 20.6 39.3 24.1
합 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
중요도에 따른 개혁전 단순규제지수를 검토해보면 규제의 중요도가 높을수록 규제지수도 높은 것이 뚜렷한 패턴으로 나타나고 있다. 또한 개혁후의 단순규제지수를 중요도에 따라 살펴보면 역시 중요도가 높을수록 단순규제지수가 높게 나타나고 있다. 한편 중요도에 따라 단순규제개 혁률을 보면 중요도가 가장 높은 7인 경우 단순규제개혁률이 상대적으로 낮게 나타나고 있다.
그리고 그보다 중요도가 낮을 경우 역시 단순규제개혁률이 좀더 높은 것을 알 수 있다. 이것은 중요도가 높은 규제일수록 규제수준이 높고 폐지 혹은 개선도 그만큼 어려웠다는 것을 시사한 다.
<표 6> 중요도별 규제지수․개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
0 35.0 22.8 35.0%
1 41.7 13.3 68.2%
3 64.9 29.2 54.9%
5 85.9 36.7 57.3%
7 91.1 52.6 42.3%
분석의 방편으로 규제의 특성을 개혁의 필요성과 저항의 정도에 따라 4가지로 분류하였다. 이 에 따르면 저항이 강한 규제일수록 폐지율이 낮게 나타나는데, 이는 규제개혁이 저항으로부터 완전히 독립적이지 못했다는 것을 의미한다. 여기서도 저항이 강했던 것이 규제를 통해 이익을 영위하는 집단의 집단이기주의에서 비롯된 측면도 있겠지만, 존치의 필요성이 컸기 때문이었을 수도 있다는 점이 이해되어야 할 것이다.
저항의 정도에 따라 약간의 차이는 있으나 개혁의 필요성이 강한 경우 필요성이 약한 경우보다 폐지율과 개선율이 월등히 높게 나타나는 것을 본다면 대체로 규제개혁이 원칙에 충실하게 이 루어졌다고 할 수 있다.
<표 7> 특성별 규제개혁 실적
(단위 : %) 규제구분
조치
특 성 저항강
필요성강
Ⅰ
저항약 필요성강
Ⅱ
저항강 필요성약
Ⅲ
저항약 필요성약
Ⅳ
합 계
폐지율 64.5 73.4 38.3 53.3 50.7
개선율 23.3 21.5 29.3 24.1 25.2
존치율 12.2 5.1 32.4 22.6 24.1
합 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Ⅳ. 규제개혁의 과제와 방향
규제개혁위원회가 1998년에 조직되고 가동을 시작하면서 대통령 및 국무총리의 절대적인 지원 과 독려로 비교적 성공적인 개혁을 이루었다. 건설교통부의 규제개혁은 폐지비율이 50.7%에 달하고, 개선된 규제도 전체 규제의 25.2%에 달해 그 자체로서 엄청난 규제개혁이 이루어졌다 고 할 수 있다. 국민들의 기대에 못 미치는 바가 없지 않았지만 과거 어느 때보다 획기적인 규 제개혁이 이루어졌다는 것을 부정할 수는 없으며 비교적 원리원칙에 충실하게 개혁이 이루어진 것으로 생각된다.
그러나 규제개혁위원회가 4월에 발족하여 연말을 시한으로 짧은 시간에 폐지건수 위주의 목표 를 추구하는 과정에서 질적인 측면이 소홀히 취급된 경향이 있다. 본고의 앞에서 검토된 바와 같이 1998년 건설교통부의 규제개혁에서 가장 확연히 나타나는 패턴은 중요도가 높은 규제일 수록 폐지비율이 낮고 존치비율이 높다는 이 점은 향후의 규제개혁과 관련하여 되새겨 보아야 할 부분이라고 판단된다.
여기서 중요도란 규제의 파급효과 크기를 의미하는데, 파급효과가 큰 규제의 폐지율이 낮다는 것은 그 이유를 차치하고서라도 국민들이 개혁의 효과를 충분히 느끼지 못하는 원인으로 지적 될 수 있다. 그렇다면 규제개혁위원회뿐 아니라 민간인으로만 이루어진 전문가소위원회에서도 집중적인 심의와 토론을 거쳤는데도 불구하고 중요도가 높은 규제의 개혁률이 상대적으로 낮은 이유는 무엇일까? 그것은 대체로 다음과 같은 이유였을 것이라고 생각된다.
우선 파급효과가 매우 큰 규제들은 단순히 규제개혁 차원에서 접근된 것이 아니라 국가적인 정 책으로 간주하여 규제개혁의 대상에서 제외된 것이 큰 이유이다. 건설교통부관련 규제 중 이에 해당하는 대표적인 예는 수도권관련 규제와 그린벨트 규제이다. 사실 수도권규제는 여러 가지 측면에서 검토되어야 하기 때문에 단순히 규제완화 차원만을 내세워 폐지 내지는 완화를 주장 하기 어렵다. 그리고 그 자체로도 나름대로 수년간 걸쳐 지속적으로 규제의 품질개선이 이루어 진 결과이기 때문에 전문적인 연구나 조사결과 없이 추가적인 개선 안을 제시하는 것이 용이치 않다.
수도권규제나 그린벨트관련 규제를 폐지 혹은 개선하기 위해서는 보다 집중적인 검토분석과 광 범위한 의견수렴과정이 필요한 바, 단시간에 수많은 규제를 다루는 규제개혁위원회와 보조인력 및 예산지원을 거의 못 받는 소수 전문인력으로 복합적으로 얽혀있는 문제를 다루는 것이 구조 적으로 불가능했다고 할 수 있다.4)
규제의 중요도가 매우 커서 규제를 폐지 혹은 개선하면 파급효과가 매우 크고 복합적일 경우 건설교통부와 같은 소관부처가 반대하는 개혁안을 규제개혁위원회가 추진하기 용이치 않다. 그 것은 개혁의 결과에 대한 책임을 규제개혁위원회가 지는 것이 아니라 결국은 각 소관부처가 진 다고 보기 때문이다. 정책적 혹은 정치적으로 민감한 사안인 경우 규제개혁위원회가 소관부처 의 의사에 반하여 원리원칙대로 규제개혁을 추진하는 것은 쉽지 않다.
따라서 이러한 유형의 규제는 소관부처의 적극적인 협조 없이는 사실상 근본적인 개혁이 어렵 다고 할 수 있는데, 문제는 소관부처 혹은 소관부처와 담당 공무원의 개혁마인드가 어느 정도 인가가 성공여부의 관건이라고 할 수 있다.
중요도가 높은 건교부 소관 규제의 경우 규제의 폐지 등으로 인하여 기존의 조직이 더 이상 필 요 없게 되는 경우가 적지 않게 있다. 이러한 경우는 규제의 폐지 등을 결정하는데 어려움이 더 크다. 이러한 경우 대부분 해당부처가 매우 강한 반발을 보였다. 이러한 경우 개혁까지 유예기 간을 허용한 것이 일반적인 관례다. 그리고 중요도가 높은 규제의 경우 여러 집단간의 이해가 첨예하게 대립되어 더욱 강한 저항에 부딪치게 되고 개혁이 상대적으로 어렵게되는 경향이 있 다.
이러한 문제들의 완전한 해결은 쉽지 않다. 그러나 앞으로 규제개혁을 추진하는데 있어 잔존 규제를 효과적으로 개혁하기 위해서는 강한 개혁의지도 중요하지만 예산, 조직 차원에서의 개
4) 그린벨트규제를 다루기 위해서는 방대한 조사가 필요한 바, 규제개혁위원회는 그러한 조사를 관장할 효율적인 체계를 갖추지 못하고 있다. 그린벨트 개혁안은 건설교통부가 국토연구원 전 문인력의 지원을 받아 마련하고 있는 바 토지공사본사 및 지사의 많은 조사인력도 지원되었으 며 의견수렴을 위한 공청회는 물론, 외국전문가단체(영국계획가협회)에 연구용역을 의뢰하는 등 많은 재원과 인력으로 장기간에 거쳐 개혁을 추진 중이다.
선이 필요하다.
규제개혁위원회는 좀더 충분한 예산을 확보하여, 전문연구기관 등에 연구용역을 필요한 만큼 충분히 발주하는 등 외부전문인력과 조직을 효율적으로 활용할 수 있도록 해야 한다. 그리고 규제개혁위원회의 위상과 역할을 좀더 확실하게 자리매김 해야만 중요도가 높고 저항이 강한 규제도 과감하게 개혁할 수 있다.
더욱 근본적으로는 규제개혁위원회의 강압에 의한 규제개혁보다는 각 법령의 소관부처가 자발 적으로 규제개혁을 추진할 수 있도록 하는 것이 바람직하고, 나아가 개개의 공무원들이 규제개 혁의 선봉이 될 수 있도록 규제개혁마인드를 심어주는 것이 가장 중요한 과제라고 생각된다.
다만 규제개혁위원회는 규제개혁이 원칙을 수립하고 개혁 과정을 독려, 감독하며 여러 부처에 걸쳐 있는 규제의 개혁추진, 신설․강화규제의 억제, 규제의 총량관리 등 중요한 역할을 계속 담당해야 할 것이다.
참 고 문 헌
국무조정실,『행정규제기본법 운용요강』, 1998. 3.
국무조정실,『규제개혁추진 종합지침』, 1998 5.
규제개혁위원회,『규제개혁백서』, 1999 5.
최병선, “우리 나라 규제개혁정책의 핵심과제와 쟁점”,「행정논총」, 제35권, 제2호, 1997.
