방송․광고시장의 민영화와 규제개혁

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방송․광고시장의 민영화와 규제개혁

● 일 시: 2008년 10월 29일(수) 14:00~17:00

● 장 소: 숙명여대 백주년기념관 신한은행홀

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시 간 내 용

13:30~14:00 등 록

14:00~14:20

인사말 ∙ 최신융 회장 (한국규제학회) ∙ 김종석 원장 (한국경제연구원)

사 회 ∙ 소병희 교수 (국민대학교)

14:20~15:20

[제1주제] 방송산업의 주요규제와 개선방안 ∙발제: 김용규 교수 (한양대학교)

∙토론: 성욱제 박사 (정보통신정책연구원) 최충규 연구위원 (한국경제연구원)

15:20~15:40 휴식시간(Coffee Break)

15:40~16:40

[제2주제] KOBACO 체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입 ∙발제: 김재홍 교수 (한동대학교)

∙토론: 이수일 부연구위원 (한국개발연구원) 김희진 교수 (연세대학교)

<프로그램>

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제1주제

방송산업의 주요규제와 개선방안

김용구 교수

(한양대학교)

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제1주제

방송산업의 주요규제와 개선방안 ^*

김용규

(한양대학교 경제학부)

* 본 발표 자료는 2007년 한국경제연 구원과 공동 으로 연구한 「규제개혁 종합연구」중 해당 주제 부분을 발 췌, 수정작성한 것임

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I. 방송산업의 규제 현황과 개선 필요성

1. 환경변화와 미디어산업의 특징

가. 환경변화

방송산업은 최근 십수년 사이에 급격한 환경변화를 겪고 있다. 지상파방 송 이외에 케이블방송, 위성 방송, IPTV 등의 출현으로 ‘다매체 다채널’화가 급속히 진전되고 있다. 특히 디지털 기술의 발달로 방송과 통신 영역간 기술 적 경계가 무너져 통신사업자가 케이블방송의 영역에 진출하고 방송사업자 가 초고속인터넷 서비스와 같은 통신영역에 진출하는 등 교차진입이 이루어 지고 있다. 방송이외에 신문은 기존 지면 외에 인터넷을 통하여 서비스하고 있으며 TV와 유사한 동영상 뉴스도 제공하고 있다. 한편 인터넷포털 사업자 들은 각 신문사 및 방송사의 뉴스 콘텐츠를 제공하고 있는 등 뉴스의 유통 형태가 크게 달라지고 있다.

주지하듯이 방송은 역사적으로 전파의 희소성과 그 사회적 영향력으로 인해 공익성과 공공성의 원칙이 뿌리 깊게 자리잡아온 분야이다. 그 결과 방 송은 하나의 산업이라기보다는 공론의 장으로서의 언론이나 보편적인 문화 전달 미디어로서 간주되어왔다. 이러한 특성으로 인해 방송정책에 있어 시장 주의적 접근보다는 다원성, 공익성, 보편적 서비스 제공이라는 방송철학이 방송정책의 근저에 자리 잡아왔고, 이는 산업으로서의 방송 발전이 타 부문 에 비하여 늦어지게 된 주요 요인이기도 하였다.

그러나 다매체 다채널 시대의 도래로 전파 희소성에 따른 규제 명분은 점차 사라지고 있으며, 케이블방송, 위성방송, IPTV, 인터넷 등 방송콘텐츠 를 전달하는 새로운 미디어 플랫폼들이 등장함에 따라 과거 전통적인 방송 규제틀은 그 효용성을 상실해가고 있는 실정이다. 특히 최근 디지털 컨버전 스와 통방융합으로 집약되는 국내외 방송환경의 급격한 변화는 종전의 폐쇄 적인 방송규제나 정책에 대한 전면적인 재검토를 불가피하게 만들고 있다.

나. 미디어산업의 특징

미디어산업의 특징으로는 다음을 들 수 있다.

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첫째, 미디어산업은 규모의 경제를 보이는 산업이다.

미디어 산업에서의 콘텐츠는 최초 제작을 위한 고정지출은 많으나 이의 유통을 위한 비용은 극히 적어 규모의 경제하에 있다고 할 수 있다. 따라서 소위 one-source multi-use로 수익을 추구하게 된다.

둘째, 미디어에 사용되는 일부 콘텐츠생산에는 범위의 경제가 존재한다.

뉴스 콘텐츠는 신문기사의 형태로 표현될 수도 있고 영상뉴스 형태로 표현 될 수도 있다. 이를 위한 공통 고정비용은 뉴스 기획, 인터뷰, 결과 정리에 드는 비용 등이라 할 수 있다. 따라서 미디어 기업은 유사한 업종에의 진출 을 추구한다. 신문사가 방송사를 소유하고자 하는 것은 이러한 맥락에서 이 해될 수 있다. 예를 들면, 다국적 미디어 기업인 뉴스 코퍼레이션(News Corporation)은 2007년 경제지 월스트리트저널(Wall Street Journa)을 소유한 Dow Jones를 인수하고 이를 직간접적으로 활용하여 경제정보를 제공하는 케이블TV 채널인 Fox Business Network채널을 제공하기 시작하였다. 뉴스 코퍼레이션은 모든 종류의 미디어 분야를 망라하는 사업구조를 보이고 있으 며 범위의 경제와 사업간 수직적 결합 등을 적절히 활용하며 다양한 사업부 문에서 매출 $330억불을 달성하고 있다.

<표 1> News Corp.의 2007～2008년 부문별 매출 추이 (단위: 백만불)

사업 부문 2007 2008

영화 6,734 6,699

TV 5,705 5,807

케이블 3,902 4,993

위성방송 3,076 3,749

잡지 1,119 1,124

신문 및 정보서비스 4,486 6,248

출판 1,347 1,388

기타 2,286 2,988

합 계 28,655 32,996

자료: News Corp. 2008년 연차보고서

셋째, 미디어산업은 양면시장(Two-sided market)의 특성을 지닌다고 할 수 있다. 즉, 한편으로는 구독자나 시청자에게 뉴스와 영상물을 제공하며 또 한편으로는 광고주에게 지면과 광고시간을 판매한다. 흔히 신문사가 경품을

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사용하면서까지 구독가구를 확보하고자 하는 것은 구독료 보다는 광고도달 율을 제고시키려는 목적이 크다. 따라서 신문사의 입장에서는 구독율이 매우 중요해지며 그러한 측면에서 방송에도 진출하여 브랜드이미지를 공고히 하 고자 하는 동기가 존재할 것으로 보인다.

넷째, 방송과 신문 등의 미디어는 외부적 다원성 (external pluralism)이 라는 규제 규범하에 있는 산업이다. 이에 따라 사회적 의견다양성 확보를 위 한 소유제한 규제를 받게 된다.

다섯째, 미디어 중에서 지상파 방송의 경우 한정된 주파수를 이용하는 산 업이다. 전세계적으로 규제기관은 주파수의 효율적인 이용을 위하여 모든 주 파수 사용에 대한 댓가를 지불하도록 하고 있으며, 방송에 있어서도 경매 등 을 통한 주파수 할당과 주파수 거래가 점차 이루어지고 있는 실정이다. 이에 따라 앞으로 지상파 방송이 사용 주파수의 기회비용을 부담하게 될 가능성 이 크다고 하겠다.

2. 현황과 문제점

(1) 신규서비스 활성화를 가로 막는 수직적 규제틀

현행 우리나라의 통신과 방송산업 규제틀의 특징으로 전송 플랫폼의 기 술적 특성 즉, 주파수나 네트워크의 종류에 따른 수직적 규제체계를 들 수 있다. 즉, 어떤 네트워크를 이용하여 무엇을 어떤 단말에 전달하느냐에 관한 세세한 내용까지 규제를 받고 있는 상황이다.

이러한 수직적 규제체계로는 새로운 기술에 기반한 신규사업자의 원활한 시장진입을 수용하는 데 한계가 있다. 그 단적인 예가 IPTV 서비스 도입지 연이며 동 서비스는 수년 동안 지연된 바 있다.

(2) 지상파 공영방송 중심의 시장구조

국내 지상파방송사 중 KBS1, KBS2, MBC, EBS 등 4사가 공영방송이며 현재 이의 소유와 겸영 등이 불가능하게 되어 있어 시장구조가 고착화되었

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으며 신규진입의 위협이 없는 상황이다. 이는 정부의 인위적 공영방송중심정 책에 기인한 바, 지역별로 민영 지상파방송은 1개사에 불과하여 소비자의 채 널 선택권이 한편으로 제약받고 있다고 할 수 있다.

(3) 진입, 소유, 겸영제한 등 과도한 규제

현행 방송법 상의 각종 진입, 소유, 겸영제한 규정들은 ‘공공서비스로서의 방송’을 실현하기 위하여 제정된 것으로 보인다. 하지만 이러한 규제로 인하 여 공영방송의 투자가 활성화되지 못하고 미디어산업 전반의 규모의 경제와 범위의 경제 달성이 어려워진 것으로 추정된다.

(4) 광고시장 등에 있어 시장기능 활용 미흡

방송광고시장은 현재 한국방송광고공사가 독점적 판매대행사로서 방송매 체의 종속, 비탄력적 가격 운용, 경쟁제한에 따른 효율성 제한 등 문제를 낳 고 있다. 일례로 한국방송광고공사가 책정한 광고요금에 비하여 매체의 가치 가 높은 경우, 광고시간대를 확보하기 위한 경쟁이 시장에 의해 결정되지 못 하고 방송광고공사의 재량에 의하여 결정되고 있다.

(5) 방송서비스 요금규제의 후진성

방송의 경우 모든 유료방송서비스는 이용요금에 대해 방송통신위원회의 승인을 얻도록 되어 있는 바, 이는 특히 시장 경쟁상황을 염두에 두지 않은 일률적 규제로서 사업자의 자율성을 크게 제약하는 규제라 할 수 있다.

(6) 기타 불합리한 규제

방송발전기금은 방송진흥사업 및 문화예술진흥사업을 위하여 방송법에 의거 설치되었으며 방송통신위원회가 관리와 운영을 담당하고 있다. 그런데 동 발전기금의 징수율이 방송국 별로 달라 자의성을 보이고 있으며, 지상파

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와 위성방송간의 형평성 차이도 존재한다.

3. 규제개혁의 방향

본 글에서 제시하는 방송 산업 부문에서의 규제개혁 방향은 기존의 다원 성, 공익성이라는 사회․문화적 가치에 추가하여 국내 미디어산업의 경제적 효율성을 최대한 달성하도록 하자는 것이다.

이를 위하여 방송산업의 주요 규제 개선 과제를 나열하여 보면 다음과 같다.

첫째, 디지털 방송기술의 발전과 새로운 매체의 등장으로 인한 방송시장 의 환경변화는 전통적인 공영방송의 책임과 역할에 대한 재검토와 평가를 필요로 하고 있다. 특히 국내 방송산업에서 절대적인 영향력과 높은 비중을 차지하고 있는 지상파방송이 공영방송의 틀에 갇혀 있는 한 향후의 발전은 더딜 것으로 전망된다. 현재 국내 지상파방송의 경우 KBS-1TV나 EBS를 제외한 KBS2와 MBC 등이 비록 소유구조는 공영적 성격을 띠고 있지만 광 고를 재원으로 운영되다보니 치열한 시청률 경쟁속에서 공익적 프로그램 제 공에 어려움을 겪고 있다고 판단된다. 이런 상황에서 현재의 공영방송체제는 점진적으로 민영방송체제로 개편될 필요성이 있을 것으로 판단된다. 다만, 그 과정에서 충분한 사회적 합의의 도출이 중요할 것이다.

둘째, 소유규제와 관련 방송 및 미디어 시장의 개방화에 대비하여 국내 사업자 경쟁력 제고차원에서 대기업의 방송시장 진입제한을 완화할 필요가 있다. 대기업의 진입을 통하여 미디어 부문에 대한 투자는 증대될 것이며 미 디어기업의 대형화가 가능할 것으로 여겨진다.

셋째, 방송에 있어 현행 지상파, 종합유선, 위성 등 개별 플랫폼별로 규제 하는 방식에서 벗어나 겸영 및 소유규제 등을 완화하여 향후 미디어 시장 내 경쟁을 촉진시켜야 한다. 해외 주요 선진국들은 미디어간 겸영 규제에 대 하여 지속적 규제완화를 하고 있는 반면 우리나라는 많은 규제로 인하여 미 디어산업 발전이 더딘 편이다. 이에 따라 신문, 뉴스통신과 방송간의 겸영 등은 적절한 기준을 세워 허용하여야 하는 바, 겸영규제 관련 다원성의 기준 으로는 기존의 주식지분율 등의 기준에서 벗어나 미디어 전체 점유율 등의

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기준을 사용할 필요가 있다.

넷째, 방송광고시장의 경우 광고판매 독점대행 제도를 폐지하고 방송사와 광고주간의 자율적 광고거래를 보장하여 다수의 미디어렙간의 경쟁을 통해 광고의 효율성과 수익성을 제고해야 할 것이다. 현행 기형적인 KOBACO의 독점적 판매대행체제와 가격규제는 경쟁을 제한하여 광고시장의 비효율성을 초래하기 때문에 방송법뿐만 아니라 한국방송광고공사법의 개폐 등을 통해 개선토록 해야 할 것이다.

다섯째, 유료방송서비스의 이용약관 사전승인제도는 경쟁상황 평가를 거 친 후 시장지배력이 있는 사업자에게만 요금 승인을 받게 하거나 특정 지리 적 시장에서 대체재가 몇 개 이상일 경우 요금승인을 면제해 주는 형태로 개선할 필요가 있다.

여섯째, 방송사업자로부터 방송발전기금을 징수하고 있는 바 방송발전기 금 징수율을 통일시킬 필요가 있고 지상파방송의 경우 중장기적으로 주파수 사용의 기회비용을 납부토록 할 필요가 있다.

일곱째, 국내제작 방송프로그램의 편성에 있어 편성비율 산출근거를 적절 히 제시할 필요가 있으며 방송사업 허가 유효기간을 연장하고 외국자본의 출자 규정을 개정할 필요가 있다.

마지막으로 수직적 규제체계인 현행 방송 및 통신 규제체계를 네트워크 와 콘텐츠를 분리하는 수평규제체계로 전환하는 것이 바람직할 것이다.

Ⅱ. 방송산업의 주요 규제와 개선방안

1. 방송사업의 소유 제한 (대기업)

(1) 근거 법규정

방송법 제8조 3항, 4항

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(2) 규제내용

ㅇ 대기업 및 그 계열기업.. 은 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 주식 또는 지 분소유가 금지됨

ㅇ 대기업 및 그 계열기업은 위성방송사업자의 주식 또는 지분총수의 100분의 49 초과 소유하는 것이 금지됨

(3) 논의

ㅇ 또한 그동안 방송분야는 그 사회적 영향력으로 인해 문화적 다양성 보장, 공정한 여론형성 등의 공익적 목적에 의해 대기업의 진입이 금 지되거나 제한되어왔음

ㅇ 그러나 해외에서 글로벌 미디어 그룹들이 출현하는 상황에서 이에 대 응하여 국내 방송산업의 경쟁력을 제고하기 위하여 현행 대기업의 방 송 시장 진입제한 규제의 개선이 필요

(4) 개선방안

ㅇ 대기업의 지상파방송사업, 종합편성 및 보도편성을 하는 방송채널사용 사업에 대한 소유제한을 완화할 필요가 있음

- 만일 지상파방송사업, 보도편성에 대한 진출에 우려가 있다면 우선 적으로 종합편성 등에 대한 진출 고려 필요

2. 방송사업의 소유 제한 (신문사 등)

(1) 근거 법규정

방송법 제8조 3항, 4항

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(2) 규제내용

ㅇ 정기간행물의 등록 등에 관한 법률에 의한 일간신문이나 뉴스통신을 경영하는 법인은 지상파방송사업, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편 성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 주식 또는 지분을 소유 할 수 없음

ㅇ 일간신문이나 뉴스통신을 경영하는 법인(각 특수관계자를 포함한다) 은 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 33을 초과하여 소유할 수 없음

(3) 논의

ㅇ 인터넷 포털 등 다양한 미디어의 출현에 따라 신문산업은 쇠퇴현상을 보이고 있는 상황

ㅇ 일간신문이나 뉴스통신은 범위의 경제를 달성하기 위하여 지상파방송 사업, 종합편성, 보도전문편성 등의 채널사용사업에 진출하기를 희망 ㅇ 정부는 의견다양성 측면에서 이를 금지하는 것으로 알고 있으나, 이는

범위의 경제로부터 발생하는 경제의 효율성을 크게 저하시킬 우려 존 재

(4) 개선방안

ㅇ 선진국에서 사용되고 있는 여론점유율, 시청자점유율 상한선 등의 안 전장치를 활용하여 의견다양성을 확보한다는 전제하에, 일간신문이나 뉴스통신의 지상파방송사업, 종합편성, 보도전문편성 등의 채널사용사 업 진출을 허용 (별첨 참조)

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3. 방송광고 규제

(1) 근거 법규정

방송법 제73조 방송법시행령 제59조

(2) 규제내용

ㅇ 지상파방송사업자의 방송광고 규제

- 한국방송광고공사(KOBACO) 또는 대통령령이 정하는 방송광고판 매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고 금지

ㅇ 지상파방송에서의 중간광고 금지

- 지상파방송사업자의 등의 TV방송채널과 라디오 방송채널의 경우 중간광고를 할 수 없음

※ 종합유선방송, 위성방송, 방송채널사용사업자의 TV 및 라디오방송 의 경우 중간광고 허용

(3) 논의

ㅇ 현행 지상파방송시장에서는 한국방송광고공사(KOBACO)의 독점적인 지상파방송광고시간 판매대행과 가격규제 권한이 보장되어 있음.

- 이러한 현행 한국방송광고공사 체제는 판매독점에 따른 방송매체의 종속, 경쟁제한에 따른 효율성 제한, 비탄력적 가격운영의 문제점을 가짐

ㅇ 광고 효율성과 수익성을 높이기 위해 세계 대부분의 나라에서 시행하 고 있는 중간광고를 허용함으로써 방송 시장 전반의 활성화를 도모할 필요

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문제점 주요 내용 위헌적 요소

ㅇ 민영방송의 광고영업권을 정부가 가진다는 것은 광고회사와 방송사의 영업권을 침해하고 헌법이 보장하는 계약자유의 원칙에도 위배되어 위헌적 요소가 있음

판매독점에 따른 방송매체의 종속

ㅇ KOBACO가 방송광고의 판매영업권을 독점함으로써, 방송 매체는 방송광고공사에 종속됨

- 특정 방송사의 광고를 판매하는데 소홀히 함으로써 방송사 가 받는 피해는 치명적일 수 있기 때문에, KOBACO가 우월 적 지위를 차지하게 됨

비탄력적 가격운용

ㅇ 비탄력적 가격 운용으로 매체 가치와 광고요금 사이에 괴리 가 발생

- 매체가치 대비 광고요금이 낮을 경우, 광고 시간대를 확보하 기 위한 경쟁이 시장에 의해 합리적으로 결정되지 못하고, 방송광고공사의 재량에 의해 결정될 가능성이 높음

- 반대로 매체가치 대비 광고요금이 높은 경우, 판매되지 않는 광고시간이 발생하게 되고, KOBACO가 우월적 지위를 이용 하여 매체 끼워팔기, 시간대 끼워팔기 등의 패키지 판매 행 태가 강요될 가능성이 높음

경쟁 제한에 따른 효율성 저하

ㅇ KOBACO가 적극적으로 방송광고판매 행위를 하거나 고객 (방송사 또는 광고주, 광고대행사)에게 충실한 서비스를 제 공할 필요를 느끼지 못함

ㅇ 조사나 분석, 합리적인 자료 제공과 판매를 위한 설명회 등 에 소홀할 가능성 높음

(4) 개선방안

ㅇ KOBACO의 방송광고 독점대행 제도를 폐지하고 방송사와 광고주간 의 자율적 광고거래를 보장함. 다수의 미디어렙간의 경쟁을 허용하고 광고요금은 시장에서 시청률을 반영하도록 자율화함. 이를 위해서 방 송법 뿐 아니라 한국방송광고공사법의 개폐가 함께 이루어져야 할 것 임

ㅇ 중간광고는 종합유선방송과의 경쟁상황을 반영하여 지상파방송에도 부분적으로 허용하는 방안을 검토

- 단, 지상파방송이 보편적 서비스인 만큼 중간광고는 시청자 복지 차원에서 시간, 횟수, 방법 등에 대해 엄격한 기준을 마련할 필요

<표 2> 한국방송광고공사(KOBACO) 관련 주요 이슈

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4. 유료방송의 약관 승인

(1) 근거 법규정

방송법 제77조

(2) 규제내용

ㅇ 유료방송을 행하고자 하는 방송사업자, 중계유선방송사업자 및 음악유 선방송사업자는 이용요금 및 기타 조건에 관한 약관을 정하여 방송통 신위원회에 신고해야 하며, 이용요금은 방송통신위원회 승인을 얻어야 함.

(3) 논의

ㅇ 유료방송서비스의 증가 및 세분화, 통신을 비롯한 여타 서비스상품과 방송서비스의 결합추세 등을 감안할 때 사업자의 자율성을 제약하고 있는 현행 유료방송요금 사전승인 제도는 개선의 여지가 있음

ㅇ 해당 시장권역 내에서의 경쟁상황과 무관하게 일률적으로 모든 사업 자의 모든 요금을 사전승인하는 것은 지나친 규제라고 판단됨

- 향후 IPTV서비스의 도입을 감안한다면 특정 유료방송 권역에서 소 비자들은 최대 6개(2개 케이블, 위성, 3개 IPTV) 유료방송 사업자 를 두고 선택권을 행사할 수 있음

(4) 개선방안

ㅇ 유료방송시장의 경쟁상황을 고려한 탄력적 요금승인제로 전환

- 현행 통신요금 인가제처럼 경쟁상황 평가를 거쳐 시장지배적사업자 로 지정된 사업자에서 대해서만 요금승인을 받도록 하거나,

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- 해당 유료방송시장에서의 소비자 선택권을 계량화하여 대체재가 몇 개 이상일 경우 요금승인 절차를 면제해주는 제도로의 전환 검토

5. 방송발전기금 징수

(1) 근거 법규정

방송법 제37조 제2항 내지 제5항 방송법시행령 제22조

(2) 규제내용

ㅇ 방송발전기금은 방송진흥사업 및 문화․예술진흥사업을 위하여 방송 법에 의거하여 설치되었으며, 기금의 관리와 운영은 방송통신위원회, 기금징수는 방송통신위원회에서 위탁한 한국방송광고공사(KOBACO) 가 수행함

ㅇ 기금은 지상파 및 종합유선방송, 위성방송사업자, 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 하는 방송채널사업자의 광고매출액의 일정비율, 방 송사업자의 출연금, 기타 수입금을 통해 조성함

ㅇ 위에 명시된 방송사업자들은 매출액이나 영업이익을 기준으로 매년 방송통신위원회에서 고시한 징수율에 맞추어 일정액의 기금을 납부하 도록 되어있음

- 지상파방송사업자(방송광고 매출액의 100분의 6의 범위 안) - 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자

(연 매출액의 100분의 6의 범위 안)

- 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자 (연도 결산상 영업이익의 100분의 15의 범위 안)

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(3) 논의

ㅇ 징수액의 형평성 문제(표 참조)

- 사업자별 징수액이 사업자의 재정상태나 방송운용 공공성 등을 참 작한다고는 하나 사업자별로 형평성 이슈가 지속적으로 발생

ㅇ 징수기금의 사용처 이슈

- 정부가 특정 방송사업자에게 제한된 사업기회를 줌으로써 발생하는 초과 이윤을 환수하는 차원에서 징수하는 준조세적 성격의 기금의 지원대상이 방송이 아닌 다른 분야를 포함한다는 문제점 존재 ․언론 영역 내 유관단체 지원, 문화예술 진흥분야 지원 등 ․특히 문화예술 진흥분야는 이미 문화산업진흥기금이 있음

ㅇ 사업자별 과세형평성 문제

- 지상파방송사업자는 방송발전기금만 납부하면 되는 반면 위성방송 사업자는 방송발전기금과 전파사용료를 이중납부하는 등 사업자간 형평성의 문제가 있음(전파법 제67조 및 방송법 제37조)

(4) 개선방안

ㅇ 기금 징수율을 일정율로 일원화할 필요가 있음

- 국내의 경우 방송발전기금 법정 징수율(6% 이내)에 대한 규제기관 의 판단재량권이 큼. 이 경우 객관적인 기준과 데이터를 제시하지 않을 경우 객관성, 투명성, 공정성 측면에서 문제가 있을 수 있음.

따라서 구체적인 징수율을 일정비율(예를 들어 x %)로 확정해서 명시하는 것이 좋을 것임

ㅇ 방송발전기금은 순수하게 방송산업진흥만을 위하여 쓰여지도록 기금 사용용도를 방송법에 명시

ㅇ 위성방송사업자에게 부과된 전파사용료와 방송발전기금 중 하나는 지 상파방송사업자와의 형평성 차원에서 폐지

ㅇ 장기적으로 주파수를 이용하는 지상파방송사업자들은 주파수의 기회 비용에 해당하는 행정유인가격(Administrative Incentive Pricing:

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AIP)을 납부하도록 하여 주파수의 효율적 이용을 유도할 필요가 있음

<표 3> 방송발전기금 징수율 현황 (2007년)

구 분 징수대상 법정징수율 ‘06년 징수율 ‘07년 징수율

지상파방송

사업자 방송광고매출액 6% 이내

- MBC․SBS : 4.75%

- KBS․EBS : 3.17%

- 지역방송 : 3.37%

- 라디오방송 : 2.87%

좌 동

종합유선방송 사업자

연간매출액

(방송사업 부문) 6% 이내

매출액 구간별 초과누진징수율 - 25억원 이하 1%

- 25억원초과 50억원이하 1.3%

- 50억원초과 100억원이하 1.8%

- 100억원초과 200억원이하 2.3%

- 200억원 초과 2.8%

좌 동

위성방송 사업자

연간매출액

(방송사업 부문) 6% 이내 - -

홈쇼핑방송 사업자

결산상 영업이익

(방송사업 부문) 15% 이내 10% 12%

6. 국내제작 방송프로그램의 편성

(1) 근거 법규정

방송법 제71조

방송법시행령 제57조

(2) 규제내용

▶ 방송사업자들은 다음과 같이 국내제작 프로그램을 편성해야 함 ㅇ 국내제작 방송프로그램 편성비율

(19)

- 지상파방송사업 : 매분기 전체 방송시간의 100분의 60 이상 100분 의 80이하의 고시비율 이상 (현행 지상파 80%, EBS 70%)

- 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자: 매분기 전체 방송시간의 100분의 40 이상 100분의 70 이하의 고시비율 이상 (현행 50%) - 방송채널사용사업자(지상파채널 제외) : 매월 전체 방송시간의 100

분의 20 이상 100분의 50 이하의 고시비율 이상 (현행 40%) ㅇ 국내제작 영화·애니메이션 및 대중음악 편성비율

- 영화 : 전체 영화방송시간의 100분의 20이상 100분의 40이하에서 고시비율 이상 (현행 25%)

- 애니메이션 : 전체 애니메이션방송시간의 100분의 30이상 100분의 50 이하에서 고시비율 이상 (현행 지상파 45%, SO, 위성방송, PP 는 35%)

- 대중음악 : 전체 대중음악 방송시간의 100분의 50이상 100분의 80 이하에서 고시비율 이상

ㅇ 국내 제작 애니메이션 신규 편성 의무

- 지상파방송사업자는 연간 방송되는 전체 프로그램 중 국내에서 제 작된 애니메이션을 전체 방송시간의 1000분의 15 이하에서 고시비 율 이상 (EBS 0.3%, 지상파DMB 0.1%)

- 다만 일정 지상파방송사업자(KBS, MBC, SBS)는 연간 전체방송시 간의 100분의 1 이상 편성

ㅇ 1개 국가에서 제작된 영화·애니메이션 및 대중음악 편성비율

- 매분기 전체 외국 수입 방송시간의 100분의 60이내 고시비율 이하

(3) 논의

ㅇ 자국 문화 정체성, 문화다양성 유지, 자국 방송 및 영상산업의 보호 및 육성이라는 정책 목표를 갖고 있는 규제로서 필요성이 일부 인정 됨

ㅇ 하지만 우선 규제기준 설정의 원칙 모색이 필요 - 의무편성비율 설정의 기준이 무엇인지?

(20)

ㅇ 규제의 효과와 대안 모색

- 기존 의무편성비율 규제가 국내 영화, 애니메이션 산업에 미친 효 과에 대한 검토 필요

- 질높은 외국 프로그램을 선호하는 시청자 선호도를 최적으로 반 영하지 못한 점은 없는지 검토

ㅇ 규제의 적절성 검토

- 국내 프로그램 의무편성비율이 과도하게 높아서 많은 방송채널사용 사업자가 편성 비율을 지키지 못한다는 지적에 대한 검토 필요 ․ 2005년 26개의 영화편성채널 중 국내제작영화 의무편성비율을 채

우지 못한 사업자가 5개 사업자, 겨우 넘긴 사업자가 12개 사업자 로 총 17개 사업자가 의무편성비율 준수에 어려움을 겪고 있음

(4) 개선방안

ㅇ 의무편성비율을 정하는 일반 원칙의 모색 필요

ㅇ 규제의 실익을 파악하고 중기적으로 방송환경 변화에 부응한 편성정 책 수립 필요

- 보편적 서비스를 기반으로 하는 지상파방송에 대한 편성 규제는 존 속시키되 점진적으로 방송사의 자율 규제 방식으로 전환하는 것을 검토

7. 방송사업 허가 유효기간

(1) 근거 법규정

방송법 제16조, 방송법 시행령 제16조 전파법 제22조, 전파법 시행령 제36조

(21)

(2) 규제내용

ㅇ 지상파방송사업 및 위성방송사업에 대한 방송사업허가 유효기간은

<전파법>에 따라 5년 내 (시행령상 현재 3년)로 규정되어있고, 종합 유선방송사업, 중계유선방송사업 및 방송채널사용사업의 허가 또는 승인의 유효기간은 <방송법>에 따라 5년을 초과하지 못하도록(시행 령상 현재 3년) 규정되어 있음

(3) 논의

ㅇ 방송사업의 허가 유효기간이 너무 짧아 방송사업자의 안정적인 방송 운영이 어려울 가능성이 있음

- 실무상 재허가에 약 6개월이 소요된다는 지적이 있음. 이 경우 심 사대상이 되는 기간은 2년 반에 불과

- 지상파 방송국의 재허가 기간은 미국은 8년, 영국은 10년(BBC는 15년), 일본은 5년임

(4) 개선방안

ㅇ 현행 3년으로 되어 있는 방송국 재허가 기간을 연장할 필요가 있음 - 다만, 유효기간 연장에 따른 방송의 공공성 및 공익성 이행이 소홀

히 될 우려가 있다면 방송사업 재허가 심사강화 등을 보강할 수 있 겠음

8. 외국자본의 출자 및 출연

(1) 근거 법규정

방송법 제14조

(22)

(2) 규제내용

ㅇ 지상파방송사업, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송 채널사용사업, 중계유선방송사업는 외국인으로부터 재산상의 출자 또 는 출연이 금지됨

ㅇ 위성방송사업은 100분의 33 초과가 금지됨

ㅇ 종합유선방송사업, 방송채널사용사업(보도, 종합편성 제외), 전송망사 업은 100분의 49 초과가 금지됨

(3) 논의

ㅇ 종합유선방송사업, 방송채널사용사업, 전송망사업 등에 대한 외국인지 분소유 제한을 49%까지 허용하고 있는 상황에서 위성방송사업에 대 해서만 33%로 제한하고 있음. 이는 동일서비스 동일규제원칙 측면에 서 개선되어야 할 부분으로 평가됨

(4) 개선방안

ㅇ 위성방송사업에 대한 외국인 지분소유제한 33%에서 49%로 확대

(23)

<참고> 우리나라와 주요국의 미디어 교차소유 규제현황표

1. 우리나라

주체 대상 지상파TV 방송(전국)

종합유선

방송(SO) 위성TV방송 라디오방송

(전국) 신문사(전국) 지상파TV방송

(전국) - 금지 33%

(*지분) - 50%

종합유선방송(SO) 33%(매출액) 1/5(권역)

위성TV방송 - - 금지 - -

라디오방송(전국) - 금지 33% - -

신문사(전국) 금지 33% 33% 금지 50%

ㅇ 우리나라의 경우 지상파TV방송사업자의 수평적 소유상한에 대한 규 제가 부재하고 신문사 겸영 규제 등이 부재한 반면, 신문사의 지상파 겸영은 명확하게 금지되어 있음

2. 미국

주체 대상 지상파TV방송

(전국) 케이블

TV 위성TV

방송 라디오방송

(전국) 신문사(전국) 지상파TV방송

(전국)

39%

(*시청자도달률) -

*합병 심사

-

*합병 심사

*Local Market 단위로 소유제한

*Local Market 단위로 소유제한 케이블TV

(전국)

-

*합병심사

30%

(*가입자 M/S기준)

-

*합병심사

-

*합병심사

-

*합병 심사

위성TV방송 -

*합병 심사

-

*합병 심사

-

*합병 심사 *합병 심사 -

*합병 심사 라디오방송

(전국) *Local Market 단위로 소유제한

-

*합병 심사

-

*합병 심사 - -

*합병 심사 신문사(전국) *Local Market

단위로 소유제한 -

*합병 심사

-

*합병 심사

*Local Market 단위로 소유제한

(24)

ㅇ 미국은 Local Market(DMA:Designated Market Area) 내에 존재하는 media voice의 수를 기준으로 TV방송사, 라디오방송사, 신문사의 겸 영을 규제하고 있으며, 전국 단위의 소유규제로는 TV Network에 대 한 도달률 규제(39%)가 대표적임

ㅇ Local TV Ownership Limit-한 지역시장에서 2개의 TV방송사를 소 유할 수 있으려면, 결합을 원하는 두 방송사 중 하나는 시청률 상위 4 개 방송사에 속하지 않으며, 결합 이후에도 최소 8개의 독립적인 방송 사가 시장 내에 있어야 함

ㅇ Local Radio Ownership Limit:

- 한 지역시장에 14개 이하의 라디오방송사가 있을 경우 5개까지 소 유 가능. 단, FM/AM 분야별로 3개까지만 소유 가능

- 한 시장에 15～29개의 라디오방송사가 있을 경우엔 6개까지 소유 가능하나 FM/AM 분야별로는 4개까지만 소유 가능

- 한 시장에 30～44개의 라디오방송사가 있을 경우엔 7개까지 소유 가능하나 FM/AM 분야별로는 4개까지만 소유 가능

- 한 시장에 45개 이상의 라디오방송사가 있을 경우엔 8개까지 소유 가능하나 FM/AM 분야별로는 5개까지만 소유 가능

ㅇ Newspaper/Broadcast Cross-Ownership Limit

- 3개 이하의 TV방송사가 있는 시장: 모든 형태의 신문-방송, TV- 라디오 겸영은 금지

- 4～8개의 TV방송사가 있는 시장: 두 종류의 소유상한 중 선택 가 능

1개 신문사 + 1개 TV방송사 + 로컬 라디오방송사 상한의 50%

1개 신문사 + 로컬 라디오방송사 상한의 100%

- 9개 이상의 TV방송사가 있는 시장: 로컬 TV방송 소유상한과 라디 오방송 소유상한을 준수하는 한 모든 종류의 신문-방송 교차소유가 허용됨

ㅇ Radio/Television Cross-Ownership Limit: 상기 소유제한에 준하여 라디오-TV 겸영 허용

(25)

ㅇ 한편 유료방송사업자(MVPD)와 관련된 명시적 겸영규제는 찾아보기 힘들며, 그 대신 사업자간 인수/합병 요청에 대한 승인이나 거부, 조 건부승인 등의 방법으로 겸영규제가 이뤄지고 있음

3. 영국

주체 대상

지상파TV방 송 (전국)

케이블

방송 위성TV방송 라디오방송 (전국)

신문사 (전국) 지상파

TV방송 (전국)

ITV

(ch.3) - - - 소유 금지

(시장 점유율 45% 이상)

소유 금지 (시장 점유율

20% 이상)

ch.5 - - - -

케이블방송 - - - - -

위성TV방송 - - - - -

라디오방송(전국) - - - - -

신문사 (전국)

20% 이상 소유 금지 (시장점유율

20% 이상)

- - 소유 금지

(시장점유율 50% 이상)

-

ㅇ BBC는 타 미디어 소유불가 사업자임

ㅇ 각 지역 마다 적어도 세 개의 분리된 상업 미디어 기업이 TV, 라디오, 신문을 제공하고 있어야 함

ㅇ 플랫폼 내 수평결합시 일정규모 이상(70 million 파운드)일 경우 합병 심사

ㅇ 경쟁에 중대한 영향을 미치는 사업자들의 플랫폼 간 기업결합은 기업 법에 의해 사후조사되는 것으로 보임(예: 위성TV 방송사 BskyB의 지 상파방송사 ITV 주식 매입 시 OFCOM과 OFT가 조사 착수한 바 있 음)

ㅇ 각 지역마다 공통적으로 제공되는 BBC와 더불어 적어도 둘 이상의 분 리된 상업 라디오 기업이 존재해야 함(디지털 서비스 포함)

(26)

4. 일본

주체 대상 지상파TV방송

(전국) 케이블

방송

위성TV방송 라디오방송

(전국) 신문사

BS CS AM FM (전국)

지상파TV 방송(전국)

-동일권역 타사 업자의 1/10 이 상 의결권 보유 금지

-타권역 타사업 자의 1/5이상 의결권 보유 금 지

-겸영불가

- 의 결 권 1/ 2초과 보유 금 지 - 겸 영 불

가

- 중 계 기 2 개 까 지 소 유가능

- 동 일 지 역 내 에 서 겸영 가능

-겸영불가 -

케이블방송 - - - - -

위성TV방송 -

- 위성T V 방송사업 자간의 의결권 1/3 이상 보유 -겸영불가

- -

라디오방송 (전국)

동일권역에서 -AM의 경우 겸영가능 -FM의 경우 겸영불가

-

-동일권역 타사업자 의 1/10 이상 의결 권 보유금지

-타권역 타사업자의 1/5 이상 의결권 보 유 금지

-겸영불가

-

신문사(전국)

-첫 번째 겸영에 대해서는 특별 히 제한 없음 -단 두 번째부터

는 의결권제한 에 따라 겸영불 가

-

-첫 번째 겸영에 대 해서는 특별히 제한 없음

-단 두 번째부터는 의결권제한에 따라 겸영불가

-

ㅇ 일본은 전체적으로 다른 미디어에 출자는 가능하나 겸영은 규제되고 있음

- 동일지역내 신문, 지상파방송, 중파(AM)방송의 3사 겸영은 불가(3 사업 지배금지)

- 지상파방송과 중파(AM)방송의 겸영은 가능, 지상파방송과 초단파 (FM) 방송의 겸영은 불가능

ㅇ 일본의 경우 방송 신문사에 의한 방송사소유가 일반화되어 있음. 단 신문사가 지상파TV방송 1개를 소유하는 경우 문제가 없으나 2개 이 상부터는 의결권 제한이 있음

(27)

제2주제

KOBACO 체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

- 지상파방송광고시장의 효율성 증진방안 -

김재홍 교수

(한동대학교)

(28)

KOBACO 체제

비판 및 미디어렙 경쟁도입

-지상파방송광고시장의 효율성 증진방안

김 재 홍

한동대학교 경영경제학부

jhong@handong.edu

(29)

순서

1. 문제제기: KOBACO 체제

2. 공익성 관련 기본개념 오류수정 3. KOBACO 체제의 비효율성: 개요

4. 요금규제 및 끼워팔기의 비효율성 : 이론분석 5. 자율화 반대 핵심논리 비판

6. Solution: 미디어렙 경쟁도입

(30)

1. 문제제기: KOBACO 체제

(31)

2. 공익성 관련 기본개념 오류 수정

1. 전파의 공공성

오류1: ‘전파는 국민의 희소한 공유자산인 바 이를 방송사가 상업적으로 이용함으로써 이윤을 얻는 것은 부당하므로, 방송사의 이익은 전파의 소유주인 국민에게 환원되어야 한다.’

- 전파: 국민의 공유자산(common property)

- 공유재산권: ‘공유의 비극(tragedy of the commons)’ 발생 - 전파의 사적재산권(private property right): 공유의 비극 해결

- 방송사의 이익: 전파를 방송으로 가공하여 국민에게 부가가치를 창출해준 대가

결론1: 전파가 방송사들에 의해 상업적으로 이용되는 것은 국민의 소중한 전파자원이 실질적

으로 국민의 이익, 즉 공익을 위해 활용되는 것을 가능하게 해주는 ‘공익추구적 행위’.

(32)

2. 전파의 공공재적 특성

오류2: ‘전파는 공공재이므로 시장실패가 일어날 것이고 따라서 정부의 규제가 필요하다’

- 전파대역(spectrum, band)은 공공재가 아니라 공유자산.

- 지상파(방송)는(은) 공공재.

그러나 광고가 이러한 공공재로 인한 시장실패 해결.

결론2: 방송의 공공재 특성으로 인한 시장실패는 광고에 의해 해소됨.

따라서 정부규제 근거 없음.

(33)

3. 프로그램 질(quality) vs 시청률

- 방송의 공익성 평가기준: 프로그램 질(quality) vs 시청률

오류 3.

- 가설1: 프로그램의 질이 높을수록 공익성 높다 --False

- 가설2: 시청률은 공익성 평가기준이 될 수 없다 --False

(34)

(1)‘질’이 높을수록

공익성이 높아지는 것 아니다

(2)‘완성도, 흥미’ (품질?)등은 높을수록 공익성을 높인다

<프로그램 질과 효용/공익성의 관계>

(35)

- 프로그램 질(quality)에 관한 기존 연구들에서도 시청자/청취자들이 느끼는 ‘만족도’를 ‘질’로 해석

결론 3.

프로그램의 품질에 대한 정의가 불분명하고,

엄밀한 의미에서의 품질이 공익성을 대변하지 못하며,

기존 연구에서도 시청자들의 만족도를 품질로 해석하고 있는바,

첫째, 본 연구에서도 프로그램의 ‘(품)질’은 시청자/청취자의 ‘만족도’의 의미로 사용.

둘째, 따라서 시청률은 프로그램의 가치를 평가하는 최선의 기준

- Q. 어떤 상품의 시장점유율이 높은 이유는 그 품질이 낮기 때문이다 ?

(36)

3.KOBACO 체제의 비효율성: 개요

거래가격이 균형가격이 아니다

- 수요와 공급의 불일치: 사회후생의 손실(deadweight loss) 발생 - 자의적 할당(rationing) 문제 야기

- 왜곡된 시그널(signal)로 자원배분의 비효율 초래

시청률경쟁의 억제는 프로그램의 질/수준을 떨어뜨린다 - 요금규제+광고물량규제=수입고정

- 따라서 방송사들이 제작비용과 노력을 들여 좋은 프로그램 만들 인센티브 약함.

- 오히려 제작비용과 노력을 줄여 방송사 이익을 높이려는 잘못된 인센티브 작동.

-

최양수(1996): ‘시청률 경쟁의 폐해를 극복하고자 했던 시도가 오히려 시청률 경쟁을 통해서는 나타날 가능성이 있는 수준 높은 프로그램의 제공 기회도 원천적으로 차단한 채, 낮은 제작비로 제작 가능한 상업적인 프로그램들 의 집중적인 중복 편성이라는 가장 극단적인 형태의 폐해를 낳는 모순적인 현상’을 지적

(37)

끼워팔기

- 중소방송사 경쟁력 저해: 시청자/청취자 피해 - 광고주 이익 저해: 낮은 광고효과, 과다지출 - 불공정거래행위

광고산업의 과학적 발전 저해 - 미디어렙 시장 사라짐

- 낮은 광고효과

- 광고산업 발전 저해

(38)

4. 요금규제 및 끼워팔기의 비효율성 -이론모형분석