농산어촌 마을 패널 조사 사업 (2/10차년도)

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농산어촌 마을 패널 조사 사업 (2/10차년도)

A Panel Survey for Rural Villages (Year 2 of 10)

송미령 성주인 한이철 민경찬 임승현 R 940 l 2021. 12. l

R 940| 2021. 12. |

농산어촌 마을 패널 조사 사업 (2/10차년도)

A Panel Survey for Rural Villages (Year 2 of 10)

송미령 성주인 한이철 민경찬 임승현

연구 담당

송미령

성주인

한이철

민경찬

임승현

연구보고 R940

농산어촌 마을 패널 조사 사업(2/10차년도)

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 12.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱㈜에이치에이엔컴퍼니

인구감소 시대, 우리나라 농산어촌에는 과거에 비해 다양한 변화의 양상이 나 타나고 있다. 국토 공간의 기초적인 정주 단위인 농산어촌 마을에서 미래 농산어 촌의 정책 방향을 탐색하는 일은 매우 중요하다. 장기적 관점에서 농산어촌 마을 패널 자료를 구축하여 앞으로의 여건 변화에 대응할 필요가 있다.

이 연구는 다양한 유형의 전국 102개 농산어촌 마을을 패널로 선정하여 연도 별 변화를 조사하고, 시의성 높은 주제를 발굴하여 심층연구를 수행하는 연구이 다. 10년차 연구의 두 번째 해인 올해는, 지난 1차년도 조사의 큰 틀을 유지하되 미흡한 부분을 보완하여 기초 패널 조사를 수행하였다. 더불어 농산어촌 마을 변 화의 특징적 현상으로서 과소화 마을 및 관계인구 등장에 대해 별도 심층연구를 진행하였다.

이 연구의 결과가 미래 농산어촌에 대한 정책 시사점을 얻고, 향후 정책 방향을 수립하는 데 중요한 근거자료가 될 것이라고 기대한다. 이 연구는 농산어촌 마을 주민들의 협조와 시·도연구원 등 농촌개발 분야 전문가들의 참여로 이루어졌다.

연구에 적극 협조해 주신 많은 분들께 감사드리며 이 연구를 토대로 농산어촌 마 을에 대한 관심과 연구가 지속적으로 확대되기를 기대한다.

2021. 12.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

연구 목적

○ 농산어촌의 지속가능성 문제를 섬세하게 진단하여 적절한 대응책을 찾는 일 은 마을 단위의 미시적인 변화 실태 고찰을 바탕으로 해야 한다. 이를 위해서 는 장기적인 관점에서 마을 패널 자료를 구축하여 농산어촌 변화 상황을 연속 적·동태적으로 모니터링하는 것이 요구된다.

○ 이 연구는 전국 102개 마을을 농산어촌 마을을 패널로 선정하고 매년 마을의 변화를 조사한다. 또한 농산어촌에서 새롭거나 의미가 큰 변화를 포착하여 이 에 대한 심층 분석을 토대로 농산어촌 정책의 방향을 제안하는 것을 목적으로 한다. 기존 통계조사의 한계를 보완하는 연도별 조사를 통해 정책 시사점을 얻 고, 이를 통해 농산어촌 정책 수립의 근거 자료를 마련하고자 한다.

연구 방법

○ 이 연구는 10년 장기 과제이며, 2021년은 2차년도에 해당한다. 1차년도 조사 의 큰 틀을 유지하되 미흡한 부분을 보완하여 기초적 패널 조사를 실시하였고, 조사 결과에 근거하여 농산어촌 마을의 실태를 분석하였다. 더불어 마을 변화 의 특징적 현상으로서 과소화 마을 및 관계인구 등장에 대해 농산어촌 마을의 지속가능성이라는 측면에서 별도 심층연구를 진행하였다. 102개 패널 마을 이장을 대상으로 구조화된 설문지에 의한 면접 설문조사와 방문 관찰조사를 병행하였다. 심층연구 주제와 관련된 23개 마을에 대한 주민 설문조사와 마을 을 방문한 관계인구 대상의 설문조사도 진행하였다.

요 약

연구 결과

○ 농산어촌 마을에는 1년 동안 변화의 방향과 크기에 있어 특기할 만한 사건은 없었지만, 몇 가지 측면에서 특징적 변화를 관찰할 수 있었다. 농산어촌 마을 의 인구 총량은 정체 상태를 보이고 고령화가 심화되고 있다. 다만, 사회적 인 구 유·출입이 활발하고 유동인구가 증가하는 등 인구 변화의 내적 역동성이 엿 보였다. 특히 두 지역 거주자 등 소위 ‘관계인구’가 등장해 농산어촌 마을의 변 화 동인이 될 수 있는 가능성이 나타났다.

○ 대한민국 농산어촌 마을은 평균 77.4호가 모여 살며 이 중 5.6호는 비상주 가 구이다. 구성원 수는 호당 1.9명이고 고령화율은 62.5%에 달한다. 특히 자연 여건이 양호한 마을일수록 전입 가구가 많았는데, 전입 가구 중 약 12%는 전 입신고를 하지 않고 거주하는 것으로 나타났다. 농산어촌 마을에서 농가 비율 은 53.1%로 농산어촌 마을의 주요 경제활동은 농업인 것으로 파악된다. 그러 나 작목반 등의 경제조직이 없는 마을도 23.5%에 달해 공동 경제활동은 침체 되어 있는 것으로 판단된다.

○ 코로나19로 인해 대규모 농산어촌 마을 방문객은 축소된 반면 가족 단위 소규 모 방문객이 증가하기도 했다. 경로당 등에서 공동취사를 하던 집합활동이 크 게 축소되면서 마을 내 취약계층의 생활은 어려워졌다. 특히 태양광 발전시설, 세컨드 하우스, 컨테이너 하우스 및 농막과 같은 시설이 확대되는 등 물리적 변 화도 있었다. 이는 마을에 왕래하는 인구들이 늘어나고 있는 증거이기도 하다.

절반 정도의 농산어촌 마을에는 휴경지가 존재하며 원격지 농산어촌 마을일 수록 휴경지 규모가 큰 특징이 나타났다.

○ 과소화 마을에 대한 심층 분석 결과, 인구 과소화 마을이 경제적 활동이나 공 동체 활동에 있어 침체를 겪으면서 소멸되어 간다는 전통적인 가정은 현실과 는 다소 차이가 있음을 확인하였다. 농산어촌 마을은 인구 유·출입의 역동성으 로 인해 과소화 마을로 고정되어 있거나 혹은 급속한 소멸의 과정으로 치닫는 경우는 많지 않다. 과소화 마을도 외부 여건의 영향을 받아 변화를 거듭하고 있는 것으로 보인다. 무엇보다 과소화 마을은 경제적 활동이나 공동체 활동 측 면에서는 오히려 규모가 작기 때문에 유대 관계 측면에서 견고한 특성이 나타 나는 점을 주목할 필요가 있다.

○ 농산어촌 패널 마을 중에는 좁은 의미의 관계인구가 있는 마을이 30.4%이고 마을당 약 20명의 관계인구가 있다. 전국 도시민의 19.3%를 관계인구로 볼 수 있으며 40대 이하 관계인구가 상대적으로 더 많다. 현재 사례 마을을 방문하는 관계인구는 모두 앞으로도 현재의 관계를 이어가거나 확대해갈 것이며, 그중 28.1%는 농산어촌 마을로 아예 이주할 의향을 갖고 있다. 따라서 농산어촌 마 을은, 적어도 총량적인 측면에서 소멸의 위험이 크지 않다고 할 수 있다.

정책 제언

○ 농산어촌 마을의 인구 총량은 큰 변화가 없는 것으로 나타나지만, 패널 마을 조사 결과 인구 유·출입이 활발한 내적 역동성이 관찰된다. 특히 주민등록 주 소지 변경을 하지 않은 채 거주하는 인구와 관계인구가 상당한 정도로 등장하 고 있는 것에 주목할 만하다.

○ 첫째, 농산어촌 마을의 지속가능성 확보를 위해 미래 지향적인 공간 혁신이 필

치면서 주택 일부의 개량 등만 이루어졌을 뿐 차량의 교행, 주차장, 방문객 등 을 위한 시설, 주택이나 도농교류시설 등 미래 지향적 공간구조를 형성하는 것 이 과제로 남아 있다.

○ 둘째, 다양한 관계인구 수요를 반영한 살아보기 체험 주택 및 프로그램 제공, 워케이션 프로그램 도입, 스마트워크마을 조성 등의 확대도 농산어촌 마을의 지속가능성 확보를 위해 필요한 접근이다. 이를 위해서는 빈집 등을 활용한 살 아보기 체험 주택, 유휴시설을 개조한 청년 창업 공간 공급뿐만 아니라 교육, 복지, 정보통신 인프라 기반 구축이 병행 확대될 필요가 있다.

○ 셋째, 더욱 근본적으로는 농산어촌 마을 주민의 외지인 수용 태세 및 새로운 공동체의 구성과 활동 영역 확대를 위한 준비가 필요하다. 새로 유입된 인구나 관계인구가 함께 새로운 공동체로서 활동할 수 있는 조건을 만들어야 한다.

○ 넷째, 농산어촌의 난개발 완화를 위한 제도적인 장치를 마련해야 한다. 농산어 촌 마을 주민들이 주축이 되어 잠재적인 관계인구가 정주인구 확대로까지 이 어질 수 있도록 노력해야 한다. 제도적으로 주민 공동체가 마을의 자원들을 보 전할 수 있도록 지원해야 한다.

○ 지방분권 확대 기조에 따라 마을 대상 사업들이 대부분 지방자치단체로 이양 되었다. 지방자치단체마다 많은 농산어촌 마을이 존재하고 그 변화의 양상과 수요도 다양하다. 지방자치단체 차원에서도 농산어촌 마을을 지속적으로 모 니터링하고 관리함으로써 지역의 인구 감소에 대응할 수 있는 전략을 마련해 야 한다.

A Panel Survey for Rural Villages (Year 2 of 10)

Background and Purpose

○ An inspection into microscopic changes in villages is essential to precisely diagnose sustainability issues in rural areas and respond to them appropriately. In particular, a long-term approach based on village panel data is required to track changes continuously. Isolated studies on specific topics have fundamental limits in understanding various phenomena and their causes in rural communities. Therefore, making up for previous statistical research and accumulating grounds for policy establishment are required by monitoring changes in villages and the factors driving them based on panel data.

○ This study aims to monitor changes in villages every year by selecting representative rural communities. Also, it intends to grab new and significant changes in rural villages and suggest policy direction based on an in-depth analysis of those changes. Furthermore, it plans to gain implications through yearly research to supplement prior statistical studies and prepare grounds for rural policy setup.

Research Methodology

○ This study is a ten-year project, and 2021 is the second year. We maintained the mainframe of the first-year research but made up for it

ABSTRACT

analysis. Also, we conducted a separate study on sustainability issues by inspecting unique changes in rural areas, including depopulation and the emergence of the linked population (urban people linked to rural areas through regular visiting or residence for a certain period).

We interviewed the heads of the selected 102 panel villages using the structured questionnaire and visited them for observation. We surveyed residents of 23 villages and the linked population who visited those villages for our in-depth research.

Key Findings

○ There have been no remarkable changes in rural villages for the year.

However, we observed some meaningful transformations. The population in rural areas is stagnant, and communities are aging fast. However, we have seen dynamic population inflows and outflows between urban and rural areas, showing fast demographic changes. In particular, depopulation and the emergence of the linked population, including those residing in two different places, are likely to drive new changes in rural areas. Such characteristic changes have been reflected in villages, as we can witness in the rising number of urban dwellers’

second houses in rural areas.

○ According to our panel survey in 2021, a rural village in Korea has 77.4 households on average, and 5.6 of them are non-residential households. Each home is composed of 1.9 members, and the aging rate amounts to 62.5%. Villages with favorable natural conditions

have seen demographic inflows, and 12% of newcomers reside without registering. Farm households take 53.1% of the total rural families, indicating that the primary economic activity in rural communities is farming. However, collaborative economic activities seem stagnant as 23.5% of villages have no cooperative work units.

○ Our in-depth examination of depopulated villages shows that the situation there is slightly different from the previous assumption that villages see their population decrease after economic and cooperative activities have reduced. Rural communities rarely become depopulated or extinct because of fast demographic outflows. Also, depopulated villages go through transformations along with changes in external conditions. After all, villages after population reduction have closely-connected economic and joint activities thanks to the small community size. It is necessary to pay attention to the phenomenon.

○ 30.4% of panel villages have the related population in a narrow sense, and the average number per village is 20. Around 19.3% of urban dwellers nationwide are related to rural areas, and many of them are below 40 years old. The urban dwellers regularly visiting our panel villages are likely to maintain the current relations down the road.

Also, 28.1% of them have intentions to move to rural areas in the future. Considering this fact, the number of rural communities are not likely to decrease dramatically.

Policy Suggestions

○ We suggest policy directions based on the panel surveys mentioned above. Although the total population in rural areas goes through no significant changes, we have observed dynamic inflows and outflows of people. In particular, a significant number of people dwell in rural areas without registering. And, notably, the linked population has increased. Against this backdrop, the government needs to provide support for sustainability in rural communities. First, it should come up with innovative measures to renovate rural infrastructures. Rural villages formed before modernization had some housing renovations through the Saemaul Movement in the past. However, other infrastructures, including roads, parking lots, residences for visitors, and urban-rural exchange facilities, need to be renovated or newly constructed.

○ Second, experience houses, workation programs, and smart working villages will be an approach essential for rural sustainability. Renovating empty houses for urban dwellers’ housing experience and unused facilities into maker spaces will be good examples. Also, the government needs to provide education, welfare, and IT infrastructures.

○ Third, rural villages need to accept fundamental changes. In other words, rural residents need to be open to visitors or newcomers and ready to expand their communities and activities. There should be conditions set for enlarged communities to welcome newcomers.

Population inflows and the emergence of new types of residence, such

as urban-to-rural migrators, urban people having homes in rural areas, or regular visitors to rural communities, indicate that rural villages need to form new communities.

○ Fourth, the government needs to make regulatory measures to prevent rural areas from being developed recklessly. It should prepare policy programs to help rural communities preserve valuable resources while developing new facilities in harmony with their landscapes so that they will see more urban people move in.

○ Most of the central government’s programs for rural villages have transferred to local governments since 2020, along with its decentralization policy direction. Local governments see many rural villages under their administration go through various changes and have different demands. Therefore, they need to consistently monitor and manage rural villages to devise new plans to respond to depopulation.

Researchers: Song Mi-ryung, Seong Joo-in, Han I-cheol, Min Kyung-chan Research period: 2021. 1. ~ 2021. 12.

E-mail address: mrsong@krei.re.kr

제1장 서론 ···1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구 범위 ···7

3. 주요 연구 내용 ···8

4. 연구 방법 및 추진체계 ···11

제2장 선행연구 검토 및 분석틀 구성 ···15

1. 선행연구 검토 ···17

2. 분석의 틀 ···22

제3장 농산어촌 마을의 변화 실태 ···35

1. 조사 개요 ···37

2. 패널 마을 조사 결과 ···43

3. 소결 ···72

제4장 농산어촌 과소화 마을 특성과 변화 요인 ···75

1. 조사 개요 ···77

2. 농산어촌 과소화 마을 현황 ···80

3. 시사점 ···96

제5장 관계인구 등장과 농산어촌 마을의 변화 ···101

1. 조사 개요 ···103

2. 농산어촌 관계인구 현황 ···107

3. 관계인구 증가와 농산어촌 마을 변화 ···116

4. 시사점 ···131

차 례

제6장 결론 ···135

1. 요약 ···137

2. 향후 과제 ···140

부록 1. 농산어촌 패널 마을 리스트(2차년도) ···143

2. 마을 대표(이장) 설문조사표 ···146

3. 과소화 마을 및 관계인구 마을 주민 설문조사표 ···159

4. 마을 관계인구 설문조사표 ···167

참고문헌 ···173

제2장

<표 2-1> 농산어촌 인구 과소화 관련 대응 정책 사례 ···27

<표 2-2> 일본 제2기 지방창생정책의 인구 확보 전략 ···29

<표 2-3> 농산어촌 마을 관계인구 현황 ···30

<표 2-4> 체류 및 정주인구 유치 관련 중앙정부 정책 ···31

<표 2-5> 지방자치단체의 체류 및 정주인구 유치 시책 사례 ···32

제3장

<표 3-1> 기존 패널 마을 조정 ···38

<표 3-2> 2차년도 마을 조사 항목 ···40

<표 3-3> 응답자 현황(마을 대표자 조사) ···41

<표 3-4> 현장 조사 마을 특성 ···42

<표 3-5> 102개 패널 마을의 가구 규모 ···43

<표 3-6> 평균 가구 수, 인구수(상주, 비상주) ···44

<표 3-7> 연령별 평균 인구 비율 ···45

<표 3-8> 마을 내 취약계층 현황 ···45

<표 3-9> 지난 1년간 102개 패널 마을의 평균 인구 증감 ···46

<표 3-10> 전입 가구 현황 ···46

<표 3-11> 관계인구 유형별 연평균 방문인원 ···51

<표 3-12> 출입농 현황 ···52

<표 3-13> 농어가 현황 ···53

<표 3-14> 경제다각화활동 참여 가구 현황 ···53

<표 3-15> 비농어가 경제활동 현황 ···54

<표 3-16> 마을 공동경제활동 및 공동체 활동 여부 ···56

<표 3-17> 마을 공동소유 재산 ···57

<표 3-18> 마을 내 주택 현황 ···58

<표 3-19> 마을 내 경관 및 환경 저해시설 ···59

표 차례

<표 3-20> 축종별 축사 규모 ···60

<표 3-21> 지역 유형별 태양광 발전시설 면적 ···60

<표 3-22> 마을 내 휴경지 현황 ···62

<표 3-23> 도시민 방문 증가 시 마을에 도움 정도 ···65

<표 3-24> 스마트워크마을 조성 시 주민 예상 반응 ···65

<표 3-25> 1차년도 대비 인구수 변화 ···66

<표 3-26> 인구 증감이 많은 패널 마을 ···67

<표 3-27> 1차년도 대비 주택 수 변화 ···71

<표 3-28> 분석 결과 종합 ···73

제4장

<표 4-1> 농산어촌 인구 과소화 마을 정의 ···78

<표 4-2> 선정된 과소화 마을과 일반 현황 ···79

<표 4-3> 다문화 가구 및 취약계층 가구 현황 ···83

<표 4-4> 마을 농어가 및 농어업 관련 경제활동 참여 현황 ···83

<표 4-5> 경제조직 참여 여부와 가구 수 ···84

<표 4-6> 마을 공동체 활동 조직 현황 ···87

<표 4-7> 마을 주민 행복 및 만족도(10점 만점) ···88

<표 4-8> 전북 무거주 마을의 시계열 변화 분석(2000~2016년) ···92

<표 4-9> 거주화 마을 지리적 위치 기준 및 분포 결과 ···95

제5장

<표 5-1> 주민 설문조사 및 관계인구 조사 응답 마을 목록 ···105

<표 5-2> 도시민 연령대별 농산어촌 방문 특성 ···109

<표 5-3> 연령대별 농산어촌 방문 목적 비교 ···110

<표 5-4> 농산어촌 패널 마을에 지속 방문하는 관계인구 특징 ···112

<표 5-5> 마을 방문 관계인구가 현재 수행 중인 활동과 향후 참여하려는 활동 ···113

<표 5-6> 마을 발전 방향에 대한 응답자 유형 간 인식 비교 ···115

<표 5-7> 사례 마을의 주민 구성 ···117

<표 5-8> 현 거주지 선택 이유(사례 마을 귀농·귀촌인 집계) ···117

<표 5-9> 마을과 관계 맺는 외지인 방문 증가 시 예상되는 변화 ···120

<표 5-10> 마을 유형별 주민들의 정주 여건 인식 ···121

<표 5-11> 마을 유형별 이장 특성 ···126

제6장

<표 6-1> 농산어촌 마을의 변화(1980년대 이후 현재) ···139

제1장

<그림 1-1> 연구 흐름도 ···13

제2장

<그림 2-1> 농산어촌 마을 패널 조사 사업 장기 연구 구상 ···24

<그림 2-2> 교류·관계·정주인구의 단계별 위치 ···28

<그림 2-3> 심층연구 분석의 틀 ···34

제3장

<그림 3-1> 시·도별 평균 전입 가구 수 ···47

<그림 3-2> 전입 가구 특성 ···49

<그림 3-3> 시·도별 관계인구가 있는 마을 비율 ···50

<그림 3-4> 유형별 관계인구 유무 비율 ···51

<그림 3-5> 마을 내 경제조직 보유 비율 ···55

<그림 3-6> 마을 내 사회조직 보유 비율 ···55

<그림 3-7> 마을 공동소유 재산 축적 경로 ···57

<그림 3-8> 마을 내 농막 현황 ···58

<그림 3-9> 환경 저해시설의 수용 가능 정도 ···59

<그림 3-10> 마을 공동시설 보유 비율 ···61

<그림 3-11> 생활서비스 이용 장소 ···63

<그림 3-12> 지난 5년간 마을 변화 요인 ···64

<그림 3-13> 코로나19로 인한 마을 변화 ···64

<그림 3-14> 시·도별 인구 변화별 마을 수 ···67

<그림 3-15> 1차년도 대비 농어업활동 참여 가구 비율 변화 ···70

<그림 3-16> 1차년도 대비 마을 내 공동경제활동 유무 변화 ···70

<그림 3-17> 1차년도 대비 마을 내 공동체 활동 유무 변화 ···70

그림 차례

제4장

<그림 4-1> 과소화 마을 기능 변화와 소멸 과정 ···78

<그림 4-2> 과소화 마을 유형별 사례 지역 ···81

<그림 4-3> 마을 유형별 연령 구성 ···82

<그림 4-4> 마을 100가구당 사회조직 참여 가구 수(중복 허용) ···86

<그림 4-5> 사회조직이 설치된 마을 100가구당 사회조직 참여 가구 수(중복 허용) ····86

<그림 4-6> 과소화 마을 주민의 현재 공동체 활동 평가 ···89

<그림 4-7> 과소화 마을 주민의 미래 전망 ···89

<그림 4-8> 단양군 가곡면 보발1리 피화기마을 변화 위성사진 ···91

<그림 4-9> 보은군 속리산면 구병리 아름마을 변화 위성사진 ···91

<그림 4-10> 전라북도 무거주 마을 분포 변화(2000/2016년) ···93

<그림 4-11> 큰 마을에 부속된 소규모 지역과 개발로 인한 무거주화 마을 ···94

제5장

<그림 5-1> 관계인구 방문 마을 유형 구분 ···104

<그림 5-2> 농산어촌 방문 특성에 따른 도시민 분류 ···108

<그림 5-3> 사례 마을 방문 관계인구 유형 ···111

<그림 5-4> 관계인구 유형별 방문 마을 평가 결과 ···114

<그림 5-5> 현 거주지 선택 이유(2020년 패널 마을 중 귀농·귀촌인 집계) ···118

<그림 5-6> 최근 마을 변화에 가장 큰 영향을 주는 요인 ···120

<그림 5-7> 마을 유형별 주민 공동체 활동 참여 비율 ···122

<그림 5-8> 농촌유학과 연계한 한드미마을 주요 시설 현황 ···124

<그림 5-9> 인구 유입에 따른 보은군 구병리 마을 변화 ···125

<그림 5-10> 인력중개센터로 활용 중인 연천군 새둥지마을의 체험관 ···128

<그림 5-11> 밀양시 감물리(용소마을) 일대 다랑논과 전원주택 ···129

<그림 5-12> 밀양시 감물리(용소마을) 다랑협동조합 활동 사례 ···130

제1장

서론

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제1장

서론

1. 연구의 배경 및 목적

1.1. 연구의 필요성

농산어촌에는 여러 측면에서 새로운 변화가 나타나고 있으며 그 변화 양상은 과거에 비해 다양해지고 있다. 산업화 시대 농산어촌을 특징짓는 변화는 이촌향 도에 따른 젊은 인구의 유출과 지속적인 인구 감소 현상이었다. 최근에는 전국적 으로 두드러졌던 이촌향도 경향이 다소 약화되고 일부 농산어촌에는 새로운 인구 유입이 일어나기 시작하였다.

그럼에도 불구하고 인구이동의 지역적 편차가 워낙 큰 탓인지 장래 농산어촌 변화 방향에 대해 엇갈리는 진단이 제기되곤 한다. 일부 농산어촌은 연간 50만 명 에 달하는 귀농·귀촌인으로 인해 인구가 증가하고, 다양한 시도를 통해 활력 넘치 는 모습을 보여준다. 반면에 일부 농산어촌은 인구 유출과 고령화로 인한 활력 저 하로 인구·산업 측면에서 공동화 위기에 처해 있다. 일각에서는 ‘지방소멸’ 논의 와 함께 농산어촌이 ‘무거주 지역화’된다는 전망까지도 한다.

농산어촌의 지속가능성 문제를 보다 섬세하게 진단하고 적절하게 대응하기

외 2020). 하나의 읍·면 내에서도 인구 변화 추세나 주민 구성에서 상이한 모습을 보이는 마을들이 동시에 존재하는 등 마을 간 분화 현상이 심화되고 있기 때문이 다. 한 마을 내에도 빈집 증가와 귀농·귀촌 인구 유입이 동시에 일어나며 단기 체 류, 두 지역 거주 같은 새로운 주거 현상이 복합적으로 발생하는 상황이다. 국민 모두에게 열린 삶과 일의 공간으로서 농산어촌의 장래 역할과 위상에 대한 전망 은 시·군이나 읍·면 단위의 총량적인 인구·가구 변화 지표 분석만으로는 불충분 하고, 마을 단위의 미시적 관찰이 뒷받침되어야 변화의 속도와 내적 역동성 등을 파악해 적절히 대응할 수 있다.

농산어촌 마을은 과거에 비해 정주체계상 그 위상이 약화되었다고는 하나, 농 산어촌의 실질적 분석 단위로서 여전히 유효성을 지닌다. 전통적 생활양식 변화, 주민 생활권 확대, 마을 공동체 쇠퇴 등에도 불구하고 대부분 농산어촌에서 마을 은 여전히 주민활동을 조직하는 기본 단위이며, 이를 대체할 새로운 공간 단위가 형성되는 사례도 흔치 않기 때문이다(송미령 외 2020). 특히 도시지역과는 달리 농산어촌의 마을은 분명한 물리적 실체를 갖는 공간 단위로서 농산어촌 변화를 파 악하는 데 적합하다(송미령 외 2020).

따라서 국토공간에서 가장 기초적인 정주 단위이자, 농산어촌 변화를 구체적 으로 보여주는 마을을 지속적으로 고찰하는 작업은 농산어촌 정책의 방향과 전 략을 뒷받침하는 데 기초적 필요와 유용성이 있다(송미령 외 2020). 기존 연구들 에서 제기된 농산어촌을 둘러싼 기회 및 위협 요인들이 실제 작동하는 모습을 마 을 단위에서 구체적으로 파악함으로써 장래 농산어촌 변화에 대응해갈 단서를 찾을 수 있다(송미령 외 2020).

농산어촌 변화 상황을 연속적·동태적으로 모니터링하기 위해서는 마을 패널 자 료 구축을 통한 장기적 관점의 접근이 요구된다(송미령 외 2020). 특정 이슈 중심 의 단발적인 농산어촌 조사만으로는 마을 단위에서 발생하는 다양한 현상과 원인 을 파악하는 데 근본적 한계가 있다. 패널 자료를 구축하여 지속적으로 마을의 변 화 방향과 그 요인 등을 모니터링함으로써, 기존 통계 조사를 보완하고 정책 수립

지역조사를 통해 행정리 단위 통계를 제공하고 있으나, 제공되는 자료의 종류가 제한적이기 때문에 정책 수립 근거로 활용하는 데는 충분하지 않다. 다양한 유형 의 농산어촌 마을로 대표성 있는 패널을 구축하여 조사함으로써 농산어촌 마을의 변화를 관찰하고, 농산어촌 정책 수단 모색의 근거로 활용할 필요가 있다.

이러한 필요하에 1차년도 연구에서는 102개의 패널 마을을 선정하고, 기본적 인 마을 조사를 마을 대표와 주민들로 나누어 수행하였다. 몇몇 마을에 대해서는 물리적 환경 분석을 위해 현장 조사와 더불어 인공위성 영상 자료 분석을 함께 추 진하였다. 1차년도 연구를 통해 농산어촌 마을의 전반적인 현황과 기능 변화 양상 을 살펴보았다.

올해는 1차년도 조사를 지속적으로 누적시켜 나감으로써 패널 마을 관련 데이 터베이스를 구축하는 한편, 분석 과정에서 제기된 내용적, 방법론적 한계를 보완 하고 분석 수준을 심화시키고자 한다. 문제로 제기된 일부 방법론을 수정하고, 심 층연구를 비롯한 자료 분석 작업을 본격적으로 추진해야 한다. 내용적으로는 기 초적인 패널 자료 구축 작업 외에, 1차년도 조사 자료에 근거하여 고찰한 주요 변 화 현상을 보다 구체적으로 분석하는 심층연구를 추진할 필요가 있으며, 일부 조 사 항목의 구체화도 이루어져야 한다. 방법론적으로는 과소화 마을 등 1차년도 조 사에서 포함하지 못했던 농산어촌의 변화에서 중요한 마을 유형을 패널에 추가하 고, 주민 조사 방식을 재검토할 필요가 있다. 특히 10년 동안 연구의 대략적 흐름 을 구상하고, 1차년도 조사·분석 내용에서 특징적인 측면에 집중하여 2차년도 심 층연구 주제를 선정하고자 한다.

<참고> 1차년도 조사·분석 결과의 요약

○ 마을별로 차별적인 인구 증감 현상, 다지역 거주 및 관계인구 등 새로운 형태로 마을에 거주·체류·교류하는 계층이 증가하는 현상 등을 포착함.

○ 농산어촌 마을의 혼주화는 보편적인 양상으로 나타나며, 이에 따라 마을의 기능도 다 변화되고 있음. 특히 최근 새롭게 대두되는 관계인구를 포함한 인구 변화 양상은 보다 구체적으로 살펴볼 필요가 있음.

○ 원격농촌이나 농업 외 소득 기반이 존재하는 농산어촌 마을에서 인구가 늘어나는 등 경제활동 여건에 따른 마을 분화도 이루어지고 있음.

○ 마을의 인구 유입이 반드시 공동체 활성화로 이어지지는 않으며 인구가 감소하거나 정체되는 마을에서도 공동체 활동이 상대적으로 활발한 사례도 나타나는 등 복합적인 양상을 보이고 있음.

○ 과거 대비 공동체 활동은 약화되는 추세이나 공동식사, 취약계층 돌봄 등 새로운 형태 의 공동체 활동이 발생·확산되는 경향을 보임.

○ 취약계층을 중심으로 과거 대비 주요 중심지에 대한 방문 빈도가 줄어드는 경향이 나타 나 접근성이 떨어지는 배후 마을에 대한 효과적인 서비스 전달 체계 마련이 필요함.

○ 최근 빈집뿐 아니라 축사, 공장, 태양광 발전시설 등 경관과 환경을 해치는 요소들이 증가하고 있음. 반면 대다수 마을에서 보전 가치가 있는 자원을 보유하고 있으나 효율 적인 관리 및 활용은 미흡한 실정임.

<농산어촌 마을의 변화 요약>

1980·90년대 4개 마을 조사

2010년대 20개 마을 조사

2020년 102개 마을 패널 조사

○ 인구 감소

- 산간지역일수록 감소

○ 인구 감소 추세에서 벗어나는 마을 - 원격지 마을 인구 증가

○ 인구 정체, 일부 증가

- 농업의존도 높은 마을일수록 인구 감소 - 규모가 크고, 자연여건이 양호한 마을일수

록 인구 증가

○ 다양한 형태의 주거 형태

○ 사회집단 수 감소와

활동력 약화 ○ 공동체 기능 쇠퇴

○ 공동체 기능의 쇠퇴 - 이주민 공동체 참여 저조

○ 새로운 공동체 활동의 등장 - 공동식사, 취약계층 돌봄 등

○ 농업 축소, 농기계화 확대 ○ 공동 경제활동 축소 ○ 농업 이외의 직종 다양화

○ 공동 경제활동과 개별 경제활동의 높은 연 관성

○ 마을 공동공간 이용 축소

○ 공·폐가 증가

○ 공·폐가 증가 - 농촌의 난개발 문제

○ 마을 공동공간 이용 여전

○ 공·폐가 증가 및 축사, 태양광 등 난개발 문제

○ 보전 가치 있는 자원의 체계적 관리는 미비

1.2. 연구 목적

이 연구는 우리나라 102개 농산어촌 마을을 패널로 선정하여 장기적으로 마 을의 변화를 모니터링하고, 농산어촌에 새롭거나 의미가 큰 변화를 발견․분석 하여 농산어촌 정책의 방향을 제안하는 것을 목적으로 한다. 기존 통계 조사의 한계를 보완하는 연도별 조사를 통해 농산어촌 마을의 변화를 관찰하고, 이를 통해 농산어촌 정책 수립의 근거 자료를 마련하고자 한다. 마을을 중심으로 하 지만 농산어촌의 현재 모습의 특징과 변화의 양상을 가늠해볼 수 있으므로 중·

장기적으로 농산어촌 정책 수립의 근거 자료를 마련하는 데 기여할 수 있다(송 미령 외 2020).

2차년도에는 1차년도 조사의 큰 틀을 유지하되 미흡한 부분을 보완하여 기초적 패널 조사를 실시하며, 조사 결과에 근거하여 마을 실태를 분석한다. 시의적절한 쟁점이 되는 주제를 도출하여 별도 심층 분석을 추진한다. 누적된 조사 결과를 통 시적으로 분석하여 정책 수립 방향 및 근거를 마련한다.

2. 연구 범위

이 연구가 이루어지는 기간은 2020년부터 10년 동안이며 매년 기본 조사를 수 행하는 한편 심층연구 주제별로 심화된 조사가 별도로 이루어지도록 기획하였다 (송미령 외 2020). 따라서 연구의 시간적 범위는 사안에 따라 탄력적으로 적용한 다. 예를 들면, 마을의 인구 변화를 살펴보는 데 있어 정점 인구를 지닌 시점은 마 을마다 다를 것이며, 귀농·귀촌 인구를 파악함에도 정의상 1년 이내 행정구역상 동에서 읍·면으로 들어온 인구가 아니라 주민들의 실질적 인지는 5년, 10년 등으 로 가변적이기 때문에 이를 반영코자 한다(송미령 외 2020).

공간적 범위는 전국의 농산어촌 마을이다. ‘농산어촌’은 행정구역으로 읍·면 지

은 “주로 시골에서, 여러 집이 모여 사는 곳”이라고 정의된다.¹⁾ 이 연구에서 마을 은 행정리를 기준으로 하되, 심층 분석 시 필요하다면 자연마을에 대한 논의를 포 함한다. 다양한 유형의 농산어촌 마을을 포괄해서 조사할 수 있도록 전국 도 단위 에서 골고루 패널 조사 대상을 선정한다. 1차년도에 선정된 패널 마을을 골자로 10년 동안의 연구를 지속하되, 마을의 특성 측면에서 중복되는 경우 일부는 제외 하고 부족한 경우 일부는 추가한다.

이 연구에서는 물리적 실체로서의 마을을 기본 대상으로 한다. 농산어촌 마을 은 외부와 구분되는 지리적 영역을 갖고 있는 경우가 일반적이며, 무엇보다 행정 리 단위로 조직되어 구성원의 경계가 비교적 명확하다(송미령 외 2020). 따라서 가장 기초적이면서 자립적인 정주 단위(이상문 1998)로 규정할 수 있는 일반적인 마을을 본 패널 조사 사업의 주요 대상으로 삼고자 한다. 다만, 구성원의 주관적 인 식은 행정리 내 자연마을을 ‘마을’로 보는 경우도 있을 수 있으며, 심층연구 주제 에 따라 자연마을 단위의 분석도 진행할 수 있다(송미령 외 2020).

3. 주요 연구 내용

연구 내용은 크게 선행연구 검토 및 분석틀 설정, 패널 마을 대상 조사·분석, 심 층연구로 이루어진다. 우선, 제2장에서는 선행연구를 검토하고 분석틀을 구성한 다. 선행연구 검토에서는 농산어촌 마을 연구의 일반적 동향과 마을과 관련한 새 로운 현상으로서 관계인구 등장 등 새로운 정주 수요 포착과 관련한 논의 및 과소 화 마을 등에 대한 논의들을 살펴본다. 10년 연구의 장기 구상과 함께 2차년도 심 층연구 분석의 틀을 함께 논의한다.

다음으로, 제3장 패널 마을 조사·분석에서는 구조화된 조사표를 근거로 조사한 결과를 중심으로 패널 마을의 실태를 살펴보되, 1차년도 연구 결과와 비교하여 연

속적 변화 및 차이점을 분석하는 데 주력한다. 구체적으로 마을 구성, 인구·가구의 변화 양상, 주민 공동체 활동의 특징, 주민 경제활동의 특징, 마을의 물리적 환경 과 정주체계 등에 대해 살펴본다. 다만, 1년간의 짧은 기간 동안 마을의 변화가 두 드러지지 않을 수 있기에 모든 항목을 비교하는 것은 지양한다.

제4장과 제5장은 심층 분석에 해당한다. 심층 분석은 두 가지 주제를 중심으로 다룬다. 두 가지 주제라고는 하나 농산어촌 마을의 지속가능성과 관련된 양극의 실태를 보여주는 상호관련성이 높은 주제이기도 하다. 제4장에서는 과소화 마을 의 현황과 특징을 분석하는 것으로, 패널 마을 중 과소화 마을에 대한 관찰과 더불 어 세 곳의 도 연구원의 관련 조사를 병행하여 검토한다. 과소화 마을이 어떻게 변 화해가고 그 변화 요인은 무엇인지를 살펴보고 향후 모습에 대해 전망한다. 또한 농산어촌 마을 과소화에 대응한 과제를 제시하는 것을 주요 내용으로 한다.

제5장에서는 다지역 거주 등 관계인구 동향 및 실태를 살펴본다. 특히 과소화 마을과 관계인구가 많은 마을의 비교를 통해서 주요 특징을 도출한다. 과소화 마 을의 지속가능성을 확보할 수 있는 하나의 경로가 관계인구라는 측면에서 관계인 구를 활용한 농산어촌 마을의 활성화 과제를 제시하는 것을 주요 내용으로 한다.

이와 같은 연구 내용은 1차년도와 비교할 때 몇 가지 측면에서 보완되었다. 우 선 1차년도에서 마을 지대 유형과 공간적 분포 등을 고려하여 102개 마을을 선정 하였으나 농산어촌 마을의 현실을 보다 잘 반영하기 위해 추가적인 검증을 진행 하였다. 1차년도 조사 결과, 정주인구 기준으로 20호 미만 과소화 마을에 대한 추 가적인 마을 표본이 필요했으며, 난개발 심화 마을, 농촌정책 사업 대상 마을 등 심층연구 주제를 고려한 별도 표본을 추가할 필요성이 제기되었다. 또한 1차년 도 조사 결과, 패널 마을에 거주하는 2,000여 명의 주민을 대상으로 한 주민 조사 는 매년 기본 조사와 병행하여 추진하는 데는 비용과 활용도 측면에서 부적합하 다고 판단하였다. 마을 대표자 조사(이장조사)는 기본 조사로 매년 진행하는 것 을 유지하되, 주민 조사는 보완적 성격으로 특정 유형의 마을이나 주민들을 대상 으로 비정기적으로 조사하는 것으로 변경하였다. 또한 무작위 표본 추출 방식으

문제가 있었다. 추후 주민 조사 시 패널 마을의 인구·가구 속성이 잘 반영될 수 있 도록 보완할 예정이다. 가령, 원주민뿐 아니라 귀농·귀촌인, 청년, 비상주 인구 등 인구 특성을 고려한 대상자를 별도 심층 조사를 통해 추적 조사하는 방식을 적용 할 예정이다.

2차년도 연구에서는 1차년도 조사 결과의 특이사항 및 전문가 서면 자문, 마을 포럼 등을 토대로 심층연구 주제를 발굴하고, 본격적인 조사·분석 작업을 진행하 고자 한다. 1차년도 연구에서 발견한 특징적인 점은 원격 과소화 마을에 관계인 구라는 새로운 인구가 등장하고 있다는 점이다. 관계인구가 과소화 마을 문제 해 결의 실마리가 될 수 있다는 차원에서 심층연구의 주제로 적합성이 있다고 판단 하였다. 또한 전문가 서면 자문 결과, 청년, 관계인구, 창조계층 등 여러 형태로 나 타나는 신규 유입 계층의 지역사회에서의 역할 및 정책 수요에 대한 조사 필요성 이 제기되었다.

지난 한 해 전국적으로 농산어촌 마을 변화에서 가장 핵심적이고 공통된 이슈 는 인구감소에 따른 과소화와 공동화 현상이다. 이는 마을 패널 연구를 통해 지속 적으로 살펴볼 필요가 있다. 2020년 조사 설계 시 조사 효율성을 고려하여 일정 수 준 이상 인구가 있는 마을 위주로 선정한 한계가 있었다. 2021년에는 과소화 마을 을 패널 사례로 추가하고 전국적 통계 분석 및 사례 고찰을 바탕으로 마을 과소화 심화 또는 완화에 영향을 미치는 요인을 도출하고자 한다.

일본에서 논의가 시작되어 국내에서도 최근 활발히 논의되기 시작한 ‘관계인 구’는 다지역 거주 트렌드를 반영한 새로운 현상이자 농산어촌 활성화의 가능성 을 제공하는 것으로 주목받고 있지만, 실증적인 조사가 제대로 이루어지지 않은 상황이다. 다양한 관계인구 유형을 도출하고, 사례 마을에서 구체적인 분포 현황 을 고찰하는 것이 필요하다. 이를 바탕으로 농산어촌 공동체 활성화를 위한 관계 인구의 가능성과 한계를 파악하고, 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

4. 연구 방법 및 추진체계

패널 마을 조사는 구조화된 조사표에 의한 패널 마을의 대표자 조사를 기본으 로 한다. 마을 대표자조사는 전문 리서치업체에 의뢰하여 약 한 달간(8~9월 중) 전 체 패널 마을을 대상으로 조사가 이루어졌다. 마을 이장을 통해 마을의 기초적 상 황을 조사하고 1차년도 조사 결과와 비교하는 작업이 이루어졌다. 올해 추가된 패 널 마을에 대해서는 현장 조사를 통해 적합한 마을인지 파악하였으며, 변경된 조 사 항목에 대해서는 예비 조사를 통해 조사의 적절성 및 항목의 유효성 등을 검토 하였다.

최근 발생하고 있는 마을의 물리적 환경 및 정주여건 변화를 확인하기 위해 패 널 마을 현장 조사를 실시하였다. 현장 조사는 변화가 두드러지는 10~15개 마을 (전체 패널 마을의 약 15%)을 선정하여 관찰 조사와 면접 조사를 병행하였다. 특 히 거주 주민을 비롯해 관련 출입민 등에 대한 면접 조사를 추진했다.

심층연구 주제인 과소화 마을과 관계인구의 특징을 분석하기 위해 다음과 같 은 추가 조사를 진행하였다. 과소화 마을의 요인과 실태를 파악하기 위해 한계마 을 및 과소화 마을 관련 국내외 연구 사례를 수집하였고, 패널 마을 중 마을 인구 규모와 인구 감소율을 고려하여 과소화 마을을 선정하고 현지 조사 및 주민 면접 조사를 진행했다. 주요 조사 내용은 가구 구성, 거주 배경, 경제활동, 공동체 활동, 이주 의향 및 정주 수요 등이다. 또한 과소화 마을이 많은 충청남도, 전라북도, 경 상북도의 과소화 마을과 무거주 마을의 실태와 분포, 마을 특성과 인구 변화 경향 을 세 곳의 연구기관에 의뢰하여 조사하고, 이 결과를 패널 마을 조사 결과와 비 교·분석하였다.

관계인구 등장과 농산어촌 마을의 변화를 살펴보기 위해 관련 국내외 문헌 및 사례를 분석하여 관계인구의 유형과 특성을 도출하였다. 관계인구 방문이 활발한 패널 마을을 대상으로 사례 조사를 실시하였고, 마을과 밀접한 교류가 있는 출향 민, 연고자, 활동가 등을 대상으로 심층 인터뷰 조사를 실시하였다. 추가적으로 관

계인구 활동이 활발한 경상남도 농산어촌 마을의 관계인구 특징을 살펴보기 위해 외부 전문가에게 위탁 연구를 의뢰하였다.

본 연구는 대내외 협업을 통한 연구로 추진되었다. 패널 선정 시부터 정책 연계 성을 고려하여 관련 부처 협업을 진행함으로써 패널 조사 사업을 정책 사업의 일 환으로 위상을 정립하였다. 원활한 조사 수행을 위해 사례 마을이 속한 지방자치 단체와 행정 협조체계를 구축하고 도 연구원 등과 협동연구를 추진하였다. 올해 는 전북연구원, 충남연구원, 대구경북연구원, 경남연구원²⁾ 등과 공동연구를 진행 하여 지역별 일부 마을에 대한 조사를 분담하였다.

또한 마을연구포럼을 기획·운영하여 연구 성과를 확산하고, 지속적인 정책 이 슈를 발굴하였다. 원내·외 전문가 및 정책 담당자 등이 참여하여 현실에 기반한 심 화된 논의를 진행하였다(송미령 외 2020). 도 연구원 및 전문가 협업체계를 바탕 으로 농산어촌 마을과 관련한 다양한 후속 연구를 촉발하고 정책 성과를 확산하고 자 한다.

2) 4개 연구기관에 의뢰한 연구는 다음과 같다. 연구 결과를 발췌하여 제4장과 제5장에 수록하였다.

임승현 외. 2021. “전라북도 무거주 마을 실태 및 거주화 원인 분석.” 한국농촌경제연구원 내부자료.

윤정미. 2021. “충청남도 한계마을의 특성과 정책방향.” 한국농촌경제연구원 내부자료.

정회훈. 2021. “경상북도 중산간지 소규모 마을의 특성과 변화 실태 분석.” 한국농촌경제연구원 내 부자료.

자료: 저자 작성.

<그림 1-1> 연구 흐름도

제2장

선행연구 검토 및

분석틀 구성

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제2장

선행연구 검토 및 분석틀 구성

1. 선행연구 검토

1.1. 농산어촌 마을 변화 연구 동향

농산어촌 마을을 대상으로 한 연구는 2000년대 이전 산업화 시기와 2000년대 이후 연구로 대별된다(송미령 외 2020). 2000년대 이전의 연구들은 근대화·도시 화에 따른 농산어촌 마을의 특징적 변화에 대해 주목하였다. 그래서 젊은 인구 유 출과 생활양식 변화에 따라 전통 농산어촌 사회가 해체되고 마을의 공동체성이 약 화되는 현상을 주로 논의하였다.

근대화·도시화에 따른 농산어촌 마을의 변화를 장기적으로 살펴본 연구는 한 국농촌경제연구원의 ‘20년 사업’ 연구³⁾와 농촌진흥청의 ‘농촌생활 장기변화 연 구⁴⁾’가 대표적이다. 20년 사업 연구에서는 충남지역 사례 마을 네 곳을 사회·경 제·공간적 측면에서 다각도로 살펴보면서, 농업 위상의 축소와 소농 해체, 전통 사회조직의 붕괴 등을 진단하였다.

3) 최양부·오내원. 1986. 뺷한국 농촌 사회경제의 장기변화와 발전 1985~2001뺸. 한국농촌경제연구원.

4) 농촌진흥청 농업과학기술원 농촌자원개발연구소(편). 2004. 뺷농촌생활 장기변화 연구: 대구·낙동

또한 산업화 시기 농산어촌 마을의 인구․가구 구조 변화, 마을조직 변화에 중점 을 둔 연구가 다수 진행되었다. 최양부(1985)는 마을 차원의 공동 영농활동이 개별 농가 단위로 변화되면서 농업 기반의 자족적 생활양식이 해체되었다고 진단하였 고, 정명채 외(1995)는 농산어촌 마을에서 탈농과 비농가 증가로 인해 농가 비율이 감소하고 있음을 제시하였다(송미령 외 2020). 윤원근·이상문(1995)은 농업 기반 마을경제의 근간을 이루던 수리계, 쌀계 등 상호부조형 경제조직이 상당수 퇴조되 었음을 밝혔으며, 김일철(1999)은 대동계, 향약 등 마을 전통조직이 마을회의와 마 을총회 등 근대 조직으로 전환되는 과정에서, 혈연성을 탈피하여 사회적 이해가 중 시되는 조직으로 변화함에 주목하였다(송미령 외 2020).

2000년대 이후 최근까지 마을 연구는 귀농·귀촌 증가, 인구 과소화, 정주환경 정비, 공동체 활성화 등 특정 이슈에 대응한 실천적 활동에 관심을 둔 연구들이 진 행되었다(송미령 외 2020). 조영재 외(2015)는 일본의 한계마을 대응 정책을 참조 하여, 복수 마을을 연계한 한계마을의 재편 방안을 유형별로 제시한 바 있으며, 양 병찬(2008)은 홍동면의 풀무교육공동체 사례를 통해 지역교육공동체 형성 가능 성을 탐색하였다(송미령 외 2020).

이러한 흐름과 다소 다른 차원으로 마을에 대한 정부 투자가 집중되었던 2000년 대 초반에는 정부 사업이 추진되는 마을들을 대상으로 한 개발계획 수립 또한 마 을개발에 관련한 논의의 한 축을 형성하였다(송미령 외 2020). 대표적으로 박시현 외(2002)와 송미령 외(2002)에서는 2002년 행정자치부의 아름마을가꾸기시범사 업 추진 마을로 선정된 바 있는 강원도 양양군 송천리와 충북 보은군 구병리에 대 한 마을 단위 개발계획을 수립하였으며 이들은 마을의 자연적, 물리적, 사회·경제 적 현황을 분석하고 주민의 수요를 조사하여 적합한 시설과 프로그램 등을 기획하 고 운영 방안을 제안하는 내용을 포함하고 있다(송미령 외 2020).

다른 한편, 농촌개발에서 주민 참여 접근의 중요성을 실증한 송미령·성주인 (2004)의 연구에서는, 정부의 마을개발사업이 투입된 20개 사례 마을을 대상으로

사업 성과와 주민 참여 간의 관계를 실증적으로 분석하여 내생적 농촌개발사업의 효과와 중요성을 주장한 바 있다(송미령 외 2020).

기존의 연구들이 몇몇 사례 마을을 중심으로 특정 주제에 집중하여 실태를 살 펴본 데 반하여, 2015년부터 5년 동안 수행한 성주인 외(2019)는 농산어촌 마을의 변화 실태를 다양한 유형의 사례 마을 분석을 통해 고찰하고 최근 농산어촌 마을 의 변화를 이끈 요인과 정책 방향을 제시하였다(송미령 외 2020). 이 연구를 통해 과거와 달리 새롭게 인구가 유입되면서 활성화되는 마을이 늘어나고 있으며 인구 구성 변화에 따라 마을의 기능과 조직, 물리적 환경이 다양하게 분화되고 있음을 밝혔다(송미령 외 2020).

1.2. 농산어촌 마을 변화의 다양성과 수요 다변화

시대에 따라 농산어촌 마을의 변화 경향이 매우 다양하기 때문에, 각 시기별로 마을 변화 경향을 유형화하고 유형별 수요에 따른 마을 개발 과제에 관한 연구가 수행되었다. 전체적으로 대도시 접근성을 농산어촌 분화의 주요 변수로 설정하여 근교지역, 일반지역(또는 중간지역), 원격지역 등 마을 입지 조건을 기준으로 현 상을 고찰하는 연구 전통이 그동안 지속되었다.

그러나 전반적으로 마을 연구가 부족한 가운데, 원격지역 인구 유입 증가, 동 일 지역 내에서의 마을 분화 등 보다 복합적인 마을 변화 현상에 주목하는 연구 들이 단편적으로 나타나기 시작하였다. 박시현 외(2000)는 마을을 지리적 특성 (근교, 일반, 원격)과 정책적 특성(자연마을, 정비사업 시행 마을, 환경농업지구 지정 마을)을 이용하여 유형화하고, 각 유형별 사례 마을을 선정·조사하여, 사례 마을별 현황과 문제점, 정비 기본 구상과 정비 과제를 제시하였다. 다양한 농촌 마을 정비 수요를 반영하기 위해, 농촌 마을 정비의 정책 목표와 정책 추진 방식, 정비 프로그램의 개선 필요성을 주장한 바 있다.

송미령 외(2002)는 농촌의 입지 요인과 도농 관계를 중심으로 도시와의 상호 작용을 통해 지역별로 다양한 모습으로 분화해간다는 점을 요인 분석을 통해 밝혔다. 이 연구에서는 각각의 지역 유형에 따라 농촌의 발전 방향 및 계획, 제 도가 달라야 한다는 점을 강조하였다. 도농복합 형태의 근교 농촌에서는 각종 기반시설 및 광역시설의 입지와 관련하여 나타날 수 있는 이해와 갈등을 행정 적으로 원활히 조정하는 문제가 중요한 과제로서 제시되었다. 일반 농촌지역은 계획적인 토지이용 질서를 구축하는 과제보다는 농촌의 정주 기반이 약화되는 상황에 대응하여 지역의 활력을 유지하는 과제가 중요하다고 주장하였다. 원격 지역이면서 농업에 대한 의존도가 상대적으로 낮은 지역들은 관광이나 도농 교 류 활성화를 위한 자연자원과 경관의 보전 등의 정책이 도입되어야 한다고 주 장하였다.

특정 사례 마을 중심 연구에서 나아가 전국 단위 농산어촌 마을 변화 분석을 위 해 성주인 외(2019)는 대표성 있는 20여 개 농산어촌 마을을 인구, 기능, 조직, 물 리적 환경 변화 측면에서 고찰하였다. 전국적인 교통 접근성 향상 및 ICT 기술 발 전으로 농산어촌 마을의 거리 장벽이 약해짐에 따라, 농산어촌 마을이 거시적 변 화 요구에 대응하는 양상이 다양해짐을 밝혔다. 또한 지방분권 확대 기조하에서 농산어촌 마을의 발전 정책은 전국적으로 동일한 목적을 추구하지 않고 유형별 장 기적인 비전 설정과 전략 제시가 중요함을 주장하였다.

그밖에 마을에 국한된 연구는 아니나, 심재헌 외(2019)는 30년 이후 농촌 미 래 전망 모형 분석을 통해 국토와 농촌의 변화 양상에 따른 농촌 유형을 제시하 고, 예상되는 문제 및 대응 방안이 지역별로 매우 다양해야 함을 주장하였다. 분 권화 시대 다기화된 농촌 문제를 해당 지역 스스로 해결하기 위해서는 지역 스 스로 장기적인 관점에서 특성에 맞는 계획을 수립하고 과제를 발굴해야 한다고 지적하였다.

1.3. 농산어촌 마을 변화의 양상: 인구 과소화와 관계인구 등장

최근 들어 농산어촌 마을 연구는 다양한 마을 유형별 변화 현상을 고찰하기보 다는 인구 유출과 주민 공동화 문제가 집약된 과소화 마을에 초점을 맞추어 진행 되는 추세가 우세하다. 특히 과소화 마을이 집중 분포하는 지방자치단체를 중심 으로 이 문제에 대한 실증 조사가 진행되는 경우가 많다.

통계청에서 행정리 조사 결과를 공표하기 시작한 2005년을 기점으로 과소화 마을 문제에 대한 국내 연구가 본격화되었으며, 특히 충남, 전북 등 인구 과소화 문제가 집 중적으로 나타나는 지역에서 과소화 마을 실태를 파악하는 조사가 이루어졌다. 이와 병행하여 마을 과소화 문제를 우리보다 앞서 겪은 일본 사례들이 다수 소개되었다.

역설적이게도 과소화 마을 분포 현황을 비롯한 실태 조사, 외국 사례 고찰 등이 이루어졌지만, 마을 과소화 요인과 영향 등을 본격적으로 고찰하는 국내의 연구 는 최근까지 활발하지 않은 편이다. 상대적으로 일본에서는 1990년대 과소집락과 한계집락에 대한 관심이 증대되면서 다양한 과소화 마을에 대한 연구가 진행된 편 이나, 국내에 소개된 일본 과소화 마을 연구는 주로 일본 정부나 지방자치단체의 정책을 고찰하거나 대응 사례를 소개하는 데 집중한 탓으로 판단된다.

과소화 마을 대응 정책은 주로 중심지에 생활서비스 시설의 복합화·집약화, 도 농교류와 체험관광의 활성화, 지역 조직의 재생과 재편으로 구성된다(정경희 외 2014; 조명호 외 2015). 하지만 보다 근본적으로 과소화 마을의 실태를 보고 그 원 인을 찾아 대응하기 위한 방안은 충분히 제시되고 있지 못하다.

그런데 정주인구 중심으로 농산어촌 마을 과소화 현상 등을 살펴보는 기존 논 의들에서는 개인들의 이동성 증대, 다지역 거주 확대 같은 변화를 온전히 반영하 지 못하는 한계가 드러나면서, 최근에는 관계인구 증대 현상에 주목하는 논의들 이 이루어지기 시작하였다. 농산어촌 마을 주민의 인적 구성 변화와 수요 변화, 마 을 주민과 네트워크로 엮인 외부 인구를 활용한 잠재력에 주목하는 것이다.

일본은 인구 감소에 대응하는 제2기 지방창생정책(2020~2024)을 추진하면서

정책에서는 U턴․I턴․J턴 등 이주에 의한 장기적인 정주인구의 확대와, 관광으로 방 문하는 단기적인 체류인구의 확대가 중심이었다. 최근의 제2기 지방창생정책에 서는 지역과 다양하게 연결되어 지방으로 사람과 자금의 유입을 강화하기 위한 관 계인구의 창출·확대를 강조하였다(차미숙 2020). 일본의 관계인구 확대 정책은 고향에 마음을 두고 있는 지역 밖 인재와 지속적·다층적인 네트워크를 형성하고, 지역에 공헌하는 인재와 고향과의 교류를 심화·지속시키는 것이 중요한 정책 목 표이다(홍근석·염명배 2019).

국내에서는 상대적으로 관계인구를 직접적인 연구 주제로 접근한 경우가 그리 많지 않은 편이나, 성주인 외(2019)에서 농산어촌 마을 사례 연구를 통해 마을 유 형에 따라 다양한 형태의 관계인구가 존재함을 밝힌 바 있다. 특히 농산어촌 마을 을 포함한 두 지역 거주 현상이 확대되어 가고 있음을 고찰하였다. 도시근교 마을 은 인근 도시로의 통근자 비율이 증가하고, 도시민의 노후 은퇴주거지로 활용되 는데, 두 지역 거주 가구가 보유한 별도 거처는 타 시·군(59.5%), 읍 소재지(23.8%) 순으로 나타났다.⁵⁾

2. 분석의 틀

과거 농산어촌의 변화는 도시와의 거리 등 지리적 입지에 크게 영향을 받고, 현 대적 주거환경 조성과 소득 증대라는 일관된 정책 목표가 존재하였다. 지대별 입 지에 따라 도시와 인접한 농산어촌 마을은 토지이용 및 경관 변화, 난개발 및 환경 오염 등 전형적인 도시 문제가 발생하였다. 일반 농산어촌과 원격 농산어촌은 인 구 감소와 귀농·귀촌인의 증가로 인한 기존 주민과의 갈등, 농업 주도적인 마을 활 동의 약화, 새로운 형태의 농산어촌 인구 부상 등을 경험하는 것으로 보고되었다.

5) 이 연구의 1년차 조사 결과에 따르면, 약 30~40% 마을에서 정기적으로 방문하는 출입농이나 출향민 등 일종의 관계인구가 존재하는 것으로 조사되었다. 관계인구는 근교농촌 마을이 타 유형 마을보다

특히 동질적인 지역 내에서도 여러 변인들에 의해 농산어촌 마을이 상이한 모습으 로 분화되는 상황인 점을 고려할 때, 전국적으로 획일화된 농산어촌 마을 정책은 더 이상 효과를 가지기 어려운 실정이다.

이 연구의 1차년도 연구를 통해 나타난 농산어촌 마을의 가장 큰 특징은 마을 별로 차별적인 인구 증감 현상이었다. 과소화로 인해 소멸이 우려되는 마을이 있 는가 하면, 다지역 거주 및 관계인구 등 새로운 형태로 마을에 거주·체류·교류하 는 인구가 증가하는 현상이 동시에 포착되었다. 마을의 지속가능성에 결정적 단 서를 제공하는 현상이라는 측면에서 어떤 마을이 왜 과소화되는지, 또 다른 어떤 마을에는 어떤 양상으로 관계인구가 등장하는 것인지 보다 심층적으로 파악해볼 필요가 있다.

마을 패널을 중심으로 다양한 농산어촌의 변화 모습을 인구·경제·사회·물리적 공간구조 등 여러 측면에서 살펴봄으로써 지속가능성을 진단하고 정책 방향을 제 시하는 것이 이 연구 전체를 관통하는 주제라고 할 수 있다. 특히 10년에 걸쳐 패널 마을의 변화를 탐색하되, 매해 현안에 따라 초점을 맞춘 심층 분석을 할 필요가 있 음에 착안하여 장기적으로 대강의 주제를 설정하였다<그림 2-1>. 주제의 설정은 인구, 경제, 사회, 공간구조 및 물리적 환경 등 크게 4개 틀을 중심으로 한다. 연구 사업 초반에는 이전부터의 변화 양상을 살펴보고 자료를 추적하는 데 주력하고, 연구 사업 후반에는 초반에 변화 양상으로 규정한 내용을 검증하고 정책적 대응책 을 제안하는 데 초점을 둔다. 이러한 틀 아래 1차년도 연구에서 나타난 특징에 착 안해 2차년도 심층연구는 마을의 지속가능성에 결정적인 요소로서 인구 측면에 서 접근코자 한다.

2차년도에는 ‘농산어촌 마을의 지속가능성’이라는 측면에서 과소(화) 마을의 실태, 농산어촌 마을을 중심으로 나타나는 관계인구의 등장 등을 파악할 필요가 있다. 전문가 서면 자문 결과, 청년, 관계인구, 창조계층 등 여러 형태로 나타나는 신규 유입 계층의 지역사회에서의 역할 및 정책 수요에 대한 조사 필요성이 제기 되었을 뿐만 아니라 관련 전문가들이 참여한 마을포럼에서도 관계인구에 대한 구

자료: 저자 작성.

<그림 2-1> 농산어촌 마을 패널 조사 사업 장기 연구 구상

2.1. 인구 과소화 마을

2.1.1. 개념 및 정의

농산어촌 인구 과소화 마을은 연구 목적과 공간적 범위에 따라 다양하게 정의 되는데, 대체로 마을 내 정주 가구 수를 이용하여 정의되고 있다. 과소 마을이 특정 시점에서 인구에 주목해 조작적 정의를 할 수 있는 데 반해, 과소화 마을은 인구 변 화의 추세를 감안한다는 차원에서 보다 포괄적이라 할 수 있다. 국내에서는 연구 자들을 중심으로 대체로 마을 가구 수가 20호 미만인 경우를 과소화 마을이라고 칭한다. 성주인·채종현(2012)은 마을(행정리) 내 가구 수가 20호 미만인 마을의 경우 공동체 기능을 유지하기 힘든 과소화 마을로 보았다. 심재헌 외(2017)는 현 재 가구 수 20호 미만인 마을을 과소 마을, 지난 10년간 마을의 가구가 감소하여

현재 가구 수가 마을 20호 미만인 마을을 미래 공동체의 기능 유지가 어려운 과소 화 마을로 정의하였다.

농림어업총조사 지역조사 자료에 따르면 우리나라의 가구 수 20호 미만 마을은 2015년 전체 마을 중 3.5%(1,270개)를 차지한다. 이는 2005년 5.7%(2,048개), 2010년 8.5%(3,091개)보다 감소한 것으로 집계된다(심재헌 외 2017).

한편 일본의 경우, 마을 단위에서 한계마을이란 표현을 주로 사용한다. 한계마을 은 인구의 공동화·고령화가 심화되어 공동체가 제대로 기능할 수 없는 마을을 의미 하는데, 65세 이상 인구가 50% 이상인 마을을 지칭한다(조영재·윤정미 2018).

2.1.2. 과소화 마을의 특징과 대응

대체로 농산어촌 인구 과소화 마을은 농업에 기반한 전통적인 경제구조를 가지 고 있어 경제 다각화 수준이 낮고 생산자 조직 등의 구성이 부진한 특징이 있다. 또 한 인구 고령화 비율과 기초적인 생활서비스 접근성이 취약한 마을 비율이 높다 (성주인·채종현 2012; 이창우 2013).

일본은 2008년을 기점으로 지속적인 인구 감소와 고령화가 심화되면서 2014년 지방 소멸론이 대두되었고, 2040년에 이르면 1,727개의 시·정·촌 중 약 52%가 소 멸할 것으로 예상되었다(조영재·윤정미 2018). 이에 따라 일본의 과소화 마을에 대한 대응방안은 ‘재생’, ‘재편’, ‘소멸’ 관점에서 제시되었다.

과소화 마을의 재생 관점은 인구의 과소화·고령화가 진행되는 마을 중 마을의 한계화가 심해져 소멸하는 것은 사회적 손실을 의미하고, 이로 인한 피해는 마을 에 거주하는 주민들이 감당하기 때문에 가능성이 있는 곳은 회복시켜야 한다는 관 점이다. 마을 자원과 주체 간 협력을 통한 공동체 활동, 외부의 유입자들에 의한 개 발과 공생을 통한 농산어촌 마을의 재생을 강조한다(조영재 외 2018).

과소화 마을의 재편은 마을 재생 가능성이 없거나 사회적 비용 투입이 어려울 경우, 마을을 새로운 시각에서 조정하는 것을 의미한다. 과소화 마을의 독자적인

재생이 어려울 경우, 여러 마을을 연계하여 기능을 보완하는 방향으로 행정적·기 능적·공간적 재편이 필요하다고 주장하였다(조영재 외 2018).

과소화 마을의 소멸 관점은 마을의 규모 활동이 한계에 달해 지속가능하지 않다고 판단되는 마을은 과감하게 소멸시켜야 한다는 것을 강조한다. 모든 마 을을 유지·보전해 가기는 현실적으로 어려우므로, 지역 자원의 효율적인 활용 을 위해 소멸 가능성이 가장 큰 마을 순으로 단계적으로 마을을 축소시키는 것 이 타당하다는 주장이다(조영재 외 2018).

국내 과소화 마을 관련 연구에서 제시하는 대응 정책은 크게 기초생활서비스 전달 체계 개편, 마을 공동체 활성화, 귀농·귀촌을 통한 인구 증가 유도, 행정·기능 적 공간 재편으로 구분된다. 농촌 노인들의 기초생활서비스 접근성 개선과 중심 지 기능 강화(조준범 2009; 성주인·채종현 2012; 이창우 2013), 농촌 공동체 활성 화를 위해 마을 간 연계 강화와 광역화된 커뮤니티 구성(성주인·채종현 2012; 조 영재·윤정미 2018), 과소화 마을의 행정적·기능적·공간적 재편(조영재 외 2014), 중심지에서 먼 배후마을의 생활환경 정비사업을 통한 귀농·귀촌 인구 유도(이창 우 2013) 등이 대안으로 제시되었다.

선행연구들에 따르면 과소화 마을의 문제는 생활서비스 접근성 부족, 공공교통 서비스 이용의 어려움, 취약한 경제활동, 인적 역량 부족 등이다. 하지만 주민들의 관점에서 이것이 얼마나 문제가 될 수 있는지가 충분히 조사된 적은 많지 않다. 또 한, 중앙정부 차원에서 제시하는 <표 2-1>의 대안들이 농산어촌 인구 과소화에 실 질적 성과를 거두고 있는지 여부를 파악하기 어렵다.