최저가 낙찰제의 정착방안 연구 Strategies for Settlement of
Lowest - bidding System in Public Construction Projects
2001, 국토연구원
국토연 2001–65
최저가 낙찰제 정착방안 연구
Strategies for Settlement of
Lowest - bidding System in Public Construction Projects
김성일・김재영
연 구 진
연구책임・김성일 책임연구원 연 구 원・김재영 선임연구위원
국토연 2001- 65 ・ 최저가 낙찰제 정착 방안 연구
글쓴이・김성일・김재영 / 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2001년 12월 28일 / 발행・2001년 12월 31일
주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6 (431-712) 전화・031-380-0426(정보자료팀) 031- 380-0114(대표) / 팩스・031-380-0474
값・6,000원 / ISBN・89-8182- 173- X-93300 http:// www.krihs.re.kr
2001, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
2001년부터 적용되기 시작한 최저가 낙찰제도의 시행결과, 저가수주의 문제에 대응하여 건설업계를 중심으로 최저가 낙찰제의 확대시행 유보의 목소리 높으 며, 심지어 적격심사제로 환원하자는 주장이 제기되기도 하였다.
최저가 낙찰제는 그간 지속적으로 적용이 된 제도이지만, 현재의 최저가 낙찰 제는 보증기관의 이행보증서의 발급을 계약체결의 요건으로 설정하고 있다는 점 에서 과거 최저가 낙찰제와 차이가 있다.
최저가 낙찰제는 1999년 9월 이후 정부공사의 낙찰제도가 적격심사제로 일원 화됨에 따라 그간 적격심사제의 적용과정에서 요행에 의한 운찰제라는 비판을 극복하고, 시장의 기능에 의해 저가 낙찰이 통제되면서 가격 및 기술에 의한 경 쟁을 통하여 건설산업의 구조조정이 이루어지도록 함으로써 건설산업의 경쟁력 을 강화하고자 하는 목적에서 도입이 되었다.
이 제도의 시행과정에서 당초의 예상과는 달리, 저가낙찰을 둘러싼 공사비의 확보문제가 업계의 초미의 관심사로 부각하였으며, 이에 대응하여 정부는 보증 기관의 보증인수 기준에 2차례에 걸쳐 인위적으로 개입하여 보증인수거부 기준 낙찰율을 획일적으로 상향조정하여, 저가낙찰을 방지하는 조치를 취하였다.
그러나, 이와 같은 임시방편적 제도개선은 최저가 낙찰제의 도입취지에 반하는 결 과를 초래하였다는 비판과 더불어, 정부 예산의 낭비를 감시하는 시민단체의 입장에 서는 정부의 이러한 조치에 대해 강도 높은 비판을 제기하기 시작하였다.
이러한 상황에 대응하여 정부는 보증기관의 보증인수 거부기준 낙찰율을 폐지 하고, 저가낙찰에 대한 감점요건을 강화하는 등 제도를 개선하는 등 최저가 낙찰 제는 시행이후 불과 몇 개월 사이에 시장행위자의 반응과 시민단체의 비판에 따 라 제도적 변화가 빈번하게 이루어졌다.
이처럼 시행이후 제도적 정착이 이루어지지 못한 상황에서 이미 2002년에는 500억 원 이상의 공사에 적용하기로 되어 있는 등 최저가 낙찰제의 확대시행을 두고 논란이 거듭되는 상황이 전개되었다.
이러한 상황에서 본 연구는 최저가 낙찰제도가 제도 도입 당시의 취지에 부응 하면서 제대로 정착할 수 있는 방안을 모색하고자 하였다. 즉, 최저가 낙찰제는 이 제도를 둘러싼 제도적 환경의 정비와 밀접한 관련을 가진다. 최저가 낙찰제가 정착하기 위한 제도적 환경은 무엇이며, 이러한 제도적 환경이 어떻게 개선되어 야 하는 지를 탐색하였다.
이러한 제도적 환경의 정비수준을 보아가면서, 최저가 낙찰제의 확대시행 여 부가 결정되어야 한다는 기본 인식 하에서 본 연구는 진행되었다.
짧은 연구기간에도 불과하고 본 연구를 수행하는 과정에서 여러 기관 및 단체 로부터 많은 도움을 받았다. 특히 건설교통부 주도로 구성이 되어, 지난 7월 중순 부터 활동한 「입찰제도개선 연구팀」에 참여하면서, 업계와 의견과 정부의 입 장을 조율할 수 있는 기회가 주어졌고, 민간 건설전문연구기관 및 관련 협회 및 공제조합에서 제공이 된 각종 현황자료 등은 실태를 파악하는 데 귀중한 자료로 활용이 되었다. 이들 기관 및 단체에 감사를 드리며, 마지막으로 본 연구의 책임 을 맡아 성실히 수행하여 준 김성일 책임연구원과 김재영 선임연구위원에게 감 사를 드린다.
2001년 12월 원장 이 정 식
요 약
본 연구는 2001년부터 1,000억 이상의 PQ 공사에 적용되기 시작한 최저가 낙 찰제가 그 대상을 확대하면서 바람직한 방향으로 정착할 수 있는 방안을 도출하 고자한 것이다.
최저가 낙찰제는 그간 그 형태를 달리하면서, 근대적인 정부공사 낙찰제도가 성립된 이후로 지속적으로 적용이 되어 왔다. 이 제도는 시대의 건설환경 및 건 설산업정책, 조달정책의 맥락에서 많은 부침을 거듭하여 왔다. 이와 같은 최저가 낙찰제는 입찰제도와 계약이후 계약이행관련 제도와 밀접한 관련을 가지면서, 우리의 실정에 부합하도록 변형되어 적용되었다.
특히, 2001년부터 적용이 되기 시작한 최저가 낙찰제는 보증시장이라는 시장 기능에 의해 공사이행능력이 있는 업체가 적정한 가격으로 선별될 수 있도록 한 제도라는 점에서 과거의 최저가 낙찰제와는 차이가 있다.
최저가 낙찰제는 가격경쟁을 통하여 업체가 선정되는 제도로 건설경기 상황과 건설업체의 경쟁도에 따라 덤핑을 수반한다. 이러한 덤핑가격은 시장에서 경쟁 의 결과로 나온 것이므로 시장가격을 반영하지만, 발주자의 입장에서는 이러한 덤핑가격이 건설공사의 품질악화를 초래하고, 건설업체의 체산성 악화로 공사의 원활한 이행에 지장을 초래할 개연성이 크다는 점에서 덤핑을 방지할 수 있는 제도적 장치를 강구하는 것이다.
현행의 최저가 낙찰제는 공사이행보증서발급을 의무화하도록 하여 낙찰 받은
업체가 이러한 이행보증서를 보증기관으로부터 발급 받지 못하는 경우에는 계약 에서 제외하도록 하고 있다.
이 제도의시행결과, 저가수주의 문제 등으로불과 몇 개월 사이에 여러 번의제도 변화가 있었다. 물론 이러한 제도변화의 핵심은 보증기관의 이행보증인수기준과 PQ 제도에 초점이 맞추어졌다. 현행 최저가 낙찰제를 지탱하는 두 축이 바로 사전자격 심사제도와 낙찰이후 계약보증으로서 이행보증제도에 있기 때문이다.
아울러, 제도변화의 동인으로 작용한 것은 바로 저가낙찰에 있었다. 대형건설 업체의 입장에서는 경영규모 및 시공실적이 부족한 중견업체가 낙찰을 받는 데 따른 불만이 문제가 되었으며, 중소건설업체는 대규모 공사에 참여할 수 있는 기 회확대에 이해관계를 가지고 있다. 한편, 국민의 입장에서는 국민의 세금으로 이 루어지는 공사비가 효율적으로 활용이 되도록 하는 데 초점이 주어졌다.
결국, 현행 최저가 낙찰제의 문제의 핵심은 바로 최저가 낙찰제의 시행에 따른 적정공사비가 얼마인가에 있는 것이다. 즉, PQ의 변별력을 강화하고 PQ참여자의 수를 축소하자는 주장은 PQ 심사에 상대적으로 유리한 건설업체를 중심으로 제 기되는 입장이고, 이렇게 줄어든 입찰업체간에는 담합이 성립될 가능성이 상대 적으로 높기 때문이다.
이에 반하는 주장을 펴는 업체는 PQ 심사에 상대적으로 불리한 입장에 있는 업체다. PQ 기준을 어떻게 설정하는 가에 따라 업체간의 이해관계가 달라지고, PQ 통과점수 및 PQ 통과 업체수에 따라 그 만큼 건설업체간에는 낙찰의 가능성 이 달라지는 것이다.
아울러, 건설업계의 공통적인 이해관계는 바로 경쟁이 이루어지면서도 적정공 사비가 보장이 되는 시스템일 것이다. 이에 따라 정부의 입장에서도 공사의 품질 을 염두에 두지 않을 수 없는 상황에서 저가수주에 대한 일정한 규제를 두고, 저 가수주를 방지하기 위한 장치를 강구하고 있는 것이다.
최저가 낙찰제는 이 제도 자체만으로는 정착하기 힘들며, 최저가 낙찰제를 둘 러싼 제도적 장치간의 유기적인 결합관계에 의해 좌우된다. 설계 - 시공분리발주
제도 하에서의 최저가 낙찰제는 엄격하고 정확한 설계에 근거한 물량계산에 의 한 가격을 그 전제로 한다. 아울러, 입찰자는 이러한 가격 하에서 나름의 노하우 및 기술을 반영할 수 있는 여지를 두도록 입찰제도가 운영되어야 하며, 입찰참가 를 위한 사전자격심사제도의 엄격한 운용과 계약이행을 담보할 수 있는 보증제 도, 이후 계약이행을 확보할 수 있는 감독, 감리제도가 상호 유기적으로 이루어 진 상황에서 정착할 수 있는 것이다.
현행의 최저가 낙찰제는 표준 품셈에 의한 예정가격의 산정과 설계도서 및 물 량계산서를 토대로 입찰자는 단순히 단가와 금액을 기재하는 방식으로 입찰함으 로써 입찰업체의 기술력과 건설업체의 견적능력이 가격에 반영될 수 있는 여지 를 봉쇄하고 있으며, 사전자격심사제도와 이행보증여부를 심사하는 보증기관의 보증심사능력의 미흡, 보증기관의 비경쟁적 구조, 사후 계약이행을 위한 감리, 감 독 시스템에서 많은 결함을 가지고 있다.
최저가 낙찰제가 정착하기 위해서는 이상과 같은 최저가 낙찰제를 둘러싼 제 도적 장치들이 정합성을 가지고 유기적으로 제대로 작동할 때 가능하다. 이를 위 해 최저가 낙찰제가 정착할 수 있는 제도적 개선방안으로 본 연구가 제시한 내용 은 단기적 방안과 중장기적 방안으로 나누어 보면 다음과 같다.
단기적 방안으로는 현행의 최저가 낙찰제의 운영과 직접적으로 관련이 되는 제도적 개선사항이다. 첫째, PQ 심사기준의 공사종류에 따른 다양화다. 현재 획 일화되어 있는 심사기준을 공사의 종류별로 다양화함으로써 공사의 특성에 따른 다양한 심사기준이 적용되어야 한다. 둘째, PQ 심사기준의 변별력강화다. 사전자 격심사기준 중 무의미한 조항은 삭제하고, 보다 건설업체의 공사수행능력을 잘 대표할 수 있는 지표로 심사기준을 조정하는 것이다. 특히 경영상태 평가지표의 개선이 필요하다. 셋째, 보증기관의 보증심사능력의 강화다. 보증기관이 그 자체 의 위험을 회피하는 수단으로 담보를 설정하는 대신에 보다 강화한 신용평가 등 의 정보를 토대로 엄격한 보증심사기능을 발휘하도록 하는 것이다. 이러한 보증 심사 기능의 하나로 보증기관에 의한 저가심의를 제도화하는 것이다.
다음으로 현행 최저가 낙찰제와 직접적으로 관련되지는 않지만, 현재와 같은 비현실적인 표준품셈제도를 개선하여 조속히 실적공사비 적산제도로 전환하는 것이다. 물론 그간 정부는 실적공사비 자료의 축적을 위한 시범사업을 추진하였 고, 실적공사비 자체에 대한 문제가 없는 것은 아니지만, 정확한 가격의 책정을 위한 공사비 관련 정보의 축적과 검증이 이루어져야 하며, 현행과 같이 표준품셈 에 의한 공사비의 책정과 수주이후 실행예산편성으로 입찰용 단가와 금액이 형 식화되는 폐단을 제거함으로써 정확한 견적에 의한 입찰을 유도하는 것이 바람 직하다.
아울러, 현행의 책임감리제 등을 강화하여 계약서대로 공사가 제대로 이행될 수 있도록 감시, 감독을 강화하는 것이다. 이를 위해 여러 가지 제도적 장치가 마련되어야 한다. 아울러, 현행의 최저가 낙찰제 대상공사를 중심으로 선택과 집 중에 의한 엄격한 공사관리 및 감독이 필요하다.
중장기적 방안으로는 첫째, 순수내역입찰제의 도입이다. 순수내역입찰제는 현 행과 같이 발주자가 설계서와 시방서, 물량계산서를 제시하고 입찰자는 단순히 이것을 토대로 단가와 금액을 기재하여 입찰함으로써 전혀 입찰자의 견적능력과 노하우, 공법, 기술이 반영되지 않는 폐단을 방지하는 것이다. 따라서 순수내역입 찰제의 도입으로 발주자는 설계도서와 시방서만을 제시하고, 입찰자가 이러한 설계도서를 기초로 물량을 산출하여 세부 내역에 따른 금액과 단가를 산정하도 록 할 필요가 있다. 이 제도의 도입과 더불어, 미리 공법과 기술이 설계도서 및 시방서에 반영됨으로써 입찰자의 공법 및 기술이 활용될 수 있는 여지를 봉쇄하 는 현행 제도를 개선하여 대안입찰을 보다 활성화하는 것이 바람직하다.
둘째, 발주자에 의한 가격심의기능의 확충이다. 이상과 같은 순수내역입찰제 와 대안입찰의 활성화에 따른 입찰정보는 발주자에 의한 가격심의의 근거 자료 로 활용이 될 수 있는 것이다. 최저가 낙찰제 하에서 터무니없이 낮은 가격으로 입찰한 업체에 대해 내역입찰자료를 근거로 이러한 가격으로 공사수행이 가능함 을 입증하도록 하는 것이 바람직하다. 이럴 경우 정확한 견적과 기술에 따른 입
찰이 이루어짐으로써 과당경쟁에 의한 출혈수주는 방지될 수 있는 것이다. 이러 한 발주자의 가격심의기능의 확충을 위해서는 무엇보다 발주자의 발주능력과 공 사가격 및 견적에 전문화된 인력이 필요하다.
셋째, 보증시장의 개방을 통해 보증기관간의 경쟁체제를 구축하는 것이다. 즉, 보증시장의 개방은 현행의 건설공제조합과 서울보증보험으로 이원화되어 있는 시장에 국내 손해보험사의 진입을 허용하고 외국 보증보험사도 동시에 진입을 허용하여야 할 것이다. 이들 보증기관간의 경쟁시스템의 구축은 신용평가 등 보 증심사에 필요한 각종 정보의 원활한 유통과 검증이 자연스럽게 이루어질 것이 며, 보증회사간의 수수료 경쟁으로 보증회사는 보증에 따른 위험을 방지할 수 있 는 기법과 기술의 개발에 노력을 경주할 것이다.
이처럼 보증기능의 강화도 이와 같은 보증기관간의 경쟁체제의 구축을 전제로 하며, 이 과정에서 보증기관간 경쟁에 요구되는 일정한 가이드라인 정도는 정부 가 제시하여야 한다.
이상과 같은 제도적 개선방안의 마련에는 여러 가지 현실적 문제가 많을 것이 다. 정부는 이러한 제도개선사항을 제도간의 유기적인 관계를 고려하여 시간계 획을 세워 체계적으로 접근하여야 하며, 최저가 낙찰제의 확대시행 여부도 이러 한 제도적 장치의 구축과 정착을 보아가며, 결정하는 것이 바람직할 것이며, 공 사의 종류에 따라 공사의 규모에 따라 보다 신축적으로 다양한 낙찰방식을 적용 할 수 있는 능력이 요구된다.
차 례
서 문 ⅰ
요 약 ⅲ
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 1
2. 연구의 내용 및 방법 5
제 2 장 과거 최저가 낙찰제도의 변화 및 평가
1. 정부공사 낙찰제도와 덤핑방지 제도의 변화 7
1) 정부공사 낙찰제도의 변화 7
2) 최저가 낙찰제와 덤핑방지 제도의 변화 13
2. 최저가 낙찰제의 시행경험과 특징 24
1) 개관 24
2) 연대별 최저가 낙찰제의 시행과 특징 25
3. 최저가 낙찰제에 대한 평가 29
제 3 장 이행보증부 최저가 낙찰제의 도입과 관련 제도 변화
1. 이행보증부 최저가 낙찰제도의 도입배경 33
1) 적격심사제도의 문제점 33
2) 최저가 낙찰제도의 도입배경 및 대상공사 34
3) 최저가 낙찰제의 시행을 위한 제도 변화과정 37
4) 현행의 최저가 낙찰제와 관련한 현행 제도정비 49
제 4 장 최저가 낙찰제의 시행실태 , 문제 및 주요 쟁점
1. 이행보증부 최저가 낙찰제의 시행실태 59
1) 이행보증제도의 변화에 따른 최저가 낙찰제 시행결과 59
2) 최저가 낙찰제 시행 이후 실태 분석 68
2.최저가 낙찰제 시행이후 나타난 문제점 71
1) 최저가 낙찰제 제도 운영상의 문제 71
2) 현행 최저가 낙찰제와 시행과정상 부각된 문제점 75
3. 최저가 낙찰제 시행으로 부각된 쟁점 79
1) 저가낙찰 문제 79
2) PQ 제도의 문제 91
제 5 장 이행보증부 최저가 낙찰제의 정착 방안
1. 최저가 낙찰제 정착 방향 97
2.정착을 위한 제도개선 방안 99
1) 단기적 방안 99
2) 중・장기적 방안 : 최저가 낙찰제 정착여건 조성 133
제 6 장 결론 : 제도개선방안의 체계적 추진
결 론 141
참고문헌 147
SUMMARY 151
표 차례
<표 2- 1> 정부공사 낙찰제도의 변화 12
<표 2- 2> 저가심의기준의 변화 18
<표 2- 3> 차액보증 실적 20
<표 3- 1> 조달청의 입찰집행기준 38
<표 3- 2> 공사이행능력 심사기준 40
<표 3- 3> 공사이행 등급 41
<표 3- 4> 공사이행등급에 따른 기준낙찰률 41
<표 3- 5> 이행보증 인수 기준 42
<표 3- 6> 공사이행보증 심사평점기준 : 배점 및 감점조정 내역 43
<표 3- 7> 등급별 보증인수 기준 44
<표 3- 8> 공사이행등급에 따른 기준낙찰률 45
<표 3- 9> 건설공제조합의 이행보증인수 기준의 변화 46
<표 3- 10> 건설공제조합의 이행보증인수 기준의 변화 47
<표 3- 11> 공사이행보증 심사평점기준 : 배점 및 감점조정 내역 48
<표 3- 12> PQ 시공경험 배점기준의 조정 50
<표 3- 13> 신용등급에 따른 공사이행 보증 특별한도조정 51
<표 3- 14> 이행보증 인수조건의 개선 52
<표 3- 15> 이행등급별 담보범위의 설정 53
<표 3- 16> 공사이행능력심사기준 54
<표 3- 17> 공사이행등급 55
<표 3- 18> 보험요율 및 할인할증율 내역 56
<표 3- 19> 심사평점 체계 57
<표 3-20> 낙찰율 평점 산출기준(100점) 57
<표 3- 21> 평가등급 종합 평점 인수 기준 57
<표 4- 1> 최초의 최저가 낙찰제의 시행 현황 60
<표 4- 2> 건설공제조합의 이행보증인수기준 61
<표 4- 3> 건설공제조합의 보증인수기준의 변화 62
<표 4- 4> 제 1차 제도개선 후 낙찰현황 63
<표 4- 5> 낙찰율에 따른 보증인수기준 64
<표 4- 6> 보증인수거부 기준선의 상향조정이후의 낙찰결과 65
<표 4- 7> 보증인수거부기준선의 폐지 이후, 최저가 낙찰제의 시행현황 67
<표 4- 8> 조달청 발주 PQ공사의 연평균 참가자 수(1995～1999) 68
<표 4- 9> 최저가 낙찰제 공사의 낙찰률 분포 및 평균낙찰률 69
<표 4- 10> 시공능력금액 순위별 최저가 낙찰제 공사수주실적 70
<표 4- 11> 최저가 낙찰제 공사의 공사이행보증서 발급실적 71
<표 4- 12> 보증기관의 보증 인수 기준의 변화 73
<표 4- 13> 공사규모별 적격심사 통과점수와 낙찰하한율 81
<표 4- 14> 수주유형별 낙찰율 분포 82
<표 4- 15> 최저가낙찰 및 저가심사 현황 83
<표 4- 16> 1993년 최저가제도 시행직후 정부공사 입찰결과 83
<표 4- 17> 일반건설업과 전문건설업 실행율 비교 89
<표 4- 18> 조달청 PQ심사 사례(2000년) 92
<표 5- 1> 최저가 낙찰제 적용대상공사의 PQ 시공능력 평가항목 및 평점 100
<표 5- 2> 조달청 PQ 심사세부기준중 경영상태평가 기준 103
<표 5- 3> PQ 경영상태 평가점수 상위 업체 신용등급 105
<표 5- 4> 평가기관별 경영(신용)상태 평가항목의 구성비중 비교 106
<표 5- 5> 주요 건설업체의 경영 상황 107
<표 5- 6> 최저가 낙찰제 공사의 설계금액 대비 직접공사비 비중 119
<표 5- 7> 국내외 적산체계 비교 122
<표 5- 8> 원도급공사액 대비 하도급공사액 비율 126
그림 차례
<그림 4- 1> 낙찰제도와 낙찰율 추이 84
<그림 4- 2> 1997년 이후 분기별 낙찰율 추이 85
<그림 5- 1> 국가계약법상 건설보증제도 개요 112
1
C H A P T E R
서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2000년 8월, 정부는 『건설산업 경쟁력 강화 방안』을 발표하였다. 이미 건설 교통부는 2000년 4월에 『건설산업 구조개편방안』을 제시하여 과거 건설산업 정책을 반성하는 가운데 정부공사의 입찰제도를 공급자인 건설업체중심에서 발 주자인 정부의 역할을 제고하는 방향으로 전환하고자 하였으며, 경쟁제한적 건 설제도를 개편하여 시장경쟁을 통한 효율성을 제고하는 방향으로 제도의 개편방 안을 제시한 바 있다.1)
이와 같은 건설산업구조조정의 일환으로 향후 선진건설시장에서의 경쟁력 확 보를 위해 관계부처 공동으로 건설산업구조개편방안에서 제시된 대안을 구체화 하여 건설산업경쟁력 강화방안을 내놓았던 것이다.2)
이러한 건설산업경쟁력 강화방안의 일환으로 정부는 이행보증부 최저가 낙찰 제도를 2001년부터 1,000억 이상의 PQ공사에 적용하고 이후 단계적으로 확대
1) 건설교통부, 「뉴밀레니엄 시대의 건설산업구조개편 방안」, 2000. 4
2) 구체적인 내용은 재정경제부・행정자치부・건설교통부・기획예산처・금융감독위원회, 「건설업 경 쟁력 강화방안」, 2000. 8. 30 참조
시행하고자 하였다. 보다 구체적으로 이행보증부 최저가 낙찰제도의 도입배경은 바로 적격심사제도에서 잉태되어 왔다. 1999년 9월, 적격심사낙찰제가 모든 공사 에 적용이 된 적격심사제는 적격심사통과점수에 따라 낙찰하한선이 미리 결정되 는 구조인 데다, 복수예비가격 중 추첨에 의해 예정가격이 결정됨으로써 운에 의 해 낙찰자가 결정이 되는 「운찰제」라는 비판을 그동안 무수히 받아왔다.
이러한 비판은 정부가 이행보증부 최저가 낙찰제를 도입하는 계기로 작용하였 다. 즉, 가격 및 기술경쟁 등 경쟁의 원리를 십분 살리면서, 공사이행능력을 보증 기관의 이행보증서 발급을 통하여 검증하도록 함으로써 시장의 기능에 의한 건 설산업의 구조조정을 촉진하고자 한 것이 제도의 핵심이다.
이와 같은 최저가 낙찰제는 과거의 정부의 직접적인 규제를 통한 낙찰제도의 운영방식을 탈피하여 보증기관의 보증기능과 가격 경쟁을 통하여 건설산업의 구 조조정을 촉진하고자 하였다는 점이 특징이다.
이를 위해 가격경쟁을 통한 최저가 낙찰업체에게 보증기관에서 발행하는 이행 보증서를 의무적으로 첨부하도록 하여 이행보증서의 발급에 따라 최종 계약자가 선정되도록 하였으며, 이행보증금율은 현실적인 업계의 이행보증에 따른 부담을 고려하여 공사계약액의 40%이행보증으로 하고, 단계적으로 이를 확대 적용하고 자 하였다.
이와 같은 기본 방향과 원칙이 설정된 이후, 2001년에 접어들어 최저가 낙찰제 의 시행에 따른 덤핑의 방지를 위한 최소한의 장치가 마련되었다. 그 내용은 최 저가로 낙찰된 업체가 이행보증서를 발급 받지 못하는 경우 부정당업자로서의 제재 를 받도록 하였으며, 예정가격의 70%미만의 낙찰에 대해서는 하도급 대금 지급보증, 하도급 대금직불 사유에 해당되어 불이익을 받도록 하였다. 아울러, 적격심사제하 의 P・Q통과점수인 60점을 최저가 낙찰제 대상공사에는 90점으로 상향조정하여 무분별한 입찰참가에 따른 가격경쟁에 의한 덤핑을 방지하고자 하였다.
이상과 같이 최저가 낙찰제의 시행을 위한 제도적 장치가 마련이 된 후, 2001 년 3월말에 최초로 이행보증부 최저가 낙찰제가 적용되었다. 처음 시행된 최저가
낙찰제 적용 공사에서 이루어진 2건 공사의 낙찰율은 예정가격의 58%에 결정되 었다.
이와 같은 낙찰율은 최저가 낙찰제가 적용되기 이전인 적격심사제하에서의 최 저낙찰 하한율인 73%수준에 비해 무려 15%p나 하락한 결과를 초래하였다. 이에 건설업계와 건설교통부는 저가수주로 인한 부실공사를 우려하지 않을 수 없었으 며, 이에 따른 제도의 개선에 대한 요구가 커지게 되었다.
이러한 건설업계의 요구를 반영하여 건설교통부는 2001년 4월에 최저가 낙찰 제 개선방안을 제시하여 보증기관의 이행보증서 발급요건에 예정가격의 60%수 준으로 보증기관의 이행보증거부 낙찰율을 설정하도록 하는 조치를 취하였다.
이와 같은 임기응변적 이행보증거부낙찰선의 설정으로도 저가낙찰에 따른 부 실공사에 대한 업계의 요구를 충족하는 데에도 한계가 있을 수 밖에 없었으며 아울러, 이러한 보증거부 낙찰기준선의 설정은 최저낙찰율을 예정가격의 60%에 고정하는 구실을 하였다.
이에 정부는 또 한차례 보증거부 낙찰선을 예정가격의 73%수준으로 상향조정 하였다. 이는 1,000억 원 이상 공사의 적격심사제에 적용이 되는 최저 낙찰율인 73%수준과 동일한 것이었다.
이처럼 정부의 직접적인 개입으로 보증거부 낙찰선이 설정됨으로써 보증심사 기능 등 보증기관의 능력확충을 통한 최저가 낙찰제는 사실상 제한적 최저가 낙 찰제로 전락하였고, 보증기능을 통한 업체간의 경쟁을 통한 구조조정이라는 당 초 최저가 낙찰제 도입의 취지를 전혀 살리지 못하는 결과를 초래하였다.
이와 같은 비판에 직면하여 재경부는 보증기관의 보증인수거부 낙찰기준선을 폐지하고, 보증기관이 자율적으로 신용등급, 공사이행능력, 낙찰율 등에 따라 보 증요율 및 담보의 차등화를 통해 이행보증서를 발급하도록 하고, 아울러, 낙찰율 60% 미만인 경우 100% 이행보증을 요구하고, 60%이상～70%미만인 경우 80%의 이행보증, 70% 이상인 경우에는 종전과 같이 40% 이행보증을 하도록 하는 「차 등보증제」를 도입하여, 낙찰율에 따른 이행보증금율 부담의 불균형을 시정하는
동시에 저가낙찰일수록 계약액에서 차지하는 이행보증금의 비율을 강화하였다.
이와 같은 보증거부 낙찰율을 인위적으로 설정하는 제도를 폐지하고 보증심사 를 통한 보증기관의 자율적인 보증요율 및 기준의 책정으로 환원이 이루어졌으 며, 이후 적용이 된 최저가 낙찰제 적용 공사의 낙찰율은 대체로 예정가격 대비 70%에 근접하는 수준에서 결정되었다.
이처럼 최저가 낙찰제가 도입이 된 이후, 불과 몇 달 사이에 몇 차례의 제도적 변화를 거듭하는 등 제도가 정착하지 못하는 작금의 상황을 목도하면서 과연 최 저가 낙찰제는 제도의 도입취지를 살리면서 정착할 수 없는 것인가? 하는 질문 에서 본 연구는 출발하였다.
이러한 연구 질문과 더불어 현실적으로 2002년에 최저가 낙찰제가 500억 원 이상의 공사로 확대 적용할 계획으로 있으므로 이에 대한 입장을 분명히 할 필요 성이 부각되었다. 이러한 입장의 정리는 바로 최저가 낙찰제의 정착에 필요한 제 도적 장치는 무엇이며, 현실적으로 이러한 제도가 제대로 작동하는 가? 만약 제 대로 작동하고 있지 못하다면, 어떻게 개선되어야 할 것인가? 이러한 개선방안을 제도화하여 정착시키는 데는 이해관계의 대립과 제도화에 따른 비용 및 시간을 요하기 때문에 단기적으로 개선이 가능한 방안과 그렇지 못한 방안이 있을 수 있는 것이다.
이상과 같은 질문을 토대로 본 연구는 최저가 낙찰제의 정착에 필요한 제도적 환경의 정비와 제도화의 수준에 따라 최저가 낙찰제도의 확대시행 여부가 결정 되어야 한다는 기본적 인식을 바탕으로 하였다.
이를 위해 본 연구는 과거 최저가 낙찰제의 시행경험을 살펴보고 그 성과를 평가하는 작업에서 출발하여 현행 최저가 낙찰제의 도입배경 및 특성과 최저가 낙찰제의 시행을 위한 제도적 장치의 변화를 개괄하면서, 최저가 낙찰제 시행이 후 나타난 문제점 및 주요 쟁점을 논의한 후, 최저가 낙찰제가 정착하기 위한 제 도적 개선방안을 도출하는 데 그 목적을 두고 있다.
2. 연구의 내용 및 방법
본 연구의 목적은 최저가 낙찰제도의 정착을 위한 제도적 개선방안을 찾는 데 있다. 이를 위해 우선, 과거 최저가 낙찰제의 시행경험을 고찰, 평가해 보기 위해 그간 정부공사 낙찰제도가 어떠한 목적에서 어떠한 이해관계를 가지고 변 화되어 왔으며, 최저가 낙찰제 시행에 따른 관련 제도적 장치가 어떻게 설정되어 왔는지를 파악하고자 하였다.
이와 같은 낙찰제도의 변화과정 및 맥락 하에서 현재의 최저가 낙찰제도의 도 입배경과 최저가 낙찰제의 시행을 위한 관련 제도의 정비과정을 논의한 뒤, 최저 가 낙찰제 시행이후 나타난 시행성과를 분석하고 이 과정에 나타난 문제점과 쟁 점을 분석하고자 하였다.
이와 같은 현행 최저가 낙찰제도의 시행과정에서 나타난 관련 제도상의 문제 점을 해소하면서, 최저가 낙찰제가 제도 도입의 취지를 살리면서 정착할 수 있는 방안을 제시하고자 하였다.
최저가 낙찰제도의 성과는 이를 둘러싼 예정가격제도, 입찰제도 및 계약이행 관련 제도적 장치 등 제도적 환경에 의해 좌우된다. 따라서 최저가 낙찰제의 정 착은 바로 이러한 제도적 환경이 제대로 정비되어 제도로 기능할 때 가능하다.
따라서 최저가 낙찰제 정착을 위한 현행 제도적 환경의 현황 및 문제점을 분석하 고 이를 통해 개선방안을 제시하고자 하였다.
이러한 개선방안은 단기적으로 개선을 통하여 정착이 가능한 것과 중장기적으 로 개선, 정착되어야 하는 것이 있을 수 있다.
이와 같은 개선방안이 제도화되어 정착되어 가는 수준을 보아가며, 최저가 낙 찰제를 확대 시행하며, 최저가 낙찰제의 제도적 환경 정비를 시간계획을 가지고 체계적으로 접근하는 것이 바람직하다는 것이 결론으로 제시된다.
이상의 연구내용에 따른 연구 방법은 다음 <표1-1>에서 보는 바와 같다. 첫째, 우리나라의 정부공사의 낙찰제도 변화 분석 및 평가를 위해 주된 연구방법은 건
설협회가 매년 발간하는 사업보고서를 주로 참고하였으며, 관련 문헌에 크게 의 존하였다.
둘째, 이행보증부최저가낙찰제의도입배경및제도적장치의변화과정은정부의 정 책자료 및 법령자료 등과 관련 공제조합의 이행보증심사기준을 참조하였다.
셋째, 최저가 낙찰제의 시행실태 및 문제점의 분석은 그간 관련 협회에서 제시 된 자료와 민간연구기관의 정책정보 및 현황분석자료를 참고하였으며, 아울러, 보증기관 및 건설협회의 낙찰자료를 활용하였으며, 문제점과 관련하여 건교부 및 연구기관, 건설업계의 전문가를 중심으로 구성이 된 「입찰제도개선 연구 반」을 통해 입찰제도 개선방안을 마련하는 과정에서 현행 최저가 낙찰제의 문 제점으로 지적된 사항도 참고로 하였다.
마지막으로 최저가 낙찰제도의 정착을 위한 제도개선 방안은 앞에서 말한
「입찰제도개선 연구반」에서 도출이 된 입찰제도 개선방안과 최저가 낙찰제도 의 정착과 관련된 문헌과 설문조사 등을 통한 분석자료 등을 참고하였다.
<표1- 1> 주요연구내용 및 방법
주 요 내 용 연 구 방 법
우리나라 정부 공사 낙찰제도의 변화 분 석 및 평가(제 2 장)
문헌조사(건설협 회의 「사업보고서」등 문 헌참고
이행보증부 최저가 낙찰제 도입
- 배경 및 제도적 장치변화(제 3 장) 정부정책자료 등 현안자료 및 법령자료 최저가 낙찰제의 시행실태, 문제 및 주요
쟁점 (제 4 장)
조달청입찰자료 및 관련 보도자료 관계기관 및 업계전문가와의 면담 최저가 낙찰제 정착을 위한 제도적 개선
방안(제 5 장 ) 전문가 회의 및 관련 문헌
2
C H A P T E R
과거 최저가 낙찰제도의 변화 및 평가
1. 정부공사 낙찰제도와 덤핑방지 제도의 변화
1) 정부공사 낙찰제도의 변화
우리나라는 1951년 재정법 제정 당시 미군정 회계제도의 영향을 받아 최저가 낙 찰제도를 도입하였다. 이후 1960년대 초반 일시적으로 담합 등에 대응하여 부찰제를 시행한 이후 1960년대를 통해 최저가 낙찰제도는 계속적으로 유지, 운영되었다.
이 당시는 낙찰제도보다는 주로 입찰제도에 초점이 맞추어져 있었으며, 정부 의 입장에서도 공공공사 입찰질서의 확립과 지명경쟁으로 인한 담합의 문제에 대응하는 것이 관건이었다. 당시의 낙찰제도는 지명경쟁입찰제도와 결부되어 담합구조를 형성하는 중요한 기제로 작용하기도 하였으며, 다른 한편으로는 연 고권에 의한 수주 확보 차원에서 덤핑낙찰이 성행하기도 하였다. 이와 같은 입찰 질서의 문란은 1960년대 말의 정권차원의 서정쇄신 운동과 결부되어 입찰질서의 개선을 위한 낙찰제도의 변화를 초래하는 계기로 작용하였다.
이에 따라 1971년 국무총리훈령 제 100호의 발동에 따라 조달청 집중발주제도
와 덤핑과 담합의 방지를 위해 제한적 평균가 낙찰제도(부찰제)가 그 방안으로 등장 하였으며, 이 당시 최저가 낙찰제에 익숙한 건설업계로서 제도도입 당시 부찰제에 대한 반대입장을 보였지만, 이후 이 제도가 과당경쟁에 의한 덤핑을 방지하는 데 도움이 된다는 점을 인식하게 되면서 점차 이 제도에 적응하기 시작하였다.
그러나, 이러한 부찰제의 도입하고자 하는 재무부의 입장은 최저가 낙찰제가 경쟁의 원리에 충실한 제도임에는 틀림이 없으나 이 당시 입찰질서의 문란을 바 로 잡기 위한 궁여지책이었다. 이러한 사실은 부찰제가 조만간에 최저가 낙찰제 로 다시 전환될 수 있는 개연성을 가지고 있었던 것이다.
이러한 상황이 현실로 나타난 것은 중동건설시장의 활황으로 건설경기가 회복 되는 외부 경제환경과 밀접하게 맞물려 있었다. 이에 정부는 종전의 부찰제를 폐 지하고 최저가 낙찰제로 전환하고자 하였다. 이 당시 정부의 입장은 종래부터 최 저가 낙찰제가 경쟁의 원리에 충실한 이상적인 제도라는 기본 인식과 이 제도가 정부 예산의 절감에 유리하다는 것이었다.
하지만 부찰제가 적정공사비의 확보에 유리한 제도이며, 중소건설업체의 보호 를 위해 필요하다는 인식이 자리를 잡아가는 시점에서 부찰제의 폐지 결정은 건 설업계의 반발에 직면하였다. 그러나 이러한 건설업계의 반발에도 불구하고 최 저가 낙찰제가 도입되었다. 이후 건설업계는 1978～79년 당시 중동건설경기의 침체로 인한 국내 건설수주에 과당경쟁이 심화되어 덤핑낙찰이 속출하는 상황을 사례로 제시하며, 건설업계의 의견을 모아 부찰제의 도입을 지속적으로 정부에 건의하였다.
건설업계의 집요한 부찰제의 요구에 정부는 경쟁의 원리에 반하는 요행식 낙 찰제도로 반대입장을 견지하였으나, 업계의 현실 등을 고려하여 정부는 1981년 부터 부찰제를 1년 동안 한시적으로 도입하였으며 이후 한 차례 부찰제를 연장 시행하다가 1983년에는 이 당시 대형공사인 30억 원 이상의 공사에는 최저가 낙 찰제를 적용하는 대신 덤핑을 방지하기 위한 「저가심의제」가 도입되었다.
이 당시 저가심의제는 선진화된 이상적인 제도로 평가를 받았지만 이후 저가
심의제의 운영을 둘러싼 문제가 발생되어 본래의 제도 도입의 취지가 퇴색되기도 하였다. 이로써 우리나라의 낙찰제도는 30억원 미만의 공사에는 제한적 평균가 낙찰제(부찰제)를 적용하고, 30억원 이상에는 저가심의제를 적용하는 이원화된 낙찰구조를 가지게 되었다.
이후, 부찰제는 매년 건설업계의 요구에 따라 연장되었으며, 저가심의제 적용 대상 공사도 지속적으로 확대되어, 1987년 당시에는 10억 원 이상의 공사에 적용 이 되었다. 1986년에 발생한 독립기념관 화재사고는 이제까지의 건설공사 제도 운영 에 대한 반성을 통하여 종합적 제도개선방안이 마련되는 계기로 작용하였 으며, 이와 동시에 1986년에 우루과이 라운드의 출범에 따라 건설을 포함한 서비 스 시장의 개방논의와 결부되어, 1990년대의 건설산업 정책과 낙찰제도의 운영 에도 큰 영향을 미치게 되었다.
이처럼 부실공사 방지라는 국내적 정책 요구와 서비스 시장의 개방과 경쟁의 확대라는 대외적 환경의 변화는 건설관련 제도를 선진화하는 데 중요한 환경적 요인으로 작용하였다. 이에 따라 부찰제와 저가심의제를 가미한 최저가 낙찰제 도라는 이원적 낙찰제도는 1990년에 들어 저가심의제로 일원화되었다.
1983년부터 적용이 되기 시작한 저가심의제도는 그 적용과정에서 여러 가지 운영상의 문제를 야기하였다. 발주처의 저가심의 능력의 부족으로 저가심의가 형식화되는 동시에 저가심의 기준선이 낙찰하한선이 되는 등 제한적 최저가 낙 찰제와 유사한 방식으로 운영이 되는 폐단이 있었다. 이에 따라 저가심의제도는 폐지되었고, 순수한 최저가 낙찰제가 일시적으로 운영이 되다가 중소건설업체의 보호 목적으로 20억 원 미만의 공사에는 제한적 최저가 낙찰제를 적용하게 됨으 로써 이원적 낙찰구조가 형성되었다.
이와 같은 제도의 변화는 1992년 이후에 발생한 신 행주대교 등 대형건설공사 의 부실사고와 건설시장개방 논의의 확대와 맞물려, 종전의 도급한도액제도를 일부 대체하는 사전자격심사제도의 도입 논의와 맞물려 이루어지게 되었다. 이에 따라 종 전의 20억 원 이상의 공사에 적용이 되던 최저가 낙찰제는 100억 원 이상의 공사로
확대되었고 , 그 미만의 공사에는 제한적 최저가 낙찰제가 적용이 되었다. 아울러, 최저가 낙찰제 대상공사 중의 일부 공종에 대해서는 사전자격심사제도를 통하여 입 찰자격을 강화함으로써 부실공사를 사전에 줄이고자 하였다.
이러한 제도의 도입과 변화는 이미 말한 바와 같이 국내 건설시장의 환경과 건설시장의 개방과 밀접한 관련을 가지는 것이었다. 이중 정부 조달제도의 변화 와 관련하여 주목할 만한 대외적 환경의 변화는 1994년의 정부조달협정가입이었 다. 정부조달협정의 가입으로 1997년부터 정부조달시장의 개방이 예정되었고, 이는 국내 정부조달관련 제도의 국제화를 가져온 계기로 작용하였다. 정부조달 시장의 개방에 대응하여 1995년에 종전의 「예산회계법」중 계약부문이 「국가 를당사자로하는계약에관한법률」로 분리 독립하게 되었으며, 국제계약에 관한 규정과 낙찰제도에서도 적격심사제도가 새로이 규정되었다.
그러나, 적격심사제도는 개방대상공사 규모에만 적용하는 것이었고, 급격한 확대 도입에 따른 건설업계의 부담을 줄이고자, 중소건설업체의 보호를 위한 제 한적 최저가 낙찰제는 대상공사의 규모를 축소하면서 그대로 유지되다가 1999년 에는 규제개혁위원회의 의결에 따라 경쟁 제한적이며, 요행성 낙찰제도로 인식 이 된 제한적 최저가 낙찰제의 폐지가 결정이 되면서, 우리나라 낙찰제도는 적격 심사제도로 일원화되었다.
이와 같은 적격심사제도는 최저가로 입찰한 자 중에서 적격심사를 통하여 공 사이행능력이 있는 업체 중에서 최저가로 낙찰자를 선정하는 제도였다.
그러나, 이 제도 중 적격심사통과 점수의 획일적 설정과 적격심사기준의 설정 등이 변별력을 가지지 못하는 등 주로 가격에 따라 낙찰자가 결정이 되는 제도적 한계를 잉태하고 있었으며, 건설경기 상황에 따라 과당경쟁이 발생할 경우 적격 심사 통과 점수에 해당되는 가격으로 낙찰가격이 형성이 되는 사실상 제한적 최 저가 낙찰제로 작용할 가능성이 충분히 있었다.
이러한 가능성은 IMF 외환위기 이후, 건설공사의 물량 감소와 건설업체수의 증가에 따라 현실로 나타났다. 이에 따라 적격심사제의 변별력을 확보하기 위한
기준의 개선과 사실상 제한적 최저가로 운영이 된 이 제도는 낙찰 제한선의 상향 을 둘러싼 건설업계와 정부간의 상호작용이 빈발하였으며, 이 결과 일정수준으로 적 격심사통과점수가 상향조정이 되었지만, 문제는 여전히 남아있었다. 이 당시의 건 설업계는 이 제도가 운찰제의 틀을 벗어나지 못하는 것으로 평가하고 있다.
이러한 비판에 직면하여 정부는 건설산업구조개편방안을 마련하여 보증시장 특히 그 동안 연대보증인 제도 등 인적 보증에 의한 보증시장을 물적 보증으로 전환하는 등 보증시장의 선진화에 부응하고, 보증업체의 보증요율 설정의 탄력 성 부여 등 건설업체의 신용평가에 따른 보증요율이 시장원리에 따라 이루어질 수 있도록 하는 방향으로 건설산업 정책의 방향을 설정하였고, 이에 따라 2000년 8월 「건설산업 경쟁력 강화방안」을 통하여 1,000억 원 이상의 P・Q 공사부터 20001년부터 공사이행보증서의 발급을 의무화한 최저가 낙찰제를 도입하게 되 었다.
<표 2- 1> 정부공사 낙찰제도의 변화
기 간 낙찰제도의 변화 비 고
62～
71.12 최저가 낙찰제 건설업체의 경쟁력제고
건설경기의 호황 72.1～
75.12
부찰제(제한적 평균가 낙찰제)
- 예정가격 80% 이상 입찰자의 평균치에 가 장 가깝게 입찰한자)
1차석유파동 등에 따른 건설경기 의 침체
76.1～
81.2 최저가 낙찰제 해외건설(중동)경기의 호황
81.3～
83.3
부찰제(예정가격 85%이상 입찰자의 평균치 에 가장 가깝게 입찰한 자)
2차 석유 파동에 따른 건설경기의 침체
83.4～
93.2
최저가 + 저가심의제
(직접공사비(75%)미만 입찰인 경우 발주관 서가 적정공사의 여부를 심의)
- 이후, 예가 80%미만( 86- 87), 85%미만 ( 87- 90) 저가심의
소규모 공사는 부찰제 계속시행 - 83.7～84.3(30억원 미만) - 84.4～85.3(20억원 미만) - 85.4～90.3(10억원 미만)
93.3～
93.9
최저가 낙찰제( 93.7.1 P.Q) (20억원 이상 공사) 제한적 최저가 낙찰제
(20억원 미만의 공사:85% 제한적 최저가)
저가심의제의 객관적 심사기준의 결여
중소건설업체의 보호 및 과당경쟁 에 의한 부실 시공의 방지
93.9～
95.7
최저가 낙찰제 (100억원 이상의 공사) 제한적 최저가 낙찰제
(100억원 미만의 공사:85%제한적 최저가)
덤핑으로 인한 부실 시공방지를 위해 최저가 낙찰제 대상의 축소
95.7～96 .12
적격심사낙찰제 (100억원 이상의 공사) 제한적 최저가 낙찰제
(100억원 미만 : 88%제한적 최저가)
정부조달협정의 내용에 부응 덤핑으로 인한 부실 시공의 방지 를 위해 가격위주의 낙찰제에서 기술위주로 전환
97.1～
99.1
적격심사낙찰제/ P.Q대상(100억이상) (58.3억원 이상의 공사)
제한적 최저가 낙찰제
(58.3억원 미만의 공사: 90%제한적 최저가)
대외개방에 따른 규모의 조정(정 부조달협정)
99.2～
99.9 적격심사제(30억원 이상)
규제개혁조치에 따라 단계적으로 제한적 최저가 낙찰제 축소(정부 조달협정)
99.9～
00. 12
전면적 적격심사제
(공사규모별 차등적인 적격심사기준의 적용) 규제개혁 의결사항 2001.1
～
최저가 낙찰제(1000억원 이상 P・Q 공사) 적격심사제
건설산업 경쟁력 강화방안(2000.8):
이행보증서 의무화
2 ) 최저가 낙찰제와 덤핑방지제도의 변화
(1) 최저가 낙찰제와 덤핑방지
우리나라의 낙찰제도의 역사는 바로 덤핑과 담합을 방지하기 위한 과정의 역 사라고 볼 수 있다. 정부의 입장에서는 담합으로 인한 공사비의 증가를 방지하는 데 중점을 두는 반면에, 건설업체의 입장에서는 담합을 통한 공사비의 확보에 초 점을 두고 상호 작용하여 왔다. 그 중심에는 조달주체로서의 정부와 건설업체의 이익단체인 건설협회가 주요 행위자로서의 역할을 하였다.
이와 같은 건설업계의 인식은 최저가 낙찰제 = 저가낙찰(덤핑) = 부실의 구도 가 성립되는 계기를 마련하였고, 이는 건설협회를 중심으로 하는 건설업계의 적 정 공사비 확보 노력과 밀접한 관련을 가지는 것이었다.
따라서, 최저가 낙찰제의 시행시기에는 항상 덤핑을 방지하기 위한 제도적 장 치가 강구되었으며, 최저가 낙찰제= 덤핑방지제도는 동전의 양면과 같이 말접한 관련을 가지고 적용이 되어 왔다. 이러한 덤핑방지 제도의 핵심적인 수단은 바로 차액보증제도와 1983년 이후 1992년까지 적용이 된 저가심의제였다.
여기서는 최저가 낙찰제 시행시기에 주로 적용이 된 덤핑방지 제도로서 차액 보증제도와 저사심의제를 중심으로 역사적 변화과정을 살펴보고자 한다.
(2) 덤핑의 방지제도의 변화 : 차액보증 제도/ 저가심의제도
우리나라에서 「차액보증제」의 태동은 이미 재정법으로 거슬러 올라간다. 재 정법에서 선진국의 제도를 모방하여 최저가 낙찰제가 도입됨에 따른 덤핑의 방 지를 위한 것이었다. 이후, 1960년대 초반에 잠시 부찰제가 적용이 된 시기를 제 외하고 60년대에는 최저가 낙찰제가 시행됨에 따라 이와 같은 차액보증과 유사 한 제도가 계속적으로 적용되었다.
그러나, 1970년대로 접어들면서, 최저가 낙찰제가 부찰제로 전환이 되면서, 이 제도는 사실상 적용여지를 잃어버리게 되었다. 이어 1977년 중반에 들어, 부찰제
가 최저가 낙찰제로 다시 전환되자, 예정가격의 100분의 85미만의 낙찰자로 하 여금 예정가격의 100분의 85금액과 낙찰금액과의 차액을 계약보증금과 함께 현금 또는 은행발행 자기앞 수표로서 납부하게 하는 차액보증제도도 동시에 부활되었다. 이처럼 차액보증제도는 덤핑판정기준이 되는 공사비이하의 낙찰 가격에 대해 그 차액을 보증하도록 함으로써, 덤핑으로 인한 부실공사를 방지 하기 위한 것이었다.
하지만, 이와 같은 차액보증제도의 실시와 관계없이 이 당시 최저가낙찰제 적용 대상공사에 있어서 덤핑은 심각하였다. 덤핑으로 인한 제 1차적 피해는 바로 건설업체에 있었기 때문에 당시 건설업계는 최저가 낙찰제의 시행여건 의 미비로 덤핑이 불가피함을 주장하면서, 적정공사비 보장을 정부에 촉구하 기 시작하였다.
구체적으로 건설업계는 외국과 달리 규제능력이 결여된 우리 건설업계의 제반 여건에 비추어 보아 최저가격 낙찰제의 시행에는 필연적으로 덤핑현상 이 수반될 것이 예상됨에도 불구하고 이를 보완하는 제도적 장치의 결여로 이 제도가 실시된 지 불과 2개월만에 그 피해는 심각하게 나타나고 있는 실정 이며 그 예로서 평균 72～75%에서 낙찰이 되며, 심할 경우에는 54% 낙찰이 이루어지는 경우도 발생하였다 고 주장하였고, 최저가 낙찰제는 「제값 주 고 제값 받기 운동」에 역행하며, 정부는 국고절감을 강조한 나머지 부실시공 을 초래하는 우를 범해서는 안될 것이며, 성실한 업체가 덤핑으로 도산하는 것을 정부가 방치해서는 안될 것 이란 입장을 피력하였다.
이러한 건설업계의 주장은 이 당시 적용하던 차액보증요건의 강화와 부찰 제로 환원하는 방향으로 전개되었다. 즉, 예정가격 100%금액과 낙찰금액과의 차액을 현금으로 납부하는 방안과 이것이 불가능하다면 종전의 평균가격 낙 찰제로 전환하는 방안 및 이 제도를 보완하는 방안이 그것이다.3)
3) 대한건설협회, 「사업보고서」,1977년도, pp. 179～180
그러나, 이러한 건설업계의 주장은 받아들여지지 않았으며, 이를 수용한 것 은 바로 1980년대로 넘겨지게 되었다.
건설업계의 부찰제로의 환원에 대한 지속적인 요구로 정부는 1981년 3월부 터 한시적으로 부찰제를 도입하였고, 이에 따라 종전의 최저가 낙찰제 하의 차액보증제는 자동적으로 폐지되었다. 이와 같은 부찰제(제한적 평균가 낙찰 제)는 바로 낙찰방식에 직접적으로 덤핑을 방지하는 장치를 가지고 있는 것 이었다.
이후 부찰제는 1983년에 30억 원 미만의 공사에 대해서만 적용이 되었고, 이 당시 30억 이상의 대형공사에는 최저가 낙찰제가 적용되는 것으로 제도변 화가 이루어졌다. 이에 따라 최저가 낙찰제 대상공사에는 당연히 종전에 폐지 되었던 차액보증금제도가 부활되었다.
이 당시 차액보증금 제도는 종전 최저가 낙찰제 시행 당시의 차액보증금 납부수단인 현금 및 자기앞수표를 공제조합보증서, 상장유가증권, 국공채증 권을 추가하여 차액보증의 납부수단을 확대하였다.
이러한 차액보증제와 더불어, 저가수주에 따른 피해를 방지하기 위하여 최 저가 낙찰제 적용대상공사에는 저가심의제가 도입되었다.
이 당시 저가심의제는 예정가격의 75%미만 입찰자 중에서 다른 입찰자에 비하여 현저하게 저가로 입찰한 입찰자로부터 3일 이내에 해당금액으로 입찰 한 이유 , 이러한 금액으로 시공이 가능한지의 여부와 그 이유, 기타 필요하다 고 인정하는 서류를 제출 받아 의견을 첨부하여 지체 없이 심의의뢰 하도록 한 것이었다. 아울러 특별한 이유 없이 기한 내에 사유를 제출하지 않으면 고 의로 무효입찰을 한 자로 보아 부정당업자로 제재하도록 하였으며, 저가심의 기관은 조달청 위임공사의 경우, 「계약심의위원회」, 기타 공사의 경우 「예 산집행심의회」였다.4)
4) 대한건설협회, 「사업보고서」, 1982년, pp. 78～82
그러나, 이와 같은 저자수주 방지를 위한 제도적 장치에도 불구하고 저가심 의 대상이 되는 30억 원 이상의 공사에 대한 입찰결과, 당초의 예상보다 현저 한 덤핑사례가 속출하였다.5)이에 정부는 낙찰자 결정방법의 개선과 품셈 및 예정가격의 인하6), 총 도급한도액제도의 신설, 감리・감독 강화 등을 포함하는 덤핑방지 종합대책을 마련하였다.
이러한 대책의 마련에 있어서 정부(재무부)는 덤핑은 과도한 품셈과 예정가격 에 있으므로 이를 현실적으로 인하하고 감리, 감독을 철저히 하는 등 건설업계의 주장과는 정반대의 대응 정책수단을 들고 나왔다.
이와 같은 방안에 대한 건설업계의 반발과 여러 가지 이유로 제도로 채택되는 되는 한계가 있었다. 정부는 업체별 「총 도급한도액제도」의 신설과 「차액보증금 의 현금납부」방안을 검토하고 있으나 전자는 실효성이 없다는 이유로 후자는 선의 의 저가입찰자에게 자금부담을 가중시킨다는 이유로 제도화되기 어려웠다.7)
결국, 제한적 평균가 낙찰제 적용대상공사를 예정가격 30억 원에서 20억 원으 로 축소하고 이를 1년 간 연장시행하며, 저가심의제의 문제점을 개선하여 예가대 비 75%미만자의 낙찰자는 무조건 심사대상으로 하고 타 입찰자에 비해 현저히 저가로 입찰한 경우에는 공정한 거래질서의 문란 여부를 심사하여 배제시킬 수
5) 이 당시 건설업계가 들고 있는 덤핑의 원인은 첫째, 해외건설경기의 침체로 인한 국내 건설공사의 과당경쟁과 둘째, 저가 심의제 자체의 문제에 있었다. 선진외국에서 보편적으로 행해지는 저가심사제 가 우리나라에서 전혀 그 기능을 발휘하지 못하는 것은 제도 그 자체의 요인이외에 여러 가지 여건이 성숙되지 못하였다는 데 그 근본원인이 있기는 하지만, 제도 그 자체에서도 심사대상을 다른 입찰자 에 비하여 현저히 저가인 경우로 한정하고 있다는 점과 이를 구체적으로 집행하기 위한 조달청의 지 침에도 문제가 있다는 것이다. 당시 조달청의 지침은 「다른 입찰자에 비하여 현저히 저가인 경우」
를 「최저가 입찰자의 투찰율과 차상위 3인의 평균 투찰율의 차이가 10%이상인 경우」로 정하고 있 었다. 이에 의하면 예정가격의 40%에 해당하는 극심한 덤핑이 심사조차 받지 않는 가하면 실제로 예가의 68%에 해당하는 입찰은 차상위 평균과 10%이상 차이가 있다고 하여 저가심사를 받는 모순이 발생하는 것이었다.
6) 이와 같은 덤핑의 빈발에 따라 정부 일각에서는 표준 품셈을 개정하여 공사비를 5% 줄이는 동시에 간접공사비를 공사규모에 따라 10～15%차등 인하하여 전체공사비를 15～20%까지 줄이겠다는 구체 적인 안을 마련하여 「경제장관회의」에서 거론하는 등 덤핑이 정부의 높은 공사비에도 그 원인이 있다는 점을 부각하였다. 이러한 공사비의 삭감은 협의과정에서 문제점이 많은 것으로 판명되어, 관 계부처에서 재검토하기로 결론을 보았다.
7) 대한건설협회, 덤핑의 원인과 대책 ,「월간건설」, 1984년 2월 호, pp.4～7
있도록 심사요건 및 대상을 명확히 하였다. 아울러, 차액보증금 납입공사는 연대 보증인 입보 면제 대상에서 제외하여 간접적으로 덤핑입찰을 규제하였다.8)
이 당시 덤핑문제에 대처하기 위한 차액보증 하한선과 제한적 평균가 낙찰의 기준선은 85%로 설정되었으며, 저가심의의 대상이 되는 기준선은 75% 미만으로 규정되어 기준의 통일성을 결여하고 있는 상황에서 건설업계는 예정가격의 75%
미만으로 되어 있는 저가심사대상기준을 85%로 상향조정을 건의하여 이후 1987 년에 가서야 85%수준으로 저가심의기준선이 상향조정되었다.9)
아울러, 저가 투찰 반복업체의 제재기준을 엄격히 적용하여 2회 이상 저가 투 찰 시에는 매 1회마다 1회씩 지명 또는 제한경쟁 대상에서 제외시키며 차관공사 입찰의 경우 저가 투찰 시 차액보증금을 현금으로 징수하는 등 저가투찰에 대한 제재를 강화하였다.10)
1988년에는 10억 원 이상에 적용되는 저가심사제의 실질적 운영을 도모하기 위기 위하여 「저가심사운용요령」을 제정, 운영하였다. 그 내용은 예정가격의 85%로서 직접공사비 미만일 때, 저가심사기구에서 심사하도록 하였고 이러한 조 치는 심사기준의 조정, 유휴장비, 인력보유에 따른 저가입찰사유를 제외하도록 하였으며 원도급에만 적용하던 기준을 저가심의기준을 하도급 저가심사기준에 도 공히 적용하도록 하였다.11)
이후 1990년에 들어 「저가심의 운용요령」은 개정되었다. 이 당시 예산회계 법령상 낙찰자 결정은 예정가격 이하의 최저가 낙찰자로 하되, 예정가격의 85%
미만이고 동시에 직접공사비 미만으로 입찰한 자를 낙찰자로 하는 경우에는 저 가심의에 의하여 타당한 이유가 있는 경우에만 낙찰자로 하였다.
저가심의대상 기준으로서 실질적으로 낙찰기준이 되고 있는 직접공사비의 산 정기준이 종전에는 재료비, 직접 노무비 및 감가상각비를 제외한 경비와 부가가
8) 양해진, 개정 예산회계법령 해설 , 「월간건설」, 대한건설협회, 1994년 4월호 9) 대한건설협회, 정부계약제도의 개정에 바란다 ,「월간건설」, 1986년 2월 호 10) 대한건설협회,「월간건설」, 1987년 4월 호
11) 대한건설협회, 「건설백서」, 1989년도
치세의 합계액으로 되어 있었으나, 장비의 임대사용이 일반화되고 있고 이 경우 감가상각비는 시공에 필요한 절대비용이라는 점을 고려하여 직접공사비에 감가 상각비를 포함하였다. 아울러 직접공사비는 입찰 전에 산정하여 예정가격 비치 방법에 준하여 개찰장소에 비치하도록 함으로써 개찰 후 이를 산정함에 따른 낙 찰자 결정지연 등의 문제가 없도록 하였다.
그 동안 저가심의기준의 변화 내용은 다음과 같다.
<표 2- 2> 저가심의기준의 변화
년 월 저가기준 직접공사비 수준
토목 건축 변동사유
1983.7 75% 62～66% 66～67% -
1983.7 75% 68～72% 72～73% 부가가치세 추가
1986.4 1986.7
80%
80% 71.7% 77.1% 직접비+간접비목+안전
관리비(경비추가)
1987.4 85% 76.2% 81.1% 저가기준의 상향조정
1990.5 85% 82.2% 82.7% 감가상각비의 추가
자료: 이재우, 덤핑을 보는 시각 「건설경제」, 국토개발연구원, 1993.
1993년 초에 정부는 예산회계법 시행령을 개정하여 20억 원 이상의 공사에 대 해서는 순수최저가 낙찰제를 도입하고 그간 운영되어오던 저가심의제는 완전 폐 지하였다.
이처럼 저가심의제가 폐지된 이유는 그 동안 저가심의제의 운영에 따른 문제 점에 있었다. 즉, 예정가격의 85%(직접공사비) 미만의 저가입찰에 대한 저가심의 제는 그 도입취지와는 달리 현실적인 관행, 각 발주관서 계약담당공무원의 전문 지식 결여 등의 이유로 저가입찰자를 심사하지 않고 낙찰자 결정대상에서 제외 (직접공사비에 가장 근접한 입찰자를 낙찰자로 결정)하는 방식으로 운영이 되었 으며, 직접공사비를 탐지하기 위한 발주관서 재무관 등 계약담당공무원과의 결 탁이 빈발하여 견실한 견적에 의한 적정공사비 산정보다는 직접공사비 추정에 의한 업체간 담합, 요행에 의한 입찰 등 문란한 입찰질서가 만연하였다. 또한 저
가심의제는 계약담당공무원의 주관적인 판단이 기준이 되고 절차가 복잡하여 각 발주관서에서 시행을 기피하는 등의 문제점이 있었다.
이에 저가심사제를 폐지하고 최저가 낙찰제를 시행함에 따라 덤핑입찰에 의한 공사부실화를 방지하기 위한 대책을 정부는 아울러 강구하였다. 즉, 예정가격의 85% 미만으로 입찰한 자를 낙찰자로 할 경우에는 「차액보증금」을 강화하여 예정가격의 85%에 해당되는 금액과 낙찰금액과의 차액을 현금으로 예치하거나 예정가격과 낙찰금액과의 차액의 2배를 각종 보증서 등으로 공사 준공시까지 발 주관서에 예치토록 하였다.
이는 종전의 예정가격과 낙찰금액과의 차액을 각종 보증서로 예치하도록 하던 것을 보다 강화한 것이었다. 이외에 「선급금 지급 배제조항」을 두어 계약금액 의 70% 이내에서 계약체결 시 미리 지급하는 선급금의 지급을 배제하며, 기성대 가청구권의 양도승인을 배제(회계예규 개정)하여 계약체결 후 기성이 있을 경우 동 기성에 대한 기성대가청구권을 발주관서의 승인을 얻어 제3자에게 양도할 수 있던 것을 폐지하도록 하였다.
이러한 내용의 예산회계법 시행령의 개정에 이어 재무부는 1993년 3월 26일에 정부공사의 입찰 및 낙찰제도 개선(1993. 2.22)에 따른 관련기관・건설업계 등에 협조를 요청하여 저가심의제에서 최저가낙찰제로의 낙찰제의 변화에 따른 초기 의 혼란을 방지하고자 하였다. 즉, 이 당시 최저가 낙찰제로 인한 덤핑입찰의 우 려, 담합 등 입찰부조리 방지, 건설업체의 증가(건설업면허 신규발급)로 인한 과 당경쟁 등 입찰질서의 문란을 방지하고 저가 하도급・하도급 대금 지급 지연 및 부당 설계변경 등 불공정행위 성행 등을 우려하여 조달청 등 각 발주기관에 대해 서는 입찰・낙찰제도의 엄정한 집행 및 하도급・설계변경・수의계약요건 심사 를 철저히 하도록 하며 공사 감리・감독제도의 개선을 건설부에 요청하였고, 건 설업계 및 공제조합에 대해서는 덤핑입찰 자제 등 건전한 공사수주 관행의 정착 과 차액보증에 대한 보증심사를 철저히 해 줄 것 등을 요청하기도 하였다.
1993년 초반 저가심의제를 폐지하고 최저가 낙찰제를 시행하게 됨에 따라 치
열한 가격경쟁이 일어났다. 이로 인해 예정가격 대비 50～60%의 덤핑수주가 이 루어졌음을 쉽게 알 수 있다. 정부가 덤핑낙찰에 의무적으로 부과하게 되어 있는 건설공사의 차액보증실적에서도 덤핑낙찰의 확산을 쉽게 파악할 수 있다.
이 당시 공제조합의 자료에 따르면, 최저가낙찰제도가 시행된 1993년 3월 이 후 3개월 동안 덤핑공사에 부과하는 차액보증실적은 3,732억 원 규모로 전년에 비해 473%나 증가한 것으로 나타나고 있다.
<표 2- 3> 차액보증 실적
월별 연도별
3 4 5 합계
건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액
1992 177 12,753 252 31,036 234 35,191 663 78,980 1993 278 31,782
(249%) 59 86,962
(280%) 83 254,494
(723%) 420 373,238 (473%) 자료: 건설공제조합
이후 20억 원 이상에 적용이 되던 최저가 낙찰제는 100억 원 이상으로 상향조 정되었고, 100억 원 미만에는 제한적 최저가 낙찰제가 적용되었다. 아울러, 순수 최저가 낙찰제의 시행에 따른 덤핑에 대응하여 재무부는 덤핑입찰 및 입찰부조 리 방지대책을 내놓았다. 첫째, 덤핑입찰 및 입찰부조리 방지를 위해 (예산회계 법시행령 등) 예정가격의 85% 미만 낙찰자에 대하여는 차액보증금 납부를 강화, 선급금지급 배제, 하자보수보증금 및 지체상금 납부강화, 입찰참가자격사전심사 제(P・Q) 시행, 예정가격 부당삭감 금지, 부정당업자 제재강화 등의 조치를 등의 조치를 강구하였다. 둘째, 입찰관행 및 집행 행태의 개선을 위해 덤핑・담합 등 입찰부조리를 방지하기 위해서는 제도적 장치 못지 않게 입찰관행 및 행태의 개 선이 필요하다는 인식을 바탕으로 관련법령을 엄정히 집행하여 제도와 집행간의 괴리가 발생하는 것을 제거하고자 하였다. -
입찰정보의 사전공개 등 공정성・객관성을 제고하기 위하여 설계가격・조사
