(1) 최초의 이행보증부 최저가 낙찰제의 시행실태
최초로 실시된 최저가 낙찰제는 2001년 3월말이었다. 최저가 낙찰제의 시행을 위한 제도적 정비는 그 동안 최저가 낙찰제의 시행경험에서 나타난 덤핑의 문제 를 방지하는 데 그 초점이 두어졌다. 이에 따라 최저가 낙찰제 대상공사에 대한 과도한 입찰참여를 배제하기 위해 PQ 통과점수를 90점으로 상향조정하는 등 덤 핑의 방지를 위한 제도정비와 보증기관에 의한 이행보증서 첨부의 의무화로 건 설공제조합과 서울보증보험(주)은 공사이행보증서 인수기준을 마련하였음은 이 미 설명한 바 있다.
이와 같은 최저가 시행을 위한 관련 제도의 정비가 이루어진 이후, 첫 시행이 된 최저가 낙찰제의 낙찰결과는 다음<표 4-1>에서 잘 보여준다. 표에서 보는 바 와 같이 최초의 이행보증부 낙찰제로 시행이 된 공사는 2건이었으며, 이 2건 공 사의 낙찰율이 예정가격의 58.1%, 59.7%로 결정이 되었다. 아울러, PQ 통과업체
수는 23～24개 업체로 거의 대부분의 신청자가 PQ를 통과한 것으로 나타났다.
이처럼 최저가 낙찰제 시행이후, 종전 적격심사제에 비해 낙찰율이 대폭적으 로 하락하였다. 이러한 원인은 건설경기가 침체한 상황에서 많은 업체가 입찰에 참여함으로써 과당경쟁에 의한 낙찰율의 하락과 보증기관이 설정한 낙찰율을 기 준으로 한 보증인수기준이 입찰자의 입찰가격형성에 결정적으로 영향을 미쳤기 때문이다.
<표 4- 1> 최초의 최저가 낙찰제의 시행 현황
입찰
일자 공사명 발주기관 확정
예가 PQ 신청자
PQ 통과자
낙찰 업체
낙찰율 (%)
3.28
송도신도시 2,4공구기반시설1-1
공구 건설공사
인천시 1,508억 25 23 대림산업 외 2 58.1
3.28
송신도시2,4공구 기반시설1-2공구건
설공사
인천시 1,270억 25 24 충일건설 외 1 59.7 자료: 건설교통부
즉, 건설공제조합이 설정한 보증인수기준에 따르면 <표 4-2>에서 보는 바와 같 이 당시 토목 1등급을 기준으로, 수수료 할증 및 담보징구 후 보증인수는 낙찰율 이 예정가격의 43.8% 이상～58.4% 미만으로 설정이 됨에 따라 입찰자의 입장에 서는 담보를 피하는 수준(58.4%이상)에서 입찰가격이 형성되었던 것이다. 하지 만, 최저가 낙찰제 적용공사의 예정가격결정도 적격심사제도에 적용이 되는 예 정가격결정방식 즉, 15개의 복수예비가격 중에서 4개를 추첨하여 평균한 금액을 예정가격으로 결정하는 방식이 적용됨으로써 예정가격이 어떻게 결정되는 가에 다소 오차가 발생하기도 하였다. 하지만 건설공제조합과는 달리 상대적으로 보 증인수에 따른 부담이 덜한 무담보 보증인수기준을 가지고 있는 서울보증보험 (주)에 이행보증을 신청하기도 하였다.
<표 4-2> 건설공제조합의 이행보증인수기준
구 분 내용 낙찰율(토목 1등급기준)
무조건 보증인수 공사이행등급별 기준금액 이상이고 평균
입찰금액의 90%이상인 경우 73%이상 : 적정성 심사
수수료 할증 후 보증인수 낙찰금액이 기준 금액 미만기준금액의 80%
이상인 경우 58.4% 이상: 적정성심사
수수료 할증 및 담보 징구 후 보증인수
낙찰금액이 기준금액의 80%미만 기준금액
의 60% 이상인 경우 43.8%～58.4% 미만 보증거부 낙찰금액이 기준금액의 60% 미만인 경우 43.8% 미만 주: 공제조합의 이행보증인수기준을 토대로 재작성.
(2) 1 차 제도개선 이후 최저가 낙찰제의 시행현황
이상과 같이 최초로 시행이 된 최저가 낙찰제의 시행결과 나타난 60% 미만의 저가 낙찰율은 종전의 적격심사제 하에서 적용이 되는 동일한 공사의 낙찰하한 선인 예정가격의 73%수준과 비교해 볼 때, 무려 15%p나 줄어든 것이었다. 이에 건설업계는 이와 같은 저가수주는 필연적으로 건설업체의 채산성 악화와 부실공 사로 이어질 수밖에 없으므로 저가수주문제에 정부가 적극적으로 대응해 주기를 촉구하였다.
이에 정부는 저가낙찰로 인한 부실시공, 저가하도급으로 인한 하도급업체의 경영악화 및 보증사고시 보증기관의 동반 부실화 등을 우려하여 예정가격 60%
이하 낙찰율에 대해서는 보증기관의 이행보증을 받지 못하도록 하는 보완방안을 마련하기에 이르렀다.
이와 같은 건교부의 단기적인 저가수주 방지 대책은 종전의 최저가 낙찰제 도 입시 천명한 보증기관의 이행보증을 조건으로 가격경쟁을 통한 건설산업 구조조정 이라는 기본 정책 방향과는 배치되었지만, 저가수주로 인한 건설업계의 어려움과 국 가시설물의 부실공사 방지라는 차원에서, 정부는 보증기관의 자율에 의해 책정이 되 는 보증인수기준의 변경을 권고함으로써, 보증기관은 예정가격의 60%미만의 낙찰
공사에 대해서는 이행보증서 인수를 거부하도록 인수기준을 변경하였다.
구체적으로 건설공제조합은 종전에 비해 보증인수기준을 강화하여, 수수료 할 증후 보증인수 기준 자체를 폐지하고 수수료 할증 및 담보징구 후 보증인수기준 을 설정하였고, 이 기준에 해당하는 낙찰율의 범위를 상향조정하여, 토목 1등급 을 기준으로 종전 예정가격의 43.8% 이상에서 58.4%미만을 60%이상에서 70%미 만으로 설정하였다. 아울러, 공사이행보증의 경우 신용등급별로 별도의 보증한 도를 부여하고 보증수수료를 0.2%p 인하하여 건설공제조합으로 보증을 유도하 고자 하였다.
한편, 서울보험보증(주)도 심사심의위원회 심의대상을 확대하여 모든 이행 보 증 건에 대해 심사심의위원회 심의를 거쳐 인수여부를 결정(우량업체 포함)하고 특히 정부의 권고에 따라 평가 등급별 인수기준과 관계없이 최저가 낙찰제 대상 공사 중 낙찰률 60%미만의 계약에 대해서는 보증인수를 거부하는 것을 원칙으 로 하였다.(<표 4-3>참조)
<표 4- 3> 건설공제조합의 보증인수기준의 변화
구 분 2001. 4. 25
무조건 보증인수 낙찰률이 공사이행등급별 기준낙찰율 이상인 경우 (1등급 토목공사의 경우 : 70% 이상)
수수료 할증 및 담보징구 후 보증인수
낙찰률이 공사이행등급별 기준낙찰율 미만인 경우 (1등급 토목공사의 경우 : 70%미만 60%이상)
보증거부 낙찰률이 공사이행등급별 기준낙찰률보다 10%p초과하여 하락한 경우 (1등급 토목공사의 경우 60% 미만) 자료: 건설공제조합
이상과 같이 보증기관의 보증인수기준이 바뀐 이후 시행된 최저가 낙찰제의 낙찰현황은 <표 4-4>에서 보는 바와 같이 예정가격의 60%수준에서 낙찰가격이 형성되었으며, 특히, 원덕-근덕간 도로 확장 및 포장공사에서는 50여 업체가 입
찰에 참가하였고, PQ 신청자 대부분이 PQ를 통과한 것으로 나타났다. 이와 같은 보증인수 거부 기준이 되는 낙찰율의 설정은 입찰업체의 입찰 행태에 영향을 미 쳐, 60%수준에 입찰가격이 집중이 되는 현상을 초래하였다. 따라서, 낙찰여부는 어느 업체가 예정가격을 제대로 맞추는 가에 달려 있었다.
<표 4- 4> 제 1차 제도개선 후 낙찰현황
입찰
일자 공사명 발주기관 확정
예가 PQ 신청자
PQ 통과자
낙찰 업체
낙찰율 (%)
4.27
중앙선 덕소-원주간 복선전철 제 4공구 노반시설공사
철도청 1,245억 27 27 삼환 기업 60.8
4.27
중앙선 덕소-원주간 복선전철 제 5공구 노반시설공사
철도청 1,628억 25 25 쌍용건 설외 2 60.2
4.30 원덕-근덕간 도로확 장 및 포장공사
건교부원주
국토관리청 1,253억 51 50 충일 건설 60.3
5.8
장항선(온양온천-장 항간)제4공구 노반개 량공사
철도청 1,774억 25 25
풍림 산업외
1
60.3
5.8
장항선(온양온천-장 항간)제5공구 노반개 량공사
철도청 2,462억 23 20
경남 기업외
4개사 60.6
자료: 건설교통부
(3) 2 차 제도변화 이후 시행 실태
이와 같은 정부에 의한 인위적인 보증인수거부 기준선의 설정은 정부에 가장 간 편한 방법으로 저가수주를 방지하기 위한 수단을 제공하는 단초가 되었다. 정부의 권고 및 방침에 따라 보증기관의 보증인수거부 기준 낙찰율이 예정가격의 60%선으 로 설정된 상황에서 시행된 낙찰결과도 공제조합의 경우 43.4% 미만 수준에서 책정 이 된 보증인수거부기준선에 비해서는 무려 16.2%p 보증인수 거부기준 낙찰율이 상 향조정되었지만, 실제 형성된 낙찰율은 종전과 별반 차이가 없는 것이었다.
이에 따라 건설업계는 최저가 낙찰제의 시행에 따른 60%수준의 낙찰율은 종 전 적격심사제하의 동일한 공사규모에 적용이 되는 낙찰수준 73%와 비교해 볼 때 13%p나 낮은 가격으로 저가수주라는 데 인식을 같이 하였고, 저가수주의 방 지를 위한 정부의 대책을 촉구하였다.
이에 대응하여, 정부는 보증인수거부 기준 낙찰선을 적격심사제하의 낙찰하한 선 수준인 예정가격의 73%수준으로 대폭 상향조정하고자 하는 방침을 정하였다.
정부의 방침을 수용하여 건설공제조합은 보증인수기준을 변경하여 보증인수 거부기준 낙찰율을 60%에서 73%수준으로 상향조정하였고, 서울보증보험(주)도 저가낙찰에 따른 불이익을 보다 강화하기 위하여 공사이행보증심사 평점 산출상 의 낙찰율과 평균 차액율의 배점을 강화하고 심사심의위원회 심의대상을 확대하 여 모든 이행보증 건에 대해 심사심의위원회 심의를 거쳐 인수여부를 결정(우량 업체 포함)하도록 제도를 개선하는 동시에 평가 등급별 인수기준과 관계없이 예 정가격의 75%미만의 낙찰율에 대해서는 보증인수를 거부하도록 하였다.
<표 4- 5> 낙찰율에 따른 보증인수기준
구 분 2001.5. 26
무조건 보증인수 예정가격 대비 78%이상
담보 징구 후 보증인수 예정가격의 73%이상 78%미만
보증거부 예정가격 대비 73%미만
자료: 건설공제조합
이와 같은 보증인수기준이 변경된 이후에 적용된 2건의 공사에서는 이미 예견 된 바대로 73%수준에서 낙찰자가 결정되었다. 그러나, 삼부토건이 낙찰 받은 호 남고속도로 우회도로(제 2 공구)는 낙찰율이 예정가격의 72.5%로 공제조합의 보 증거부기준선(73%)에 미달하였다. 결국 이행보증서를 발급 받지 못하고 재입찰 에 부쳐지게 되었다.
이처럼 복수예비가격제도 하에서 보증인수 거부 낙찰율이 예정가격의 73%로
설정이 됨으로써 이 기준에 맞추어 입찰하는 입찰자의 입장에서는 예정가격이 어떻게 결정되는 가에 따라 이행보증인수 여부가 결정이 되었다.
이와 같이 두 차례 걸친 인위적인 보증거부 낙찰기준선의 설정은 최초의 보증 기관의 자율에 의한 보증심사기준의 설정과 보증기관의 보증심사 및 운영능력을 제약하는 요인으로 작용하였으며, 보증인수 거부 기준의 설정이 입찰자의 입찰 가격형성의 기준으로 작용함으로써 1999년에 완전 폐지된 제한적 최저가 낙찰제 와 다름이 없는 제도가 되었던 것이다.
<표 4- 6> 보증인수거부 기준선의 상향조정이후의 낙찰결과
입찰
일자 공사명 발주기관 확정
예가
PQ 신청자
PQ 통과자
낙찰 업체
낙찰율 (%)
6.8
호남고속도로 광주시 우회도로 건설공사(제 2공구)
한국도로
공사 1,409억 33 31 삼부
토건외 1 72.5
6.8
호남고속도로 광주시 우회도로 건설공사(제3공구)
한국도로
공사 1,143억 31 28 삼부
토건외 1 73.4 자료: 건설교통부
(4) 보증거부기준선 폐지이후의 최저가 낙찰제의 시행 실태
이와 같은 최저가 낙찰제를 둘러싼 비판과 시민단체의 정부예산낭비 지적24) 등에 따라 재경부는 이 당시 보증인수 거부기준선의 책정과 같은 인위적인 낙찰 하한선의 책정은 원래의 제도도입의 취지에 반하므로 종전과 같이 보증기관의 자율에 의한 보증인수기준의 책정방식으로 전환하였으며, 이에 따라 보증인수거 부기준선은 폐지되었다.
이에 건설공제조합은 그 동안 사실상 적용이 배제되어 왔던 이행보증인수기준 상의 심사항목을 재조정하여 신용등급(30점), 재무능력(20점), 기술능력(40점), 공
24) 경제정의실천연합의 정부예산감시단은 최저가 낙찰제의 도입이후 정부의 인위적인 보증인수기준의 상향조정으로 정부예산의 낭비를 초래하였다고 지적하면서, 정부의 대책을 적극적으로 촉구하였다.