가수주의 문제로 보증인수거부 기준 낙찰율이 설정된 상황에서, 복수예비가격의 추첨결과에 따라 이행보증서 발급여부가 결정되므로 이 경우, 이행보증서의 발 급이 운에 맡겨지는 결과를 초래하게 된다는 것이다.
아울러, 이행보증서를 발급 받지 못하는 경우 입찰금액의 5%가 국고에 귀속되 며, 부정당업자로 제재가 뒤따르는 등 이 제도의 시행은 다른 공공공사 수주에까 지 심각한 불이익 초래한다고 업계는 인식하고 있다.
이와 같은 복수예비가격제도의 문제에 대한 입장도 만만치 않다. 이러한 주장 은 현행 복수예비가격제도가 최저가 낙찰제와 모순되는 제도가 아니며, 현행 최 저가 낙찰제 하에서도 예정가격은 낙찰에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 핵심 적 제도라는 것이다. 이러한 복수예정가격제도는 과거 입찰상의 예정가격 사전 누설과 관련한 부조리를 방지하기 위한 역사적 과정의 산물이다.28)
종전에 계약담당공무원이 예정가격을 결정하던 방식이나 지금처럼 예정가격 을 입찰참가자가 직접 결정하는 방식간에는 절차상의 차이가 있을 뿐, 하나의 예 정가격이 아무도 모르게 결정된다는 점에서 아무런 모순이 없다는 것이다.
화과정에서 핵심적인 주제를 형성하여 왔다.
최저가 낙찰제는 적정한 가격으로 책정된 예정가격의 범위 내에서 최저가로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 제도이다. 그 동안 정부는 출혈경쟁에 의한 덤핑 으로부터 적정공사비를 확보하기 위해 제한적 최저가 낙찰제 및 부찰제 등을 시 행하여 왔으며, 저가심의제를 도입하여 덤핑가격에 대해 심사를 통해 낙찰을 결 정하는 제도를 시행한 바 있다.
이 당시 적용이 된 저가의 기준, 낙찰가격의 제한기준은 바로 직접공사비였 다. 정부로서도 직접공사비 수준에서 가격이 책정되어야 건설업체가 손실은 보 지 않고 공사를 마무리할 수 있다는 생각에서였다.
그러나, 문제는 이러한 직접공사비가 공사의 성격과 특성, 사업수행자의 사 업수행방식, 노하우 등에 따라 실제 투입공사비와는 차이가 발생한다는 데 있다.
아무리 일정수준의 공사비를 보장해 주어도 대리인으로서의 시공업자의 문제는 항상 존재한다는 것이다.
구체적인 공사비에 대한 정보는 시공업자가 우월한 상황이고, 이에 따라 시공 업자는 나름대로의 비용함수에 따라 공사입찰을 하는 것이다. 이에 비해 발주자 로서의 정부는 상대적으로 공사비에 대한 정보가 부족한 상황에 있으며, 이에 따 라 발주자는 실제 공사비가 드러나도록 제도를 운영하거나, 시공업자간의 가격 경쟁의 결과로 나타난 가격을 정상가격으로 보고자 하는 유인이 생기게 된다.
이미 적용이 된 최저가 낙찰제의 시행결과, 초기에는 종전의 적격심사제하의 낙찰하한선보다 낙찰율이 15%이상이나, 낮게 나타났다. 종전의 적격심사제하의 동일한 공사의 낙찰하한선이 예정가격의 73%에서 갑자기 60%에도 미치지 못하 는 수준으로 낙찰가격이 결정된 현실에서, 건설업계의 입장에서 저가수주의 문 제 제기하지 않을 수 없는 상황이 되었다.
<표 4- 13> 공사규모별 적격심사 통과점수와 낙찰하한율
공 사 규 모 적격심사 통과점수 낙찰하한율
1,000억원 이상 85점 72.995%
1,000억～300억 이상 90점 77.995%
300억～100억 이상 95점 82.995%
100억～50억이상 95점 85.495%
50억～10억 이상 95점 86.745%
10억 미만 95점 87.745%
주: 조달청,「적격심사세부기준」을 토대로 작성.
이처럼 최저가 낙찰제를 둘러싸고 어느 수준이 저가낙찰인지에 대한 논란이 재연되었고, 아직까지도 이에 대한 명확한 입장은 정리되지 않고 있는 상황이다.
아울러, 작금의 최저가 낙찰제 적용공사의 낙찰율이 낮게 형성되는 것은 건설경 기 등의 요인도 작용하는 것으로 보이며, 이제까지 최저가 낙찰제의 적용경험을 볼 때, 주로 건설경기가 활성화된 상황에서 최저가 낙찰제가 실시되었다는 점이 이를 잘 반영한다. 향후, 저가수주에 대한 정부의 입장을 분명히 하고자 하는 입 장에서 과거의 정부공사의 낙찰율을 살펴보고, 저가기준이 무엇인지를 분석해 보기로 한다.
(1) 정부공사 낙찰율 분석
과거 정부공사의 낙찰율을 분석하는 것은 현재 최저가 낙찰제도하의 낙찰율이 어느 수준이며, 왜 건설업계가 저가수주 등의 문제를 심각하게 지적하는 지를 판 단할 수 있는 중요한 기준을 제공한다. 이를 위해, 1986년 이후의 우리나라 정부 공사 낙찰율 추이를 살펴보고자 한다.
우선 1986년～ 1989년에 걸쳐, 특정 건설업체를 사례( 50억 원 이상의 대형 공 공공사 197건 공사)로 하여, 수주 유형별 낙찰율을 분석한 연구에 따르면,29)담합 형 수주로 이루어진 입찰의 낙찰율은 평균 95%의 수준에서 형성되었으며, 연고
29) 홍성웅 외,「우리나라의 건설산업구조 - 건설시장 구조분석을 중심으로」, 국토개발연구원, 1989. 12
권에 의한 수주방식을 통해 이루어진 낙찰율은 평균 89.5%수준으로 나타났다.
반면에, 담합이나 연고권에 의한 수주이외의 순수경쟁방식에 의한 낙찰율의 평균치는 68.5%수준으로 경쟁입찰이 필연적으로 낮은 낙찰율을 결과한다는 것 을 잘 보여 주지만, 공사건수로 볼 때, 연고권 및 담합에 의한 수주방식이 대부분 을 차지하였다.
<표 4- 14> 수주유형별 낙찰율 분포
수주유형 공사건수 최소치 평균치 최대치
담합형 수주 29 88.79 95.06 99.06
연고권 수주 100 62.00 89.52 101.31
경쟁수주 30 40.98 68.47 85.01
자료 : 홍성웅 외, 「우리나라의 건설산업구조 - 건설시장 구조분석을 중심으로」 , 국토개발 연구원, 1989. 12
이와 같이 이 시기에는 20억 원 이상의 공공공사에 저가심의제를 가미한 최저가 낙찰제가 적용되었으며, 면허동결에 의해 건설업체수가 그렇게 많지 않은 상황이었 으며, 1986년 아시아 경기 및 1988년 서울올림픽 등 공공공사 건설수요가 증가한 상 황 등으로 저가낙찰이 심각한 상황이 되지 못하였다. 구체적으로 1987년～1990년까 지의 최저가 낙찰제 적용공사의 저가심의 실시내용을 보면 잘 알 수 있다.
<표 4- 15> 최저가낙찰 및 저가심사 현황
구분
최저가낙찰제 적용
예정가격 85%이상
예정가격85%
미만
저가심의
실시 부적격판정
건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액
1987 1988 1989 1990
99 135 322 1,163
2,350 3,400 4,450 11,904
73 81 259 819
2,067 2,650 3,994 10,217
26 54 63 344
289 750 451 1,687
17 32 42 44
144 427 324 336
17 32 41 44
144 427 318 336 자료 : 조달청, 내부자료(1993)
1990년 이후의 낙찰율의 변동추이는 다음 <그림 4-1>에 잘 나타나 있다. 1990 년에 들어, 저가심의부 최저가 낙찰제로 낙찰제도가 일원화되었으며, 이에 따라 저가심의기준선 이하의 입찰가격은 아예 낙찰에서 배제된 결과, 평균 낙찰율이 86%～92%수준에서 결정이 되었다.
이후, 1993년, 저가심의제가 폐지되고, 순수최저가 낙찰제가 도입되었으며, 이미 1992년에는 3년 주기의 건설업 신규면허의 발급에 따른 건설업 면허업체수는 대폭 적인 증가와 동시에 입찰제도도 경쟁을 확대하는 방향으로 전환되는 상황이었다.
이와 같은 상황의 변화에 따라 1993년의 최저가 낙찰대상 공사의 평균 낙찰율 은 83.6%로 나타났으며, 특히, 20억 이상의 공사에 적용이 된 최저가 낙찰제 대상공 사의 낙찰율이 50%미만으로 떨어지는 사례도 발생하였다.
이 같은 상황은 1993년 3월 저가심의제가 폐지되고 순수최저가 낙찰제가 적용 된 공사의 낙찰결과(표4-16)에서 잘 보여준다. 이러한 저가수주의 현상은 이 당 시 덤핑을 방지하기 위해 부과하였던 차액보증금액이 93년 3월 이후, 3개월 동안 3,732억 원으로 전년 대비 무려 473%나 증가한 것에서도 잘 드러난다.
<표 4- 16> 1993년 최저가제도 시행직후 정부공사 입찰결과
(단위=백만원)
93년 공사명 공사예가 낙찰률 업체수 낙찰자
3월 17일
보광동선유정수사업소배출수처리
시설전기공사 366 60.69% 298 승전사
23일 월계아파트형공장신축
전기공사 311 55.11% 189 삼형산업
23일 전북대학교 공과대학
7호관신축전기공사 393 54.83% 174 삼형산업
24일 부산지하철1호선
4단계전차선로설비공사 406 67.50% 19 우창건설 29일 월계3지구 및 공릉1지구
택지개발전기공사 381 53.68% 189 한국전력
개발원 31일 한국방송영상제작시설
건축공사 17,401 66.71% 48 쌍용건설
31일 양평대교전면보수공사 5,089 55.54% 29 청구
31일 동서고가도로보수공사 12,134 49.31% 48 삼호건설 자료 : 이재우, 「경쟁과 담합」, 한국경제연구원, 1997.
1993년 9월 이후 중・소규모 공사에서 저가낙찰(덤핑)현상이 만연하게 되자, 정부는 중소건설업체의 보호를 위해 종전의 20억 원 이상에 적용되던 최저가 낙 찰제의 적용 범위를 축소하여 100억 원 이상으로 확대하였다. 이 같은 최저가 낙 찰제도의 적용범위가 줄어든 결과, 1994년의 최저가 낙찰제 대상공사의 평균 낙 찰율은 86.4%로 나타났다.
하지만, 이후 1995년에 100억 원 이상의 공사에 적격심사제가 도입이 되었고 100억 원 미만의 공사에는 예정가격의 88%직상의 제한적 최저가 낙찰제가 적용 되었고, 당시의 평균 낙찰율은 100억 원 이상에는 63%수준이 낙찰이 보장되는 최저가격으로 되었으며, 나머지 공사는 88%이상에서 낙찰가격이 결정됨에 따라 전체적으로 평균낙찰율은 86.4%였으며, 이후 적격심사통과점수의 상향조정과 적격심사 대상공사 범위의 확대, 제한적 최저가 낙찰제의 제한선이 종전의 88%
에서 90%로 상향조정됨에 따라 1997년～1999년에는 평균 낙찰율이 87%～88%
수준으로 나타났다.30)
<그림 4- 1> 낙찰제도와 낙찰율 추이
30) 이유섭, 저가 공사계약의 사후이행수단의 강화방안 ,「건설경제」통권29호, pp.43～44.
1999년 9월 이후에는 모든 정부공사에 적격심사제가 적용됨에 따라, 평균 낙 찰율은 전반적으로 하락하였다. 100억 원 이상의 공사의 낙찰율은 예정가격의 73%수준으로 하락하였다. 구체적으로 1997년 이후의 낙찰율 추이를 97년 1월부 터 현재까지 조달청이 발주한 100억 원 이상 공사에 대한 전반적인 낙찰률 분포 를 통하여 살펴보면, 98년 3/4분기를 기점으로 뚜렷한 저가 낙찰의 특성이 나타 난다.31)
<그림 4-2>에서 보는 바와 같이 100억 원 이상공사의 평균 낙찰률이 97년 1/4 분기에 89.1%에서 계속 하락하다, 98년 1/4분기에는 다소 증가한 87.2%를 기점 으로 계속 하락 추세를 보이면서, 2/4분기에는 80.9%로, 4/4분기에는 70.6%로 크 게 떨어졌다.32) 97년부터 98년 2/4분기까지의 평균 낙찰률은 84.6%였으나, 3/4 분기 이후 2000년 6월까지는 73.2%로 무려 11.4%p가 하락하였다.
<그림 4- 2> 1997년 이후 분기별 낙찰율 추이
31) 윤영선외,「공공공사 입찰담합의 실태와 원인분석」, 한국건설산업연구원, 1998
32) 김경래, 건설공사의 품질과 적정공사비 확보방안 ,「건설경제」통권 29호, 국토연구원, 2001.10. p.53.