개관

우리나라는 그간 최저가 낙찰제로 인한 덤핑을 방지하기 위해 차액보증제도를 주로 활용하였고, 이행을 담보하기 위하여 연대보증인 제도를 활용하였다. 1960 년대, 1970년대를 거쳐오면서, 건설공사의 보증은 전적으로 건설공제조합에 의 존하였으며, 정부는 최저가 낙찰제로 인한 덤핑의 방지와 공사이행을 보장받기 위하여 연대보증인 제도와 차액보증제도를 통하여 덤핑으로 부실공사의 방지와 부도에 따른 공사계약이행을 확보하고자 하였다.

제한적 평균가 낙찰제도(부찰제)가 도입이 된 시기에는 덤핑을 방지하기 위한 일정한 낙찰하한가의 직접적인 설정으로 차액보증제도는 자동으로 폐지되었으 며, 차액보증제는 바로 최저가 낙찰제가 시행된 시기에 부활이 된 최저가 낙찰제 와 밀접한 관련을 가지는 제도적 장치였다.

80년대 초반에서 90년대 초반까지 시행이 된 최저가 낙찰제는 이원적 낙찰제 도로 일정 규모 이상의 공사에는 최저가 낙찰제, 그 미만의 부찰제가 적용되었 다. 특히 이 시기의 최저가 낙찰제도에 적용이 된 덤핑방지 제도로는 차액보증제 와 저가심의제였다. 1993년에는 20억 원 이상의 공사에 적용이 된 순수최저가 낙 찰제의 시행과 더불어 덤핑을 방지하기 위하여 차액보증제의 강화, 선급금 지급 배제 등 덤핑규제수단이 마련되기도 하였다. 이후 적격심사제는 적정공사비 수 준의 가격(예정가격의 88%기준)을 중심으로 차등적인 가격점수의 부여와 공사 수행능력평가로 덤핑방지를 위한 제도적 장치가 마련됨에 따라 자연히 종전의 차액보증제는 폐지되었다. 이처럼 최저가 낙찰제는 항상 저가수주가 불가피하다 는 전제 하에서 이를 방지하기 위한 제도적 장치와 더불어 시행되어 왔다. 여기 서는 이와 같은 덤핑방지 제도의 변화를 염두에 두고 연대별로 최저가 낙찰제의 시행경험과 특징을 살펴보기로 한다.

2 ) 연대별 최저가 낙찰제의 시행과 특징

(1) 1960년대의 최저가 낙찰제

1960년대는 미군정의 회계제도와 일본 재정법의 영향으로 최저가 낙찰제를 원 칙으로 하는 제도를 채택하였다. 이와 더불어 덤핑과 입찰질서의 문란을 방지하 기 위해 지명경쟁 및 수의계약과 차액보증적 성격을 지니는 덤핑방지제도를 활 용하였다. 이 결과 최저가 낙찰제의 시행에 따른 저가수주의 문제보다는 주로 담합 이 문제되었고, 저가수주는 연고권에 의한 담합을 위한 수단으로 주로 이용되었다.

아울러, 난립된 건설업체로 인한 입찰질서의 문란을 방지하기 위하여 건설업 면허요건을 강화하는 등 인위적으로 정부는 건설업계의 정비를 추진하였지만, 건설업체 수는 1970년대 초에 이러한 정부의 노력에도 불구하고 증가하였다.

이러한 건설업체수의 증가와 최저가 낙찰제의 실시, 연고권 확보를 위한 저가 수주, 담합의 성행 등은 건설업계의 입찰질서를 문란하게 하였다.

(2) 1970년대의 최저가 낙찰제

1970년대에 들어 정부는 서정쇄신운동의 차원에서 입찰질서의 확립을 위한 대 대적인 조치를 취하였고, 이에 1970년대 초반에는 종전의 최저가 낙찰제를 대신 하여 제한적 평균가 낙찰제를 시행하였다. 이는 담합을 방지하고 이 당시 건설업 불황으로 인한 중소건설업체를 보호하기 위한 것이었다.

이후, 부찰제는 경쟁의 원리에 반하는 제도이며, 건설업이 불황에서 벗어나는 호경기에 접어드는 1977년에는 건설업계의 반대에도 불구하고 최저가 낙찰제로 다시 복원되었다. 이 당시 해외건설경기의 활황으로 외국의 제도가 부분적으로 국내에 도입되는 계기도 마련되었다. 즉, 대형공사 계약제도에 설계-시공일괄입 찰 및 대안입찰제도가 채택이 그것이다. 이 당시의 최저가 낙찰제는 바로 지명군 및 제한군 제도의 틀 속에서 운영이 되었고, 1975년 이후에 건설업면허의 동결도 최저가 낙찰제의 제도적 환경으로 작용하였다. 구체적으로 이 당시의 지명군 제 도는 한도비례 지명군제도로 군별로 입찰참여 가능 업체 수를 설정한 뒤 10～15 개의 업체씩 입찰참여기회를 공사물량을 기준으로 순차적으로 돌아가면서 제공 하는 방식이었다. 즉, 입찰참여가 몇 개의 기업으로 제한되는 운영방식으로 과도 한 경쟁에 의한 덤핑낙찰보다는 담합의 가능성이 큰 제도적 장치였다.

물론 소규모 공사의 경우 군 제한이 없이 많은 업체가 입찰에 참여함으로써 과당 경쟁에 의한 저가수주의 폐단이 있었다. 이는 1979년에 접어들면서, 일부공사에 100 여 개 이상이 입찰에 참여하는 등 과당경쟁으로 인한 덤핑이 극심하기도 하였다.

(3) 1980년대의 최저가 낙찰제도

1980년대의 낙찰제도는 이른바 공사규모에 따라 대규모 공사(30억 원 이상→

20억 원 이상 →10억 원 이상)에는 저가심의제를 가미한 최저가 낙찰제가 적용이 되었고, 중소규모 공사(30억 원 미만→20억 원 미만→10억 원 미만)의 공사에는 부찰제가 한시적으로 적용되는 이원적 낙찰제도로 특징지워진다. 특히 이 당시 의 최저가 낙찰제는 덤핑을 방지하기 위해 저가심의제가 채택되었다.

종전의 최저가 낙찰제는 덤핑의 방지를 위해 차액보증제도 즉, 덤핑이 우려되 는 낙찰율수준(직접공사비 수준)과 낙찰율간의 차액을 보증하도록 하는 제도적 장치를 취하였다.

이에 저가심의제를 도입하여 발주처가 저가수주공사의 공사비를 심사하여 낙 찰여부를 결정하도록 하는 보다 선진화되고 이상적인 제도를 채택하였다. 이 제 도의 성공핵심은 바로 저가심의 결과에 대한 신뢰성 확보였다. 이에 건설업계는 정부의 명확한 저가심의기준의 마련이 전제되어야 함을 주장하는 등 요구사항은 있었지만 저가심의제에 대한 평가는 다소 긍정적이었다. 그러나, 초창기 이 제도 는 일정수준 미만의 낙찰공사에 대해서 모두 저가심의를 거치는 것이 아니라 상 위 3개사의 평균낙찰율 보다 10% 이상으로 현저히 차이가 나는 낙찰율인 경우에 심의대상으로 함으로써, 공사의 낙찰율의 분포에 따라 심지어 45%낙찰율은 심의 대상에 포함되지 않는 데 반하여 60%낙찰율은 심의대상이 되는 등 폐단이 나타 나, 덤핑을 방지하는데는 한계가 있었다.

이후 이 제도는 엄밀하고 명확한 저가심사기준이 마련되지 못함에 따라 그 적 용 방식이 변질되어 일정 낙찰율 이하의 낙찰공사에는 모두 저가심의를 하는 방 향으로 전환이 되었고, 건설업계의 요구에 따라 저가심의 기준이 낙찰율(즉, 직 접공사비)이 상향조정되기도 하였다. 아울러, 이와 같은 저가심의선이 바로 낙찰 기준선이 됨으로써 이러한 저가기준선 미만의 낙찰율은 일률적으로 낙찰에서 제 외되는 등 저가심의제는 형식적으로 운용이 됨으로써, 사실상 제한적 최저가 낙 찰제와 다를 바 없었다.

이처럼 획일적이고 객관적인 저가심의기준은 구체적 입찰상황에 신축적으로 적용되는 데 한계가 있으며, 발주처가 입찰상황에 신축적으로 저가 심의할 수 있 는 재량을 가지는 경우 이 결과에 대한 입찰업체의 신뢰확보가 문제가 된다. 이 와 같은 제도적 모순에 직면하여 발주처는 저가심의에 따른 비용의 증가와 재량 에 따른 불신을 해소하는 차원에서 제도를 운영한 결과 저가기준선 미만의 낙찰 율에 대해서는 일률적으로 낙찰자에서 제외함으로써 제도의 형식화를 초래하였 다. 이러한 한계에 직면하여 1993년 저가심의제는 폐지되었다.

(4) 1990년대의 최저가 낙찰제

1990년대 전반에 저가심의제도가 폐지되고 순수최저가 낙찰제로 전환됨과 동 시에 종전의 차액보증제도는 보다 강화되었다. 아울러, 이 당시 덤핑낙찰에 대해 서는 70%의 선급금지급 대상에서 제외하는 등 덤핑을 방지하기 위한 제도적 장 치를 강화하였다. 하지만 이러한 조치로 덤핑낙찰을 방지하는 데는 한계가 있었 다. 1989년에 그동안 동결이 되었던 건설업면허의 개방이후 1992년에는 2차 면허 개방이 이루어져 건설업체 수는 대폭적으로 증가하였으며, 아울러, 제한군 제도 의 군별 입찰참여업체수도 대폭적으로 증가하는 등 시장개방 분위기에 편성한 건설업의 경쟁환경은 더욱 강화되었다.

이와 같은 상황에서 순수최저가 낙찰제의 도입은 당연히 과당경쟁에 의한 덤 핑을 유발하지 않을 수 없었던 것이다. 이에 따라 중소건설업체는 심각한 경영난 에 빠지는 등 문제가 발생하였으며, 이에 따라 정부는 중소건설업체의 보호를 위 해 100억 원 미만의 공사에 대해서는 일정수준 낙찰율을 보장하는 제한적 최저 가 낙찰제를 시행하였다. 이는 종전의 20억 원 미만에 적용되던 것을 확대 적용 한 것이다.

아울러, 이 당시 건설공사 부실이 사회적 이슈로 부각이 됨과 동시에 건설업 면허요건의 완화 등에 따른 건설업체의 증가는 부실건설업체의 양산을 초래하였 고, 일정한 공종의 공사에 대해서는 사전자격심사제도(PQ)를 시행함으로써 종전 의 도급한도액제도의 도급한도액 산정방식을 극복하고자 하였다.

즉, 100억 원 이상의 PQ 대상공사에 대해서는 사전자격심사기준에 따라 일정 점수 이상의 업체에 대해 입찰참여를 허용하는 새로운 제도적 장치가 최저가 낙 찰제에 접목이 되었던 것이다. 그러나, PQ기준의 변별력 약화로 신청업체의 대 부분이 심사를 통과하는 등 문제가 드러나기도 하였으며, 이 기준을 둘러싸고 중 소건설업체는 반발하기도 하였다.

1990년대 중반, 정부조달협정의 가입에 따라 국내 조달관련 제도가 대폭적으 로 국제적인 기준으로 전환되는 계기로 작용하였고, 이에 따라 종전의 최저가 낙