이상에서 우리나라 최저가 낙찰제의 과거 시행경험과 2001년부터 1,000억 이 상 PQ 공사에 적용이 된 최저가 낙찰제의 시행과정에 나타난 문제와 이러한 최 저가 낙찰제가 정착하기 위한 제도 개선방안을 제시하였다.
누차 말한 바와 같이 현행의 최저가 낙찰제는 시장개방이후 건설산업의 경쟁 력 강화와 구조조정을 위한 필요에서 도입되었다는 점에서 과거 폐쇄적인 시장 상황에서 도입시행된 최저가 낙찰제와는 다르다.
물론 정부예산 절감을 위해 최저가 낙찰제를 도입한 측면도 있지만, 이러한 가 격경쟁을 통하여 건설업체의 경쟁력을 강화하고자 하는 목적도 아울러 가지고 있는 것이다.
그러나, 이 제도의 시행과정에서 나타난 저가수주의 문제에 대응하는 방식에 서 과거 운영의 틀을 크게 벗어나지 못하였고, 다만 과거처럼 정부의 입찰계약제 도상의 직접적인 가격통제방식에서 보증기업의 보증인수 기준상의 보증거부기 준낙찰율을 설정하는 점에서 차이가 있지만, 본질적으로 낙찰가격에 정부가 개 입하는 방식이라는 점에서는 차이가 없다.
이러한 비판에 직면하여 보증거부기준선을 일률적으로 폐지하였지만, 보증회
사는 보증에 따른 위험을 높은 담보를 설정하는 방식으로 대응함으로써, 결국 낙 찰가격에 간접적으로 영향을 미치는 제도적 틀을 견지하였다.
아울러, 이와 같은 최저가 낙찰제도의 시행결과, 저가수주의 문제, PQ기준의 변별력 약화, 보증기관의 보증심사능력의 미흡, 발주자의 저가심의 기능의 미흡, 기타 최저가 낙찰제 하에서의 복수예비가격제도의 존치 문제, 공사비 산정상의 문제, 입찰자의 시공기술 및 공법을 반영하고 견적을 할 수 있는 여지를 봉쇄하 는 현행 입찰방식의 문제 등이 제기되었다.
문제는 능력이 있는 업체가 적정한 가격으로 공사를 수행하도록 하는 것이다.
현행 최저가 낙찰제는 여러 가지 관련 제도의 미비로 인하여 이러한 두 가지 요 건을 충족시키지 못한다는 것이 업계의 주요 비판의 골자이다.
그러나, 정부의 입장에서는 건설업체에 비해 공사비에 대한 정보가 부족한 정 보의 비대칭적 구조에 빠져있다. 이러한 상황에서 시장경쟁으로 인한 가격이 정 상가격이며, 터무니없는 저가수주도 건설관련 제도적 허점이 존재하기 때문에 이를 감안한 가격으로 인식하고 있는 것도 무리가 없는 것이다.
그러나, 건설생산물의 품질을 염두에 두지 않을 수 없는 정부의 입장에서는 단 순히 시장경쟁가격만으로 결정이 된 공사가격만으로 시설물을 공급하는 데 따른 부담이 있는 것이다.
따라서, 그간 저가낙찰을 방지하기 위한 제도적 장치와 더불어 최저가 낙찰제 를 시행해 온 것이다. 현 상황에서, 최저가 낙찰제는 정착이 어려운 것인가?
최저가 낙찰제의 시행성과는 최저가 낙찰제를 둘러싼 제도적 환경의 종속변수 이다. 현재의 우리의 제도적 환경은 최저가 낙찰제가 제대로 소기의 성과를 나타 낼 수 있도록 정비되어 있지 못하고, 이를 운영할 수 있는 능력도 미흡한 실정에 있다.
이미 제 5 장에서 제시한 단기 및 중장기 제도적 개선방안이 체계적으로 정착 하는 시점에서 자동적으로 최저가 낙찰제는 소기의 성과를 나타낼 수 있는 것이 다. 물론 이러한 최저가 낙찰제가 정착할 수 있는 제도적 환경이 미흡한 상황에
서 감리, 감독 등 사후적 계약이행을 위한 수단을 강화하면 되지 않느냐는 시각 도 없는 것은 아니다. 물론 이러한 사후적 계약이행을 강화하는 것도 최저가 낙 찰제의 성과를 향상시키는 방안이 되지만, 사전, 사후 계약이행을 위한 제도적 장치의 마련과 이러한 제도를 운영하는 주체의 제도운영능력이 무엇 보다 중요 하다.
향후 최저가 낙찰제의 확대시행 여부도 이러한 최저가 낙찰제를 둘러싼 제도 적 환경의 정착수준을 보아가며 결정되어야 하며, 제 5 장의 개선방안에서 제시 된 내용을 토대로 구체적인 실행계획을 수립하여 제도간의 연계관계를 고려하면 서 체계적으로 접근할 필요가 있다.
최저가 낙찰제가 정착하기 위해서는 이상과 같은 최저가 낙찰제를 둘러싼 제 도적 장치들이 정합성을 가지고 유기적으로 제대로 작동할 때 가능하다. 이를 위해 최저가 낙찰제가 정착할 수 있는 제도적 개선방안으로 본 연구가 제시한 내용은 단 기적 방안과 중장기적 방안으로 중요 골자를 중심으로 요약하면 다음과 같다.
단기적 방안으로는 현행의 최저가 낙찰제의 운영과 직접적으로 관련이 되는 제도적 개선사항이다. 첫째, PQ 심사기준의 공사종류에 따른 다양화다. 현재 획 일화되어 있는 심사기준을 공사의 종류별로 다양화함으로써 공사의 특성에 따른 다양한 심사기준이 적용되어야 한다. 둘째, PQ 심사기준의 변별력강화다. 사전자 격심사기준 중 무의미한 조항은 삭제하고, 보다 건설업체의 공사수행능력을 잘 대표할 수 있는 지표로 심사기준을 조정하는 것이다. 특히 경영상태 평가지표의 개선이 필요하다. 셋째, 보증기관의 보증심사능력의 강화다. 보증기관이 그 자체 의 위험을 회피하는 수단으로 담보를 설정하는 대신에 보다 강화한 신용평가 등 의 정보를 토대로 엄격한 보증심사기능을 발휘하도록 하는 것이다. 이러한 보증 심사 기능의 하나로 보증기관에 의한 저가심의를 제도화하는 것이다.
다음으로 현행 최저가 낙찰제와 직접적으로 관련되지는 않지만, 현재와 같은 비현실적인 표준품셈 제도의 개선하여 조속히 실적공사비 적산제도로 전환하는 것이다. 물론 그간 정부는 실적공사비 자료의 축적을 위한 시범사업을 추진하였
고, 실적공사비 자체에 대한 문제가 없는 것은 아니지만, 정확한 가격의 책정을 위한 공사비 관련 정보의 축적과 검증이 이루어져야 하며, 현행과 같이 표준품셈 에 의한 공사비의 책정과 수주이후 실행예산편성으로 입찰용 단가와 금액이 형 식화되는 폐단을 제거함으로써 정확한 견적에 의한 입찰을 유도하는 것이 바람 직하다.
아울러, 현행의 책임감리제 등을 강화하여 계약서대로 제대로 공사가 이행될 수 있도록 감시, 감독을 강화하는 것이다. 이를 위해 여러 가지 제도적 장치가 마련되어야 한다. 아울러, 현행의 최저가 낙찰제 대상공사를 중심으로 선택과 집 중에 의한 엄격한 공사관리 및 감독이 필요하다.
중장기적 방안으로는 첫째, 순수내역입찰제의 도입이다. 순수내역입찰제는 현 행과 같이 발주자가 설계서와 시방서, 물량계산서를 제시하고 입찰자는 단순히 이것을 토대로 단가와 금액을 기재하여 입찰함으로써 전혀 입찰자의 견적능력과 노하우, 공법, 기술이 반영되지 않는 폐단을 방지하는 것이다. 따라서 순수내역입 찰제의 도입으로 발주자는 설계도서와 시방서만을 제시하고, 입찰자가 이러한 설계도서를 기초로 물량을 산출하여 세부 내역에 따른 금액과 단가를 산정하도 록 할 필요가 있다. 이 제도의 도입과 더불어, 미리 공법과 기술이 설계도서 및 시방서에 반영됨으로써 입찰자의 공법 및 기술이 활용될 수 있는 여지를 봉쇄하 는 현행 제도를 개선하여 대안입찰을 보다 활성화하는 것이 바람직하다.
둘째, 발주자에 의한 가격심의기능의 확충이다. 이상과 같은 순수내역입찰제 와 대안입찰의 활성화에 따른 입찰정보는 발주자에 의한 가격심의의 근거 자료 로 활용이 될 수 있는 것이다. 최저가 낙찰제 하에서 터무니없이 낮은 가격으로 입찰한 업체에 대해 이러한 내역입찰자료를 근거로 이러한 가격으로 공사수행이 가능함을 입증하도록 하는 것이 바람직하다. 이럴 경우 정확한 견적과 기술에 따른 입찰이 이루어짐으로써 과당경쟁에 의한 출혈수주는 방지될 수 있는 것이 다. 이러한 발주자의 가격심의기능의 확충을 위해서는 무엇보다 발주자의 발주 능력과 공사가격 및 견적에 전문화된 인력이 필요하다.
셋째, 보증시장의 개방을 통해 보증기관간의 경쟁체제를 구축하는 것이다. 즉, 보증시장의 개방은 현행의 건설공제조합과 서울보증보험으로 이원화되어 있는 시장에 국내 손해보험사의 진입을 허용하고 외국 보증보험사도 동시에 진입을 허용하여야 할 것이다. 이들 보증기관간의 경쟁시스템의 구축은 신용평가 등 보 증심사에 필요한 각종 정보의 원활한 유통과 검증이 자연스럽게 이루어질 것이 며, 보증회사간의 수수료 경쟁으로 보증회사는 보증에 따른 위험을 방지할 수 있 는 기법과 기술의 개발에 노력을 경주할 것이다.
이처럼 보증기능의 강화도 이와 같은 보증기관간의 경쟁체제의 구축을 전제로 하며, 이 과정에서 보증기관간 경쟁에 요구되는 일정한 가이드라인 정도는 정부 가 제시하여야 한다.
이상과 같은 제도적 개선방안의 마련에는 여러 가지 현실적 문제가 많을 것이 다. 정부는 이러한 제도개선사항을 제도간의 유기적인 관계를 고려하여 시간계 획을 세워 체계적으로 접근하여야 하며, 최저가 낙찰제의 확대시행 여부도 이러 한 제도적 장치의 구축과 정착을 보아가며 결정하는 것이 바람직할 것이며, 공사 의 종류에 따라 공사의 규모에 따라 보다 신축적으로 다양한 낙찰방식을 적용할 수 있는 능력이 요구된다.