최저가 낙찰제에 대한 평가

우리나라의 낙찰제도는 「최저가 낙찰제도」를 근간으로 하여 덤핑을 방지하 기 위한 제도적 장치와 담합을 방지하고 중소건설업체를 보호하기 위한 제한적 최저가 낙찰제를 근간으로 하여 건설경기상황을 고려하여 운영이 되어 왔다.

특히 저가심의제는 저가낙찰에 대한 발주처의 심사기능을 통해 덤핑을 방지하

고자 하였지만, 저가심의제의 운영과정의 투명성과 공정성을 확보하기 위하여 저가심의 기준을 명확화, 획일화하는 과정에서 공사의 특성과 다양한 입찰행태 상에 나타나는 문제에 적실성이 있게 대응하는 데 미흡하였다. 이에 따라 그 운영이 획일화, 경직화됨으로써 인위적으로 설정이 된 저가심사기준 낙찰율 이하의 가격으 로 입찰한 업체는 자동적으로 낙찰대상에서 배제되는 결과를 초래하였다.

이에 따라 이 제도는 발주처의 제도운영 능력과 신뢰성의 미확보로 형식적으 로 운영됨에 따라 폐지되었다.

이후, 1995년에는 정부달시장의 개방에 대비하여 선진국의 제도인 적격심사제 도가 도입이 되었지만, 이 제도도 그 운영과정에서 경직성, 객관성, 획일적 적용 등의 문제가 발생하였으며, 이는 저가심의제 운영과 별반 차이가 없는 결과를 초 래하였다.

최저가 낙찰제는 이러한 제도의 제도적 환경과 운영주체의 능력이 확보되어 있지 못하는 상황에서 정착하기 어려운 것이다. 이러한 제도를 둘러싼 제도적 환경 과 제도운영능력이 미흡한 상황에서 최저가 낙찰제는 정착될 수 없다는 것이다.

이러한 상황은 이제까지 최저가 낙찰제의 변화과정을 보더라도 잘 알 수 있다.

이러한 여건에서 최저가 낙찰제와 밀접한 관계를 가지는 정부 발주부서와 건설 업계는 상호이해관계에 따라, 환경적 여건과 경기동향에 따라 최저가 낙찰제를 무수히 변화시켜 왔다.

덤핑으로 적정공사비의 확보가 문제가 될 경우, 건설업계는 부찰제 및 덤핑방 지제도의 강화를 정부에 요구하여 왔으며, 정부는 이러한 건설업계의 요구를 대 체로 수용하는 자세를 보였으며 대신에 담합의 문제가 발생하여 정부공사비의 낭비가 있는 경우, 담합규제를 위한 조치를 취하기도 하였다.

정부조달 주무부서는 경쟁의 원리에 충실하면서, 정부 예산의 절감에 목적을 두고 최저가 낙찰제도를 운영하고자 한 반면, 건설업계의 입장에서는 건설공사 비의 확보를 염두에 두고 과당경쟁으로 인한 공사비의 인하를 방지할 수 있는 제도에 우호적이었다.

이에 따라 최저가 낙찰제가 시행된 시기에는 파멸적 경쟁으로 인한 덤핑가격 을 방지하기 위해 건설업계는 스스로 담합을 통하여 대응하는 행태를 견지하여 왔던 것이다. 이렇게 해서 그간 건설업계에 고질적인 담합의 관행은 자리잡게 된 것이다.

이와 같은 담합이 여의치 않을 경우, 어쩔 수 없이 저가낙찰을 수용하면서, 하 도급업체에게 덤핑으로 인한 공사비의 부족을 전가하며, 설계변경을 통해 부족 한 공사비를 확보하는 등의 행태를 보이게 되었으며 아울러, 감리・감독과 같은 제도적 장치의 허점은 덤핑수주로도 공사가 가능한 제도적 매카니즘을 형성하게 되었다.

이러한 상황에서 최저가 낙찰제는 정착되지 못하고 담합과 덤핑의 악순환과정 을 되풀이하여 왔던 것이다. 공사의 낙찰제도는 공사예정가격제도, 발주제도, 입 찰제도, 보증제도, 하도급제도, 감리, 감독제도 등과 밀접한 연관을 가진다. 그러 나, 이러한 제도적 장치가 제대로 기능하지 못하는 상황에서, 낙찰제도 자체만으 로 문제를 해소하는 과정에서 제한적 평균가 낙찰제, 제한적 최저가 낙찰제, 저 가심의제, 적격심사제도를 운영하여 왔던 것이다.

우리나라의 낙찰제도는 가격중심의 제도로서의 특징을 가진다. 이러한 가격중 심의 낙찰제도 하에서 담합과 덤핑은 동전의 양면과 같은 것이다. 이를 해소하는 과정에서 낙찰제도는 최저가, 제한적 최저가, 공사규모에 따라 두 가지 방식을 병행하는 등 시장의 반응과 시장의 상황에 따라 시계추와 같은 제도의 순환이 이루어 졌다.

아울러, 제도 운영의 투명성, 공정성에 대한 강조는 사업의 효율성을 저해하는 요인으로 작용하였고, 모든 기준과 제도를 객관화, 계량화하는 데 치중함으로써 발주처의 재량의 여지는 축소되고, 질적 평가를 통한 최적의 업체선정의 여지를 원천적으로 봉쇄하는 결과를 초래하였다. 이 결과, 발주처의 발주능력의 향상은 이루어지지 못하였고 누구나 기계적으로 입찰을 운영할 수 있도록 제도를 운영 하였던 것이다.

낙찰제도의 정착은 낙찰제도 자체만으로는 불가능하며, 이러한 제도를 운영하 는 운영주체의 능력과 이를 보완하는 제도적 장치의 마련, 낙찰이후 공사의 이행 과 품질을 확보하기 위한 여러 가지 제도적 장치가 제대로 작동할 때 가능한 것 임은 그간의 최저가 낙찰제도의 운영 결과 나타난 교훈이다.

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C H A P T E R