다. 이러한 제도적 환경은 건설공사의 생명주기의 모든 단계와 관련된 제도들이 다. 이러한 제도적 환경이 제대로 구축되고, 기능하는 상황에서 가격이라는 단일 요소에 의한 낙찰제도는 쉽게 정착될 수 있는 것이다.
그러나, 이와 같은 최저가 낙찰제를 둘러싼 제도적 환경의 구축이 미흡하고, 이미 구축이 된 제도적 장치들이 제대로 작동하지 않는 상황에서, 최저가 낙찰제를 시행함으로써, 여러 가지 문제를 노정하게 되었으며, 건설업계의 요구에 대증적 요 법으로 대응함으로써 제도 본래의 취지가 무색하게 되는 결과를 초래하였다.
구체적으로, 이미 최저가 낙찰제로 시행이 된 2건의 공사의 입찰에서 낙찰을 받은 충일 건설은 PQ심사시 경영상태 평가에서 최고점수를 받았지만, 얼마 되지 않아 부도로 처리된(2001. 7.5)사례가 이를 잘 말해준다.
그 동안 지적이 되어온 PQ 심사기준상의 문제점으로 우선, 경영상태 평가기준 의 불합리성이다. 경영상태 평가는 신용평가기관・민간금융기관 및 주식시장에 서 높은 평가를 받고 있는 우량 건설회사보다 법정관리・화의업체 등 문제가 있 는 것으로 드러난 업체가 높은 평가 점수를 받는 경우가 있다는 점이다. 즉, 건 설업체들 중 상당수의 업체는 경영상태 평점에서 30점 대(35점 만점)인 반면, 일 부 법정관리・화의업체의 점수는 33～34점으로 나타났다.
다음으로, 시공경험 평가의 문제다. 그 동안 PQ심사의 변별력 강화 차원에서 시공경험이 중요한 평가항목으로 부각이 되었으며, 시공경험은 공사의 성공적 수행을 위한 매우 설득력이 있는 지표로 받아들여졌다. 이에 2001년 7월, 정부의 제도 개선으로 시공경험 평가가 다소 강화되었다. 그러나, 이러한 시공경험 평가 에 대해서는 이견이 존재한다. 즉, 주 계약자 시공비율(60%)설정이나 동일 공사 실적보유 조건 등으로 인하여 중견기업의 입찰참가 기회가 크게 축소되었다는 시각과 동일공사 실적을 엄격하게 적용하는 등 시공경험 평가를 더욱 강화하여, PQ통과자 수를 지금보다 더 줄여야 한다는 시각이 존재한다.
(2) 이행보증제도의 문제점
이행보증부 최저가 낙찰제의 정착에 있어서 핵심은 이행보증제도의 운영능력 에 있다. 이행보증서의 발급이 보증기관의 엄격한 보증 심사에 의하여 이루어질 때, 저가낙찰을 방지하면서 공사이행능력이 있는 업체가 공사를 수행할 수 있는 것이다. 그러나, 우리나라 보증시장의 행위자는 건설공제조합과 서울보증보험 (주)라는 두 기관 뿐으로 과점적 시장구조를 형상하고 있으며, 건설공제조합의 경우, 조합원이 주주가 되는 지배구조상의 근본적인 문제가 있으며, 실질적인 보 증심사에 의해 보증에 따른 위험을 회피하기보다는 보증심사 능력을 크게 요구
하지 않으면서도 손쉽게 채권을 확보할 수 있는 담보보증에 의존하고 있다. 이러 한 상황은 서울보증보험(주)도 크게 다르지 않다.
아울러, 현행 최저가 낙찰제 대상공사는 대부분 공동도급의 형태로 수행되기 때문에 대표사의 부도 등 계약 불이행 사유가 발생할 경우, 보증기관 보다는 공 동수급체의 잔여 구성원이 우선 계약을 이행하도록 되어 있는 제도적 구조이다.
이러한 제도적 구조는 보증기관으로 하여금 공사불이행에 따른 위험을 저하시킴 으로써 보다 적극적, 실질적인 보증심사를 하고자 하는 유인을 약화시킨다.
현행의 이행보증제도는 미국식의 이행보증(Performance Bond)제도를 모범으로 삼고 있지만, 시행 초기 단계에서 이행보증제도가 정착될 수 있는 제도적 환경이 다른 우리의 현실에 적용함으로써 이를 적용함으로써 오는 문제가 발생하고 있는 것이다. 또한, 이행보증제도는 계약의 당사자인 발주자의 계약이행을 보장하기 위한 것이다. 이러한 의미에서 발주자의 이익에 도움이 되는 제도이다. 하지만 현행 원가계산에 의한 예정가격작성 준칙에 따라 원가에 반영되는 보증비용 (Bond Cost)은 최저 보증수수료율의 50%에 불과하여 건설업계는 불만을 나타내 고 있다. 마지막으로 계약불이행시 보증기관의 계약이행책임과 관련하여, 역무 보증이나 실손 보상 원칙 등과 관련된 제도적 장치의 정비는 미비한 실정이다.
(3) 가격심사기능의 부재
현행 최저가 낙찰제의 정착여부는 보증기관의 보증심사기능의 확충과 밀접한 관련을 가진다. 보증심사기능에는 신용평가 및 재무능력 평가 기능, 낙찰가격에 대한 심사기능이 모두 포함된다. 그러나, 낙찰가격에 대한 심사기능이 미흡하고, 인위적인 낙찰율을 미리 설정하여 일정 낙찰율 미만인 경우 물적 담보를 설정하 는 등의 방식으로는 보증심사기능의 확충은 요원할 것이다.
보증기관의 가격심사기능이 실질적으로 이루어지지 않는 것은 바로 입찰가격 의 기준이 되는 입찰내역서상의 문제도 결부되어 있다. 내역입찰제가 실시되지 않고, 단순히 발주처에서 제시된 설계서와 물량계산서에 기계적으로 단가와 금
액을 적용하는 현행 입찰내역서로는 실질적인 가격심사를 하는 데 한계가 있다.
아울러, 그 동안 시행된 최저가 낙찰제 대상공사에 보증인수 기준 낙찰율이 설정 되어 낙찰가격을 직접적으로 규제하였으며, 이러한 방식 하에서는 실질적인 보 증심사가 제대로 이루어질 수 없는 것이다.
마지막으로 발주자도 입찰자의 입찰가격에 대한 심사기능을 전혀 갖지 못하였 고, 보증기관의 이행보증서의 발급에 의존함으로써, 적정공사비를 보장으로써 건설공사의 품질을 확보하고자 하는 노력이 소홀하였다.
(4) 입찰자에 의한 견적 및 시공기술의 미 반영
현행 최저가 낙찰제는 설계 - 시공분리발주제도하의 시공업자의 선정과 관련 이 되는 낙찰방법이다. 즉, 발주자는 자체인력으로 혹은 설계업체를 통하여 설계 도서, 시방서, 물량계산서를 작성하고, 입찰시에 입찰자에게 이를 제시하여, 입찰 자는 이를 토대로 단가와 금액을 기재하는 방식으로 입찰서를 작성한다.
이와 같은 형식적인 내역입찰제는 시공자인 입찰자가 시공기술이나, 공법, 노 하우, 등을 바탕으로 견적할 수 있는 여지를 원천적으로 봉쇄한다. 이러한 상황 에서, 예정가격의 범위 내에서 최저가로 입찰한 자가 낙찰자가 선정되도록 한 것은 기술력이 없고, 능력이 없는 업체를 시장에서 도태시켜, 건설산업의 경쟁력을 강화 하고자 한 취지에 맞지 않는다.
(5) 복수예비가격제도의 문제점
복수예비가격제도는 예정가격의 누설에 따른 부조리를 방지하기 위하여 도입 이 된 것으로 예정가격결정을 위해 발주처에서 사전에 여러 개의 예비가격을 설 정하는 제도이다. 즉, 예비가격 기초금액의 ±2%범위 내에서 15개의 복수예비가 격을 작성하여 4개를 추첨, 평균한 금액이 예정가격으로 결정된다.
이와 같은 예정가격 결정방식은 낙찰율이 예정가격의 70%미만인 경우, PQ 신 인도 감점, 낙찰율에 따른 보증 요율의 차등 등과 관련하여 문제를 야기한다. 저
가수주의 문제로 보증인수거부 기준 낙찰율이 설정된 상황에서, 복수예비가격의 추첨결과에 따라 이행보증서 발급여부가 결정되므로 이 경우, 이행보증서의 발 급이 운에 맡겨지는 결과를 초래하게 된다는 것이다.
아울러, 이행보증서를 발급 받지 못하는 경우 입찰금액의 5%가 국고에 귀속되 며, 부정당업자로 제재가 뒤따르는 등 이 제도의 시행은 다른 공공공사 수주에까 지 심각한 불이익 초래한다고 업계는 인식하고 있다.
이와 같은 복수예비가격제도의 문제에 대한 입장도 만만치 않다. 이러한 주장 은 현행 복수예비가격제도가 최저가 낙찰제와 모순되는 제도가 아니며, 현행 최 저가 낙찰제 하에서도 예정가격은 낙찰에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 핵심 적 제도라는 것이다. 이러한 복수예정가격제도는 과거 입찰상의 예정가격 사전 누설과 관련한 부조리를 방지하기 위한 역사적 과정의 산물이다.28)
종전에 계약담당공무원이 예정가격을 결정하던 방식이나 지금처럼 예정가격 을 입찰참가자가 직접 결정하는 방식간에는 절차상의 차이가 있을 뿐, 하나의 예 정가격이 아무도 모르게 결정된다는 점에서 아무런 모순이 없다는 것이다.