(1) 시장행위자의 반응에 따른 정부 정책의 일관성 결여
최저가 낙찰제는 경쟁의 원리에 충실한 제도로서 그간 시장환경의 변화에 부 응하는 방향으로 도입 운영되었지만, 이 제도가 시행된 이후, 시장행위자의 요구 와 대응에 이끌려 빈번한 제도의 변화를 수반하였으며, 이 과정에서 최저가 낙찰 제 도입 당시의 제도의 취지에 반하는 방향으로 제도가 운용되기도 하였다. 이 과정에서 과거 낙찰제도의 운영과정에서 핵심적인 행위자로 작용하여 온 건설업
계의 이해관계를 반영하는 방향으로 제도의 변질이 이루어졌다.
이에 대한 시민단체의 비판에 직면하여, 또 다시 제도의 운영을 보증기관에 맡 기는 방식으로 전환하였다. 최저가 낙찰제의 시행의 제도변화 과정은 그간 낙찰 제도의 변화과정에서 본 바와 같이, 건설업계와 정부간의 상호작용과정의 산물 이라는 틀에서 벗어나지 못하였다.
건설공급자와 정부 관계의 틀 속에서는 제도 및 정책이 운영되는 상황에서 정 부정책의 일관성은 취약할 수밖에 없는 것이다. 저가낙찰의 문제를 필연적으로 안고 있는 최저가 낙찰제의 시행은 적정공사비의 확보에 사활을 걸고 있는 건설 업계의 영향을 벗어날 수 없는 상황이었다.
이에 따라 그간 최저가 낙찰제의 시행 결과 나타난 시장행위자의 반응에 따라 최저가 낙찰제의 핵심기재인 보증인수기준이 변하는 등 최저가 낙찰제도는 표류 를 거듭하였던 것이다.
건설업계의 핵심적인 이해관계는 바로 저가낙찰의 문제였다. 불과 몇 달 전에 시행된 적격심사제 하에서 낙찰 하한선이 73%에서 결정되었지만, 최저가 낙찰제 시행 이후, 낙찰율이 15%～20%p 수준으로 하락한 상황을 묵과할 수 없었던 것이 다. 한편으로 대형건설업체를 중심으로 현행의 최저가 낙찰제는 기술력이 거의 반영이 되지 않고, PQ의 변별력이 부족하여 대부분의 업체에 PQ를 통과하는 등 능력이 없는 업체가 수주를 하는 불합리한 문제를 부각하기도 하였다.
이에 반하여, 시민단체를 중심으로 최저가 낙찰제도는 이상적인 제도이며, 시 장경쟁의 결과로 나타난 낙찰율이 적정 낙찰율이며, 정부 예산의 효율성을 위해 최저가 낙찰제가 바람직하다는 입장에서, 정부와 건설업계간의 이해조정으로 나 타난 보증인수 거부 기준 낙찰율의 설정으로 정부가 주도적으로 국민의 세금을 낭비하였다는 강도 높은 비판을 제기하기도 하였다.
이와 같은 상황에서, 정부정책의 일관성 결여는 최저가 낙찰제 도입 이후, 마 련된 보증인수 기준의 변화 과정에서 잘 나타난다.
<표 4- 12> 보증기관의 보증 인수 기준의 변화
구 분 2001. 2 2001. 4. 25 2001. 5. 26 2001.7.
무조건 보증인수
공사이행등급별 기 준금액이상이고평 균입찰금액의 90%
이상인 경우
낙찰률이 공사이행등 급별 기준낙찰율 이상 인 경우 (1등급 토목공 사의 경우 : 70% 이상)
예정가격 대비 78%이상
예정가격대 비 78%이상
수수료 할증후 보증인수
낙찰금액이 기준 금액 미만 기준금 액의 80% 이상인 경우
낙찰률이 공사이행등 급별 기준낙찰율 미만 인 경우
(1등급 토목공사의 경 우 : 70%미만 60%이상 의 수수료 할증 및 담 보 징구)
담보징구후 보 증인수 - 예 정 가 격 의
73%이상 78%
미만
담보징구후 보증인수 -예정가격대비
78%미만 수수료
할증 및 담보징구후
보증인수
낙찰금액이 기준 금액의 80% 미만 기준금액의 60%
이상인 경우
보 증 거 부
공제 조합
낙찰금액이 기준 금액의 60% 미만 인 경우 (1등급 토 목공사 : 43.8%미 만)
낙찰률이 공사이행등 급별 기준낙찰률보다 10%p초과하여 하락한 경우 (1등급 토목공사 의 경우 60% 미만)
예정가격 대비 73%미만
폐지
서울보 증보험 (주)
등급별 심사후 인 수여부 결정 및 수수료 할증
예정가격대비 60%미만 예정가격대비 75%미만
폐지
주 : 이행등급별 보증거부 낙찰율은 1등급에서 8등급의 등급구분과 공종(토목, 건축, 산업설 비)에 따라 다르게 설정이 되어 있으로 건설공제조합, 서울보증보험(주)의 자료를 토대로 작성
(2) 최저가 낙찰제의 도입 취지에 반하는 결과를 초래
그 동안 최저가 낙찰제의 시행과정에서 드러난 문제점은 우선, 최저가 낙찰제 의 도입취지에 반하는 결과를 초래하였다는 점이다. 최저가 낙찰제는 시장경쟁 을 통한 건설산업 구조조정을 목적으로 도입이 되었다. 이러한 시장경쟁은 바로 가격 경쟁과 보증기관에 의한 공사이행능력심사를 통한 이행보증서의 발급이 그
핵심이었다.
그러나, 운영과정에서 저가수주의 문제가 부각이 되었으며, 이에 정부는 보증 기관의 보증인수기준에 대한 개입을 통해 단기적으로 문제를 해소하고자 하였 다. 이 결과 최저가 낙찰제는 과거 제한적 최저가 낙찰제와 별반 차이가 없는 제도로 되었으며, 시장경쟁을 통한 구조조정보다는 예정가격을 누가 정확하게 맞추는가에 낙찰여부가 결정이 되는 운찰제의 틀에서 크게 벗어나지 못하였다.
둘째, 최저가 낙찰제가 정부가 당초 제시한 제도 도입의 목적에 부합되는 방향 으로 운영이 되지 못한 것은 사전자격과 사후 이행, 보증 심사 등 최저가 낙찰제 가 긍정적인 방향으로 운영될 수 있는 제도적 환경이 제대로 정비되어 있지 못한 데 있다. 즉, 최저가 낙찰제가 정착할 수 있는 제도적 환경이 불비하고, 기존의 제도 마저 제대로 작동되지 않는 상황에서, 이행보증서의 발급을 의무화하는 장 치만으로 최저가 낙찰제를 시행하였다는 점이다.
셋째, 기술, 가격 경쟁을 통하여 건설업체간의 경쟁을 유도하고 보다 경쟁력이 있는 업체가 건설업계에 생존할 수 있도록 최저가 낙찰제가 작동하고 정착하기 위한 제도의 정비수준을 보아가며, 최저가 낙찰제를 시행하기 위한 체계적이고 계획적인 노력이 미흡하였으며, 최저가 낙찰제를 시행하기 위한 제도의 정비계 획도 시간적으로 현실성이 부족한 것이었다.
예를 들어, 현행의 최저가 낙찰제는 이행보증제도가 그 핵심이자만, 독과점적 인 보증시장의 구조 하에서, 보증기관이 엄밀한 보증심사를 통한 보증능력을 확 보하는 데는 많은 시간을 요하는 등 많은 문제가 있음에도 불구하고, 성급하게 제도를 도입하였다는 점이다.
결국, 아무리 제도도입의 취지가 바람직하고, 이상적이라고 하더라도, 이러한 제도가 제대로 작동하여 소기의 목적을 달성하기 위해서는 제도 도입 단계부터 치밀한 제도설계와 이를 위한 집행계획을 마련하여야 한다.
이미 지적한 바와 같이 최저가 낙찰제는 이 제도 자체만의 문제가 아니라, 이 제도를 둘러싼 제도적 환경 및 운영방식이 뒷받침되어야 제대로 작동하는 것이
다. 이러한 제도적 환경은 건설공사의 생명주기의 모든 단계와 관련된 제도들이 다. 이러한 제도적 환경이 제대로 구축되고, 기능하는 상황에서 가격이라는 단일 요소에 의한 낙찰제도는 쉽게 정착될 수 있는 것이다.
그러나, 이와 같은 최저가 낙찰제를 둘러싼 제도적 환경의 구축이 미흡하고, 이미 구축이 된 제도적 장치들이 제대로 작동하지 않는 상황에서, 최저가 낙찰제를 시행함으로써, 여러 가지 문제를 노정하게 되었으며, 건설업계의 요구에 대증적 요 법으로 대응함으로써 제도 본래의 취지가 무색하게 되는 결과를 초래하였다.