건설산업 구조개편에 따른 건설보증기관의 발전방안 연구 Reform Strategies of the Construction Surety Body
for Construction Industry Restructuring
국토연 2006-2․건설산업 구조개편에 따른 건설보증기관의 발전방안 연구
글쓴이․김재영, 권혁진, 문혁, 김명수 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 5월 25일 / 발행․2006년 5월 30일
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Ⓒ2006, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 20062
건설산업 구조개편에 따른 건설보증기관의 발전방안 연구
Reform Strategies of the Construction Surety Body
for Construction Industry Restructuring
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김재영․권혁진․문혁․김명수
연 구 진
연구책임 김재영 선임연구위원 권혁진 책임연구원 연구반 문혁 책임연구원
외부연구진 김명수 가톨릭대학교 교수 자문연구진(Advisor) 김성근 변호사
박희우 가톨릭대학교 교수
연구심의위원 배순석 선임연구위원 (주심) 손경환 선임연구위원 유재윤 연구위원 김성일 연구위원 김태황 천안대학교 교수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
최근 일반건설업과 전문건설업간 업역 통합이 본격적으로 추진되면서 건설산 업 구조개편이 가시화되고 있으며, 손해보험사 등 금융기관에게 건설보증시장을 개방하기로 하는 등 많은 변화가 진행되고 있다.
이러한 변화는 향후 5년 이내에 건설보증시장의 환경과 여건을 크게 변화시킬 것으로 예상된다. 건설보증 수요자인 건설업체는 물론 건설보증 공급자인 건설 관련 3대 공제조합에게도 큰 영향을 주게 될 것이다. 특히, 건설업역 통합은 건설 공제조합, 전문건설공제조합, 대한설비건설공제조합의 조합원 구성을 변화시킬 것이며, 건설보증 시장구조에도 영향을 미치게 될 것이다.
이에 대응하여 건설관련 공제조합은 건설업역 통합에 따라서 초래될 수 있는 조합원의 이탈을 최소화하고 조합원에 대한 서비스들 강화하며, 수익을 증대시 키기 위한 노력을 기울이는 등 경영여건을 개선하기 위한 조치를 강구하고 있다.
그러나 이러한 일련의 조치는 건설업역 통합으로 인한 건설산업 구조개편을 고 려한 근본적인 대책이라기 보다는 현상유지를 위한 소극적인 대응조치라고 볼 수 있다.
더욱이 건설산업 구조개편과 함께 손해보험사에 대한 건설보증시장 개방이 예 정되어 있기 때문에 조합원에 대한 서비스 강화만으로 조합원의 이탈을 방지하 는 것은 현실적으로 어려우며, 공제조합이 건설보증기관으로서의 본래 기능과
역할을 수행할 수 있도록 하는 근본적인 개혁이 필요하다 하겠다. 이를 위해서는 우선 건설산업 구조개편과 건설보증시장 개방과 같은 환경변화가 공제조합에 미 치는 영향을 종합적으로 분석하고 이에 대한 근본적인 대응방안을 강구하여야 할 필요가 있다.
본 연구는 이러한 점을 감안하여 건설업역 통합과 보증시장개방이 건설보증기 관인 건설관련 3대 공제조합의 수익구조에 미치는 영향을 분석하는데 주력하고 있다. 이를 근거로 공제조합의 근본적인 문제라 할 수 있는 경영상의 문제점을 도출하고 이를 개선할 수 있는 방안을 제시하고 있다. 본 연구의 결과물은 향후 건설교통부가 건설보증제도 개선방안을 강구하는데 기초 연구자료로 활용할 수 있을 것이며, 건설업체가 공제조합으로부터 적절한 보증서비스를 제공받을 수 있게 하는데 기여할 것이다. 그리고 공제조합의 입장에서는 건설업역 통합이나 건설보증시장 개방에 대한 대응방안을 강구하거나 중장기 경영전략 등을 수립하 는데 기초연구로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
그동안 연구 수행을 위해 노력해준 김재영 선임연구위원을 비롯하여 권혁진, 문혁 책임연구원 그리고 공동으로 연구를 수행해준 김명수, 박희우 교수, 김성근 변호사 그밖에도 연구에 대한 많은 자문을 아끼지 않은 공제조합 임직원과 건설 교통부 공무원들의 노고에 감사를 표한다.
2006년 5월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
최근 건설산업 구조개편의 시발점이 될 건설산업기본법상의 일반건설업체와 전문건설업체간 겸업제한 조항 폐지가 추진되고 있다. 사실상 건설업역이 통합 되는 셈이다. 건설업역의 통합은 하나의 건설업체가 일반건설업과 전문건설업을 동시에 등록할 수 있으며, 건설시장에 자유롭게 참여할 수 있음을 의미한다. 이 러한 변화는 건설관련 공제조합에도 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 건설업역 의 통합으로 일반건설업체와 전문건설업체 그리고 설비건설업체의 구분이 사실 상 사라지고 건설업으로만 통합되게 되는 것이다. 공제조합의 입장에서는 조합 원의 구성이 크게 달라질 수 밖에 없을 것이다.
물론, 건설업역이 통합된다고 하여도 복합공정 공사와 전문공정 공사는 여전 히 존속하게 되고 건설업종별 등록제도나 영업제한 등도 존속할 것이기 때문에 건설업종별 보증시장은 그대로 유지된다. 그리고 건설업종에 따라서 현재와 같 이 복합공정 공사는 건설공제조합이 전문공정 공사는 전문건설공제조합이 그리 고 설비공사는 대한설비건설공제조합에서 보증서를 발급하게 될 것이다. 그러나 이는 다소 단기적이고 낙관적인 견해로, 건설업역 통합은 중장기적으로 건설관 련 공제조합의 역할에 큰 변화를 초래하게 될 것이다.
우선, 건설업역 통합으로 건설업체의 성격이 달라지면 공제조합의 조합원으로 서의 자격도 달라질 수밖에 없을 것이다. 그리고 겸업제한으로 여러 업종을 등록
하지 못해서 3～5개의 건설업체를 별개로 소유하였던 건설업체가 겸업제한이 폐 지됨에 따라서 건설업체를 통합할 경우 건설업체 수는 크게 감소할 것이며, 이에 따라서 조합원 수도 감소할 수 밖에 없을 것이다. 조합원 수의 감소는 건설관련 공제조합의 입장에서는 출자규모의 축소와 건설보증 수요의 감소를 의미하며 외 환위기 이후 겪게 되는 가장 큰 경영환경 변화를 시사하는 것이다. 이와 함께 중 장기적으로는 건설보증시장의 개방으로 인해 건설보증기관간의 경쟁도 더욱 더 치열해질 것으로 예상된다.
이렇듯 건설업역 통합으로 건설산업 구조가 변화하고 건설보증시장 개방으로 경쟁이 심화될 것으로 예상되고 있으나, 이에 대한 건설관련 공제조합의 인식과 대응은 단기적이며, 중장기적인 변화에 대한 대책으로는 미흡하다. 최근 건설관 련 공제조합의 대응조치는 조합원에 대한 보증대상과 자체 수익사업의 확대에 치중하고 있으며, 건설업역 통합에 대한 대응이나 건설보증시장 개방에 대한 근 본적인 대응방안은 마련하지 못하고 있는 실정이다. 이는 건설산업구조 변화에 따른 건설보증시장의 환경 변화에 대한 건설관련 공제조합의 인식 부족에서 기 인한다고 하겠다.
본 연구는 이를 감안하여 건설산업 구조개편과 보증시장 개방의 추이를 고려 한 4개의 시나리오를 구성하였다. 이에 따른 건설관련 공제조합의 수익구조 변화 와 운영여건 변화 등을 검토하고 이를 토대로 건설관련 공제조합의 대응방안을 제시하였다. 이를 통해서 건설관련 공제조합이 건설산업 구조변화에 슬기롭게 대처하고 결과적으로 건설보증제도가 건전하게 운용되기를 기대한다.
끝으로 관련 자료 협조와 자문 등 지원을 아끼지 않는 건설교통부와 건설공제 조합, 전문건설공제조합, 대한설비건설공제조합 관계자 여러분, 본 연구를 수행 하는데 있어서 노고를 아끼지 않은 권혁진, 문혁 책임연구원, 공동으로 연구를 수행해준 김명수, 박희우 교수, 김성근 변호사에게 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2006년 5월 김재영 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 건설산업기본법에 근거하여 건설보증업무를 수행하도록 설립된 건 설공제조합, 전문건설공제 조합, 대한설비건설공제조합 등 건설관련 공제조합이 변화하는 주변여건에 대응하여 건설보증기관으로서 발전할 수 있는 방안을 모색 하고자 추진되었다.
본 연구는 제1장 서론, 제2장 건설보증기관의 현황과 실태, 제3장 건설보증 여 건 및 환경변화 전망, 제4장 건설산업 및 건설보증제도 변화의 파급효과, 제5장 건설보증기관의 발전방안, 제6장 결론 및 정책건의의 6개장으로 구성되어 있다.
제1장 서론에서는 본 연구의 추진배경 및 목적, 주요 연구내용과 방법론, 선행 연구와의 차별성 등에 대해 소개하였다. 제2장에서는 건설보증제도와 건설공제 제도에 대해 살펴보았다. 공제조합의 설립과 전개과정을 살펴봄으로써 공제조합 의 의의와 역사를 알아보고 공제조합의 의사결정체계와 운용현황 등에 대한 실 태 분석 을 통해 현 공제조합의 문제점을 살펴보았다. 제3장에서는 건설보증을 둘러 싼 건설산업 정책 등 제반 여건변화를 살펴보고 향후의 변화방향에 대해서 도 살펴보았다. 이를 통해 건설산업 구조개편 방향과 건설보증시장 구조의 변화 를 전망해 보았다. 제4장에서는 건설산업과 건설보증제도 변화에 따른 파급효과 를 분석하였다. 환경변화에 따른 4가지 시나리오를 설정하고 그에 따른 예상효과
를 수익구조 분석과 함께 살펴보았다. 제5장에서는 건설보증기관의 발전방안을 모색하였다. 이를 위해 먼저, 공제조합의 환경변화에 따른 대응능력을 검토하였 으며, 공제조합의 발전을 위한 다섯가지 기본방향과 구체적인 발전방안을 제시 하였다. 제6장에서는 이상의 내용에 대한 결론과 정책제안 그리고 연구의 한계점 등에 대해 다루었다.
제1장 서론
서론에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구의 범위, 주요 연구내용과 방법론, 선행연구와의 차별성 등에 대해 소개하였다. 본 연구의 목적은 건설산업기본법 에 근거하여 건설보증업무를 수행하도록 설립된 건설공제조합, 전문건설공제조 합, 대한설비건설공제조합 등 건설관련 공제조합이 변화하는 주변 여건에 대응 하여 건설보증기관으로서 성장․발전할 수 있는 방안을 모색하는 것이다.
본 연구는 건설보증제도와 건설보증기관 등 건설보증과 관련된 분야를 포괄하 여 수행되었으며, 문헌조사와 면담 및 실태조사 등을 통해 연구를 진행하고 협의 회와 토론회 개최를 통해 다양한 의견을 수렴하였다. 지금까지의 선행연구 결과 가 주로 특정 보증기관이나 보증제도 및 상품관련 연구에 초점을 맞추고 있었던 반면, 본 연구는 업역개편 등 건설산업 구조개편과 시장개방이 가시화되고 있는 상황에서 이러한 환경변화가 건설보증기관인 공제조합에 미치는 영향과 그에 따 른 건설관련 공제조합의 발전방안을 모색하였다.
제2장 건설보증기관의 현황과 실태
제2장에서는 건설보증기관인 공제조합의 현황과 실태에 대해 알아보았다. 이 를 위해, 먼저 건설보증제도와 건설공제제도에 대해 살펴보고 있다. 건설공제제 도는 금융산업이 육성되지 못한 시기에 건설업체의 신용창출을 위해 건설업계가 자율적으로 도입한 제도이다. 공제조합의 설립과정과 전개과정 검토를 통해 공 제조합의 설립의의와 역사를 알아보고 공제조합의 경쟁력을 결정하게 될 조합의 의사결정체계 등 현황과 문제점을 살펴보았다. 또한, 공제조합의 운용현황과 실
태 분석을 통해 현 공제조합의 문제점과 발전가능성을 살펴보았다. 공제조합의 수익구조가 공제조합의 건설보증기관으로서의 역할과 기능을 정립하는데 중요 한 준거가 될 수 있기 때문이다
공제조합은 사단법인으로서의 성격을 가지고 있으며, 통상적인 사단법인은 출 자자 전원으로 구성되는 총회가 있고, 총회에서 선임되는 집행기관이 있다. 비록 사단법인이 출자자의 출연으로 인하여 성립되나 별개의 독립적인 법인격을 가지 고 출자자와 전혀 다른독자적인 법률행위 능력을 가지고 있다. 그러나 공제조 합은 출자자 전원으로 구성되는 총회가 존재하지 아니하고 총회를 대신하는 대 의원회가 존재하고, 대의원회가 총회의 권한을 대신하여 전면적인 권한을 행사 하고 있다. 총회의 대리인이라 할 수 있는 대의원회 및 관련법령에 의하여 선임 되는 운영위원회가 조합의 주요 업무를 의결, 감독하는 권한을 보유하고 있다.
반면에 통상적인 사단법인에서 사단법인의 주요업무를 의결하고 집행하는 이사 회가 건설공제조합에서는 운영위원회의 권한에 속하지 아니한 사항에 대하여 의 결할 수 있는 권한만을 보유하고, 각 이사들은 그 권한에 속하는 업무만을 집행 한다는 점에서 일반적인 사단법인과 상당히 상이한 특징을 가지고 있다.
공제조합의 수익구조를 살펴보면, 공제조합의 수익은 보증수수료 수익, 융자 이자 수익 등 영업수익과 보유현금 운용을 통한 영업외 수익으로 구성된다. 이들 수익구조의 구성비 변화는 공제조합의 경쟁력을 결정할 뿐만 아니라 경영환경을 규정하는 중요한 요소이다. 예컨대, 공제조합의 수익구조 중 보증수수료 수익의 비중이 다른 부분의 수익보다 크다면 건설보증기관으로서의 기능이 크다고 할 수 있으며, 융자수익이 보증수수료 수익이나 영업외 수익보다 크다면 건설보증 기관으로서의 기능보다는 상부상조하는 공제조합으로서의 기능이 크다고 볼 수 있을 것이다. 그리고 영업수익보다 영업외 수익이 크다면 건설보증기관이나 공 제조합으로서의 기능과는 무관하게 조합원의 출자금만을 관리하는 기관으로서 의 기능이 부각된다. 공제조합의 수익구조가 건설보증기관으로서의 발전전략을 모색하는데 있어서 중요한 의미를 가지는 것은 건설보증기관으로서의 역할과 기 능을 정립하는데 중요한 준거가 될 수 있기 때문이다. 즉, 공제조합이 건설보증
기관으로서 발전하고자 한다면 보증수수료 수익, 융자이자 수익, 영업외 수익이 공제조합의 경영여건에 적합한 합리적인 수준으로 유지되어야 할 것이다.
공제조합의 수익구조를 분석해 본 결과, 3대 건설관련 공제조합 모두 유사한 문제점을 가지고 있다. 첫째, 영업외 수익의 비중이 너무 높으며 둘째, 보증수수 료 수익보다는 보증수수료 이외의 수익이 많다는 점이다. 보증수수료 이외의 수 익은 융자금이자 수익과 보유현금으로 부터 발생하는 이자수익 등의 합계이다.
이는 공제조합의 수익이 단순히 조합원수와 그에 따른 출자좌수 그리고 금리와 같은 금융시장의 동향과 관련되어 있음을 시사하는 것이다. 이러한 현상이 심화 될 경우에 건설보증기관으로서 공제조합의 역할이 위축될 수 있음을 보여주는 것이다.
제3장 건설 여건 및 환경변화 전망
제3장에서는 건설보증을 둘러싼 건설산업 정책과 건설시장 개방 등 제반 여건 변화 내용을 구체적으로 살펴보고 향후의 변화방향에 대해서도 살펴보았다. 건 설업역 통합은 건설업체의 구성에 큰 변화를 초래할 것이며, 건설보증시장 개방 은 금융기관과의 경쟁을 초래하게 된다. 이들 변화는 건설보증시장과 공제조합 에 큰 변화를 가져오게 될 것이며, 공제조합에게는 상당한 위기 요인이 될 것으 로 전망된다.
건설보증은 건설산업, 건설시장 그리고 건설보증제도 등이 변화함에 따라 그 성격이나 내용이 달라지게 된다. 그러나 우리나라의 경우, 건설보증제도가 도입 된 이후 제도상의 큰 변화를 찾아보기 어렵다. 건설산업 구조나 건설보증 제도가 거의 관행적으로 운영되고 있어서 보증한도나 보증수수료율 등 세부 운영제도의 변화만이 나타나고 있을 뿐이었다.
그러나 최근 들어서 건설업역 통합과 건설보증시장 개방으로 인해 건설보증의 구조적 변화가 예상되고 있다. 특히 건설보증시장을 구성하는 건설관련 공제조 합에 근본적인 구조적 변화가 발생할 것으로 전망된다.
2005년 11월 총리실 주관 관계부처 회의에서「건설산업규제 합리화 방안」으
로 확정되어 추진 중이던 일반건설업과 전문건설업간 겸업제한의 철폐에 대해 건설업계가 합의하였다. 2006년 12월에 건설산업기본법이 개정되면 2007년의 준 비기간을 거쳐서 2008년부터 개편작업이 시행될 예정이다.
건설업역 통합과 그에 따른 건설생산체계의 개편은 건설관련 3대 공제조합에 의해서 고착화되어 있는 건설보증시장 구조를 변화시킬 것으로 예상된다. 즉, 건 설업역 통합이 이루어지면 일반건설업과 전문건설업 그리고 설비건설업 등 업역 별로 공제조합이 설립되어 보증서를 발급하던 건설보증시장 구조에 근본적인 변 화를 가져올 수 밖에 없다. 또한, 건설업역의 통합은 건설업체의 수적 변화를 동 시에 초래할 것으로 예상된다. 조합원의 수적 변동은 공제조합의 존립 기반에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다.
한편, 건설보증시장 개방은 3대 공제조합과 서울보증보험 이외에 은행과 손해 보험회사 등도 건설보증업무를 취급하도록 허용하는 것을 주요 골자로 하고 있 다. 건설보증시장이 개방되면, 3대 공제조합과 서울보증보험의 균점구조가 깨지 면서 손해보험사와 은행 등 금융기관이 시장에 참여하게 될 것이다. 건설보증시 장에 참여하는 보증기관이 수적으로 증가함에 따라서 보증기관간의 경쟁구조가 형성될 것이다. 상부상조형 건설보증기관인 공제조합과 금융형 보증기관인 보증 보험사와 손해보험사 그리고 은행간의 경쟁구도가 형성될 뿐만 아니라 공제조합 간의 경쟁과 보증보험사와 손해보험사, 은행 등 금융기관간의 무한 경쟁구도 형 성도 예상할 수 있다.
이 경우 금융형 건설보증기관은 기존의 영업기반 뿐만 아니라 대규모 자금을 기반으로 하여 경쟁에 있어 유리한 위치를 확보할 수 있으며, 영업내용면에서도 우량업체에 대한 선별적인 보증서 발급과 융통성 있는 수수료 조정이 가능해 상 부상조형 건설보증기관보다 시장에 대한 대응력이나 경쟁력면에서 유리하다. 따 라서 건설보증시장이 개방될 경우 기존의 공제조합이 주축을 이루고 있는 건설 보증시장에는 심각한 구조적 변화가 일어날 수 밖에 없다.
당초 동시에 추진되던 건설업역 통합과 건설보증시장 개방은 시기적으로 건설 업역 통합이 먼저 추진될 것으로 보이며, 건설보증시장의 전면적인 개방은 여러
가지 여건상 그리 여의치 않을 것으로 보인다. 따라서 두 변수의의 영향은 시차 를 두고 중장기적으로 나타날 것이다. 그러나 건설업역 통합과 건설보증시장 개 방은 경제여건이나 환경변화에 따라서 시행시기가 앞당겨질 수 있다는 점도 간 과해서는 안될 것이다.
제4장 건설산업 및 보증 제도 변화의 파급효과
본 장에서는 건설산업과 건설보증제도 변화에 따른 파급효과를 분석하고 있 다. 환경변화에 따른 4가지 시나리오를 설정하고 그에 따른 예상효과를 수익구조 분석과 함께 살펴보았다. 건설산업구조 개편 즉 겸업 및 영업제한 철폐는 주로 건설관련 공제조합에게 큰 영향을 주게 될 것으로 예상된다. 반면에, 건설보증시 장 개방의 충격은 공제조합과 서울보증보험이 동시에 영향을 받게 될 것이다.
즉, 전자는 공제조합의 조합원 구성변화와 그에 따른 공제조합 수익구조의 변화 로 나타나게 될 것이며, 후자는 건설보증시장내에서 경쟁환경과 여건의 변화로 인한 직․간접적인 영향으로 나타나게 될 것이다.
건설생산체계 개편은 일반과 전문건설업의 겸업 및 영업제한 철폐에 따라 일 반건설업과 전문건설업의 개념이 사라지고 하나의 건설업으로 통합됨을 의미한 다. 필요한 업종의 건설업 등록만 취득하면 어떠한 공사도 자유롭게 수행할 수 있게 된다. 이에 따라 일부 건설업체를 제외하고는 동일한 건설업종을 여러 개 등록하기 보다는 특정 전문분야에 진출하여 점차 특성화될 것으로 전망된다. 건 설업역이 통합되면 건설업체는 보증 이용도 등을 감안하여 보증기관을 선택하게 될 것이며 이 경우 건설관련 3대 공제조합의 조합원 구성이 크게 변화할 것으로 예상된다.
또한, 단순히 수주만을 위해 유지하던 건설업체 등록유지 유인도 사라져, 건설 업체 수의 감소도 예상되고 있다. 일반과 전문건설업의 겸업 및 영업제한 폐지에 따라서 건설업체의 등록 중복 보유 필요성이 감소할 경우 굳이 유지비용을 감수 하면서까지 불필요한 건설업체를 보유하려 하지 않을 것이다. 따라서, 건설업체 수는 감소할 것으로 예상되며 이럴 경우 각 공제조합의 출자금은 일부 감소하여
수익구조에 부정적인 영향이 나타나게 된다. 그러나 대부분 건설시장에 참여하 지 못하고 있는 한계업체가 공제조합에서 이탈 될 것이기 때문에 건설관련 공제 조합의 건설보증시장 전체 점유도에는 큰 영향을 미치지 않을 것으로 예상된다.
한편, 정부가 현재 추진하고 있는 건설보증시장의 개방은 추진시기와 규모에 따라 그 영향이 제한적일 수도 전면적일 수도 있다. 그러나 대형 손해보험사가 건설보증시장에 어떠한 형태로든 참여하게 되면, 공제조합과 금융형 건설보증기 관간의 경쟁은 피할 수 없게 된다.
공제조합은 조합원을 대상으로 건설보증서를 발급하고 있기 때문에 조합원의 요구가 있으며 보증한도액내에서 거의 무차별적으로 보증을 해줄 수 밖에 없는 한계를 가지고 있다. 반면에 서울보증보험과 손해보험회사 등은 건설업체가 보 증서 발급을 요청할 경우 공사성격이나 신용에 따라 선별적인 보증이 가능하다.
또한, 공제조합의 경우 보증수수료율과 한도 설정에 있어 융통성이 떨어지는 반 면, 금융형 보증기관의 경우는 건설업체의 신용도 등을 감안하여 보증수수료율 과 한도 등을 융통성 있게 조정할 수 있다. 또한 손해보험사의 경우 자금운영이 유연하고 다양한 금융업무를 취급하기 때문에 우량 건설업체를 대상으로 한 영 업에 있어 훨씬 유리한 조건제시도 가능하리라 예상된다. 즉, 공제조합보다 보증 보험사와 손해보험사의 시장대응력이 높다는 것을 의미하며 동일한 시장에서 경 쟁을 할 경우 매우 유리할 수 있음을 의미한다. 건설보증시장을 손해보험사 등에 개방할 경우 건설생산체계 개편과는 다른 양상으로 건설보증기관간의 경쟁이 이 루어질 것이고 보증제도 운용방식과 규모면에서 서로 다른 손해보험사가 건설보 증 시장 점유도 증가를 위해서 과당경쟁을 할 가능성도 있다. 이 경우, 건설보증 시장개방은 당초 의도했던 긍정적인 효과보다는 부정적인 효과를 발생시킬 수도 있다.
향후 건설보증시장은 건설관련 3대 공제조합이 주축이 되는 공제형 보증제도 와 손해보험사가 주축이 되는 금융형 보증제도로 이원화되어 경쟁하게 될 것이 다. 보증기관의 경쟁에서 보증수수료와 보증수요자에 대한 서비스가 건설보증기 관의 생존을 결정짓는 중요한 경영여건이 될 수 있으며, 건설보증기관간에 보증
수수료 경쟁에만 몰두하거나 불공정 거래를 일삼을 경우에는 모든 건설보증기관 의 경영여건이 악화되어 건설산업 전체의 신용위기로까지 이어질 수 있을 것이 다.
제5장 건설보증기관의 발전방안
본 장에서는 건설보증기관의 발전방안을 모색하고 있다. 이를 위해 먼저, 공제 조합의 환경변화에 대한 대응능력을 검토하였으며, 발전을 위한 기본방향과 구 체적인 발전방안을 제시하고 있다.
공제조합은 기본적으로 조합원의 출자에 따른 상호회사로서의 성격을 갖고 있 어 신용도에 따른 차별적인 건설보증서 발급이 거의 불가능하다. 그리고 수수료 운용, 보증한도 지정 등에서 조합원의 간섭을 받고 있다. 게다가 대외적으로 금 융․보험기관과 동등한 대접을 받지 못하고 있으며, 건설산업기본법에 업무의 범위가 정해져 있어서 새로운 사업영역 개발과 상품개발 등에는 한계가 있다. 또 한, 공제조합은 주 업무인 보증수수료 수익 보다 조합원 출자금을 기반으로 한 이자수익이 수익의 상당 부분을 차지하는 불균형적인 수익구조를 가지고 있다.
이러한 내용들은 공제조합이 건설보증기관으로서 발전하는데 장애가 되는 요인 들이라 할 수 있다. 결론적으로 공제조합이 건설산업 구조개편이나 건설보증시 장 개방에 효과적으로 대응하는데 주요한 요건이라고 할 수 있는 의사결정 체계, 건설보증제도의 운용체계, 경영기반과 경영여건 그리고 성장․발전 기반 등이 상대적으로 취약한 것이다.
건설생산체계 개편과 건설보증시장의 개방으로 인해서 건설보증기관의 환경 과 여건이 변화하고 있는 가운데 공제조합이 지속적으로 발전하기 위해서는 건 설관련 공제조합은 국민들에게 양질의 건설서비스를 제공할 수 있도록 건설보증 기관으로서의 역할을 충실히 하면서 조합원의 경제적 활동을 지원하고 경제적 이익을 안겨주어야 한다. 공제조합의 바람직한 발전을 위해 다음의 다섯가지 기 본방향을 제시하였다.
첫째, 공제조합이 건설보증기관으로서 객관적이고 공정하게 보증업무를 수행
할 수 있도록 여건이 조성되어야 한다. 이를 위해서는 공제조합의 의사결정체계 가 개선되어야 한다. 둘째, 공제조합의 건설보증기관으로서의 역할을 강화하기 위해서는 환경 변화에 대응한 건설보증 제도의 대폭적인 개선이 필요하다. 보증 가능금액 확인서 제도의 실효성을 증대시키기 위한 제도 개선과 함께 건설업체 에 대한 사전심사․평가기능을 강화하여야 할 것이다. 셋째, 건설산업 구조개편 과 건설보증시장 개방에 따라 예상되는 공제조합의 경영여건 변화에 대응하여 공제조합의 수익구조 편중현상을 개선할 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 넷째, 공제조합이 중장기적으로 건전한 건설보증기관으로 존속할 수 있도록 성장․발 전기반을 확충해야 한다. 다섯째, 공제조합이 독립적인 건설보증기관으로 운용 되는 과정에서 발생할 수 있는 도덕적 해이나 방만한 경영을 방지할 수 있도록 공제조합 내부통제 기능의 정비와 강화가 이루어져야 한다.
환경변화에 대처할 수 있는 책임경영 체제의 구축
향후 건설산업구조 개편과 보증시장 개방에 따른 경쟁수행이 가능하도록 하기 위해서는 공제조합의 운영과 관리에 관한 사항의 개선이 요구된다. 단기적으로 는 현행 운영위원회의 권한 및 기능에 대한 재검토를 통한 조정이 이루어져야 하며, 장기적으로는 책임경영이 가능한 운영체제의 구축이 요구된다.
건설보증 심사기능의 강화 등 건설보증 운영체계의 개선
정부의 제도개선 방향에 부응하고 조합의 재무구조를 건실화 하기 위해서라도 보증심사기능 강화를 위한 방안을 적극 검토해야 할 것이다. 이를 위해서는 조합 원에 대한 보증거부가 가능할 수 있도록 현 공제제도에 대한 개선이 요구되며, 보증인수시 심사평가 기능 강화를 통한 선별적 보증과 건설업체에 대한 신용평 가 기능의 강화를 통한 부실․부적격업체 퇴출기능의 강화가 요구된다. 단기적 으로는 보증가능금액 확인서 제도를 개선할 필요가 있으며, 장기적으로는 보증 가능금액 확인서 제도의 실효성을 증대시키기 위한 제도 개선과 함께 건설업체 에 대한 사전심사․평가기능을 강화하여야 할 것이다.
공제조합 수익구조의 합리적 개선
현재와 같이 보증위험을 관리할 수 있는 수준이 제대로 반영되지 않은 보증수 수료율은 철저한 신용평가에 근거하여 영역별로 다양하고 합리적인 수수료율로 전환되어야 할 것이다.
또한, 조합의 여유자금은 출자금의 특성상 유동성과 안정성을 먼저 고려한 다 음에 수익성 제고를 위한 사업을 고려할 수 있을 것이다. ① 새로운 건설공사보 험 상품의 개발, ② 신용정보업 진출 등이 공제조합의 목적과 안정성에 부합하는 신규사업 영역의 예가 될 수 있을 것이다.
공제조합 성장․발전 기반의 확충
공제조합이 중장기적으로 건전한 건설보증기관으로 존속할 수 있도록 성장․
발전기반을 확충하기 위해서는 내부적으로는 먼저 공제조합의 전문성을 제고해 야 할 것이다. 외부적으로는 공제조합의 성장과 발전에 제약이 되는 제도적 요인 을 개선해야 할 것이며, 환경적 요인이라 할 수 있는 순차적인 시장개방 역시 공 제조합의 바람직한 성장․발전을 위해 꼭 필요한 전제조건이라 하겠다.
내부통제 기능의 강화
공제조합이 독립적인 건설보증기관으로 운용되는 과정에서 발생할 수 있는 도 덕적 해이나 방만한 경영을 방지할 수 있도록 공제조합 내부통제 기능의 정비와 강화가 이루어져야 한다. 이를 위해서는 현행의 운영위원회 중심의 의사결정 체 계와 거의 형식적으로 운영되고 있는 감사제도의 대폭적인 개선이 요구된다. 중 장기적으로 운영위원회의 기능을 이사회로 이관해 이사회의 기능을 강화하고 감 사위원회의 기능을 강화할 수 있는 방안을 검토해야 할 것이다.
건설보증시장 개방속도의 조정
보증시장을 둘러싸고 있는 주변환경과 여건을 고려할 때, 선진국형 건설보증
으로 발전하기 위해서는 현재의 독과점적 시장구조에서 보증기관을 다원화함으 로써 시장체제의 경쟁을 유도할 수 밖에 없다. 보증기관의 다원화를 통한 보증시 장의 경쟁체제가 도입되면, 시장기능에 의한 수수료율 산정과 보증한도가 결정 될 수 있으며, 강화된 신용평가 기능을 통해 우량 건설업체에게는 보다 양질의 서비스 제공이 가능해지고 부적격 업체는 시장에서 퇴출되는 등 건설산업의 구 조도 개선될 것으로 기대할 수 있다.
그러나, 서로 다른 조건과 환경 속에서 활동하던 보증관련 기관들이 동일한 대 상과 상품으로 같은 시장에서 경쟁을 하게 될 경우에 발생하게 될 혼란을 방지하 기 위해, 정부 당국은 보증시장을 개방하여 시장경쟁을 유인하기 전에 우선 공정 하게 경쟁할 수 있는 경쟁기반을 조성해야 할 것이다. 현재 건설보증시장은 다원 화를 위한 준비가 갖추어져 있지 않은 상태이며, 다원화를 위해서는 법적․제도 적 정비가 전제되어야 할 것이다. 건설보증시장의 다원화는 체계적인 준비과정 을 거쳐 단계적으로 개방하는 것이 바람직하며, 시장의 규모나 여건 등 제반환경 이 충분히 정비될 때까지는 현재의 시장구조를 그대로 유지하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
제6장 결론 및 정책건의
결론 및 정책건의에서는 지금까지 살펴본 주요 연구내용을 요약하고 연구에서 제시된 정책방안을 다시 한번 요약․강조하였다. 건설산업 구조개편은 건설보증 기관의 경영여건을 근본부터 흔들어 놓는 중대한 변화이기 때문에 공제조합의 자본구성부터 관련 제도에 이르기까지 조합의 운영과 관련된 전반적인 사항을 검토한 후 향후 3년～5년간에 걸친 중장기 대응전략을 마련해야 할 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론 ··· 1
1. 연구 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구 범위 ··· 2
3. 주요 연구 내용 ··· 4
4. 연구 방법 및 구성 ··· 5
5. 선행연구 및 차별성 ··· 7
제2장 건설보증기관의 현황과 실태 ··· 9
1. 건설보증제도와 건설공제제도 ··· 9
2. 공제조합의 설립과 전개 ··· 16
3. 공제조합의 의사결정체계 ··· 19
1) 개요 ··· 19
2) 총회 ··· 19
3) 운영위원회 ··· 21
4. 공제조합의 운용 현황과 실태분석 ··· 22
1) 건설공제조합 ··· 23
2) 전문건설공제조합 ··· 37
3) 대한설비건설공제조합 ··· 45
제3장 건설보증 여건 및 환경 변화 전망 ··· 55
1. 개요 ··· 55
2. 건설생산체계 개편과 건설보증시장 구조변화 ··· 57
1) 건설생산체계 개편방향 ··· 57
2) 건설시장구조와 건설생산체계의 변화 ··· 60
3) 건설보증시장 구조변화 전망 ··· 68
4) 공제조합의 운영여건과 환경의 변화 ··· 69
3. 건설보증시장 개방과 건설보증시장 구조 변화 ··· 71
1) 건설보증시장 개방추이 ··· 71
2) 건설보증시장에 대한 영향검토 ··· 73
제4장 건설산업 및 보증제도 변화의 파급효과 ··· 79
1. 분석의 틀 ··· 79
2. 시나리오별 예상효과 ··· 83
1) 시나리오 1 : 겸업제한 폐지 및 건설보증 시장 개방 ··· 83
2) 시나리오 Ⅱ : 겸업제한 폐지, 건설보증시장 개방 유보 ··· 85
3) 시나리오Ⅲ : 겸업제한 폐지 유보 및 건설보증시장 개방 ··· 86
4) 시나리오 Ⅳ : 겸업제한 유지, 건설보증시장개방 유보 ··· 88
3. 공제조합의 수익구조 변화 검토 ··· 88
4. 파급효과 분석결과의 종합 ··· 90
제5장 건설보증기관의 발전방안 ··· 93
1. 건설관련 공제조합의 대응능력 검토 ··· 93 1) 의사결정체계 ··· 93 2) 건설보증제도 운영체계 ··· 95 3) 경영기반과 경영여건 ··· 97 4) 성장․발전 기반 ··· 98 5) 비교평가 ··· 99 2. 기본 방향 ··· 101 3. 건설보증기관 발전방안 ··· 104 1) 환경변화에 대처할 수 있는 책임경영 체제의 구축 ··· 104 2) 건설보증 심사기능의 강화 등 건설보증 운영체계의 개선 ··· 105 3) 공제조합 수익구조의 합리적 개선 ··· 106 4) 공제조합 성장․발전 기반의 확충 ··· 112 5) 내부통제 기능의 강화 ··· 116 4. 건설보증시장의 개방속도의 조정 ··· 117 1) 정부의 시장개방 계획과 당위성 ··· 117 2) 건설보증 시장개방의 장․단점 ··· 119 3) 건설보증시장개방의 전제조건 ··· 121 4) 시장의 단계적 개방 방안 ··· 122 5. 건설관련 공제조합 자본구성의 변환 가능성에 대한 법적 검토 ··· 124 1) 배경 ··· 124 2) 건설공제조합의 주식회사형태로의 전환 필요성의 검토 ··· 124 3) 전환시 예상되는 문제점 ··· 126 4) 조합의 주식회사 전환에 대한 사례분석 - 주택공제조합 ··· 134 5) 전환을 위한 전제조건 ··· 138 6) 검토결과의 종합 ··· 140
제6장 결론 및 정책건의 ··· 143
참 고 문 헌 ··· 147 SUMMARY ··· 151
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 주요 건설보증기관 ··· 3
<표 1-2> 건설보증의 종류 및 내용 ··· 4
<표 1-3> 선행연구 검토 및 차별성 ··· 8
<표 2-1> 국가별 보증(보험)관련 제도 ··· 13
<표 2-2 > 국가별 보증(보험) 영위형태 ··· 13
<표 2-3> 공제조합과 서울보증보험의 건설보증실적 (2005) ··· 14
<표 2-4> 건설공제조합과 서울보증보험의 비교 ··· 15
<표 2-5> 외국의 공제조합 제도 ··· 16
<표 2-6> 건설공제조합 수익구조 변화 추이 ··· 29
<표 2-7> 건설공제조합의 계약보증 수수료율 추이 ··· 34
<표 2-8> 전문건설공제조합 수익구조 변화 추이 ··· 43
<표 2-9> 대한설비건설공제조합 수익구조 변화 추이 ··· 51
<표 3-1> 건설산업 선진화 주요 추진과제 ··· 59
<표 3-2> 건설업체수 변화추이 ··· 65
<표 3-3> 일반건설업체중 무실적 업체 현황 ··· 66
<표 3-4> 전문건설업체 중 무실적 업체현황 (2005년) ··· 66
<표 4-1> 시나리오Ⅰ의 예상효과 ··· 84
<표 4-2> 시나리오 Ⅱ의 예상효과 ··· 86
<표 4-3> 시나리오Ⅲ의 예상효과 ··· 87
<표 4-4> 시나리오 4의 예상효과 ··· 88
<표 4-5> 보증시장개방이 건설보증기관에 미칠 영향 (건설공제조합의 경우) 90
<표 5-1> 공제조합과 손해보험사의 비교 ··· 100
<표 5-2> 공제조합의 운영위원회 구성 ··· 104
<표 5-3> 건설공제조합의 수수료율 추이 ··· 107
<표 5-4> 건설공사보험의 최근 통계 ··· 109
<표 5-5> 신용평가업 시장 규모 ··· 110
<표 5-6> 주요 신용평가업체의 시장점유율 ··· 110
<표 5-7> 국내신용정보업자 현황(2005년 현재) ··· 111
<표 5-8> 보증기관의 다원화에 대한 설문 ··· 123
<표 5-9> 보증기관이 은행으로 확대될 경우 보증거래에 대한 질문 ··· 123
<표 5-10> 건설공제조합의 융자이율 ··· 128
<표 5-11> 공제조합의 법인세 납부실적 ··· 130
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 구성 ··· 6
<그림 2-1> 건설공제조합 조합원 변동 추이 ··· 23
<그림 2-2> 건설공제조합 출자좌수 변동 추이 ··· 24
<그림 2-3> 건설공제조합 자본금 변동 추이 ··· 25
<그림 2-4> 건설공제조합 보증실적 변동 추이 ··· 26
<그림 2-5> 건설공제조합 보증지급 변동 추이 ··· 27
<그림 2-6> 건설공제조합 보증금 지급비율 추이 ··· 28
<그림 2-7> 건설공제조합 영업수익과 영업외 수익비중 ··· 31
<그림 2-8> 건설공제조합 보증수수료와 보증수수료이외의 수익 비중 ··· 31
<그림 2-9> 건설공제조합 보증수수료 수익 추이 ··· 33
<그림 2-10> 건설공제조합 영업외 수익과 조합수 및 출자좌수의 변화 ··· 35
<그림 2-11> 건설공제조합의 총비용과 보증수수료수익과의 관계 ··· 37
<그림 2-12> 전문건설공제조합 조합원 변동 추이 ··· 38
<그림 2-13> 전문건설공제조합 출자좌수 변동 추이 ··· 38
<그림 2-14> 전문건설공제조합 자본금 변동 추이 ··· 39
<그림 2-15> 전문건설공제조합 보증실적 변동 추이 ··· 40
<그림 2-16> 전문건설공제조합 보증지급 변동 추이 ··· 41
<그림 2-17> 전문건설공제조합 보증금 지급 비중 추이 ··· 41
<그림 2-18> 전문건설공제조합 영업수익과 영업외 수익비중 ··· 44
<그림 2-19> 전문건설공제조합 보증수수료와 보증수수료이외의 수익 비중 ·· 44
<그림 2-20> 대한설비건설공제조합 조합원 변동 추이 ··· 45
<그림 2-21> 대한설비건설공제조합 출자좌수 변동 추이 ··· 46
<그림 2-22> 대한설비건설공제조합 자본금 변동 추이 ··· 47
<그림 2-23> 대한설비건설공제조합 보증실적 변동 추이 ··· 48
<그림 2-24> 대한설비건설공제조합 보증지급 변동 추이 ··· 49
<그림 2-25> 대한설비건설공제조합 보증금 지급 비중 추이 ··· 49
<그림 2-26> 대한설비건설공제조합 영업수익과 영업외 수익비중 ··· 52
<그림 2-27> 대한설비건설공제조합 보증수수료와 보증수수료이외의 수익 비중52
<그림 3-1> 건설생산체계 개편이후의 건설시장구조 변화 (예시) ··· 62
<그림 3-2> 건설생산체계개편의 이후의 건설생산구조 (개념도) ··· 64
<그림 3-3> 건설생산체계 개편에 따른 건설보증시장구조 변화 방향 ··· 69
<그림 3-4> 재정경제부의 보증제도 개선방안 ··· 72
<그림 3-5> 건설보증시장개방에 따른 건설보증 체계 변화 ··· 74
<그림 4-1> 건설보증기관에 대한 파급효과 분석의 틀 ··· 81
<그림 4-2> 시나리오의 구성 ··· 82
<그림 5-1> 건설산업종합정보관리체계의 기본 골격 ··· 114
<그림 5-2> 보증보험 시장 현황 ··· 117
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
본 장에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법론, 선행연구 와의 차별성 등에 대해 소개한다. 본 연구의 목적은 건설산업기본법에 근거하여 건설 보증업무를 수행하도록 설립된 건설공제조합, 전문건설공제 조합, 대한설비건설공제 조합 등 건설관련 공제조합이 변화하는 주변여건에 대응하여 건설보증기관으로서 발 전할 수 있는 방안을 모색하는 것이다.
1. 연구 배경 및 목적
최근 전문과 일반으로 나뉘어 있던 건설업역의 통합이 가시화하고 있으며, 건 설보증시장이 금융권에 빠른 시일 내에 개방될 전망이다. 건설업역의 통합으로 건설산업의 구조조정이 촉발될 것이며, 건설산업의 구조조정은 건설보증시장에 도 큰 영향을 주게 될 것이다. 건설보증시장의 개방은 발주청과 건축주에게 보다 신뢰성 있는 보증서비스를 제공하고 건설보증 서비스 수요자인 건설업체에게는 보다 다양한 보증서비스를 공급하는 계기가 될 것이나, 현재의 건설보증시장상 황에서 시장개방이 긍정적인 효과를 가져올지는 논란의 여지가 있다.
건설산업과 건설보증시장에 대한 이러한 변화의 움직임은 건설보증기관 특히 금융기관인 서울보증보험보다는 건설관련 공제조합1)에게 큰 영향을 미칠 것으
1) 건설관련 공제조합은 건설공제조합, 전문건설공제 조합, 대한설비건설공제조합 등 업역별 3대 공제조 합을 말하며, 이하에서는 건설관련 공제조합, 건설관련 3대 공제조합, 공제조합을 혼용해서 사용하고 있다.
로 예상된다. 건설업역의 통합은 일반건설업, 전문건설업, 설비건설업2) 등 업종 별로 보증서비스를 분점하여 공급하고 있는 현재의 보증공급 체계를 더 이상유 지할 수 없게 만들 것이며, 건설보증시장의 개방은 공제조합을 은행과 보험회사 등 거대한 금융기관과 경쟁하게 만들 것이다.
본 연구의 목적은 건설산업기본법에 근거하여 건설보증업무를 수행하도록 설 립된 건설공제조합, 전문건설공제 조합, 대한설비건설공제조합 등 건설관련 공 제조합이 변화하는 주변여건에 대응하여 건설보증기관으로서 성장․발전할 수 있는 방안을 모색하는 데 있다. 이를 위해 공제조합의 수익구조를 분석하는 한편 건설업역 통합과 건설보증시장 개방이라는 환경변화가 각각의 공제조합에 미치 는 영향을 평가하여 이에 대한 대응방안을 모색하고 있다.
2. 연구 범위
건설보증서를 발급하는 건설보증기관3)은 건설산업기본법에 의한 공제조합과 보험업법에 의한 서울보증보험4) 등이 있다. 그리고 이외에 신용보증기금과 대한 주택보증 등도 일종의 건설보증기관이라고 할 수 있다. 그러나 이 두 기관은 건 설보증업무의 일부만을 취급하거나 주택건설업자를 대상으로 보증업무를 취급 하기 때문에 건설공사관련 보증업무를 전문으로 취급하는 건설보증기관으로 보 기는 어렵다. 따라서 본 연구의 대상이 되는 건설보증기관은 건설관련 3대 공제 조합과 서울보증보험으로 한정하였다.
현행 법률에 따르면 건설보증의 종류는 크게 건설공사이행과 관련된 보증과 지 급 보증 그리고 기타 보증으로 구분할 수 있다. 건설공사이행관련 보증은 국가계
2) 대한설비건설공제조합의 가입대상 범위는 기계설비공사업, 가스시설시공업, 난방시공업 등이며, 편의 상 설비건설업이라 표기 하였다.
3) ‘국가계약법’ 시행령 제37조(입찰보증금) 2항에 의하면, 보증 공급자는 은행, 보험사(서울보증보험), 공제조합, 신용보증기금 등이나, 행정지도에 의해 보증기관만이 보증사업을 영위하는 전업주의를 채 택하고 있어서 은행과 서울보증보험 외에는 건설보증업무를 취급하지 못하고 있다.
4) 은행과 신용보증기금의 건설보증시장에 대한 참여는 제한된 수준에서 유지하고 있는 정도이며, 대한 주택보증은 공동주택의 건설 및 공급과 관련된 보증업무에 특화되어 있다. 특히 공사이행보증의 경우 는 서울보증보험과 건설공제조합이 시장에 참여하여 경쟁하고 있다.
구분 근거법 설립일 보증종류
건설 보증 기관
건설공제조합 건설산업기본법 1963.11.18 입찰, 계약, 공사이행, 하자보수, 선금급, 등 전문건설 공제조합 건설산업기본법 1988.5.2 입찰, 계약, 하자보수,
선금급, 등 설비건설 공제조합 건설산업기본법 1996.7.1 입찰, 계약, 하자보수,
선금급 등
서울보증보험(주) 보험업법 1969.2.19
(1989.11.15 합병)
신원, 이행, 납세, 인허가, 리스, 할부판매, 사채, 어음,
소액대출, 등
건설 관련 보증 기관
신용보증기금 신용보증기금법 1976.6.1
대출, 지급보증의보증, 회사채, 납세, 어음, 제2금융, 시설대여, 이행,
무역어음인수담보보증 대한주택보증(주) 주택건설촉진법 1992.4.26 주택분양, 주택임대,
주택착공, 의무하자보수, 시공 등 약법과 지방계약법에 근거하는 입찰보증, 계약보증, 하자보증 등이 있으며, 건설 산업기본법과 하도급거래공정화에관한법률에 근거 하는 하도급계약이행 및 대금 지급 보증 등이 있다. 본 연구에서는 이들을 통칭하여 건설보증으로 간주, 연구대 상으로 하였다.
구체적인 분석대상으로는 본 연구의 수행 목적이 건설업역 통합과 건설보증시 장 개방이 공제조합에 미치는 영향을 분석하고 그에 대한 대응방안을 모색하는 것이기 때문에 건설업역 통합과 건설보증시장 개방으로 인한 조합원의 구성변화 와 그에 따른 공제조합의 수익구조 변화분석을 주요 분석대상으로 하고 있다.
본 연구의 시간적 범위는 공제조합의 조합원인 건설업체 수의 급격한 증가와 감소로 인한 수익변화에 대한 검토가 필요하기 때문에 건설산업에 급격한 변화 를 초래한 외환위기 이전인 1995년부터 그 이후 건설생산체계의 개편과 건설보 증시장 개방의 효과가 예상될 수 있는 시점까지로 하고 있다. 2008년이후 2010년 경에는 일반과 전문건설업 겸업제한이 실질적으로 폐지될 것으로 예상된다.
<표 1-1> 주요 건설보증기관
<표 1-2> 건설보증의 종류 및 내용 보 증 종 류 내 용
입 찰 보 증 공사입찰 참가시 예치하는 입찰보증금에 대한 보증 계 약 보 증 도급공사계약체결시 예치하는 계약보증금에 대한 보증
공사이행보증 도급받은 공사의 계약상 의무를 이행하지 못하는 경우 계
약이행의무를 부담하거나 의무이행을 하지 아니할 경우 일정금액을 납부할 것을 보증
하 자 보 수 보 증 공사준공 시 예치하는 하자보수보증금에 대한 보증 하도급이행보증
(입찰,계약,하자,배상,선급 금,유보기성금)
원수급인으로부터 하도급을 받고자 하거나 하도급 받은 공사의 이행보증금에 대한 보증
지 급 보 증
선급금지급보증 발주자가 공사대금의 일부를 선급할 때 그 선급금에 대한
지급보증
유보기성금지급보증 발주자가 공사기성고 지급시 유보한 유보기성금에 대한 지급보증 대 출 보 증 금융기관으로부터의 시공자금 대출에 대한 지급 보증 기
타 보 증
인 허 가 보 증 국가 및 지방자치단체로부터 공사와 관련한 각종 인허가 신청시 납부하는 예치금 및 보증금에 대한 보증
주택건설부지
매입보증 주택건설용부지 매입대금 중 미지급대금에 대한 보증
임시전력수용
매입보증 공사시공을 위한 전력의 임시수용을 위하여 한국전력공사
에 납부하는 예납금에 대한 보증
3. 주요 연구 내용
본 연구의 목적은 건설업역 통합과 건설보증시장 개방에 따라서 예상되는 공 제조합 조합원의 변화가 공제조합의 수익구조에 미치는 영향과 이러한 영향이 발생하게 되는 요인을 파악하고 그에 대한 대응방안을 모색하는 것이다. 연구내 용을 좀 더 구체적으로 보면 다음과 같다.
첫째, 건설업역 통합과 건설보증시장 개방이 공제조합에 미치는 영향을 파악 하기 위하여 1995년부터 2005년까지 건설관련 보증기관의 수익구조 변화 추이를 분석하였다. 이를 통해서 환경변화에 따라 공제조합의 수익구조가 변화하는 요 인이 무엇인지를 파악하였다.
둘째, 건설업역 통합과 건설보증시장 개방이 공제조합에 미치는 영향도를 파 악하였다. 이를 위하여 건설업역 통합과 건설보증시장 개방의 실시시기와 시행 정도 등을 고려하여 시나리오를 구성하고 3대 공제조합이 어떠한 영향을 받을
것인가를 정성적인 기법으로 분석하여 건설공제조합, 전문건설공제조합, 대한설 비건설공제조합이 당면하게 될 문제점을 도출하였다.
셋째, 공제조합은 건설업체에 대한 보증서 발급이라는 역할을 통해 부적격 건 설업체의 저가투찰을 방지하고 건설시장 참여를 제하하는 등 건설시장에 대한 스크린 역할을 수행하고 있다. 건설산업 정책적 차원에서 건설보증제도 운용과 관련하여 건설관련공제조합이 당면하고 있는 제도적인 측면의 문제점을 파악하 였다.
넷째로, 이상의 분석결과를 토대로 공제조합이 건설업역 통합과 건설보증시장 개방 등에 대응할 수 있는 발전방안을 제시하였다. 발전방안은 건설업역 통합과 건설보증시장 개방이 공제제도를 근간으로 하고 있는 건설보증시장의 구조를 근 본적으로 변화시킬 수 있다는 점을 감안하여 건설관련 보증제도 전반에 대한 개 선방안을 제시하였다.
4. 연구 방법 및 구성
본 연구는 내용적으로 공제조합의 수익구조와 수익에 영향을 미치는 요인 분 석에 초점을 맞추고 있다. 따라서 본 연구에서는 1995년부터 2005년까지 공제조 합의 수익구조 분석을 통해 수익구조에 영향을 미치는 요인과 공제조합의 수익 변화 추이의 동행성 여부를 정성적으로 분석하였다. 일반적으로 시계열 변수간 의 동행성 여부분석은 시차상관계수나 시계열 모형 등을 통해서 분석하게 된다.
그러나, 본 연구에서는 각 변수에 대한 자료상의 문제로 시차상관계수나 시계열 모형을 적용하는 것이 불합리하다. 따라서 본 연구에서는 정성적인 방법으로 수 익과 수익에 영향을 주는 요인과의 동행성 여부만을 파악하였다.
공제조합의 수익구조에 가장 영향을 미치는 조합원 구성의 변화에 대해서는 건설업역 통합에 따른 일반과 전문건설업체수의 변화와 원도급시장과 하도급시 장 등의 변화를 고려하여 추산하였다. 즉, 현행과 같은 건설업역별 공제조합 체
계가 건설업역 통합 이후에도 일정기간동안은 존속될 것이라는 가정아래 건설업 역 통합으로 인한 일반건설업체, 전문건설업체, 설비건설업체의 수적변화를 고 려하여 조합원 변화를 추정하였다. 단, 아직까지 건설업역 통합 작업의 추진과 그에 따른 구조조정의 범위와 깊이가 명확하지 않은 관계로 조합원 변화는 최종 적으로 크다 작다와 같은 정성적인 표현만을 하고 있다. 그리고 건설보증시장 개 방의 영향도 현재 공제조합과 서울보증보험간의 시장분점구조를 토대로 정성적 인 방법을 이용해 그 효과를 추산하였다.
한편, 공제조합이 당면하고 있는 문제점에 대해서는 문헌조사와 전문가 및 관 련자와의 면담과 협의를 통해서 그간에 논의된 사항을 종합적으로 정리하였다.
특히, 공제조합의 구조적인 자본구성상의 문제에 대해서는 법률적인 접근을 통 해 문제를 파악하였다.
<그림 1-1> 연구의 구성
건설보증기관의 대응방향 건설보증기관으로
서의 독립성확보 건설보증기관의
경영여건 개선 건설보증기관의
자본구성의 합리화 수요자에 대한 보증서비스 확충 건설보증기관의 운영여건 변화전망
수익구조
의 변화 운영비 용증대
보증수 수료등 인상요 인 발생
보증기관간 경쟁촉발
건설보증 환경 및 여건 변화전망 보증제도
시장조정기능 강화 요구
증대
건설보증 기관 구조조정 분위기 확대
보증상품수 요구조의
변화 건설보증제도개요 공제조합의 현황 공제조합의
수익구조 건설보증기관의
의사결정체계 건설보증기관의 현황 및 실태분석
문제의 제기(서론)
건설산업 및 건설시장, 건설보증제도 변화의 파급효과 분석
( 수익구조 )
5. 선행연구 및 차별성
지금까지의 선행연구 결과는 주로 특정 보증기관이나 제도 및 상품에 연구의 초점을 맞추고 있다.
국토연구원에서 수행한 주요 선행연구로는 변화되고 있는 산업환경 속에서 전 문건설공제조합이 생존하기 위한 발전계획을 수립하고 보증제도의 개선방안을 제시한 ‘전문건설공제조합 발전계획 수립 연구 (김재영 1999)’가 있다. 본 연구에 서는 전문건설공제조합의 발전을 위한 조합운영 전략 및 보증제도에 대한 개선 방안을 제시하고 있다. 또한, ‘건설보증시장 구조와 효율화 방안(김명수, 2002)’을 통해서는 건설보증시장의 구조 및 경쟁구조를 파악하고 건설보증서비스를 제고 시킬 수 있는 경쟁체제의 도입과 공정한 경쟁기반 조성 등 건설보증시장의 효율 화 방안을 제시하였다. 그밖에, 공사이행보증제도의 도입과 공제조합 가입의 임 의화 등 여건 변화에 대비하여 전문건설공제조합의 인수능력 제고기반을 마련한
‘공사이행보증서 도입 및 운영방안 연구(김명수, 2001)’ 등이 있다.
2004년에 수행된, '건설산업발전을 위한 건설보증의 역할강화 방안 연구(김재 영, 2004)'는 부실․부적격 건설업체가 계속 증가하는 상황에서 보증가능금액 확 인서 제도의 상시화를 위한 필요성과 논리적 근거를 제공하는 연구였다. 보증가 능금액확인서는 2005년 6월 상시 제도로 재입법 되어 운영되고 있다. 보증가능금 액확인서는 부실․부적격 업체의 퇴출과 진입장벽으로서 소기의 역할을 수행한 것으로 판단된다.
반면에, 본 연구의 목적은 업역개편 등 건설산업 구조개편과 시장개방이 가시 화되고 있는 상황에서 환경변화가 건설보증기관인 공제조합에 미치는 영향과 그 에 따른 공제조합의 발전방안을 모색하는 것이다.
<표 1-3> 선행연구 검토 및 차별성
저자 논문명 연구목적 및 결론 연구방법 주요 연구내용
김재영 (1999)
전문건설공제 조합 발전계획 수립연구
변화되고 있는 산업환경속 에서 전문건설공제조합이 생존하기 위한 발전계획을 수립하고 보증제도의 개선 방안 제시
▪문헌조사
▪설문조사
▪경영분석
전문건설공제조합 의 발전을 위해 공 제조합의 입장에서 운영 및 보증제도 개선방안을 제시
김명수
(2001) 공사이행보증 서 도입 및 운 영방안 연구
공사이행보증제도의 도입 과 공제조합 가입의 임의 화 등 여건 변화에 대비한 전문건설공제조합의 인수 능력 제고를 위한 기반 마 련 연구
▪문헌조사
▪설문조사
▪외국사례 검토
공사이행보증제도 에 초점을 맞춘 연 구
김명수
(2002) 건설보증시장 구조와 효율화 방안
건설보증시장 구조 및 경 쟁구조를 파악하고 건설보 증서비스를 제고시킬 수 있는 경쟁체제의 도입과 공정한 경쟁기반 조성 등 건설보증시장의 효율화 방 안을 제시
▪문헌조사
▪설문조사
▪외국사례 검토
건설보증시장의 개 방에 따른 다원화 측면에서, 공제조합 의 경쟁력을 강화시 키기 위한 방안 모 색
김재영 (2004)
건설산업 발전 을 위한 건설보 증의 역할강화 방안
정책의 중심이 시장중심으 로 이행됨에 따른 환경변 화와 그에 따른 건설보증 의 역할강화 방안을 도출
▪문헌조사
▪외국사례 검토
▪면담조사
▪ 전 문 가 활용
▪설문조사 등
보증가능금액 확인 서 제도 상시화를 위한 방안에 초점을 맞춘 연구
본 연구
건설산업 구조 개편에 따른 건 설보증기관의 발전방안
본 연구는 건설산업 업역 개편과 건설보증시장 개방 이 가시화되고 있는 상황 에서 건설보증기관인 공제 조합의 발전전략을 제시
▪문헌조사
▪외국사례 검토
▪면담조사
▪ 전 문 가 활용 등
업역개편의 파급효 과 및 공제제도의 평가, 시장구조 및 공제조합의 발전을 위한 방안을 구체적 으로 도출
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
건설보증기관의 현황과 실태
본 장에서는 건설보증기관인 공제조합의 현황과 실태에 대해 알아보았다. 이를 위해, 먼저 건설보증제도와 건설공제제도에 대해 살펴보고 있다. 또한, 공제조합 설립과 전 개과정을 살펴봄으로써 공제조합의 설립의의와 역사를 알아보고 공제조합의 경쟁력 을 결정하게 될 조합의 의사결정체계에 대한 현황과 문제점을 살펴보았다. 또한, 공제 조합의 운용현황과 실태에 대한 분석을 통해 현 공제조합의 문제점과 발전가능성을 살펴보았다. 공제조합의 수익구조가 공제조합의 건설보증기관으로서의 역할과 기능을 정립하는데 중요한 준거가 될 수 있기 때문이다
1. 건설보증제도와 건설공제제도
건설공사의 경우 위험도가 높고 불안정하기 때문에 제3자가 건설공사 계약의 이행을 담보하는 것이 필수적이다5). 건설공사 계약 등의 이행 담보는 여러 방법 으로 이루어지고 있으나 제3의 건설업체가 계약이행을 역무적으로 책임지도록 하는 방법 즉, 연대보증인 제도와 공사계약 등의 불이행으로 발생하는 발주자의 경제적 손실에 대해 금전적으로 보상을 하는 방법 즉, 건설보증6)이 대표적이다.
5) 우리나라의 경우 공공공사 계약과 관련된 예산회계 관련 제 법령에 따르면 각종 보증금을 납부토록 하고 있으며 인허가 관련 법규에서도 인허가 조건으로 각종 예치금 및 보증금을 납부토록 하고 있다.
6) 미국 연방조달 규정(FAR:Federal Acquisition Regulation) 제 28부(Part 28) 에 의하면 건설보증이란 입찰 자 혹은 주채무자(the Principal; 건설업자)와 별도의 제3자 보증인(the Surety : 보증기관)이 입찰자의 계약상 의무를 본드에 기재된 제3자(the Obligee; 발주자)에 대하여 계약을 확실하게 이행할 것을 확인 하는 서류화된 증서(a written instrument)이다.
우리나라의 경우 연대보증인제도와 건설보증제도가 함께 적용되었으나 연대보 증인제도가 연대보증 건설업체의 동반부실을 가져올 수 있다는 점 때문에 점차 축소되면서 건설보증제도의 비중이 높아지고 있는 실정이다.
우리나라는 건설산업이 형성되기 시작한 시기인 1960년대에는 금융산업의 발 전이 거의 이루어지지 못 했으며, 특히 보험업도 형성되지 못 했기 때문에 금융 기관에서 건설보증서를 발급할 수 없는 여건이었다. 이에 대한 대안으로 건설관 련 공제제도가 도입되었다. 일반적으로 공제제도는 상부상조의 친목적 성격을 지니며 각종 재난이나 길흉사시에 일정한 부조를 하는 제도로 건설업체간의 상 부상조 형태로 건설보증제도가 운영되도록 한 것이다. 이후 공제제도를 기반으 로 하는 건설보증시장에 보증보험이나 신용보증기금과 같은 금융적인 성격의 건 설보증기관도 참여하게 되었다.
건설공제제도를 통한 건설보증과 금융적인 성격의 건설보증은 내용이나 운용 방식 등에 큰 차이가 있다. 건설공제제도는 조합원이 출자를 통해서 자금을 형성 하고 조합원이 직접 참여하여 조합원에게 혜택이 극대화 되도록 건설보증 제도 를 운용하게 된다. 건설공제제도를 기반으로 한 건설보증의 경우, 조합에 출자한 조합원은 정관에서 정하는 바에 따라서 일정한 요건만 갖추면 보증서를 발급받 을 수 있다. 반면에, 금융적 성격의 건설보증은 이윤을 추구하는 보증회사에 의 해서 운용되기 때문에 좀더 엄격한 보증서 발급요건에 맞을 경우에 한해 차별적 으로 보증서를 발급받을 수 있게 된다. 그리고 건설공제제도를 근간으로 하는 건 설보증과 금융적 성격의 건설보증은 근거 법률도 다르다. 전자는 건설산업 기본 법을 근간으로 하고 있으나 후자는 보험업법을 근간으로 하고 있다. 이 점에서 우리나라의 경우 2원화된 건설보증제도를 운용하고 있다 할 수 있다.
우리나라와 달리 미국, 영국, 독일 등은 보험업법을 근간으로 건설보증제도가 운용되고 있다. 즉, 일원화된 건설보증제도를 운용하고 있다고 할 수 있다. 미국 의 경우 뉴욕주는 보증계약을 보험계약으로 간주하고 있으며 영국에서는 보증을 손해보험으로 분류하고 있다. 독일은 보증업무를 신용보험의 한 분야로 간주하 고 있으며 프랑스는 독일과는 상반되게 신용보험의 보험요소 적용을 배제하고
