적격심사제도의 문제점

3

C H A P T E R

2 ) 최저가 낙찰제도의 도입배경 및 대상공사

(1) 도입배경

이와 같은 비판에 직면하여 시장경쟁에 의한 구조조정의 목적으로 최저가 낙 찰제의 도입이 구체화되어 갔다. 이러한 최저가 낙찰제는 2000년 4월의 「건설산 업 구조개편방안」에서 1,000억 원 이상의 대형공사부터 최저가 낙찰제를 단계 적으로 도입하고자 하는 방안이 제시되었고, 2000년 8월 관계부처 공동으로 수립 이 된 「건설산업 경쟁력 강화방안」에서 최저가 낙찰제의 시행방안이 구체적으 로 가시화되어, 2001년부터 1,000억 이상의 P・Q 공사, 2002년에는 500억 원 이 상 공사, 2003년에는 100억 원 이상의 공사로 확대 시행되게 되었다.

이와 같은 최저가 낙찰제도의 도입의 배경은 첫째, 적격심사제의 평가기준의 변별력이 부족하여 요행에 의한 낙찰제도에서 탈피하고 둘째, 시장경쟁을 통하 여 경쟁력이 없는 업체의 도태 등 건설산업의 구조조정을 유도하고자 하는 것이 었다.

이를 위해 낙찰자에게 보증기관이 발행하는 이행보증서를 의무적으로 제출하 도록 함으로써 이행보증서의 발급 여부에 따라 최종 계약여부가 결정되도록 하 였다. 이에 정부는 이와 같은 보증기관이 발행하는 이행보증이 중요해 짐에 따라 보증기관의 보증기능을 강화하기 위하여 건설보증시장의 개방을 통해 손해보험 사, 민간은행 등의 보증시장 진입을 허용하고 건설공제조합으로부터 독립된 신 용평가기관을 설립하여 신용평가기능의 강화와 독립성을 확보하고, 연쇄도산의 요인이 되는 시공연대보증과 같은 전근대적인 인적 보증을 단계적으로 폐지하고 이행보증제도의 적용을 단계적으로 확대하고자 하였다.

다시 말하면, 이행보증부 최저가 낙찰제는 낙후된 국내 입찰제도를 국제기준 에 맞추고 시장경쟁을 통하여 건설산업의 구조조정을 촉진함으로써 건설산업의

17) 이에 대한 자세한 논의는 이상호, 「공공공사 입찰담합의 제도적 매카니즘과 개선방안」,1998과

「최저가 낙찰제도의 도입 및 정착방안 연구」, 한국건설산업연구원, 2000을 참고.

경쟁력을 강화하기 위하여 도입이 되었으며, 이를 위하여 보증기관에서 발급하 는 이행보증서를 중요한 제도적 기재가 되었다.

이와 같은 최저가 낙찰제도는 과거의 최저가 낙찰제와는 달리 덤핑과 공사이행 능력여부를 보증기관이 발행하는 이행보증서를 통해 검증하고자 하였다.

이처럼 보증기관의 이행보증서를 계약의 전제조건으로 설정함으로써 최저가 로 낙찰된 업체라도 이행보증서를 발급 받지 못하면 계약이 성립될 수 없는 제도 적 구조를 가지고 있다.

따라서, 보증기관의 이행보증서 발급기준이 공사계약에 중요한 제도적 기재로 작용하였으며, 보증시장의 경쟁이 결여되어 있는 우리의 현실에서 보증기관의 보증심사기능의 강화하여 제대로 운용되는 데는 한계가 있는 상황이었다.

그렇다면, 이러한 상황을 충분히 예상하였다면, 왜 이렇게 성급하게 최저가 낙 찰제도를 시행하였는가? 하는 점이다. 이 제도의 시행은 공공공사 효율화 방안 등 공사예산의 효율화와 고비용, 저 효율 구조의 개편 등과 밀접한 관련을 가지 고 있으며, 외환위기 이후, 국가 예산의 효율성 확보라는 정책이 반영된 결과이 며, 이는 1998년에 접어들면서 강화된 담합에 대한 단속과 처벌도 이러한 맥락 하에서 진행이 되었다.

이러한 정책방향에서 정부는 그 동안 폭발적으로 증가한 건설업체 수와 IMF 외환위기로 인한 건설시장의 축소는 건설시장의 불안정성을 증폭시켰으며, 이와 같은 불안정성을 완화하기 위해서는 시장기능과 원리에 의한 경쟁을 통해 부실 건설업체를 도태시킴으로써 건설산업의 구조조정을 촉진할 필요가 있었던 것이 다. 아울러, 종전의 적격심사제도도 가격경쟁보다는 오히려 요행에 의한 낙찰방 식으로 전락한 상황도 최저가 낙찰제의 조기 도입의 배경으로 작용하였던 것이 다. 이에 따라 관련제도 및 여건이 구비되지 않은 상황에서 시장 경쟁을 통한 구조조정이라는 큰 방향에서 단계적으로 최저가 낙찰제를 도입하게 되었다.

(2) 최저가낙찰제의 대상 공사와 이행보증의 범위 확대 계획

최저가 낙찰제의 대상공사로는 1,000 억 원 이상의 PQ대상 공사에 우선 적용 되며, 2002년에는 500억 원 이상, 2003년 100억 원 이상의 공사로 단계적으로 확 대한다는 것이 정부의 방침이다. 아울러, 새로이 도입된 최저가 낙찰제도는 이미 말한 바와 같이 보증기관이 발급하는 이행보증서가 공사계약보증으로 증요한 위 치를 차지하는 것으로 최저가 낙찰업체의 공사이행을 확보하기 위한 이행보증의 범위를 계약액의 40%로 설정함으로써, 초기 제도 도입에 따른 업계의 부담을 완 화하고자 하였으며, 이와 같은 이행 보증 책임 비율을 2002년부터 50%로 확대할 계획을 가지고 있었다.

(3) 새로운 최저가 낙찰제의 특징

현재 1,000억 원 이상의 PQ 공사에 적용이 되고 있는 최저가 낙찰제는 과거의 최저가 낙찰제가 열악한 정부 재정을 보완하는 수단으로 활용되어온 것과 달리, 그 도입의 목적이 시장기능에 의해 건설산업의 구조조정을 촉진하기 위한 것으 로 과거와 제도 도입의 목적이 다르다는 것이다.

이와 같은 건설산업 구조조정은 건설업체간의 가격경쟁을 통하여 달성하고자 한 점에서는 과거 최저가 낙찰제와 다름이 없으나, 가격과 더불어 보증기관의 이 행보증서 발급을 통해 계약여부가 결정이 된다는 점에서 차이가 있다.

과거 최저가 낙찰제는 주로 덤핑을 방지하기 위한 제도적 장치로 법규에 의한 직접적인 규제와 기준을 설정함으로써 정부주도의 제도적 장치를 마련하였지만, 새로 도입이 된 최저가 낙찰제는 사전자격심사제도를 일차적인 업체 선별의 장 치로 활용하고, 가격경쟁이후, 가격심사 및 해당낙찰업체의 신용등급 등을 평가 하여 보증요율을 차등화하고, 일정수준 이하인 경우 보증을 거부하도록 하고 있 다는 점에서 보증기관이 덤핑과 낙찰업체의 결정에 중요한 역할을 하도록 하였 다는 점에서 특징이 있다.

마지막으로 현행의 최저가 낙찰제는 보증기관간의 경쟁에 의한 보증심사기능

의 확충이 정착의 관건이 되지만, 과거의 최저가 낙찰제는 정부의 직접적인 규제 와 제도의 설정의 의존하고 있다는 점에서 차이가 있다.

3 ) 최저가 낙찰제의 시행을 위한 제도변화 과정

(1) 최초의 제도적 정비내용

① 국가계약법령 등 정부의 제도정비

2001년부터 최저가 낙찰제가 도입됨에 따라 이 제도의 시행을 위한 관련 제도 의 정비가 이루어졌다. 2001년 2월 10일, 「국가계약법」과 「회계예규」의 개정 에 이어 동년 3월 9일에는 조달청의 「입찰집행기준」이 개정되었다. 우선, 정부 는 회계예규 「사전자격심사운용요령」을 개정하여 첫째, 1,000억 원 이상의 PQ 심사 통과점수를 최저가 낙찰제 대상 공사에 대해서는 종전의 60점에서 90점으 로 상향조정하여 과도한 입찰을 배제하기 위하여 입찰참가자격요건을 엄격히 하 였고 둘째, 덤핑의 통제를 위해 입찰자의 입찰가격을 정보통신망에 등재, 입찰자 별 입찰가격과 낙찰상황을 지속적으로 관리하도록 하였으며, 셋째, 낙찰자가 공 사이행보증서를 제출하지 못했을 경우, 입찰 보증금은 국고로 귀속이 되도록 하 였으며, 해당 업체에 대해서는 부정당업자로 제재를 받도록 하였다. 마지막으로 공사이행보증금율은 낙찰금액의 40%로 정하였고, 이행보증서 발급수수료는 발 급기관이 최고 등급업체에 대해 적용하는 보증요율 중 최저 요율의 50%를 공사 원가 계산시 경비로 계상하도록 하였다.

이와 같은 회계예규의 개정에 따라 조달청의 입찰집행기준이 개정(2001. 3. 9) 되어, 1,000억 원 이상 P・Q 공사는 종합 평점이 90점 이상인 자에게 입찰참가 자격을 부여하며, 500억 원 이상의 P・Q공사의 경우 시공경험 평가 시 중견업체 의 입찰참여기회를 확대하기 위해 공사규모에 따른 배점기준을 다음 표에서와 같이 B～D 등급의 경우, 그 요건을 완화하였다.

<표 3- 1> 조달청의 입찰집행기준

평가항목 배점 등급(추정가격 기준)

종전 개정 평점

규모 11.4

A.300%이상 B.200%이상 C.120%이상 D. 70%이상 E. 20%이상

A.300%이상 B.150%이상 C.100%이상 D.50%이상 E.20%이상

11.4 10.3 9.1 7.9 6.8

금액 9.0

A.300%이상 B.200%이상 C.120%이상 D. 70%이상 E. 20%이상

A.300%이상 B.200%이상 C.120%이상 D.70%이상 E.20%이상

9.0 8.1 7.2 6.3 5.4 자료 : 조달청

아울러, 낙찰자에게는 낙찰금액의 40%에 해당하는 공사이행보증서 제출을 의 무화하되, 예정가격 대비 70% 미만의 낙찰시 공사이행보증업체를 명시하도록 하 고, 보증의 범위를 역무보증 이외에 하자보증까지 확대하도록 하였다. 이외에 예 정가격의 70%미만의 낙찰공사는 하도급 대금지급보증서 제출을 의무화하고 제 출하지 않는 경우 계약담당공무원이 하도급 대금을 직불하도록 하는 등 덤핑을 방지하기 위한 별도의 규제를 설정하였다.

② 보증기관의 이행보증제도 정비 내용

이상의 제도적 개선이외에 실제로 중요한 것은 보증기관간의 경쟁을 통하여 이행보증심사능력을 확보하는 것이다. 이에 따라 건설보증시장의 단계적인 개방 방침에 따라 이미 2000년에 건설공제조합이외에 서울보증보험(주)에서도 공사이 행보증이 허용되었고, 2000년 12월, 두 기관 모두 「공사이행보증 운영기준」을 마련하여 2001년 2월에 최종 확정함으로써 최저가 낙찰제의 시행을 위한 최소한 의 제도는 정비되었다.