김대중 정부의 규제개혁 중간 평가
- 핵심규제를 중심으로-
이 용 환
(전경련 상무)
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 추진상황 점검과 성과
Ⅲ. 규제개혁 추진과정에서 노정된 문제점
Ⅳ. 낮은 규제개혁 체감효과 : 그 요인 분석
Ⅴ. 보완 과제
Ⅵ. 요약 및 결론
1. 연구의 배경
“국민의 정부” 지난 2년 반 동안의 규제개혁은 역대 정권과 비교할 때 가장 진전된 성과를 올렸다고 평가할 수 있다. 그것은 ‘행정규제기본법’이라는 제도적 뒷받침과 대 통령의 기존 규제 50% 감축이라는 목표제시에 힘입은 바 크다. 그 중에서도 대통령의 기존 규제 50% 감축 목표제시가 규제정비의 기폭제 역할을 했다. 대통령의 규제개혁 에 대한 강한 의지표명은 관료들을 비롯한 기득권자들의 저항을 정치적으로 극복하는 계기가 되었다. 이 결과 종전까지 규제 성역으로 존치했던 핵심규제1)도 개혁과제로 다룰 수 있었다. 한편 경제위기라는 상황적 요인도 크게 작용했다. “국민의 정부”는 외환위기로 촉발된 IMF 경제상황을 규제개혁의 기회로 활용했다. 특히 과도한 규제가 경제위기의 한 요인으로 작용한 점을 고려할 때 지난 시대의 누적된 규제와 잘못된 관행의 개선은 시대적 요구사항이기도 했다. 나아가 부패척결을 국정의 주요과제로 제시하고 있는 상황에서 규제개혁추진은 가속화 될 수밖에 없었다. 여기에 OECD 국 가들의 규제개혁의 성과도 규제개혁을 가속시킨 요인으로 작용했다.2)
1) ‘핵심규제’에 대하여 명확하게 개념을 학문적으로 정립한 것은 없다. 다만 규제개혁위원회에서 핵심 규제개혁 과제를 선정하면서 그 기준을 다음 세 가지로 제시하고 있다. ① 국가경쟁력강화와 경제회 생에 시급한 규제정비분야 ② 규제가 다수의 법령과 여러 부처에 얽힌 복합규제로 일괄개혁의 필요 성이 있는 일괄(package)과제 ③ 재계나 시민단체 등 각계각층으로부터 개혁요구가 집중되거나 국 민경제에 파급효과가 큰 개혁과제(규제개혁백서, 1999, p.54)
2) OECD 국가들의 규제개혁추진 배경은 ① 전통적인 규제방식으로는 정책목표를 제대로 달성할 수 없다는 사실의 인식, 계속적으로 증가하는 규제의 양과 비용 그리고 복잡성이 기업과 경제성장에
2년 반 동안의 규제개혁 추진결과 그동안 성역시 되어오던 정책적 규제를 포함한 과 반수 이상의 규제가 철폐됨으로서 국민생활과 기업활동에 도움을 주었다. 그러나 비판 론자의 시각에서는 규제개혁에 대한 체감효과가 높지 않고 아직도 많은 규제가 남아 있다는 지적이다.3) 예컨데 공사장 가건물 짓는데 서류만 84종이고4) 한 해에 받는 각종 안전 점검이 31차례, 환경점검이 22차례에 이르고 있다. 이같은 현상은 아직 규제개혁 이 진행중에 있기 때문에 나타난 과도기적 현상이라고 할 수 있지만 기본적으로는 규 제행정이 관행화된 상황에서 공무원들의 행태가 변화된 환경을 따라주지 못한 때문이 다. 본 논문에서는 이같은 점을 고려하여 비판적 시각에서 지난 2년 반 동안 규제개혁 정책에 대한 추진상황을 점검․분석․평가하고 보완방안을 제시하는 데 목적이 있다.
2. 연구의 방법 및 범위
정부규제는 바람직한 경제․사회질서의 구현을 위해 정부가 법에 근거하여 개인과 기업의 행위를 제약하는 정부의 행위이다. 따라서 규제의 주체는 정부이고 객체는 민 간이다. 정부규제 논거는 공익설5)에 근거한다. 공익설은 대체적으로 자연독점으로 인 한 시장실패6)를 전제로 한다. 그러나 국경의 이동이 자유로워진 글로벌화된 오늘날의
미치는 부정적 영향, 급속한 기술혁신으로 과거의 규제체계가 오히려 경제․사회발전을 저해하는 요인으로 작용, 세계화와 더불어 국제기구 및 지방정부와 규제시스템 통합으로 새로운 형태의 규제 협력체제 추구 등을 들고 있다(총무처직무분석기획단, 신정부혁신론, 동명사, 1997, p.216) 3) 영국에서 발간되는 ‘이코노미스트지’는 “국민의 정부의 파격적인 규제개혁에도 불구하고 아직도 한
국에는 많은 규제가 있다”고 지적하면서 지속적인 규제개혁의 필요성을 강조하고 있다(The Economist, The Korean Survey, 1999. 7. 10, p.56)
4) 중앙일보(1999년 8월 6일자, 1면) 참조
5) 공익설은 시장실패를 가져오게 된 제도적 요인이나 불완전한 정보 등은 간과하고 논리적 근거를 자연독점의 경우를 상정하여 전개하고 있다. 공익설은 기본적으로 주어진 상황을 자연독점으로 전 제하고 있다. 때문에 이 논리는 자연독점을 제외하면 일반적인 규제의 논거로서는 빈약하다. 특히 이 논리는 무엇이 공익이고 아닌지를 현실에서 명확하게 구분하기 힘들다(Needham, 1983, p.13)는 점을 간과하고 있다. 또한 정부규제가 국민 모두의 공익을 위하여 존재하는 것은 아니라는 현실적 한계를 갖고 있다.
6) 일반적으로 시장 실패의 원인은 크게 진입장벽, 외부효과와 내부효과로 설명한다. 진입장벽은 자연 독점과 같은 불완전 경쟁을 야기하는 요인으로 작용한다. 외부효과는 공해 등과 같이 당사자간에 경제적인 거래가 이루어지지 않았음에도 불구하고 영향을 미치는 것을 의미한다. 내부효과는 거래 로 인한 편익이나 비용을 거래가격에 정확히 반영하지 못하는 경우로서 불완전한 정보가 그 원인이 다(김재홍, 1992, pp.5-10, Spulber, 1989)
경제환경에서 한 국가내에서의 독점은 종전에 비하여 그 영향력이 크지않고 그 의미도 많이 퇴색됐다. 현실적으로도 정부규제가 모두 공익을 위하여 존재하는 것이 아니고 시장실패 못지않게 정부실패도 발생하고 있다. 윌슨(J. Q. Wilson)의 규제정치이론에 의하면 정부규제는 불특정 다수의 공익을 위하여 소수의 행위를 규제함으로써 그 정당 성을 인정받을 수 있지만 현실의 규제는 시간이 흐름에 따라 거꾸로 다수의 피해, 소수 의 이익보호로 전락되는 경향이 있다. 공공선택이론7)에서는 공익을 내세우는 정치인 이나 관료도 일반인과 같이 자기이익 극대화를 추구한다는 논리를 전개한다. 스티글러 (George J. Stigler)를 비롯한 공공선택론자들은 관료나 정치인 역시 업무수행과정에 서 사적인 유인에 의하여 행동하는 경향이 있다고 지적한다. 이들이 주로 사용하는 논거는 자기이익 극대화를 위한 정치행위, 이익집단과의 관계, 거래비용(계약체결․
집행에 소요되는 비용, 정보획득 비용), 주인-대리인관계 이론 등이다. 특히 규제자는 투표자(국민)의 대리인으로서 보다는 관료나 국회의원의 대리인 역할을 한다고 주장 한다. 공공선택이론public choice theory에서 시사하는 규제에 영향을 미친 요인은 거래비 용과 같은 상황적 요인과 정치인이나 이익집단 등 이해관계자의 행태로 집약할 수 있다.
본 연구에서는 규제정책에 영향을 미친 상황적 요인과 이해관계자 요인을 분석의 틀로 설정한다. 먼저 규제정책에 영향을 미치는 상황적 요인으로는 역사적 맥락(조 직․제도․법령․관행 등), 당시의 정치․사회․경제적 여건, 국제적 동향 등을 들수 있다. 그리고 이해관계자 측면에서는 규제자인 관료, 정치인의 규제행태와 피규제자인 개인, 기업, 이익집단 등의 규제개혁정책에 대한 반응이다. 지금까지 현 정부의 규제개혁정 책에 대한 논문은 규제개혁추진 체계를 중심으로 한 접근(김태윤, 2000)과 개별규제의 중요도, 규제개혁전․후를 비교한 규제수준, 규제정비율 등을 고려한 정량적․정성적 분석 등의 접근(한광석, 1999) 등은 있었으나 상황적 요인이나 이해관계자 측면에서 연구는 미흡한 상황이다.
본 연구의 범위는 김대중 정부 출범후 임기 중간시점까지 즉 2년 반 동안 추진했던 규제개혁정책이다. 대상은 규제개혁정책 성과 중에서 비교적 영향력이 크다고 생각되
7) 공공선택이론에 대한 자세한 내용은 최병선, 정부규제론 , 법문사, 1992, pp.105-118 및 김일중, 규 제와 재산권 , 한국경제연구원, 1995, pp.111-160 참조
는 핵심규제이다. 본 연구에서는 용어상의 혼선을 방지하기 위해 규제개혁의 의미8)를 규제철폐와 규제수준의 완화 및 규제방법의 합리화9)를 포괄하는 개념으로 정의한다.
논문의 구성은 Ⅱ장에서 기본방향 설정과 실적 등 추진상황을 점검하고 Ⅲ장에서는 규제개혁 추진과정에서 제기된 문제점을 검토한다. 이어 Ⅳ장에서는 높은 규제개혁 실적에도 불구하고 낮은 체감효과 요인을 분석하고 Ⅴ장에서는 Ⅲ장과 Ⅳ장에서 제기 된 문제점을 중심으로 정책 시사점을 도출하고 상황적 측면과 이해관계자 측면의 요인 별 보완과제를 적시한다. 특히 이해관계자 요인측면에서는 피규제자보다는 규제자 측 면에서의 보완과제를 제시한다. Ⅵ장에서는 요약과 결론 및 향후 과제를 기술한다.
Ⅱ. 추진상황 점검과 성과
1. 기본방향 설정과 추진 과정
지난 2년 반 동안 규제개혁은 크게 두 가지 방향에서 추진됐다. 하나는 “행정규제기 본법”에 근거한 기반 조성이고 다른 하나는 방향 설정과 이에 따른 구체적 과제도출이 었다. 실제 추진과정에서는 자율과 타율이 적절한 조화를 이루면서 추진됐다. 규제개 혁위원회가 주도적으로 방향 설정과 집행을 책임지고 추진했다. 각 부처는 자체적으로 규제개혁 추진기구를 설치하여 규제개혁위원회와 연계․운영함으로써 일관성을 유지 해 나갔다. 지방자치단체 역시 자체적으로 행정규제심사위원회를 설치하고 조례․규 칙에 근거해 규제를 정비했다. 구체적인 내용으로는 “행정규제기본법”에서 규정한 대
8) 대통령 자문기구였던 세계화 추진위원회(1996 : 2)에서는 “우리나라에서 규제완화라는 개념은 규제 범위의 재설정, 규제방법의 합리화 보다는 일방적으로 규제수준을 낮추는 것만으로 이해되어 왔다.
이러한 개념은 정책적 규제에 대한 접근을 어렵게 하고 규제방법의 합리화에 대한 노력을 약화시키 는 요인으로 작용하였다. 올바른 규제개혁은 규제를 강화할 부분이 있으면 강화하고 완화할 부분이 있으면 완화하면서 아울러 규제가 투명하고 공평하며 실효성 있게 집행되도록 만드는 것이 규제 개혁의 진정한 의미라고 해석했다. 따라서 용어는 규제개혁으로 하는 것이 바람직하다”고 지적하 고 있다.
9) 규제방법의 합리화는 규제대안의 모색, 비규제적 수단의 강구, 규제수단의 합리적 개선 등을 포괄한 개념이다.
로 종합적인 계획을 수립하고 실천해 나갔다. 종합계획에는 규제개혁 목표와 비젼, 우 선 순위, 효율적 추진을 위한 전략, 장․단기 추진계획을 포함하고 있다. 그리고 1998년 8월 31일을 기준으로 모든 규제를 등록하도록 함으로써 종합적이고 체계적으로 관리 할 수 있는 기반을 구축했다.
규제개혁 방향제시에 따른 기본 지침은 1998년도에 대부분 마련되었다. 1차년도 규 제개혁은 기존규제의 정비, 규제의 신설․강화의 억제, 법령 미근거 규제정비에 중점 을 두었다. 1만 1,000여건에 이르는 기존 규제를 제로 베이스에서 전면 검토키로 하고 연차별 계획을 수립하여 2002년까지 정비해 나가기로 했다. 이에 따라 경쟁을 제한하 는 규제와 국제기준에 미흡한 경제적 규제는 원칙적으로 폐지키로 했다. 그러나 환 경․안전․보건 등 공익을 위해 필요한 사회정책적 규제는 규제수단과 기준을 합리화 하여 규제의 품질을 향상시켜 나가기로 했다. 그리고 규제영향분석을 철저히 시행함으 로써 불필요한 규제 신설을 억제함과 아울러 규제 품질을 높여 나가기로 했다. 불가피 하게 규제를 신설하는 경우에도 원칙적으로 5년 이내의 필요한 최소한의 존속기한을 설정하도록 했다. 이밖에도 ‘근거없는 규제’, ‘근거가 불명확한 규제’, 그리고 근거는 있 으나 ‘위임범위를 일탈한 규제’는 당해연도 중에 정비키로 함으로써 규제법정주의 실 현에 닦아서는 계기를 마련했다.
2차년도인 1999년에는 1차년도의 잔존규제를 중심으로 규제를 정비하고 개혁성과 를 확산시켜 나가는 데 초점을 맞추었다. 기본 방향으로는 민간의 자율과 창의의 극대 화, 부정부패 방지수단으로서 규제의 투명성․객관성 확보, 그리고 규제수단과 방법의 합리화를 통한 규제의 품질향상을 기하도록 했다. 또한 지방자치단체는 관련 조례․규 칙의 조기 정비와 민원서비스의 원스톱서비스체제를 구축하여 피부에 와닿는 규제완 화를 해나갔다. 3차년도인 2000년도에는 21세기 지식․정보화 사회에 걸맞는 새로운 행정문화 창출이라는 방향 설정하에 추진하고 있다. 또한 국민들의 규제개혁 체감도 향상을 위하여 지방자치단체의 규제개혁은 물론 정부산하단체 및 협회 등의 준공공기 관 규제도 일제히 정비해 나가고 있다. 중앙행정기관에 대하여는 “규제총량 관리계획”
을 수립․보고하도록 하여 규제신설을 억제함과 아울러 규제품질 제고를 기하도록 했 다. 나아가 현장중심의 규제개혁을 지속적으로 전개하면서 사후관리도 병행하고 있다.
2. 추진 실적
지난 2년 반 동안의 규제개혁 추진 실적은 수량적으로는 기존 규제의 50% 이상이 폐지․개선됐다. 1차년도인 1998년에는 전체규제 11,125건 중 48.8%인 5,430건이 폐지 됐고, 2,411건이 개선됐다. 규제를 일괄정비한 사례도 있다. 재정경제부는 상품권법 자 체를 폐기함으로서 상품권 발행, 유통 등에 대한 규제를 일괄 정비했다. 금감위 역시 지난 30여년간 유지해온 지방은행과 전국은행간 영업구역 규제와 대출한도Basket 관리 를 폐지했다. 규제정비계획에 따라 1차년도인 1998년도에 폐지된 법률만 해도 공중위 생법, 가정의례에 관한 법률을 비롯한 총 23개에 이르고 있다.10) 잔존규제는 주로 국민 보건․건강과 환경 및 안전에 관한 규제 등 사회적 규제와 국제협약 이행과 관련된 규제들이다.
<표 1> 규제개혁 추진 실적
연 도 전체규제 건수 폐 지 개 선
1998 11,125 5,430(48.8%) 2,411(21.7%) 1999 6,811 503(7.4%) 570(8.4%) 자료 : 규제개혁위원회, 규제개혁백서, 1998, 1999.
1999년도에는 잔존규제 중심으로 규제개혁을 해 나갔다. 규제등록에서 누락된 규제 274건을 포함해 1999년도 전체 규제건수는 6,811개로 이 중 7.4%인 503개가 폐지됐고 570개가 완화됐다. 규제개혁이 진행되는 과정에서도 규제신설 요구는 그치지 않았다.
1998년 6월 이후 1999년말까지 규제개혁위원회가 심사한 신설규제는 357개 법령에 1,325건 이었다. 이 중 65.7%인 870건을 원안대로 수용했고, 455건에 대하여는 개선 및 철회를 권고했다. 특히 개선 및 철회권고를 많이 받은 부처는 보건복지부로 심사규 제대상 191건 중 45.5%에 해당하는 87건 이었다. 이같은 현상은 공무원들의 규제지향 의식이 아직도 높다는 것을 반증한다.
10) 폐지된 법률의 자세한 내용은 1998년도 규제개혁백서, p.52 참조
<표 2> 1999년도 지방자치단체 규제개혁 추진현황
(1999. 12. 31 현재)
시도별 총 규제
사무수
정비대상
사무수 추진 실적
상위법령개정에 따른 조례․규칙정비 계획 실 적
총 계
계 69,660 39,996 57% 38,000 95% 16,730 16,033 96%
광역 (평균)
6,035 (377)
3,910
(244) 65% 3,565
(222) 91% 1,783 (111)
1,645 (102) 92%
기초 (평균)
63,625 (274)
36,089
(155) 57% 34,435
(148) 95% 14,947 (64)
14,388 (62) 96%
자료 : 규제개혁위원회, 1999년도 규제개혁 백서, p.768.
한편 중앙부처와 지방자치단체의 증명민원제도 개혁도 획기적으로 추진되고 있다.
1999년도 지방자치단체의 총 규제사무수 69,660건 가운데 정비대상은 39,996건으로 이 중 95%인 38,000건을 정비했다. 그러나 아직도 30,000여건 가까운 규제가 남아 있다.
<표 3> 규제개혁 이행실태 점검 조치현황
계
중앙행정기관 지방자치단체 등
소계 무심사
규제신설 규제
누락 등 소계 폐지규제 계속운영
법령미근 거 규제
법정 외 서류징구
후속조치 지연 등
355건 28 8 20 327 108 73 109 37
주 : 1차(68건), 2차(91건), 3차(110건), 4차(86건) 자료 : 규제개혁위원회, 1999년도 규제개혁 백서, p.783.
정부는 규제의 폐지․완화 뿐만 아니라 규제개혁이 제대로 이행되고 있는지를 파악 하기 위하여 이행실태 상시점검단을 두어(1999. 4. 18) 2개월마다 점검을 실시했다.
1999년 중에 총 4회에 걸쳐 96개 행정기관을 점검 했으며 이 결과 총 355건의 부적정 운영사례를 적발하고 조치했다.
3. 성 과
(1) 규제법정주의 실현과 목표관리 기반구축
“국민의 정부” 규제개혁의 성과는 “행정규제기본법”의 철저한 집행을 통한 규제법 정주의를 실천한 점이다. 그리고 종합계획 수립으로 각년도 규제개혁을 평가할 수 있 는 기반을 구축했다. 특히 규제등록제 실시는 규제 총 수를 파악할 수 있는 계기가 됨 으로서 진행 단계별 평가도 가능하게 됐다. 또한 숨겨진 규제 즉 각종 예규, 지침 등에 의한 규제는 상위법에 규정하도록 함으로써 규제의 투명화를 유도했다.
“문민정부”와 비교할 때 “국민의 정부”는 규제개혁위원회로 단일화된 규제개혁추 진 기구와 규제영향분석 수단을 활용함으로써 가시적 성과를 올리고 있다. 특히 규제 영향분석은 도입 초기임에도 불구하고 신설 규제의 억제 등 나름대로 성과를 거두고 있다. 이밖에도 규제의 존치 타당성을 규제 집행자가 입증하도록 한 것은 기존 규제 뿐만 아니라 규제 신설의 경우에도 신중하게 접근케 하는 효과를 가져왔다. 그러나 장기 적으로 볼 때 가장 큰 성과는 공무원들의 규제에 대한 인식과 관행의 변화조짐이다.
종전에는 문제가 생기면 관성적으로 규제를 만들던 자세에서 이제는 비규제적 정책수 단이나 보다 유연한 규제대안을 먼저 모색하는 자세로 변하고 있다. 이같은 변화는 규 제신설의 억제는 물론 규제의 품질향상에도 기여하고 있다.
“국민의 정부” 규제개혁 성과는 규제개혁 목표에 얼마나 부응했느냐에 따라 달라질 수 있다. 중앙정부와 지방자치단체를 포함한 기존 규제의 과반수가 넘는 규제정비는 일단 규제개혁 목표를 달성한 실적이라고 할 수 있다. 분명 규제건수의 대폭적인 감소 는 국민생활의 편의성을 증진시켰다. 또한 행정의 간소화에도 기여했다. 부패는 불필 요한 규제가 많은데서 유발되고 급행료는 각종 절차의 복잡성에서 기인한다. 따라서 각종 인․허가의 폐지 및 간소화는 부패의 여지를 축소시키고 민원행정에서 급행료라 는 부적절한 관행을 없애는 데 기여했을 뿐만 아니라 친절행정의 계기로도 작용했다.
실제 동사무소나 구청, 우체국, 세무서 등 민원행정의 현장에 가보면 일선 행정기관의 서비스가 눈에 띠게 달라진 것을 느낄 수 있다.
한편 규제개혁은 경쟁을 유발하여 시장기능이 보다 활성화 되는 계기로도 작용했다.
다른 경제적 요인도 작용했지만 규제개혁으로 인한 경쟁심화의 영향이 컸다 할 수 있
<표 4> 문민정부 및 국민의 정부 규제개혁정책 주요 내용 비교
구 분 문민 정부 국민의 정부
정치적 의지 - 강함 - 강함
목 적 - 국민의 참여와 창의 유발 - 경제활력회복과 민간주도경제 달성
- 기업하기 좋은 나라 - 생활하기 좋은 나라 목 표 - 1997년까지 선진국 수준의 행정규
제 완화
- 기존규제의 50% 감축 - 기업활동 자유화 세계 10위권 규제관련 기본법 - 행정규제 및 민원사무 기본법 - 행정규제기본법
추진기구 - 다기화 - 단일화(규제개혁위원회)
규제영향분석 - 미도입 - 도입․시행
과제 대상 - 절차 및 행정규제 중심, 핵심규제
미흡 - 핵심규제를 포함한 규제전반
추진방법 - 단편적, 부분적 - 종합적, 체계적
추진결과 특징 - 많은 규제완화, 많은 규제신설 - 개혁관련 핵심규제의 제도화
중간 점검 - 미흡 - 주기적 점검
규제개혁 단계 - 완화․개혁단계 - 개혁․관리단계
주 : “문민정부”와 “국민의 정부” 규제개혁정책을 주요 사안별로 비교․작성
다.11) 실제 경쟁이 치열한 이동전화 시장에서는 보급율의 확대와 함께 요금 인하 그리 고 서비스의 향상을 가져왔다. 시장에서 나타난 이런 변화는 분명 규제개혁의 긍정적 효과라 할 수 있다.
(2) 핵심규제 정비
“국민의 정부” 규제개혁정책의 성과 중 하나는 그동안 정책적 규제라는 이유로 제 동이 걸려 다루지 못했던 핵심규제를 정비하기 시작한 점이다. 규제개혁 1차년도인 1998년에는 국가경쟁력강화와 경제회생에 시급한 외국인투자관련 분야 그리고 기업
11) 산업연구원(1999 : 24)의 연구 결과에 의하면 1998년의 규제개혁으로 인한 1999년 이후 2003년까지 의 효과는 최대 106만 6,000개의 일자리 창출, 18조 6,900억원의 민간비용 절감 효과가 있을 것으로 추정하고 있다. 다만 이 추정은 규제개혁이 효율적으로 잘 이루어지고 운영될 경우를 전제하고 있 다.
활동에 걸림돌이 되는 금융․유통․무역관련 분야와 국민생활불편 분야 등 모두 37개 규제를 정비했다. 여기에는 그동안 민원이 많았던 건설부문과 교통․물류부문이 포함 됐다. 그리고 사회적 규제인 환경, 노동, 의료․복지부문의 규제도 합리화 차원에서 정 비했다. 핵심규제 중 전면적으로 개혁된 대표적 사례로 부동산 시장의 완전개방, 외국 인 투자 자유화, 상품권 발행관련 규제폐지, 아파트 분양가 자율화, 건설업 면허제의 등록제 전환, 자격증 소지자에 대한 교육․훈련 폐지 등을 들 수 있다. 금융산업을 예 를 들면 금융부문의 경우 임원취임에 대한 감독당국의 승인제 폐지, 부동산 소유제한 완화, 동일인 및 동일계열기업에 대한 여신한도 규제정비, 점포신설 및 이전에 대한 제한, 금융기관 지급보증한도와 대손충당금비율설정 제한 규제 등이 완화됐다. 한편 재경부 소관 규제도 많이 완화됐다. 우선 진입 및 퇴출에 대한 인가기준과 절차를 구체 화․객관화․투명화하였으며 투자자문사, 자산운용회사 등 일부 금융기관은 등록제로 전환했다. 외환부문에 있어서는 특별한 경우를 제외하고는 거의 자유화 하였다. 이밖 에 특기할 사항은 “카르텔 일괄폐지 정비법” 제정이다. 동 법의 제정으로 그동안 18개 의 다른 법률에 규정됐던 20개의 카르텔에 대한 경쟁법 적용배제를 철폐했다.
1999년도에는 토지, 통신, 물류, 전문자격사 관련 규제와 문화․관광산업 활성화을 저해하는 규제 등 33개 과제를 선정하여 추진했다. 오랫동안 논의되었던 자동차 운수 사업 진입규제, 산업안전관련 규제 등이 대폭 완화 되었다. 특히 문민정부에서 추진하 다 좌초됐던 사업자 단체 및 변호사, 의사 등 전문자격사 관련 규제 정비는 의의가 크 다. 이 분야의 규제개혁은 “문민정부”하에서도 시도됐던 분야이다. 이 때는 57개의 사 업사 단체만을 대상으로 했는데도 제대로 추진되지 못했다. 그러나 “국민의 정부”는 변호사회, 의사회 등 155개에 이르는 모든 사업자 단체를 대상으로 규제를 정비했다.
먼저 설립 및 가입강제 규제를 전면적으로 폐지했다. 그동안 진입규제로 작용했던 조 건들을 대폭 완화하거나 폐지했다. 규제개혁과 더불어 그동안 사업자 단체에게 위임했 던 등록심사권 및 징계권을 국가기관으로 회수했다.12) 또한 보수 교육과 위탁사무 관 련규제도 대폭적으로 폐지했다. 그러나 변리사, 세무사, 관세사, 공인노무사 등 일정기 간 공무원으로 근무하면 시험과목을 면제하여 주는 차별적 규제는 폐지하지 못하고
12) 사공영호(1999, p.193)는 “이익집단에 의존한 정책집행의존은 정책과정에 다양한 왜곡현상을 야기 할 수 있다”고 지적하고 있다.
부분적 개선에 그치고 있다. 사업자 단체 및 전문직 자격규제 완화는 부분적으로 미진 한 점이 있음에도 불구하고 경쟁을 통한 서비스 향상을 유발하는 계기를 마련한 점은 의미가 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이 핵심규제가 많이 정비되었다. 그럼에도 불구하고 경제력 집중관련 규제 등 정책적 규제는 여전히 정비대상에서 배제됐다. 아직도 성역으로 남 아 있는 부문이다. 핵심규제 중 별도로 다루기로 하여 과제에서 제외되거나 본격적으 로 다루지 못한 부문도 있다. 노동관련규제 등이 그러한 사례에 속한다. 노동관련 핵심 규제는 규제개혁위원회나 관련 부처에서도 깊이 있게 다루지 못했다. 그 이유는 노사 정 위원회에서 다루고 있기 때문이기도 하지만 한편 사회적으로도 사안 자체가 예민해 신중한 접근이 요구됐기 때문이다. 이러한 제한이 핵심규제정비의 한계로 작용하였음 을 부인할 수 없다. 이같은 한계는 주어진 시대의 상황적 요인과 이해관계자들간의 이 해상충에 기인한다. 이하에서는 규제개혁추진과정에서 노정된 문제점을 상황적 요인 과 이해관계자 요인으로 구분하여 기술한다.
Ⅲ. 규제개혁 추진과정에서 노정된 문제점
1. 상황적 요인측면에서 제기된 문제점
(1) 정책의 시행착오와 연계성 결여
규제개혁을 획기적으로 추진하게 된 동인은 대통령의 기존 규제 50% 감축 목표제시 였다. 반면 이같은 목표제시는 행정의 획일화를 가져온 요인으로 작용했다. 이같은 목 표제시는 종합적인 계획하에 체계적으로 규제개혁을 추진하기 보다는 목표 채우기식 건수중심의 행태를 유발한 면이 없지 않았다. 이러다보니 규제 사안별 특성이 고려되 지 못해 상호 정합성이 결여되기도 했다. 이같은 정합성 결여가 정책간의 연계성을 기 하지 못하는 요인이 됨은 물론 규제의 체감도를 낮추는 요인으로 작용했다.
한편 실적주의에 익숙한 행정문화에서 50% 감축 목표제시는 정책간의 연계성보다는 실적우선 행태의 원인으로 작용했다. 반면 보완조치없이 규제부터 폐지함으로써 부작용
이 노정되기도 했다. 심야영업규제와 화물차 전용차선규제 폐지 등이 그 사례이다. 그동 안 심야영업규제는 청소년 선도․보호차원에서 주로 풍속영업을 대상으로 했다. 그동안 이 규제는 청소년 보호에 나름대로 성과가 있었지만 규제가 과도하여 준수율은 극히 낮았 다. 이것이 부조리 요인으로 작용하기도 했다. 그래서 변화된 환경을 수용하고 부조리의 소지를 줄이려는 취지에서 규제를 폐지했다. 그 과정에서 청․소년 선도대책이 병행되지 못함으로써 일부 시민단체의 반발과 여론의 우려를 자아냈다. 풍속영업의 영업시간제한 폐지는 청소년 선도․보호 및 사회질서 차원에서 보다 신중히 고려되어야 할 과제였다.
화물차 전용차선제의 폐지 역시 안전과 관련한 규제라는 면에서 보다 신중한 접근 이 있어야 했다. 화물차 전용차선제의 폐지는 물류비 절감, 기존 사회간접시설의 효율 적 이용이라는 측면에서 나름대로 타당성이 있었다. 그러나 안전과 관련한 면도 간과 할 수 없는 사안이었다. 특히 화물차 운전기사들의 난폭한 운전이 일반 승용차 운전기 사들에게 얼마나 위협적으로 작용하고 있는지를 사전에 고려한 후 대책 마련이 있어야 했다. 그러나 이점을 간과 했다. 실제 규제폐지 이후 화물차의 질주와 과격한 차선 변 경은 승용차 운전사들에게 위협이 되었다. 승용차 운전자의 안전이 위협받고 있다는 여론이 높아지자 보완책이 마련됐다. 36인승 이상 대형차와 1.5톤 이상의 화물차들은 다시 차로별 통행제한을 받게됐다.
사회적 규제의 경우에는 규제로부터 얻는 비용/편익과 규제완화로부터 발생되는 국 민의 안전과 관련된 비용/편익을 사전에 충분히 고려하고 결정하여야 했다. 여기에 사 람의 생명과 관련된 경우에는 더욱더 신중할 필요가 있었다. 개발 및 환경과 관련된 규제완화도 마찬가지이다. 준농림지역, 그린벨트 지역과 관련한 규제완화는 규제완화 시 나타날지 모르는 부작용에 대한 대책을 포함한 종합적인 계획이 마련된 후에 추진 했어야 했다. 그러하지 못했기 때문에 결국은 난개발과 환경오염이라는 결과를 초래했 다.13) 정책과 제도 나아가 제도간 연계성이 이루어지지 못하면 자칫 제도실패를 초래 할 수 있다. 이는 보완적인 제도가 변화되지 않은 상태에서 제도 신설에 치중하는 개혁 은 성공하기 어려움을 의미한다.14)
13) 1977년 7월 게릴라성 호우에 의한 용인을 포함한 경기 남부지역의 수재는 난개발의 결과라고 언론 들은 보도하고 있다.
14) 자세한 내용은 최인철, ｢제도, 제도개혁과 경제성장｣, 한국의 제도개혁 과제와 방향(세미나 자료) ,
정책은 항상 양면성을 갖게 마련이다. 어느 정책이라도 다른 이해관계자가 있을 경 우에는 정책의 100%만족은 있을 수 없다. 때문에 정책은 선택의 문제이다. 선택의 경 우 준거기준이 얼마나 합리적으로 만들어졌느냐에 따라서 정책의 합리성과 국민의 수 용동기 유발도 증대될 수 있다. 이런 이유때문에 경제적 규제와 달리 사회적 규제에 있어서는 규제의 폐지보다는 합리화가 강조된다. 특히 안전이나 환경 등 사회적 규제 의 경우 규제의 합리화는 매우 중요하다. 그러나 사회적 규제를 지나치게 확대 해석하 여 규제유지나 규제강화의 논리로 활용해서는 안된다. 실제 이같은 논리를 확대하여 규제를 유지시키거나 개혁을 지연시키는 사례가 적지 않았다. 이같은 사례는 ‘단순 의 약품의 약국외 판매제한’과 같은 보건행정규제와 노동행정규제 등에서 찾아볼 수 있 다. ‘단순 의약품 약국외 판매제한’은 “문민정부”시에도 규제폐지 과제로 논의된 바 있 지만 “국민의 정부”에 들어와서도 아직 시행되지 않고 있다. 단순 의약품이란 소화제 와 영양제 같은 부작용이 적고 사용방법이 널리 알려져 오․남용 우려가 없어 약사와 상담이 그렇게 필요하지 않은 의약품을 말한다. 때문에 오․남용 우려를 명분으로 한 규제의 논거는 설득력을 갖지 못한다. 그럼에도 불구하고 지금까지 규제개혁위원회의 규제완화결정이 제대로 시행되지 못하고 있다.15)
(2) 규제의 투명성 미흡 및 역차별 현상 노정
규제는 그 절차가 투명하고 비차별적이며 효율적으로 적용되는 것이 원칙이다. 그러 나 기업에 대한 규제는 많은 부분에서 이같은 원칙이 지켜지지 않고 있다. 투명성 결여 는 제도나 규제의 실효성을 약화시킴은 물론 부패와도 연결된다. 규제의 내용이 애매 모호하고 중복되어 있는 경우에는 집행자의 재량이 커지기 때문에 규제의 본질적 내용 과 괴리될 수도 있다. 안전규제에서 알 수 있는 바와 같이 실제 많은 부분에서 이러한 현상이 발견되고 있다. OECD도 규제 및 행정절차의 투명성 결여를 한국 규제제도의 취약점으로 지적하고 있다.16)
한국경제연구원, 2000, pp.137-161.
15) 최근 의약분업과정에서 야기된 의료사태 해결을 위한 의․약․정간 합의문 작성과정에서 ‘단순의 약품의 약국 외 판매허용’을 다시 보류 시킴으로써 동 규제개혁은 다시 원점으로 돌아갔다(조선일 보 사설, 2000년 11월 13일자, 2면)
16) 산업연구원, OECD 한국규제개혁 심사보고서, 2000, p.120.
한편 차별적 규제도 그 실효성을 약화시킨다. 현실적으로 대기업과 중소기업간의 차별규제는 별론으로 치더라도 대기업간, 대기업과 공기업 및 외국인투자기업과의 차 별규제가 존재한다. 이같은 규제는 대부분 정책적 목적을 갖고 있다. 이를테면 경제력 집중억제를 목적으로 하고 있는 대규모기업집단지정제도와 이에 대한 규제이다. 대규 모기업집단(일반적으로 ‘30대 기업집단’으로 호칭)으로 지정되면 다른 기업과 달리 특 별한 추가적 규제를 받는다. 공정거래법에 의한 규제만 보더라도 출자총액제한, 채무 보증금지, 계좌추적권, 결합재무제표 작성, 지급이자 손금 불산입 등의 규제가 추가된 다. 30대 기업집단 중에서도 규모가 큰 5대, 10대 기업집단에 대하여는 또 다른 규제가 부가된다. 이를테면 금융산업 진입규제나 내부거래 규제 등이다. 5대 기업집단은 은행 의 주주대표나 비상임 이사의 참여가 배제되고 보험산업에 대하여는 진입자체가 규제 를 받고 있다. 공기업과의 차별도 있다. 민간기업과 달리 공기업은 부담금과 대금납부 의 면제, 해외건설업, 무역업에 대한 신고 면제 그리고 대규모기업집단 지정이나 외부 감사 등이 배제되고 있다.
외국인 투자기업과의 규제 차별화 현상도 문제로 제기되고 있다. 외국인 투자를 유 인하기 위한 인센티브제 도입이 결과적으로 국내기업과 규제의 역차별 현상을 초래한 것이다. 이를테면 수도권 지역의 경우 국내기업은 첨단업종이라도 공장설립을 할 수 없다. 반면 외국인 투자기업(외국인 투자비율 51% 이상)은 첨단 20개 업종에 한해 2001년까지 공장의 신․증설이 가능하다. 여기에 조세감면까지 이루어지고 있다. SOC 투자사업의 경우에도 차별현상이 발생하고 있다. SOC투자사업법인의 지분율이 30%
이상인 국내 대기업은 계열사로 편입되어 각종 규제를 받는 데 비하여 외국인 투자기 업은 규제를 받지않는다. 이밖에도 무역업 신고의 면제, 취업보호대상자 고용의무 면 제, 중소기업고유업종17) 허용 및 지정계열화품목의 제조위탁의무 면제 등이 있다. 이 렇듯 특정 목적을 위한 정책이 규제의 역차별 현상을 초래하고 있는 것이다.
이상과 같은 차별적 규제는 시장에서의 공정한 경쟁을 저해함은 물론 기업의 활력
17) 중소기업고유업종 제도는 중소기업 보호를 목적으로 1979년부터 시행해온 제도이다. 규제개혁위 원회는 “고유업종 지정 장기화로 중소기업이 기술개발이나 품질향상 노력보다는 오히려 경쟁력이 약화되는 결과를 초래했다”는 이유를 들어 2001년 9월부터 단계적으로 해제하기로 했다(조선일보, 2000년 7월 25일자, 14면).
을 약화시킴으로써 결과적으로 경쟁력 약화를 초래하는 원인으로 작용하고 있다. 특히 대규모집단에 대한 규제는 행정편의적인 성격도 가미되어 있어 기업경영을 어렵게 하 는 요인이 되고 있다. 행정편의에 따라 대규모기업집단을 독립법인으로 간주하기도 하고 부인하기도 한다. 대규모집단지정제도, 기업결합금지, 결합재무제표 작성의무 등 은 대규모집단을 대상으로 하고 한편 계열사간 내부거래나 채무보증 등은 개별기업을 대상으로 한다. 이와 같은 차별적 규제는 정책의 투명성을 떨어뜨리는 요인이다.
한편 외국기업의 시각에서도 우리나라의 규제가 투명성이 낮고 불필요한 규제가 상 대적으로 많은 것으로 생각하고 있다.18) 예를 들면 수입화장품의 경우 샘플이나 시험 용까지 한국어 라벨을 붙이게 한다거나 지나친 서류요구로 영업비밀 보호가 충분히 보장되지 못하고 있다고 주장한다. 차량의 배기량에 따른 차등세율 적용도 배기량이 아니라 배기성능에 따라 하여야 한다고 주장한다. 이밖에도 표준과 형식승인시 중복된 업무를 수행하는 부처와 청 사이의 불충분한 조정, 해외에서 실행된 적합성 평가에 대 한 인정 결여 등이다.
하여튼 어떠한 명분과 이유가 있더라도 시장에서 공정한 경쟁을 제한하는 국내외 기업간 차별적 규제는 바람직하지 않으며 이같은 현상은 OECD가 권고한 규제의 투명 성과 비차별성 원칙에도 어긋난다.
(3) 경쟁정책과 개혁정책의 정합성 미흡
규제개혁이 진행되는 한편에서는 규제적 성향이 높은 제도가 개혁입법 형식을 빌어 도입됐다. 외환위기 이후 IMF와의 합의 이행은 물론 우리 스스로 개혁의 필요성에 의 해 새로운 제도를 도입했다. 이같은 규제들은 기업․금융․노동․공공부문의 4개 개 혁과제를 달성하기 위한 제도적 차원의 뒷받침을 하기 위하여 도입된 규제들이다. 신 설 규제들은 공정거래법, 금융관계법, 조세법 등과 같이 기업관련 법률에서 많다. 그 방향은 종전의 경제력 집중억제 규제와 맥을 같이 하면서 기업경영의 투명성 제고와 소액주주의 권리강화에 초점을 맞추었다. 그 내용도 경제력집중억제정책과 같이 재무 구조 건전화, 기업지배구조 개선을 위한 자본조달규제, 출자규제, 조세 상 불이익 등
18) 산업연구원, OECD 한국규제개혁 심사보고서, 2000, pp.120-128.
<표 5> 개혁정책에 따라 새로 도입된 제도․규제․행정
구 분 제도 개혁 행정 강화
기업투명성 제고
- 1999년부터 결합재무제표 작성 - 외부감사 선임위원회 의무화 및 감사
인․회계감사인에 대한 처벌 강화 (외감법, 1998. 2)
- 전자공시제도 도입, 불성실 공시 규제 등 경영공시의 강화
상호채무보증 금지
- 1998. 4 신규 상호채무보증 금지 - 기존 채무보증 2000. 3월말 해소
(공정거래법, 1998. 2)
- 중간 목표 설정, 이행상황 점검 - 이행실적과 연계 부당내부거래조사
강화
재무구조 개선
- 1999년말까지 부채비율 200% 달성 (재무구조개선 약정, 1998. 2) - 2000년 자기자본 5배, 2001년 4배 2003
년 3배 이상의 차입금 이자 손비 부인 (법인세법, 1998. 2)
- 금융기관의 CP 및 사모사채 규제 (1998. 7)
- 동일계열여신한도 축소(은행법, 1999. 2)
- 주 채권은행내 계열별 여신전담팀 구 성(1998. 7) : 재무구조개선약정 및 월별 분기별 점검․이행부진시 범칙 금리 부과등 제재
- 계열별 주요 채권단협의회 구성 - 사업구조조정추진위원회 설치 - 재무구조개선 약정체결(1998. 12)
핵심부문 강화
- 회사정리법 등 퇴출관련제도 개선 (1998. 2)
- 의무공개매수제도 폐지(증권거래법, 1998. 2)
- 외국인의 국내기업 M&A 전면 허용 (이상 외투법, 1998. 2)
- 빅딜을 통한 사업구조조정 유도 - 기업개선작업workout 추진
- 계열사 통폐합 등 구조조정계획을 ‘재 무구조개선약정’에 포함 유도 - 채권금융기관 통해 이행상황 점검
지배주주 및 경영진 책임강화
- 대표소송권 : 1%→0.01%→0.005%
- 장부열람권 : 3%→1%
- 상장법인 사외이사 의무화 : 25% 이상 (증권거래법, 1998. 2)
- 회사정리의 원인을 제공한 주주는 소유 주식의 2/3를 소각(회사정리법, 1998. 2) - 대규모상장사 사외이사 50% 이상, 감 사위원회(사외이사 2/3 이상), (증권 거래법)
- 대주주 주력기업의 대표이사로 선임 유도
- 기조실(회장실) 폐지
- 민간 자율의 ‘기업지배구조 모범규준’
제정 운용 유도
제2금융권 경영 지배구조 개선
- 사외이사 1/2 이상, 상법상 감사위원 회 제도 도입
- 소수 주주권 행사요건 완화 : 상장기업 의 1/2수준
- 투신사의 자기계열 투자한도 : 10→7%
- 보험사 자기계열 투․융자한도 : 3→
1-2%(추진 중) - 분기별 영업보고서 작성 순환출자 억제 - 출자총액제한제도 부활(2001년 4월 재
도입, 2002년 4월 시행) - 금융기관을 매개로한 교차지원제재 - 차입금 상환에 사용하지 않은 계열회
사출자분은 부채비율 산정시 제외
부당내부거래 차단
- 계좌추적권 도입(1999. 2), 기간연장 - 1-10대 그룹 일정규모 이상 내부거래
시 이사회 의결, 부실계열사 지원시 과징금
- 부당 내부거래 조사강화
주 : 정부와 재계와 합의한 “기업구조개혁 5＋3원칙”을 기초로 하여 발표된 각종 정부의 정책발표 내용들 을 정리한 것임.
기업경영과 직결된 것이 많다. 규제중심으로 제도를 만들다보니 중복규제 현상도 나타 났다. 제도 뿐만 아니라 행정 규제적 성향이 강한 각종 조사도 강화됐다(<표 5> 참조).
중복규제 사례를 보면 공정거래법상 지주회사 설립요건상의 부채비율과 개혁입법에 의하여 도입된 재무구조약정상의 부채비율이다. 부채비율에 대한 규제는 같은데 그 기준이 일치되지 않아 당사자인 기업은 오히려 혼선을 일으키고 있다. 공정거래법상 지주회사 설립요건은 부채비율 100% 이하이다. 반면 개혁조치의 일환으로 도입된 ‘재 무구조개선 약정’에 의하면 부채비율은 200% 이하이다. 이밖에도 법인세법상 일정 부 채비율 초과의 경우에는 손비인정을 받지 못한다. 부채비율 하나만 가지고도 이중 삼 중 규제를 하고 있다. 공정거래법상 지주회사 설립요건의 부채비율은 개혁조치의 규제 보다도 엄격하다.
한편 제도와 제도간 정합성이 결여된 사례도 발견된다. 그 예가 대규모기업집단에 대한 결합재무제표 작성의 의무화이다. 상호 성질이 다른 비금융․보헙업과 금융․보 헙업을 결합하여 재무제표를 작성하도록 하고 있다. 현재의 결합재무제표는 투명한 회계정보의 제공을 위하여 도입된 것이지만 오히려 규제적 성격이 강하다. 내용도 정 합성을 결하고 있어 부작용도 나타나고 있다.19) 회계의 투명성을 높이려면 연결재무제 표를 작성하는 것이 효과적이다. 그런 의미에서 연결납세제도의 도입이 검토되어야 한다. 사실 연결납세제도의 도입은 지주회사 설립의 유인책이 될 수 있다. 연결재무제 표 작성을 하게되면 결합재무제표 작성의 실효성은 없어진다.
이상에서 살펴본 바와 같이 개혁추진을 위한 입법과 행정은 주어진 시대적 상황에 불가피한 조치이기는 했으나 규제개혁정책과 정합성을 이루지는 못했다. 개혁입법이 불가피했다면 종전 경제력 집중을 위한 규제는 개혁차원에서 정비했어야 했다. 현실적 으로 보더라도 경제환경이 바뀌어 대규모기업집단 지정규제의 적용대상이 마땅치가
19) 결합재무제표는 학문상 개념은 아니다. 그러나 우리나라에서는 ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’
에 의거 기업집단내 전 계열사를 단일 경제적 실체로 보고 재무제표를 작성하도록 의무화 하고 있다. 문제는 계열사간 모든 내부거래의 상계와 금융계열사를 포함시키고 있기 때문에 재무제표의 왜곡현상을 초래하고 있다. 특히 금융업의 경우에는 회사의 고객재산이 모두 부채로 간주되기 때문 에 고객의 신용이 높을수록 기업의 부채는 늘어나고 이에 따라 부채비율은 높게 나타난다. 내부거 래의 상쇄도 성질은 다르지만 정책간의 정합성을 떨어뜨린다. 업종전문화 차원에서 수직계열화를 이룬 기업은 내부거래가 높을 수밖에 없다. 부당한 내부거래가 아닌 이상 문제가 될 수 없는데도 큰 문제가 되는 것인양 착각을 유발하고 있다.
않다. 종전 30대 기업집단의 조정기능 역할을 하던 종합기획실이 없어졌고 경영방식도 그룹중심에서 개별 기업중심으로 바뀌고 있다. 이같은 상황에서 30대 기업집단지정제 도의 유지는 오히려 개혁을 지체시키는 요인으로 작용하고 있다. 이렇듯 경쟁정책과 개혁입법과의 상충문제가 규제개혁의 체감도를 낮추는 요인으로 작용하고 있다.
OECD는 이런 점을 잘 지적하고 있다. 한국규제개혁 심사보고서에서 한국의 경쟁정 책은 경쟁원리를 진전시키는 방향으로 나가고 있으나 여전히 정책환경은 개입과 경쟁 이 혼재되어 있다고 평가하고 있다.20) 나아가 OECD는 공정거래위원회가 경쟁정책 수 행과 다른 재벌정책을 혼합하여 운영하고 있는 것을 문제점으로 지적하면서 시장에서 경쟁을 촉진하는 경쟁법 집행에 충실해야 한다고 충고하고 있다. 재벌과 같은 경쟁문 제는 일반기업과 동일한 잣대로 운용하면 되지 이들만을 대상으로 별도 특별한 규정이 필요하지 않다는 것을 강조하고 있다. OECD의 이같은 지적은 개혁입법과 경쟁정책간 의 상충성 문제를 지적한 것으로 볼 수 있다.
2. 이해관계자간의 갈등
규제는 속성상 개혁으로 인한 편익은 불특정 다수인에게 나타나는 데 비하여 비용 은 규제로 편익을 보던 사람들에게 집중적으로 나타나는 특징을 갖고 있다. 이처럼 규 제개혁은 기득권자21)의 이익을 저하시킬 가능성이 크기 때문에 이해다툼의 가능성은 항상 있다. 실제 규제개혁과정에서 이들의 이해관계 대립은 예민하게 표출됐을 뿐만 아니라 규제개혁 자체를 중단시키거나 지연시키는 사례까지 있었다. 그 대표적인 예가 가스안전에 관한 규제이다. 가스안전과 관련한 관련 법령은 산업자원부 소관의 “고압 가스안전관리법”, “액화석유가스의 안전 및 사업관리법”과 노동부 소관의 “산업안전 보건법”이다. 여기에 “에너지 이용합리화법”에 의한 규제도 있다. 이들 규제에 대하여 는 피규제자는 물론 규제자인 공무원까지도 중복규제라는 데 공감대를 이루고 있었다.
그럼에도 불구하고 쉽게 고치지 못했다. 중복규제의 일원화가 어려운 이유는 관련 부
20) 산업연구원, OECD 한국규제개혁 심사보고서, 2000, p.98.
21) 여기서 기득권자들이란 규제로 이익을 본 사람이나 이익단체 뿐만 아니라 규제자인 공무원도 포함 된다.
처의 업무축소는 물론 산하기업의 업무에까지 영향을 미치기 때문이다. 업무 축소는 조직의 축소를 불가피하게 한다. 때문에 조직의 유지를 위하여 중복된 업무에 대해서 어느 한쪽도 양보를 하려 하지 않는다.22) 실제 공장 신축시 설비시설완공의 경우를 예를 들어보자. 대표적인 검사가 공정안전보고서(산업안전보건법), 고압가스시설 완성 검사(고압가스 안전관리법), 제조소 등 완성검사(소방법)이 있다. 검사목적은 다르지 만 중복항목이 대부분이다.23) 이처럼 피규제자인 기업은 동일한 사안에 대하여 이중, 삼중의 규제를 받고 있지만 관련 부처의 업무영역 다툼으로 규제개혁이 이루어지지 못하다가 1999년에 들어와 부분적으로 개선됐다. 그나마 검사주기를 2년에서 4년으로 연장하고 관계기관 합동으로 조사하도록 한 것 등은 기업에게 도움이 되고 있다. 그럼 에도 불구하고 아직도 중복규제는 많이 남아 있다.
상황과 규제대상은 다르지만 금융산업의 경우 각 업종을 잘게 나누어 업종마다 관 련법을 하나씩 갖고 있다.24) 또한 각 업종별로 사업자단체를 구성하고 있어 업무규제 의 변경에 따라 첨예한 대립과 갈등을 보인다. 이는 업무영역에 따라 이해관계가 크게 달라지기 때문이다. 이런 상황에서 진입규제 완화는 물론 업무영역의 조정도 쉽지않 다. 이런 상황에서 주무기관은 경쟁을 통한 시장의 건전화 보다는 금융기관간 업무영 역 다툼에 말리지 않으려는 행태를 보이기도 한다. 이 결과 불투명성이 높아지고 이것 이 또한 문제가 되고 있다.25) IMF 이후 4대개혁의 하나로 추진되고 있는 금융개혁이 지체되고 있는 이유도 이같은 데 연유한다.
이해관계자간의 갈등과 관계부처의 업무영역 다툼이 규제개혁의 걸림돌로 작용한 대표적인 사례가 사업자 단체 및 전문직 자격 규제이다. 이 규제는 사업자 단체별 진입 규제 역할을 하면서 경쟁제약 요인으로 작용했다. 진입규제는 소비자나 수요자 위주보
22) 고동수(1999, p.138)도 동일한 입장을 밝히고 있다. 그는 중복규제의 해결이 어려운 까닭은 정부조 직개편과 연결될 수 있기 때문이라고 지적하고, … 따라서 이 문제는 범정부 차원에서 다루거나 제3의 기관이 다룰 것을 권고하고 있다.
23) 상세한 내용은 전경련지 2000, 7월호, pp.28-29 참조
24) 강철준(1999, p.103)은 금융기관을 업종별로 잘게 나누어 업종별로 법령과 규정을 독립적으로 만들 어 운용한 것이 규제를 양산하게 되는 요인이라고 지적한다.
25) 금융업무 종사자들에 의하면 구재무부 시절에 규제는 지금보다 많았지만 해석 자체가 분명하여 혼선을 겪는 일이 적었지만 지금은 금감위나 재경부의 어느 한 곳만의 해석을 가지고 일을 할 수 없다고 실토한다.
다는 이미 진입해 있는 공급자 중심으로 운용하기 마련이다. 따라서 사업자 단체 및 전문자격사 규제는 이들 사업자단체와 전문가들의 이익과 직결된다. 전문자격사 관련 규제개혁은 이미 앞장에서 살펴본 바와 같이 핵심규제정비 방침에 따라 많이 개선됐 다. 그러나 변리사, 세무사, 관세사, 공인노무사 등 일정기간 공무원으로 근무하면 자동 적으로 자격을 부여하는 자동자격부여제도는 형식적으로는 폐지했지만 시험과목 면 제형태로 조정됐다. 시험과목에 대한 구체적 결정은 자격심사심의위원회에서 심사하 도록 했지만 이에 대한 반론이 만만치 않을 것으로 예상된다.26) 자동자격부여제도 폐 지시기도 곧바로 시행되는 것이 아니라 상당기간 유예하고 있다. 세무사, 관세사는 2001년에 공인노무사는 5년 이후 그리고 변리사는 2004년 5월 이후에나 완전 폐지가 된다. 법무사 규제는 사법부 소관이라 하여 다루지도 않았다.
한편 규제개혁위원회의 결정대로 되지 못한 경우도 있었다. 노조전임자 임금지급 금지규정의 완화를 목적으로 한 “노동조합 및 노동관계조정법” 개정안이 그러하다. 노 동부의 개정안에 대하여 규제개혁위원회는 동 조항이 정치권의 합의 및 범국민적 공감 대가 형성된 가운데 도입된 제도임을 들어 반대이유를 명백히 했다. 특히 2년여 유예 기간이 남아있고 시행도 해보지 않은 상태에서 동 금지규정을 완화하려는 것은 법적 안정성 및 노동시장의 경직성을 초래할 우려가 있음을 지적했다. 규제개혁위원회의 이같은 지적에도 동 개정안은 정부안으로 확정되어 국회에 제출되었으나 계류된 상태 로 임기가 만료돼 자동 폐기되었다.
이해관계자로서 입법부와 행정부의 의견상충도 있었다. 이익단체 정비와 관련된 규 제개혁관련 법률안 심의시에 나타난 현상이다. 이익집단이 규제개혁의 걸림돌로 어떻 게 작용했는지를 잘 보여주고 있다. 한 사례가 변호사법 개정이다. 정부의 변호사법 개정 법률안은 변호사단체 설립 임의화와 징계․등록권의 국가환수 등의 내용을 담고 있었다. 그러나 1999년말 정기국회 심의과정에서 이같은 내용이 반영되지 않고 동조항 의 존치로 통과됐다. 이것은 공익과 사익의 갈림길에서 사익우선의 성향을 보인 사례 라 할 수 있다. 행정부는 곧 바로 재입법을 추진했다. 1999년도 정기국회에서는 계류중
26) 변리사 시험을 준비하고 있던 사람이 5년 이상 특허청 근무경력자에 대한 1차 시험 면제에 대하여 비판을 하고 있다. 그는 자신의 경력과 전혀 상관이 없는데도 단지 공무원이라는 이유만으로 시험 을 면제시키는 것은 부당하다고 주장하고 있다(문화일보, 2000년 6월 6일자, 7면 독자투고).
인 94개 법률 중 63개 법률이 통과되었다. 이 중 약사법, 의료법, 여객자동차운수사업법 은 변호사법과 마찬가지로 국회 심의과정에서 수정통과 되어 규제개혁의 의미를 퇴색 시켰다. 행정부는 이런 법률에 대하여 곧바로 재개정을 추진한 바 있다.
Ⅳ. 낮은 규제개혁 체감효과 : 그 요인 분석
지금까지 살펴본 바와 같이 규제개혁은 나름대로 성과가 있었다고 평가할 수 있다.
그러나 이같은 긍정적 평가 못지않게 미흡하다는 지적도 적지 않다.27) 이것은 아직도 절차적 규제가 많이 남아 있을 뿐만 아니라 중복규제가 상존하고 정책간의 정합성과 투명성이 떨어진 때문이다. 또한 이해관계자의 갈등으로 핵심분야의 규제개혁이 지체 되고 있는 데 기인한다. 이런 영향으로 실제 규제개혁의 체감효과는 규제개혁실적에 비하여 훨씬 낮다. 규제개혁의 체감효과가 낮은 이유를 상황적 요인과 이해관계자 요 인으로 구분하여 보다 구체적으로 살펴본다. 먼저 상황적 요인을 보면 첫째, 중복규제 현상이다. 이같은 중복규제는 공장건설, 사업장 안전, 물류 등 경제활동은 물론 식수, 환경 등 국민생활 관련 분야에서 많이 나타나고 있다. 규제 유형별로는 사회적 규제에 서 많이 있는데 이는 정부부처의 기능중복이나 업무경합에 기인하고 있다. 사업장 안 전관리의 예만 보더라도 안전관리자 선임과 관련된 규제가 6개 부처, 16개 법률이 관련 되어 있다.28) 이같은 규제는 부처간 적용 기준도 달라 국민의 입장에서는 같은 규제라 도 이행하는 데 심리적 부담이 크게 작용한다. 비교적 단순한 중복규제인 자동차 연료 소비 효율에 대한 규제완화를 보더라도 산업자원부(에너지이용합리화법)와 건설교통 부(자동차관리법)의 2개 부처만이 해당되는 문제인데도 통합되지 못하고 연비측정시 험의 시점, 조건 및 방법 등을 일원화 하는 데 그쳤다. 연비측정시험결과는 관계부처에 각각 제출하여 승인을 받게 되어있어 관계부처의 업무는 실제 큰 변화가 없다.29)
27) WEF나 IMD의 국가경쟁력 평가보고서(1999)에 의하면 아직도 우리나라의 정부개입과 규제가 많 은 것으로 지적하고 있다. WEF는 59개국 가운데 행정규제를 53위에, IMD는 47개국 가운데 정부 의 경제개입도를 46위로 평가하고 있다.
28) 자세한 내용은 ‘정부기능과 중복규제’(전국경제인연합회, 2000 참조)
29) 자세한 내용은 ‘21세기의 규제정책과 경쟁정책’(고동수 외, 산업연구원, 2000 참조)
둘째, 국민생활이나 기업활동에 많은 영향을 미치는 중요 규제의 누락이다. 누락규 제는 법률상 규제에서부터 하위규범인 기준, 규정 등에 이르기까지 폭넓게 나타나고 있다. 규제개혁위원회는 총 274개의 누락규제를 새로 등록시켰다. 이같은 누락규제 현 상은 각 부처 공통으로 정치사회적으로 예민한 부문에서 많이 나타나고 있다. 노동부 소관 규제에서 최저임금법, 근로기준법, 노동조합 및 노사관계조정법 등에서 산견되고 있는 것이 이를 반증한다. 최저임금의 효력 및 적용대상, 최저임금에 대한 이의제기, 근로기준법상 평균임금, 근로계약 등과 관련한 규제들이다.30) 1999년도에도 이같은 법 률상의 누락규제에 대하여 정책적 판단사항이 필요하다는 이유로 정비를 제대로 하지 못했다.31) 이밖에도 상위 법령에서 위임을 받아 만들어진 규정, 고시 등이 하위 규범에 서 규제가 강화되거나 위임의 한계를 일탈한 경우도 있다.
셋째, 지속적인 새로운 규제의 도입이다. 규제신설은 주로 환경과 안전 등 사회적 규제에서 지속적으로 이루어지고 있다. 또한 4대 개혁과제 중 기업구조조정이나 금융 개혁과 같은 특정 정책목적을 위한 강도 높은 새로운 규제가 개혁입법을 통해 도입됐 다. 이를 달성하기 위한 행정강화도 동시에 나타나고 있다. 특히 기업구조조정을 목적 으로 도입한 개혁입법에는 규제의 유형도 다양하고 규제의 강도도 높다. 이 제도들은 새로운 규제의 성역으로 자리잡는 경향까지 보였다. 이같은 현상은 규제개혁과 개혁제 도간 충돌현상을 조절하거나 설명할 수 있는 준거기준이 제대로 정립되지 못한 데 기 인한다.
넷째, 규제개혁위원회의 의사결정과 발효시점까지의 시차이다. 규제개혁위원회의 결정이 있으면 국민들은 곧바로 효력이 발생하는 것으로 알고 있다. 이렇게 자기 인식 을 근거로 일을 보러 관청에 가면 규제는 고쳐지지 않고 종전대로 처리하는 행정을 보고 실망을 한다. 이것이 규제개혁의 체감효과를 낮추는 요인이 됨은 물론 규제개혁 에 대한 불신을 초래하고 있다. 이같은 현상은 관련 법률 개정에 통상 6개월 이상 소요
30) 사공영호(1999, p.178)는 “규제의 누락이 문제시 되는 것은 단지 누락되었기 때문만은 아니다. 노동 부의 규제들 중에서 가장 핵심적이며, 경제의 자율화와 경쟁촉진을 지향하는 규제들이…규제심사 에서 제외되었다는 데 문제의 심각성이 있다.”고 지적한다.
31) 자세한 내용은 아래 논문을 참조
사공영호, ｢노동부 규제개혁의 평가｣, 규제개혁 어디까지 왔나(세미나 자료) , 한국경제연구원, 1999, pp.177-178.
된 데 기인한다. 나아가 지방자치단체 규제의 경우에는 관련 법령이 개정된 후 조례나 규칙을 개정하는 데 추가적으로 시간이 소요된다.
다음 이해관계자의 행태적 요인으로 첫째, 기득권자들의 저항이다. 규제개혁은 속성 상 비용은 기득권자들에게 집중하여 단기적으로 발생하고 있는 데 비하여 편익은 불특 정 다수인에게 분산되면서 장기적으로 나타난다. 따라서 기득권자들은 규제개혁에 대 하여 예민한 반응을 보인다. 이들은 구체적으로 규제개혁에 대한 반대 명분과 논리를 만들어 이의를 제기한다. 전문자격사 관련 규제에서 보았듯이 실제 이 영향으로 규제 개혁이 지연되는 결과를 가져오기도 했다.
둘째, 기존 관행대로 처리하려는 공무원의 소극적 자세이다. 건축물 신․증축시 신 고서 이외에 추가적인 구비서류를 요구하는 사례와 같이 일선 공무원의 관행에 따른 행정처리 경향이 여전하다. 토지형질 변경허가시 원상복구 이행각서 등 사후감사에 대비하여 불필요한 서류를 요구하는 경우도 있다. 허가제나 등록제 또는 신고제를 동 일하게 처리하는 경향도 있다. 이같은 행태는 변경된 제도의 이해 부족에 기인한 면도 적지 않다.32) 옥외광고물법과 같이 법령에서 규제가 폐지됐지만 조례로 재규정되는 경우도 있다. 심지어 국회에서 규제개혁 관련 법률이 개정됐는데도 지방자치단체의 관련 조례나 규칙 등이 개정되지 않음으로써 규제개혁효과를 살리지 못하는 경우도 있다. 그 결과 규제가 폐지됐는데도 기존 규제를 그대로 적용하고 있는가 하면 법적 근거없이 임의적으로 규제를 만들어 운용하는 경우도 있다. 이같은 사례들은 규제개혁 위원회가 1999년 4월과 7월 두 차례에 걸친 규제개혁 이행실태 점검결과에서도 확인됐 다. 7월의 지방자치단체를 대상으로 한 2차 규제개혁 이행실태 점검에서 적발된 부당 사례 97건 중 폐지된 규제를 계속 적용하고 있는 것이 27건에 달했다. 그리고 조례 등 후속조치 지연 12건, 과다 서류징구 27건, 법령에 없는 미근거 규제가 무려 31건이었 다.33) 이같은 결과는 홍보와 교육의 미흡에 기인한 면도 있지만 공무원의 관행위주의 행정자세에 기인한다.
실제 지방자치단체의 일선 현장에서는 아직도 규제의 사각지대가 많이 남아있다.
32) 자동차 이전 등록 간소화 등 서울시가 지난해 3월 폐지한 규제가 1년이 지난 시점에서 종전대로 처리한 것이 22건이나 되는 것으로 자체 점검과정에서 밝혀졌다(조선일보, 2000년 5월 9일자, 25면).
33) 한국경제 사설(1999년 9월 6일자, 12면)
