Issue Pape r 14
수급원리 반영한 토지규제 개편방안
김 정 호 자유기업원 원장
수급원리 반영한 토지규제 개편방안 1판1쇄 인쇄/ 2006년 1월 3일 1판1쇄 발행/ 2006년 1월 10일 발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 노성태 편집인/ 노성태
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요 약
Ⅰ. 서 론 / 1 3
Ⅱ. 우리나라의 농지 및 임야 관련 규제의 개관 / 15
Ⅲ. 도시용지 공급에 있어 정부와 민간의 역할 / 20 1. 토지의 용도 결정 과 토 지시장 / 20 2. 규제의 논리 들 / 21
3. 바람직 한 정 부 개 입 방 향: 시장흉 내내 기 / 24 4. 현실의 규제 와 부 작용 / 2 7
5. 토지공 급의 확대와 규제 권의 지방 화 / 30 6. 규제 피해에 대한 보상 의무의 강화 / 39
Ⅳ. 정책 제안 / 4 2 1. 시급한 과제 / 42 2. 장기적 검토 과제 / 4 5
Contents
수요 있는 곳에 토지공급이 충분히 이루어져야
Ⅰ. 토지개발과정에서 정부역할은 시장결점을 보완하는 수준에 그쳐야
□ 도시적 용도의 토지비율은 낮으나 규제는 많아
◦실질적으로 도시적 용도로 사용하고 있는 토지는 전 국토의 5% 정도
- 지목을 기준으로 해서 전 국토를 분류해 보면 전과 답이 전체의 20%, 산지가 65%, 도시적 용도의 토지라고 할 수 있는 대(垈)와 도로는 4%, 기타 하천 등이 9%를 차지
◦토지이용규제에 관한 기본골격은 국토계획법, 농지법, 산지 관리법 등에 의해서 포함되어 있지만, 그 밖에도 많은 법률 들이 토지이용을 규제
- 도 시근교 지역 의 개발 을 제약 하는 개발제 한구역 제도, 서울 과 인 천, 경기 도지역 의 개 발을 막는 수도권 정비계 획법 등
□ 토지시장에서 정부역할은 시장결점을 보완하는 데 그쳐야
◦토지의 용도가 시장에 맡겨지는 데 대한 반대사유가 해소된 상황하에서는 농지나 임야의 소유자가 자기 땅의 용도를 결 정하는 것이 바람직
- 토지소유자가 농지나 임야를 다른 어떤 용도로 사용하든 제3자인 정부가 간섭해야 할 이유가 없음.
- 정부의 역할은 시장의 결점을 보완해 주는 것이며, 이를 위해 정부는 시장흉내내기(Market Mimicking)에 충실해야 함.
∙시장흉내내기란 거래비용이 낮을 경우 시장에서 일어났을 일 을 정부가 대신 만들어 주는 것
Ⅱ. 택지공급 면적, 획기적으로 확대해야
□ 토지시장에 대한 정부개입은 최소한에 그쳐야
◦정부의 개입은 시장의 결점을 보완하는 것이지, 시장을 대체 하는 것이어서는 안 됨.
- 토지시장의 결점은 외부불경제의 문제가 잘 해결되지 않는 다는 것, 무임승차로 인해 기반시설의 설치가 잘 안 된다 는 것, 그리고 알박기 등의 현상으로 인해 대규모 필지를 만들기 힘들다는 것임.
- 정부의 역할은 그 결점을 보완하기 위해 용도지역제를 하 고, 세금을 거둬 기반시설을 제공하며, 수용권을 발동해서 대규모의 필지를 조성해 주는 것이어야 함.
□ 토지규제권은 지방정부로 이전해야
◦우리나라의 토지이용규제는 대부분 중앙정부의 수중에 있으 며, 농지와 임야에 대한 규제뿐 아니라 도시계획에서도 지방 정부의 역할은 미미
◦이에 따라 수요가 있는 지역에 토지공급이 이루어지기보다 오히려 수요가 있는 지역은 공급을 억제하고 수요가 없는 지 역을 골라서 공급을 늘리는 기현상이 발생
∙토지의 공급은 수요가 있는 곳을 중심으로 이루어져야 비싼 집값 문제를 해결할 수 있고, 그것이 시장을 보완하는 개입임.
◦지역토지문제는 주민들 스스로의 힘으로 해결하도록 용도지 역제를 비롯한 토지규제권을 모두 지방으로 이양
□ 토지규제에 있어서 시급히 해결해야 할 과제들
◦우리 국토 중에서 택지, 학교용지, 업무용지 등 도시적 용도 로 사용되는 토지의 비율을 늘려야 함.
- 국토종합계획에 의하면 도시적 용지의 비율을 2000년 5.3%
에서 2020년 9.1%로 늘리는 것으로 되어 있지만, 9.1%가 아니라 20% 또는 30%로 늘릴 방도를 찾아야 함.
◦택지의 경우 공급확대가 더욱 절실
- 주택종합계획에 의하면 2003년부터 2012년까지 10년간 택 지공급량은 총 1억3천만 평으로 잡혀 있는데, 이는 연평균 1300만 평 규모로서 분당 신도시 2개 정도의 면적에 불과
- 계획목표를 연간 몇 천만 평이라는 식이 아니라, 택지와 농지의 가격차를 줄이는 식으로 재편해야 함.
∙새로 공급된 택지의 경쟁입찰 가격과 농지가격간의 차이가 평 당 10만원 이내로 줄어들 때까지 택지공급을 증가시키겠다는 식의 계획이 필요
◦택지분양 조건 완화
- 택지지구를 분양하면서 층수와 녹지율을 제한하는 것은 불 합리
∙개발업자들이 자율적으로 선택하는 밀도와 녹지율이 정부의 목표치에 도달할 때까지 택지의 공급을 늘리는 것이 시장을 보완하는 정책임.
◦대체농지 조성비 및 대체조림비의 폐지
- 바다를 메우고 산을 헐어서 새로 농지를 만들어야 할 이유 가 없음.
- 임야의 소유자에 대해 입목축적 등을 기준으로 보조금을 지급하는 것이 옳지만, 불가피하게 네거티브 방식으로 산 지의 전용을 억제해야 한다면 직접규제를 폐지하고 대체 조림비를 올리는 방식으로 가는 것이 합리적
□ 토지규제에 있어서 장기적 검토과제
◦중앙정부 주도의 토지이용규제와 계획 폐기
- 우리 경제에 경제개발계획이 필요하지 않듯이 전국을 단위 로 하는 국토종합계획 불필요
- 전국을 단위로 하는 용도지역제도 폐기해야 함. 국토계획 법으로 도시지역, 관리지역 등을 구분하는 제도는 새로운 시대에 맞지 않음.
- 농지에 대한 권한도 모두 지방정부에 넘겨 주는 것이 합리 적임. 농지의 이용에 대해 어느 정도의 규제가 필요할 수 있지만, 그 주체는 지방정부여야 함.
◦토 지규 제의 지방 화와 더 불어 토 지적성 평가 제 폐지 가 필요 해
- 이 제도의 본질은 획일적 기준에 의해서 모든 토지의 적성 을 ‘객관적･수리적’으로 평가하겠다는 것
- 어떤 땅을 규제의 대상으로 삼을지는 규제의 당사자인 지 방정부와 지역주민이 결정할 문제
- 중앙정부가 자신의 목적을 위해서 개발을 해야 한다면, 개 발권과 규제권을 가진 지방정부의 허가를 받게 하는 것이 지방자치의 정신에도 부합
◦다른 지역에 피해를 주지 않는 한, 건축협정제를 도입하여 지역주민들이 원하는 시설을 허용하고 금지할 수 있게 함.
- 토지이용이 수요의 변화에 대해 신속하고 유연하게 반응하 도록 만들어 갈 수 있음.
- 이것을 위해서는 건축협정이 건축법과 국토계획법에 우선 할 수 있게 허용해야 함.
Ⅰ. 서 론
주택이나 상가, 공장용지 등의 값이 낮아지고 국민들의 공 간 생활이 풍요로워지려면, 토지나 주택 등의 수요가 있는 곳 에 충분한 공급이 이루어져야 한다. 그러나 우리나라는 전통 적으로 공급을 늘리기보다는 수요를 억제하는 정책에 치중해 왔다. 부동산 값이 오를 때마다 등장하는 투기억제책들이 그 것이다. 투기억제책으로 시장을 마비시키고 일시적으로 매매 가격을 잡을 수는 있겠지만, 소비자들의 주거비 부담을 낮출 수는 없다. 오히려 주택건설 등 건축행위를 억제해서 주거비 부담은 높아진다. 장기적으로는 매매가격도 더욱 높여 놓는다.
높은 집값･땅값 문제에 대한 궁극적 대안은 공급을 확대하는 것이다. 또 단순히 공급을 늘리는 것이 아니라 필요한 지역, 다시 말해서 집값, 땅값이 비싼 지역에 집중적으로 공급이 늘 어야 한다.
그런데 다른 재화들과는 달리, 토지공급을 늘리는 데에는 정부의 적극적 역할이 필요하다. 택지공급에서의 병목 현상 때문이다. 문제는 기존 농지 및 임야들이 작은 면적으로 쪼개 져 소유되어 있다는 사실에 기인한다. 그렇기 때문에 도시개 발에 필요할 정도의 대규모 필지로 만들려고 하면 수백 수천 의 토지소유자로부터 필지를 매입해야 하고 그 과정에서 필연 적으로 소위 ‘알박기(Hold-out)’ 현상이 나타난다. 즉 농지의 분 할 소유라는 특성 때문에 도시개발을 위한 필지의 합병에는
높은 거래비용이 발생하게 되는 것이다. 따라서 불가피하게 수용권을 발동할 수밖에 없고 그건 정부의 고유권한이다. 물 론 원래의 토지소유자에게는 손해가 가지 않도록 충분한 보상 이 이루어진다는 전제가 필요하지만, 어쨌든 정부가 없이는 난 개발을 피할 정도의 대규모 택지개발은 어렵다.
여기에는 한 가지 단서가 있다. 토지의 개발과정에서 정부의 적극적 역할이 필요하긴 하지만, 그것은 ‘시장흉내내기(Market Mimicking)’1)에 그쳐야 한다는 것이다. 즉 알박기 같은 현상이 없었다면 시장에서 어떤 개발이 일어났을 것인지를 추정해서 정부가 그런 개발을 해주어야 한다는 것이다. 규제나 보전도 마찬가지다. 주민들이 스스로의 노력으로 규제를 만들었다면 어떤 것이 나왔을지까지 상상해서 현실의 규제도 그렇게 만드 는 것이 시장실패의 보완자로서 정부가 해야 할 역할이다.
그러나 현실에서의 정부는 그 한계를 넘어 지역균형개발, 수도권억제, 녹지보전, 식량안보 등 여러 가지의 정치적 목표 를 추구하기 위한 수단으로 토지에 관한 자신의 힘을 사용해 왔다. 이 연구는 농지/임야 토지관련 제도 중에서 시장경제원 리, 즉 수요와 공급 원리의 작동을 방해하는 것들을 찾아 내어 개선책을 제안하는 데에 그 목적이 있다.
1) H. Shäfer and C. Ott, The Economic Analysis of Civil Law, Edward Elgar, 2004, pp.296-308.
Ⅱ. 우리나라의 농지 및 임야 관련 규제의 개관
‘법 형식적’으로 볼 때 우리나라의 모든 토지이용규제에 관 한 기본 골격은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획 법)에서 정하고 있다. 이 법에 의하면 전 국토는 도시지역, 보 전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역, 농림지역, 자연환경 보전지역의 6개의 용도지역으로 구성된다. 이것은 과거 국토 이용관리법에 의한 용도지역 중 준도시지역과 준농림지역의 구분을 3개의 관리지역으로 개편 분류하고, 비도시지역에 대 한 용적률과 건폐율 규제를 강화한 것이다. 그 구체적 내용을 살펴보면 다음의 <표 1>과 같다.
용도지역 구분의 핵심은 과거의 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합해서 도시계획과 같은 수준의 규제를 한다 는 것이다. 관리지역을 계획관리, 생산관리, 보전관리의 3개 지역으로 세분하는 작업은 ‘토지적성평가’라는 과정을 거쳐서 하게 되어 있다.
한편 국토계획법상의 용도지역 구분이 ‘법 형식적’으로 국토 계획의 기본이라고 말한 것은 농지와 산지의 경우 규제의 실 질적 내용을 농지법과 산지법에서 정하고 있기 때문이다. 쉽 게 말해서 국토계획법의 주무부처인 건설교통부가 도시지역 이외의 규제를 아무리 바꾸고 싶어도 농지법과 산지법의 주무 부처인 농림부와 산림청이 동의하지 않으면 불가능하다. 어떤 땅을 농지나 임야로 할 것인지, 그리고 그것을 사용함에 있어
어떤 규제를 가할 것인지에 대한 대부분의 내용은 국토계획법 이 아닌, 농지법과 산지관리법에서 결정한다.
<표 1> 용도지역과 건폐율･용적률 규제의 내용
과거(국토이 용관리법 ) 현 재(국토계획 법)
용도지역 세 분 건폐 율 용적률 용 도지역 세 분 건 폐율 용적률
도시 지역
주 거
제1종 전용 5 0 10 0
도 시 지 역
주거
제1종전용 좌 동 좌동
제2종 전용 5 0 15 0 제2종전용 〃 〃
제1종 일반 6 0 20 0 제1종일반 〃 〃
제2종 일반 6 0 25 0 제2종일반 〃 〃
제3종 일반 5 0 30 0 제3종일반 〃 〃
준주거 7 0 70 0 준주 거 〃 5 00
상 업
중심상업 9 0 1,500
상업
중심 상업 좌 동 좌동
일반상업 8 0 1,300 일반 상업 〃 〃
근린상업 7 0 90 0 근린 상업 〃 〃
유통상업 8 0 1,100 유통 상업 〃 〃
공 업
전용공업 7 0 30 0
공업
전용 공업 〃 〃
일반공업 7 0 35 0 일반 공업 〃 〃
준공업 7 0 40 0 준공 업 〃 〃
녹 지
보전녹지 2 0 80
녹지
보전 녹지 〃 〃
생산녹지 2 0 10 0 생산 녹지 〃 〃
자연녹지 2 0 10 0 자연 녹지 〃 〃
준도시 6 0 20 0 계 획관리 40 1 00
생 산관리 20 80
준농림 4 0 80 보 전관리 20 80
농 림 6 0 40 0 농 림 20 80
자 연환경보전 4 0 80 자연 환경보전 20 80
농지법은 우리나라의 모든 농지를 농업진흥지역(이하 농진지 역) 내의 농지와 농진지역 밖의 농지로, 그리고 농진지역은 농 업진흥구역과 농업보호구역으로 다시 구분한 후 각각에 대해
서 허용되는 행위와 금지행위를 규정하고 있다. 농업진흥지역 은 대개 경지정리가 되었거나 경지정리 계획이 세워져 있는 넓은 평야의 농지로 보면 될 것이다. 농업진흥지역 안의 토지 는 농업 이외의 다른 용도로 전용이 거의 불가능하다. 농진지 역 밖의 토지는 어느 정도 전용의 가능성이 열려 있는데, 전용 을 하려면 농지법과 국토계획법의 적용을 받게 된다.
산지는 산지관리법에 의해서 보전산지와 준보전산지로 구분 된다. 보전산지는 다른 용도로의 전용이 매우 까다로운 땅으 로서 임업용 산지, 공익용 산지로 나뉜다. 보전산지 이외의 산 지는 준보전산지라고 부른다.
이런 법적인 규제들의 실질적인 효과는 우리나라의 토지들 중 어느 정도가 농지와 임야로 지정되어 있는지에 의해서 결 정된다. 다시 말해서 농지와 산지에 대한 규제가 매우 심하더 라도 그 면적이 작다면 규제의 실질적인 효과는 미미할 것이 다. 전 국토 중 농지와 임야의 면적이 어느 정도인지를 가장 잘 보여 주는 수치는 지목을 기준으로 한 분류이다. 지목은 지 적법에 의해서 지정되는데, 지목은 23개의 종류가 있으며, 그 중에서 농지에 속하는 것은 주로 전(밭), 답(논)이며 산지에 해 당하는 것은 임야이다. 지목을 기준으로 해서 전 국토를 분류 해 보면 전답이 전체의 20%, 산지가 65%이다. 도시적 용도의 토지라고 할 수 있는 대(垈)와 도로는 4%, 기타 하천 등이 9%
를 차지하고 있다. 실질적으로 도시적 용도로 사용하고 있는 토지는 전 국토의 5% 정도인 셈이다. 전체 산지면적 중 77.1%
가 보전산지이며 나머지 22.9%가 준보전산지이다. 한편 농업진 흥지역이 전체의 농지면적에서 차지하는 비율은 57%이다.
<그림 1> 지목별 토지이용 구성비
자료: 건설교통부, 건설교통통계연보, 200 3.
http ://w ww.land .g o.kr/lan dinfo/state/lan duse/200 3/0 7/2 9/285,173 7,0 ,0 ,0.jsp
토지이용규제에 관한 기본골격은 이들 세 법에 의해서 세워 져 있지만, 그 밖에도 많은 법률들이 토지이용을 규제하고 있 다.2) 그중에서 가장 중요한 것은 도시근교지역의 개발을 제약 하는 개발제한구역 제도, 서울과 인천, 경기도지역의 개발을 막는 수도권정비계획법 등일 것이다.
한편 새로운 국토계획법에는 토지적성평가, 도시관리계획, 제2종지구단위계획, 개발행위허가, 기반시설연동제 등 여러 가 지의 새로운 정책수단들이 도입되었는데, 그것들간의 개념적 관계는 다음의 <그림 2>로 요약될 수 있다.
2) 정희남･박동길･김승종, 지역지구제의 행위규제 분석 연구(II), 국토연 구원, 2003, p.41.
<그림 2 > 새로운 정책수단들간의 연계성
기반시설연동제 기반시설연동제 기반시설연동제 광역도시계획
광역도시계획 광역도시계획
도시기본계획 도시기본계획
도시기본계획 도시관리계획도시관리계획도시관리계획
제2종지구단위계획 제
제22종지구단위계획종지구단위계획 토지적성평가 토지적성평가 토지적성평가
개발행위허가 개발행위허가 개발행위허가
입 지 기 준 계획방향
계획방향, 계획내용
입지기준제한
기반 시설 계획 기반시설
구역외 비용부담 행위규제
용 도 세 분 화
기반시설계획 시가화예정용지 광역교통시설 간선시설
도시계획 시설
허가기준 개발규모
방향 제시
상위계획과 부합
지침계획, 시가화예정
구역지정
기초 조사 단계 기초 기초 조사 조사 단계 단계
계획 수립 단계 계획 계획 수립수립 단계단계
계획 집행 단계 계획 계획 집행 집행 단계 단계
용도배분
기반시설연동제 기반시설연동제 기반시설연동제 광역도시계획
광역도시계획 광역도시계획
도시기본계획 도시기본계획
도시기본계획 도시관리계획도시관리계획도시관리계획
제2종지구단위계획 제
제22종지구단위계획종지구단위계획 토지적성평가 토지적성평가 토지적성평가
개발행위허가 개발행위허가 개발행위허가
입 지 기 준 계획방향
계획방향, 계획내용
입지기준제한
기반 시설 계획 기반시설
구역외 비용부담 행위규제
용 도 세 분 화
기반시설계획 시가화예정용지 광역교통시설 간선시설
도시계획 시설
허가기준 개발규모
방향 제시
상위계획과 부합
지침계획, 시가화예정
구역지정
기초 조사 단계 기초 기초 조사 조사 단계 단계
계획 수립 단계 계획 계획 수립수립 단계단계
계획 집행 단계 계획 계획 집행 집행 단계 단계
용도배분
자료: 채미옥, 계획적 국토관리를 위한 정책수단의 운용 실태 및 개선방안 연구, 국토연구 원, 2 005. 3 . 2.
이 같은 우리나라의 토지이용규제를 어떻게 볼 수 있을까?
과연 토지이용규제에 대한 정부의 규제들은 정당하고 효율적 인 것인가. 먼저 도시용지의 공급에 있어 정부와 민간의 역할 이 무엇인지에 대한 기본적 시각부터 정리하기로 한다.
Ⅲ. 도시용지 공급에 있어 정부와 민간의 역할
1. 토지의 용도 결정과 토지시장
논의의 출발점은 토지가 인간을 위해서 존재한다는 전제이 다. 토지 위에는 인간말고도 수많은 동물과 식물과 미생물들 이 살고 있지만, 그들의 삶조차도 인간을 위한 것이다. 그들을 보존할 필요가 있지만 그것 역시 인간을 위한 보존일 때 의미 를 가진다는 것이 이 연구의 출발점이다.
그래서 토지는 인간의 욕구를 충족시켜 주는 수단이어야 한 다. 인간이 농산물을 필요로 하면 농지로 쓰여야 하고, 주택을 필요로 하면 택지로 쓰여야 하며, 공산품을 필요로 하면 공장 부지로, 여가와 휴식을 필요로 하면 공원과 개방된 수풀로 쓰 여야 한다.
물론 같은 토지를 놓고도 여러 사람들이 여러 가지의 용도 로 사용하고자 하기 때문에 갈등이 생길 수 있다. 그때 그것을 가장 잘, 그리고 평화롭게 해결하는 방식이 사유재산제도와 시 장경제이다. 가장 지불의사가 높은 사람에게 그 땅의 이용권 과 점유권을 부여하는 것이다. 지불의사가 높은 사람은 대개 효율적으로 이용할 사람이기도 하다. 또 양도권은 그 땅이 다 시 지불의사가 더 높은 사람에게로 이전되어 가게 한다.3)
3) 이것을 코우스의 정리라고 부른다. 코우스의 정리에 대해서는 D. Meza,
토지의 용도는 끊임없이 변해 왔다. 인구가 희박할 때는 원 시 상태로 또는 자연 상태의 숲이나 습지 같은 것으로 방치되 던 땅들이 인구의 증가로 인해 점차 농지로 변해 왔다. 수천 년 동안 전 국토의 26%가 숲에서 농지로 바뀌었다. 근대에 들 어 그 변화는 도시화라는 형태를 취했다. 그것은 농지와 숲을 헐어서 주택과 학교와 도로와 점포와 사무실과 교회를 만드는 과정이었다. 이 연구에서 우리의 주된 관심은 농지와 임야가 도시적 용도로 바뀌어 가는 과정이다.
일반적인 재화들은 그 이전 과정을 소유자의 재량에 맡기면 된다. 목재를 예로 들자면, 그것을 펄프의 원료로 사용하든 가 구의 재료로 사용하든 그 나무의 주인이 알아서 하면 된다. 큰 그림 속에서 본다면 토지도 동일한 원리를 따르면 된다. 예를 들어 설명해 보자. 지금까지 자기 땅에 쌀농사를 지어 온 농민 이 있다. 이제 쌀시장이 개방돼서 그 땅에 미나리를 심는다고 해도 그건 농지소유자의 자유다. 그러면 그 땅을 아파트 개발 업자에게 팔아서 거기에 아파트가 지어지도록 하는 것도 안 될 이유가 무엇인가. 큰 그림 속에서 보았을 때, 그 과정에 정 부를 포함한 제3자들이 개입할 이유가 없다.
2. 규제의 논리들
토지의 용도 결정을 시장에 맡기는 것에 대해서 여러 가지 의 반대 의견이 제기될 수 있는데 각각의 견해가 어느 정도나
Coase Theorem, The New Palgrave Dictionary of Economics and the Law, MacMillan Reference Limited, 1998, pp.270-281.
정당한지 살펴보자.
첫째, 토지의 용도를 자기 마음대로 정할 경우 인근의 토지 에 피해를 줄 수 있기 때문에 규제가 필요하다는 것이다. 상당 한 설득력을 가진 논리이다. 그러나 그 피해가 과연 진정한 피 해인지 아니면 피해자임을 주장하는 본인이 마땅히 감수해야 하는 수인(受忍)한도 내의 것인지는 잘 따져 보아야 한다. 한 논에서 농약을 살포할 때 옆 논에서 작업하는 농민이 피해를 받을 수 있지만, 자기도 옆 농민에게 피해를 준다는 것을 감안 해서 상당한 정도까지는 참아 내야 한다. 마찬가지로 자기도 조만간 자기 땅을 아파트 개발업자에게 팔아 버릴 것이라면, 인근 농지에 아파트가 들어선다고 해서 이의를 제기하는 것은 기회주의적 행동이라고 볼 수 있다.
그럼에도 불구하고 지나친 행동은 분명 타인에게 피해가 될 것이고 제3자가 소송을 하거나 정부가 규제를 하는 것이 정당하 다. 그런 경우의 규제는 정부의 정당한 영역이다. 하지만 인근 에 피해가 가지 않는 토지이용은 정부규제의 대상이 아니다.
두 번째의 반대의견은 기반시설에 대한 부담과 관련되어 있 다. 도로도, 학교도, 상하수도도 없는 곳에 아파트가 들어서면 안 된다는 것이다. 물론 기반시설도 설치되지 않은 동네에 아 파트만 덜렁 들어선다면 생활이 무척 불편할 것이다. 그래서 주거나 상업시설과 더불어 기반시설이 동시에 갖추어지는 것 이 가장 이상적이다.
하지만 그렇다고 해서 기반시설이 없는 지역에 집을 짓지 말아야 한다고 주장하는 것은 비약이다. 이것은 ①기반시설이 없는 곳에 일단 집을 짓고 기반시설은 사정이 허락하는 대로 나중에 설치하게 할 것인가, 아니면 ②기반시설이 들어올 때
까지 집짓기를 아예 금지할 것인가 사이에서의 선택 문제이 다. 필자는 전자가 옳다고 생각한다. 언제 들어올지도 모르는 기반시설을 언제까지 기다려야 하는가. 후생경제학적으로 따 져 보더라도 전자의 선택을 했을 때에 기반시설 설치 시까지 의 효용이 더 나온다.
게다가 이런 것도 따져 보아야 한다. 난개발의 문제가 아직 기반시설을 설치하지 않은 정부의 잘못인가 아니면 기반시설 도 없는데 집을 짓고 사는 사람들의 잘못인가. 쉽게 구할 수 있는 답은 아니지만, 개발업자의 잘못이라고만 치부하기도 어 려운 것이 사실이다. 그렇다면 그들의 개발행위를 금지하는 것도 늘 정당한 것만은 아니다.
식량안보나 경관의 파괴 같은 문제도 지적되곤 한다. 그것 들에 대해서도 여러 가지의 재반론이 가능하지만, 그럴 가능성 이 있다고 해 보자. 그 다음에 그것을 해결하기 위해 취할 수 있는 방도는 농지소유자가 그런 가치를 충분히 고려하도록 충 분한 보조금을 주는 것이다. 필자는 지금도 농업이나 임야에 대해 충분한 보조금이 지급되고 있다고 생각한다.4)
네 번째의 반대의견은 시장에만 맡겨둘 경우 지나치게 소규 모 단위의 개발이 이루어져, 소비자들의 선호가 제대로 반영되 지 않는다는 것이다. 다시 말해서 소비자들은 분당이나 일산 신도시 같은 대규모의 주거단지를 선호하는데, 토지소유자의 자발적 결정에만 맡겨 두면 필지합병을 하지 못해서 나홀로 아파트와 같은 소규모의 분산된 개발밖에는 할 수 없게 된다.
이건 충분히 설득력 있는 가능성이고 실제로 용인에서는 소규
4) 김정호, 왜 우리는 비싼 땅에서 비좁게 살까, 삼성경제연구소, 2005, pp.21-36.
모의 분산된 개발 때문에 홍역을 앓아 왔다. 이 문제를 해결하 기 위한 가장 좋은 방법은 수용권을 동원해서 신도시와 같이 잘 계획된 대규모의 택지를 조성하는 것이다.
3. 바람직한 정부 개입 방향: 시장흉내내기
지금까지 살펴보았듯이 토지시장에 대한 규제 또는 자유의 제한에는 상당한 근거들이 있다. 하지만 현실의 규제는 그런 범위를 넘어 가는 것들이 많다. 이것을 이해하기 위해서 앞에 서 제시한 반대 사유가 모두 해결된 상황, 또는 애초부터 그런 문제가 없는 상황을 생각해 보자. 한 사람이 독립된 지역에 천 만 평 정도의 땅을 소유하고 있는 경우를 가정하면 될 것이다.
그런 상황이라면 그곳에서의 토지이용이 인근지역에 피해를 줄 이유도 없고, 기반시설도 개발자 스스로 해결하게 된다.
그런 상황이라면 농지나 임야의 소유자가 자기 땅의 용도를 마음대로 결정해도 될까. 여기에 대한 필자의 답은 “그래야 한 다”이다. 안 될 이유가 무엇인가. 그 농지에 집을 짓든 반도체 공장을 짓든 그건 토지소유자의 자유에 속할 일이다. 자유롭 게 결정하지만, 그곳에는 사회가 필요로 하는, 아니 소비자가 필요로 하는 용도의 토지이용 또는 건축이 이루어질 것이다.
자기 땅에 주거지역을 조성하든, 공장을 짓든, 할인점을 짓든 수요가 없다면 누구도 그런 일을 하지 않을 것이기 때문이다.
따라서 토지소유자가 농지나 임야를 다른 어떤 용도로 사용하 든 제3자인 정부가 간섭해야 할 이유가 없다. 목재를 어떤 용
도로 사용할지 주인에게 맡기듯이 토지의 용도를 농업용으로 쓸지 아니면 도시용으로 쓸지도 전적으로 주인에게 맡기면 된 다.
그러나 앞의 전제조건들이 충족되지 않는 경우들이 많다.
예를 들어 한 토지의 이용은 인근 토지에 대해서 피해를 줄 수도 있다. 그럴 경우에 용도지역제를 통해서 허용과 금지 행 위를 구분할 수 있다. 또 기반시설을 설치하기 위해 소유자가 원하지 않더라도 강제로 부담금이나 세금을 거둘 수 있다. 경 관이나 기타 공익적 기능을 보호하기 위해 농지와 임야에 보 조금을 지급하거나 (보상을 전제로) 규제를 할 수도 있다.
더욱 중요한 역할은 수용권의 행사이다. 주거지역을 만들거 나 새로운 도시를 만드는 데에는 규모의 경제가 있다. 주택뿐 만 아니라 도로와 공원과 상가와 학교 같은 것들이 같이 들어 가야 하기 때문이다. 그래서 대규모의 개발이 필요하다. 예를 들어 가장 비싼 주거단지가 된 분당 신도시는 6백만 평에 달 한다. 문제는 그런 땅을 사 모으기가 지극히 어렵다는 사실에 있다.
그건 우리나라 농업의 영세성과 상당한 관련이 있다. 만약 기존의 농지가 수백만 평 단위로 소유되어 있다면 문제가 없 다. 농지소유자간에 경쟁이 있을 것이고 개발업자는 그중의 어느 하나로부터 토지를 사서 대규모로 개발하면 된다. 그러 나 과거 농지개혁의 영향으로 우리나라의 농지는 작은 면적 단위로 쪼개져 있다. 그 때문에 시장거래를 통해서 수십만, 수 백만 평을 사 모으려다 보면 필연적으로 알박기 현상이 나타 난다. 이 문제를 해결하기 위해 수용권이 필요해진다. 그건 정 부의 몫이다. 그렇지 않으면 소규모의 개발, 계획성이 낮은 개
발이 주로 이루어질 것이다.
이처럼 정부가 해야 할 일은 외부불경제를 통제하고, 기반 시설을 설치하며, 필지의 합병을 성사시켜 주는 일이다. 정부 가 그 역할에 충실할 때, 수요와 공급의 법칙은 시장에만 맡겨 두었을 때보다 더 잘 구현될 수 있다. 수요가 있는 스타일의 집이 지어질 것이고, 수요가 있는 공동체가 만들어질 것이다.
강남과 같은 성격의 주거지가 인기 있다면 그런 주거지가 공 급될 것이고 별장형 주거지의 인기가 높아지면 그런 주거지가 공급될 것이다. 그건 학교이든 공장이든 상가이든 모두 마찬 가지다. 이처럼 정부의 역할은 시장의 결점을 보완해 주는 것 이어야 한다. 그렇게 함으로써 소비자들의 수요는 더욱 충실 히 충족되어 나갈 것이다.
그러기 위해서는 정부가 ‘시장흉내내기(Market Mimicking)’에 충 실해야 한다. 시장이 작동하지 못하는 이유는 거래비용이 높 기 때문이다. 시장흉내내기란 거래비용이 낮을 경우 시장에서 일어났을 일을 정부가 대신 만들어 주는 것이다. 그러기 위해 정부는 스스로 다음과 같은 질문을 계속해 봐야 한다. 토지가 수백만 평 규모로 소유되어 있어서 알박기 현상이 일어나지 않는다면 시장에서는 언제 어떤 지역에 어떤 형태의 개발이 일어났을까? 그 답을 추측해서 그 장소와 시기에 그런 형태의 필지를 공급해 주는 것이 토지이용에 있어서 효율적인 시장흉 내내기이다. 그런 일에 충실할 때에 정부도 소비자의 욕구를 충족하는 일에 봉사하게 된다.
4. 현실의 규제와 부작용
토지시장에 대하여 어느 정도의 정부 개입이 필요하지만, 그것은 시장흉내내기에 그쳐야 함을 설명했다. 그러나 불행히 도 일단 정부가 재량권과 권력을 가지게 되면 자기 고유의 목 적과 역학관계에 의해서 작동한다. 그 권력은 시장기능을 더 욱 온전하게 만들어가기보다는 시장기능을 왜곡하고, 대체하 고, 파괴하는 용도로 사용되는 경우가 많다.
수도권지역에서의 농지나 임야에 대한 규제를 생각해 보자.
농지와 임야는 도시 토지에 비해서 값이 싸기 때문에 그 땅들 을 풀어서 신도시를 만든다면 농민에게도, 도시민들에게도 모 두 이익이다. 도시용지가 늘어날수록 공원용지의 비율도 자연 스럽게 증가하기 때문에 도시민들이 쉽게 자연을 즐길 수 있 게 된다.
물론 개별토지이용자의 결정에만 맡겨 놓으면 난개발이 이 루어질 수 있다. 따라서 정부가 택지개발계획이나 신도시건설 등을 통해서 그런 문제를 해결할 수 있다. 여기서 정부가 명심 할 부분은 자신들의 개입 목적이 개발을 하면서도 주민들을 살기 좋게 만드는 것이지 개발의 억제에 있지 않다는 것이다.
그러나 중앙정부의 권력유지 욕구와 지방주민들의 수도권 발전에 대한 질투, 단기적 혼잡방지에 대한 집착 같은 이유들 로 수도권지역의 개발은 극도로 제한되어 왔다. 그 결과 토지 에 대한 수요가 가장 많은 곳에 공급은 가장 적게 이루어져 왔다.
토지문제에 대해서 중앙정부가 손을 떼고 서울시, 경기도, 인천시에 맡겼다면 개발은 더 많이 이루어졌을 것이다. 인구
도 조금은 더 늘었을 것이다. 그러나 그것이 나쁜 것은 아니 다. 주거환경의 쾌적성은 높아졌을 것이고, 혼잡은 완화되었을 것이다. 좁은 면적에 인구가 늘면 혼잡이 심해지지만, 인구가 늘더라도 토지사용량이 더 빠른 속도로 늘면 혼잡은 오히려 덜해진다.
토지이용에 대한 부적절한 규제는 수도권만의 문제가 아니 다. 100개도 넘는 법률과 규제들이 전 국토를 규제의 사슬로 옭아매어 왔다. 그린벨트 때문에 주민들이 살 수 없다고 아우 성을 쳐도 중앙정부는 일관성만을 내세워 억눌러만 왔다. 시 장개방을 앞두고 농민들이 농사 지을 희망을 잃고 있을 때에 그들의 가장 중요한 재산인 농지라도 팔 수 있다면 도시 생활 을 시작할 수 있을 터이다. 그러나 팔 사람도 없는 데다가 값 도 형편없어서 팔 수가 없다. 농지소유상한제, 농지취득자격제 도, 농지전용제한 같은 것들이 귀중한 토지를 무가치한 존재로 전락시켜 놓고 있다. 산지 역시 다를 것이 없다.
우리나라의 전 인구 4,800만 명 중 93%가 전 국토의 5%에 몰려 산다. 300억 평 중 20%는 늘 적자가 난다고 아우성인 농 업에 사용되고 있다. 국토의 2/3가 숲인데도, 정작 사람들이 살아가는 도시에는 푸른 공원을 찾아보기 힘들다. 이건 정부 가 시장을 보완하는 것이 아니라 시장을 파괴해 왔음에 대한 증거가 된다. 정부가 시장의 진정한 보완자 역할을 하려면 수 요가 있는 곳에 공급이 이루어지도록 도왔어야 한다. 그것이 서울과 그 인근지역이라고 해도 다를 것이 없다. 주택지와 할 인점과 학교용지와 공원용지를 지금까지보다 세 배, 네 배 공 급했어야 한다. 정부는 오히려 그 반대로 행동해 왔다. 수요가 있는 곳에는 공급을 억제하고, 수요가 없는 곳에 집중적으로
공급하는 어리석음을 반복해 왔던 것이다.
그러다 보니 그 넓고 많은 땅을 놔두고도 사람들은 높은 집 값에 시달려야 한다. 토지시장이 제대로 작동한다면, 그리고 정부가 충실하게 ‘시장흉내내기’를 해준다면 새로 지어지는 주 택의 값은 <농지가격 + 건축비 + 기반시설 설치비> 정도에 머 물 것이다.5) 만약 집값이 그보다 비싸다면 더욱더 많은 건축 행위가 이루어져서 값은 결국 그 수준으로 떨어지게 될 것이 다. 지금의 물가를 기준으로 본다면 수도권의 경우 그 값은 평 당 450만원을 넘지 않을 것이다. 순수한 농지의 값은 평당 100 만원을 넘기 힘들고 건축비와 기반시설 설치비는 평당 350만 원 정도면 될 것이기 때문이다. 그러나 현실은 어떤가. 수도권 에 새로 지어지는 집값이 평당 1,000만원을 육박한다. 소비자 들은 뻔히 평당 몇 십만원도 안 하는 농지를 놔 둔 채 그런 비 싼 집을 사야만 하는 것이다.
이처럼 도시용지의 값이 비싼 근본 원인이 지나치게 엄격한 규제에 있음에도 불구하고, 정부와 국민은 건축업자와 투기꾼 을 탓한다. 그들이 폭리를 취해서 값이 비싸진 것이니까 원가 를 공개하라는 요구도 따른다. 그러나 건축업자들이 할 일은 자선사업이 아니라 수요가 있는 집을 지어 팔릴 만한 가격에 파는 것이다. 팔릴 만한 가격이란 주변지역의 시세를 말한다.
새 집이니까 그보다 약간 비싸게 받으려고도 할 것이다. 당연 히 그래야 하는 것 아닌가. 값은 그것의 가치대로 받아야 한 다. 그렇지 않다면 공급이 억제되어 장기적으로는 소비자가
5) 이렇게 되기 위해서는 도시의 경계가 지금보다 훨씬 더 확장되어야 한 다. 그렇게 될 때까지 택지의 공급이 확장되면, 새 주택이 지어지는 지 역의 기존 주택값은 새 주택과 비슷한 수준을 유지할 것이다.
오히려 손해를 본다. 물론 지금의 제도 중 공영개발택지를 감 정가로 건설업자에게 분양하는 것은 문제다. 그건 경쟁입찰로 바꾸는 것이 옳다. 그렇게 하면 건설업자들의 폭리 문제는 사 라진다. 하지만 그들의 폭리를 막는다고 원가를 공개하거나 분양가를 규제하는 것은 최초분양자의 폭리를 용인하는 것에 불과하다.
5. 토지공급의 확대와 규제권의 지방화
높은 집값 문제에 대한 해법은 수요가 있는 곳 또는 집값이 비싼 곳에 토지를 공급해 주는 것이다. 예를 들어 평당 450만 원으로 분양하더라도 미분양을 우려해야 할 정도가 될 때까지 정부가 택지를 공급해 주는 것, 그것이 올바른 해법이다. 그러 려면 수도권 규제를 폐지해야 한다. 또 토지규제에서 중앙정 부가 손을 떼어 진정한 의미의 지방화를 실현하고, 규제자에게 보상의무를 확실히 부과하는 것이 필요하다.
사실 수도권 규제와 규제권의 지방화는 하나로 묶여 있는 문제들이다. 수도권 규제를 폐지하면 규제권의 상당 부분이 수도권 지방정부로 넘어갈 것이기 때문이다.
토지규제권을 지방에 주게 되면, 지방정부들은 그 지역주민 의 입장에서 토지규제들을 재평가하게 될 것이다. 그린벨트도, 농지와 산지에 대해서도 그렇게 하게 될 것이다. 그래서 지금 과 같은 식량안보 논리나 지역균형개발 논리 같은 것이 끼어 들 여지가 줄어들 것이고, 또 그렇게 되는 것이 옳다. 반도체
기업이 국가의 이익이 아니라 자신의 이익을 추구함에도 불구 하고 결과적으로 국가의 이익에 기여하듯이 지방정부도 자신 의 이익을 추구하다 보면 국가 전체의 이익에 기여하게 된다.
그 과정에서 도시용 토지의 공급량이 상당히 늘어나게 될 것 이다.
물론 한 지역에서의 토지규제가 다른 지역주민에게 피해를 줄 수 있지만, 그렇다고 해서 중앙정부가 지방의 토지이용 자 체를 막는 이유가 될 수 없다. 반도체 회사가 주변지역에 환경 오염을 끼칠 수 있다고 해서 반도체 회사의 운영 자체를 국가 가 맡을 이유가 없는 것과 마찬가지다.
토지규제권의 지방화를 단순히 토지공급을 늘리기 위한 목 적만으로 주장하는 것이 아니다. 지방화는 규제의 품질을 높 이기 위해서도 필요하다. 토지이용과 관련된 외부불경제는 전 국토를 기준으로 본다면 아주 국지적인 수준에서 발생한다.
대부분의 토지이용 행위들은 반경 수백 미터 내에만 영향을 준다. 교통량 같은 경우 비교적 넓은 지역에 영향을 줄 수도 있지만, 그것도 전 국토의 관점에서 보면 여전히 국지적이다.
분당에서의 토지이용이 서울 시내에 영향을 주는 정도라고 보 아야 한다. 분당 땅에 일어나는 일이 전라도나 경상도 사람들 에게 해를 끼치는 일은 상상하기 힘들다.
외부불경제의 그 같은 국지성을 고려한다면 그것에 대한 통 제도 지역을 단위로 하는 것이 맞다. 즉 분당에서의 토지이용 은 분당지역의 지방정부가 맡고 순천지역의 토지이용은 순천 지역의 지방정부가 알아서 하면 된다. 또 국지성이 더욱 강한 토지이용 행위들은 구나 동 단위, 또는 어떤 경우는 블록 단위 의 주민들에게 규제권을 주는 것이 좋을 경우도 많을 것이다.
중앙정부 주도의 토지이용규제는 여러 가지의 부작용을 낳 는다. 첫째는 정보가 부족한 상태에서 규제가 이루어지게 된 다는 것이다. 토지규제가 제대로 이루어지려면 규제자가 행위 별로 발생시키는 외부불경제의 성격을 잘 이해해야 하고, 또 그것의 영향을 받는 지방주민들이 선호를 잘 파악하고 있어야 한다. 그러나 중앙정부는 그것을 잘 알 방법이 없다. 서울 출 신 국회의원이 경상도 봉화군에서 토지개발하는 것이 동네주 민들에게 어떤 영향을 주는지, 그리고 그곳 주민들이 진정으로 원하는 것이 무엇인지 알 방법이 없다. 또 과천의 청사에 앉아 있는 건설교통부 공무원이 철원군에 할인점이 들어설 때 그 지역에 어떤 일이 일어날지, 그리고 주민들이 무엇을 원하는지 파악할 수 없다. 따라서 중앙정부의 규제입법이나 행정규제는 지방의 현실에서 동떨어진 것일 가능성이 높다.
김영삼 정권 당시 준농림지역의 규제완화가 지방정부의 허 가 남발을 통해서 난개발의 원인이 되었다고 생각하는 사람들 이 많다. 겉으로 드러나는 현상만을 보면 그 말이 맞다. 그러 나 개발허가의 요건은 중앙정부가 만들어 놓은 것이라는 사실 을 생각해 본다면 오히려 권력의 중앙집중이 난개발의 원인이 라고 보는 편이 옳다. 중앙정부가 만들어 준 허가 기준에 따라 개발행위 허가신청이 들어왔을 때 지방정부가 거부하기는 어 려웠을 것이다. 난개발은 그 결과물이었다. 개발허가기준이든 규제완화이든 지방정부에게 그 권한을 주었다면 용인이나 죽 전 등에서 나타났던 것과 같은 난개발은 겪지 않아도 되었을 것이다.
더욱 큰 부작용은 중앙정부의 토지규제가 지방정부의 지대 추구(Rent Seeking)수단이 되어 버린다는 것이다. 지대추구란 쉽
게 말해서 도둑질처럼 자신이 스스로 생산하지 않은 것을 취 하려고 하는 행위를 말한다. 토지이용규제가 지방정부에게 지 대추구의 수단이 될 수 있는 것은 다른 지방의 발전을 억제함 으로써 반사이익을 얻을 수 있기 때문이다. 수도권지역에서의 토지이용을 억제함으로써 충청도나 강원도가 반사이익을 얻으 려고 하는 것은 전형적인 지대추구 행위다.
이와 관련해서 지역균형개발이라는 것을 국가정책의 목표로 하는 것이 옳은가에 대한 논의가 필요하다. 결론부터 말하자 면 ‘아니다.’ 학계에서는 ‘장소의 번영(Place Prosperity) 대 사람의 번영(People Prosperity)’이라는 논쟁이 있었다.6) 특정 지역의 번영 을 국가정책의 목표로 삼아야 하는가 아니면 지역과는 관계없 이 사람 자체를 잘 살게 하는 데에 초점을 두어야 하는가에 대한 논쟁이다. 답은 이미 후자로 결정이 났다. 즉 국가의 정 책은 사람의 번영을 목표로 해야지 장소의 번영을 목표로 해 서는 안 된다는 것이다. 가난한 사람을 도와주고자 한다면 지 역과 관계없이 소득수준이 일정 수준 이하인 사람을 도와주는 것이 옳지, 지역에 대해서 지원을 해서는 안 된다는 것이다.
그 사람이 낙후지역에 있건, 아니면 번영하는 지역에 있건 가 리지 않고 소득수준에 따라 지원하는 것이 올바른 정책이다.
낙후지역에 대한 지원이 그 지역의 부자에게 보조금 역할을 할 수도 있다. 그 돈을 잘 나가는 지역의 빈민에게 주는 것이 훨씬 더 형평에 도움이 된다.
사람의 번영이라는 관점에서 본다면 특정 지역으로부터 사 람이 모두 빠져나가서 지역 자체가 공동화된다고 해도 문제가
6) H. Richardson, Regional Economics, University of Illinois Press, 1979, pp.221-223.
될 것은 없다. 그러면 그 지역은 오히려 자연스럽게 자연공원 으로 변할 수 있다. 사람을 그 지역에 묶어 두고 정책으로 잘 살게 만들기는 매우 어렵다는 것이 역사의 경험이다. 오히려 번영하는 지역으로 자연스럽게 이주하도록 한 후, 일정 소득 이하의 사람에게 국민기초생활보장 등을 통해 소득을 보조하 는 것이 그 사람들에게도 좋고, 사회 전체에도 이롭다.
그럼에도 불구하고 지역이라는 것이 정책결정의 단위로 부 상하는 것은 결국 정치적 이해관계 때문이다. 우리나라의 국 회의원 중 농촌출신이 2/3라고 한다. 농촌인구가 줄면 그들의 지역구는 사라지게 될 것이다. 그건 농촌에 기반을 두고 있는 도지사나 지방의원이나 교수나 모두 마찬가지다. 그래서 비싼 사회적 비용에도 불구하고 지역균형개발이라는 구호는 생명력 을 계속 공급받는다.
중앙정부의 토지이용규제를 통한 지방정부들의 지대추구 행 동은 두 가지의 비용을 발생시킨다. 첫째, 많은 투자들이 사라 지거나 또는 다른 지방으로 옮겨 가더라도 투자의 효율성이 떨어진다. 수도권 규제로 인해 우리나라에서 투자가 사라지게 된다면 그것은 비효율적이다. 또 수도권 규제 때문에 수도권 에 일어났을 투자가 다른 지역으로 간다면 상대적으로 비용이 높아질 것이기 때문에 그 또한 비효율적이다. 둘째, 지대추구 자체의 비용이다. 다른 지방의 발전을 방해하기 위해서 중앙 정부에게 로비를 하고, 반대 서명 운동을 벌이느라고 시간과 정력을 사용하는 등의 낭비를 말한다. 자신의 힘으로 살아가 려고 하기보다는 다른 지역을 눌러서 반사이익으로 살려고 하 는 풍조를 만연시키는 것도 지대추구의 중요한 비용이다. 이 번의 행정수도 이전 사업이나 공기업 이전 프로젝트, 기업도시
선정 프로젝트 등을 보면 지방정부의 이 같은 지대추구 행동 은 이미 우리나라 전역에 만연해 있다. 스스로의 문제를 스스 로 해결하는 원칙이 설 때에야 비로소 이런 행동은 사라지게 된다.
이런 이유들 때문에 외부불경제에 대한 통제, 즉 토지이용 규제는 지역단위로 하는 것이 좋다. 그 지역의 크기는 외부성 의 성질에 따라 다르기 때문에 이 연구에서 구체적으로 단정 할 수는 없다. 그러나 최소한 다음과 같은 정도는 말해 둘 수 있다. 부산 일대의 문제는 부산시가 해결하는 것이 좋다. 구단 위로 해도 좋다. 광역적 성격의 외부성이라면 부산시와 마산 시 창원시가 합동으로 해결할 수도 있을 것이다. 그들간에 합 의가 안 된다면 중앙정부가 나설 수도 있지만 강요자가 아니 라 중재자의 입장에 서야 한다. 이런 것이 진정한 지방화이자 상향식 계획이다. 제대로 된 토지이용규제는 중앙정부가 손을 떼면서 시작될 것이다.
불행히도 현실은 그런 이상과는 거리가 멀다. 중앙정부가 토지이용과 관련된 대부분의 제도를 결정하고 명령해 왔다.
농지도, 산지도, 농업진흥지역도, 보전산지도 모두 중앙정부가 결정해 놓았다. 지방정부는 그중의 극히 일부에 대해서 해제 권을 가질 뿐이다. 해제하는 권한도 큰 것은 대부분 중앙정부 가 가지고 있다. 자기 동네의 땅임에도 지방정부는 그린벨트 같은 것에 손도 댈 수가 없다.
그래도 명색이 정부인 지방정부가 그럴진대, 토지소유자의 처지는 말할 것이 없다. 자기 땅을 팔 때도 국가의 허가를 받 아야 하고, 자기 돈으로 땅을 살 때도 국가의 허가를 받아야 한다. 이용할 때는 더 말할 필요도 없다.
이제 임야든, 농지든 가장 큰 권한은 소유자 자신이 가져야 하고, 규제가 필요하다면 그 권한은 지방정부가 가져야 한다.
중앙정부는 지방정부간의 갈등과 충돌을 조정하는 역할에 그 쳐야 한다.
그러기 위해서 먼저 국토계획, 또는 국토종합계획이라는 개 념부터 폐기해야 한다. 과거에 정부가 경제개발계획으로 경제 의 구조를 결정하려 했던 것이 무모했던 것과 마찬가지로, 정 부가 국토의 질서를 강요하겠다는 것 역시 무모하다. 정부가 4,800만 명의 경제활동을 계획하고 지시해서는 안 되듯이 그 4,800만 명이 살아가는 300억 평 땅이 어떤 질서 속에서 사용 될 것인지도 지시해서는 안 된다. 마치 삼성은 무엇을 하고 LG는 무엇을 하라고 지시하는 것이 정부 권력의 남용이듯이 경기도는 무엇을 하면 안 되고 충청도는 무엇을 하라는 것 역 시 권력의 남용이다. 기업간의 순서를 인위적으로 결정하는 것이 나라 경제에 해롭듯이 국토의 질서를 강요하는 것도 국 민들에게 해롭다. 토지이용의 질서는 토지소유자들과, 동네주 민들과 지방정부간의 상호작용을 통해서 자연스럽게 형성되게 놔두어야 한다.
기반시설 등에 대한 지방간의 중복투자를 방지하기 위해서, 그리고 전국이 하나로 연결되어 있는 상황에서 전 국토를 아 우르는 계획이 불가피하다고 말하는 사람도 있다. 중복투자란 경쟁의 불가피한 일부분으로 보아야 한다. 즉 기존 공급자보 다 더 효율적 공급자가 등장할 경우 겉모습만 보면 두 공급자 의 시설들은 중복투자된 것으로 보일 수 있다. 그러나 그건 비 효율적 공급자가 ‘아직’ 도태되기 이전의 잠정적 겉모습일 뿐 이다. 경제는 그런 과정을 거쳐서 효율적 공급자를 선택해 간
다. 지방정부간의 관계도 다를 것이 없다. 국토계획을 통해서 중복투자를 막겠다는 것은 지방정부간의 경쟁을 없애겠다는 것이고, 경쟁이 없는 공급자는 비효율적이 되어 갈 것이다. 그 부담은 국민들이 지게 된다. 중복투자의 방지는 국토계획의 이유가 되지 못한다.
전국이 연결되어 있어 전국계획이 필요하다는 주장도 설득 력이 없다. 전국이 하나로 연결되어 있는 것이 사실이기는 하 지만, 그렇다고 해서 전국을 대상으로 하는 계획이 필요한 것 은 아니다. 마치 모든 산업과 기업들이 연결되어 있어서 상호 작용을 하는 것이 사실이지만, 모든 기업을 포괄하는 계획은 해로운 것과 마찬가지다. 계획은 기업단위로 하면 된다. 토지 관련 규제와 계획도 마찬가지다. 토지이용에 따른 외부불경제 가 미치는 지방 단위로 하면 된다. 호남지역의 토지이용이 서 울에 외부불경제를 끼치지 않듯이 서울의 토지이용이 호남지 역에 외부불경제를 주지 않는다. 따라서 전국을 단위로 하는 국토계획은 필요 없다.
물론 오늘날까지 중앙정부가 고속도로나 공항, 대형 항만 같은 것을 도맡아서 건설해 왔고, 국토종합계획이 그것의 청사 진 역할을 해 온 것이 사실이다. 따라서 정부가 스스로의 행동 지침으로 삼기 위해 계획을 가질 필요는 있었고 국토종합계획 은 그런 역할을 해 왔다.
하지만 이제 시대가 변했다. 첫째, 과거에 중앙정부가 맡아 왔던 기반시설 설치 기능의 대부분은 민영화할 수 있다. 이제 민간은 정부에 못지않은 자본동원능력을 가지고 있기 때문에 정부가 할 수 있는 일은 대부분 민간도 할 수 있다. 특히 자본 시장이 개방되어 있는 상황에서는 더욱 그렇다. 그 과정에서
민간이 하기 어려운 일은 토지를 구입하는 일이다. 알박기 현 상 때문이다. 정부는 그 부분에서만 보완적 역할을 해 주면 된 다. 기반시설을 민간이 공급하면 공익에 어긋날 수 있다는 반 론이 제기되기도 하지만 그건 잘못된 걱정이다. 민간이 수익 을 올리려면 소비자들의 수요를 충족시켜 주어야 하고, 그것이 바로 공익이다.
독점을 우려하지만, 세계화는 독점의 가능성을 줄여 가고 있다. 공항간에도 국제적 경쟁이 치열하고 항만간에도 경쟁이 치열하게 전개되고 있기 때문에 이제 독점은 그리 염려할 필 요가 없다. 마치 현대인의 삶에 있어서 반도체만큼 필수적인 것은 없지만, 그것을 정부가 공급하지 않는 것과 마찬가지다.
그 반도체의 값이 계속 떨어지고 품질이 좋아지는 것은 경쟁 이 있기 때문이다. 항만이나 공항 같은 것도 그리 다르지 않 다. 물론 정부가 공급하면 요금이 싸질 수 있지만, 세금부담까 지 고려한다면 정부의 공급비용이 더 비쌀 수밖에 없다. 민간 보다 생산성이 낮기 때문이다. 결국 기반시설 설치에 따른 국 민부담은 그 서비스를 생산하는 사람들의 생산성에 의해서 결 정된다. 그렇기 때문에 기반시설들도 최대한 민영화해야 한다.
민영화를 고려하면 국토종합계획이라는 것도 필요 없어진 다. 기반시설은 정부가 계획할 것이 아니라 민간의 제안이 들 어오면 허가만 내 주면 되기 때문이다.
설령 민영화를 하지 못해 중앙정부가 여전히 도로, 항만이 나 공항 등을 만드는 역할을 지속한다고 하더라도 종합계획은 어디까지나 중앙정부의 계획에 그쳐야 한다. 그것 때문에 지 방정부의 자유를 속박하거나 민간의 토지이용을 속박해서는 안 된다. 또 그 계획은 수요가 있을 만한 데를 예측해서 짜는
것이 옳다. 다시 말해서 도로나 항만, 공단 등에 대한 중앙정 부의 재정지출 계획은 중앙정부에만 구속력을 가져야지, 그것 이 지자체나 민간토지 소유자 등 다른 의사결정 주체들의 행 동을 구속하는 마스터플랜이 되어서는 안 된다는 것이다.
한편, 자기 동네의 문제는 주민들 스스로의 힘으로 해결하 도록 용도지역제를 비롯한 토지규제권을 모두 지방 주도로 넘 겨 주어야 한다. 또한 국토계획법, 수도권정비계획법 같이 중 앙정부 주도적 토지규제 법률들을 폐지해야 한다. 자기 지방 의 토지를 지금처럼 6개의 용도지역으로 구분할 것인지, 20개 로 구분할 것인지, 아니면 구분을 안 할 것인지는 그 땅에 살 고 있는 지역주민들 스스로 결정하면 된다. 그리고 용도지역 제를 둔다면 지금처럼 도시지역, 관리지역, 농림지역 등으로 나눌 것인지, 아니면 지역1, 지역2, 지역3 등으로 할 것인지, 갑, 을, 병, 정으로 나눌 것인지도 자신들의 처지에 맞게 각 지 방이 알아서 결정하면 된다.
지방에 주도권을 주면 당연히 처음에는 혼란이 올 것이다.
하지만 차츰 배워가면서 질서를 찾아갈 것이다. 중앙정부의 입장에서 보기에 답답하다면 스스로 지방정부를 찾아가서 조 언을 해 주면 된다.
6. 규제 피해에 대한 보상의무의 강화
토지에 관한 규제권을 지방에 준다고 해서 모든 문제가 해 결되지는 않는다. 지방정부라 하더라도 정치권력은 남용되기
십상이기 때문이다. 아무리 지방에 권한이 주어진다고 하더라 도 그 권력으로 다수가 소수를 착취할 수 있기 때문이다. 다수 의 소수에 대한 착취 가능성은 여러 군데에서 나타날 수 있지 만 특히 토지정책에서는 그 가능성이 높다.
지방의회 의원들이나 자치단체의 장은 주로 기존 주민들의 표심에 반응을 할 수밖에 없다. 그런데 규제가 문제되는 것은 주로 미개발토지들이고 그 소유자들은 외지인인 경우가 대부 분이다. 설령 그 동네 사람이라고 하더라도 전체 유권자에 비 해 그 숫자는 극히 미미할 수밖에 없다. 따라서 그 땅의 중요 성에 비해 소유자의 정치적 영향력은 아주 미미한 수준에 머 무르게 된다. 그 결과 기존 주민의 이익에만 부합되는 규제가 만들어질 수 있다. 자기는 다 지어 놓고 앞으로 개발될 땅에는 엄격한 규제를 요구할 가능성이 높다.
이런 일을 막는 것이 황금률에 입각한 보상 의무이다. 문제 의 땅을 기존 주민들이 소유하고 있을 경우에 외지인이 소유 한 땅과 똑같이 규제하겠는가. 그럴 수 있다면 규제하라. 스스 로 그런 규제를 받아들일 마음이 없다면 규제를 하지 말든지, 규제를 하고 싶다면 규제로 인해 떨어진 가격만큼 보상하라는 것이다.
이때 어려운 문제는 보상의 기준을 설정하는 일이다. 그 기 준은 사회통념상의 행위라고 해 두는 것이 쉽겠다.7) 즉 토지 규제를 통해서 토지소유자에게 통념 내의 이용을 요구하는 것 이면 보상을 할 필요가 없다. 즉 당연히 참아 내야 하는 것으 로 삼는다. 그러나 그 이상의 깨끗함이나 저밀도 같은 것을 요
7) W. Fischel, Regulatory Takings: Law, Economics and Politics, Harvard University Press, 1995, pp.351-353.
구한다면 그 차이에 대해서는 보상을 해야 한다. 한 가지 예를 들어 보자. 서울 시민들이 팔당 상수도 보호구역에 위치한 양 평 군민들에게 오염시키지 말라고 요구하는 경우이다. 이때 그 요구가 서울 시민들이 스스로 자신에게도 적용할 수 있는 규제인가를 따져 보아야 한다. 예를 들어 서울 시민이 양평 사 람들에게 10ppm을 요구한다면 서울 시민들도 하류 사람들을 위해 10ppm 기준을 스스로 받아들이는지를 따져 보아야 한다.
그렇다면 양평에 대한 규제는 보상할 필요가 없다. 그러나 정 작 서울 시민들 자신은 50ppm 또는 100ppm으로 방류하고 있 다면 자신들이 요구하는 10ppm 이상의 규제에 대해서는 보상 을 해야 한다. 녹지이든 건폐율이든 모두 마찬가지다. 이렇게 된다면 토지규제가 기회주의적으로 이용되는 일을 막을 수 있 다. 또 규제자가 규제의 비용을 늘 고려하기 때문에 효율적 규 제만이 남게 된다. 이는 도덕적으로도 옳다.
Ⅳ. 정책 제안
대안은 크게 두 가지로 나누었다. 온건한 제안은 기존 제도 의 상당 부분을 인정한 상태에서의 부분적인 개혁방안들이다.
미온적이지만 정치적으로 수용 가능성이 비교적 높은 것들이 다. 과감한 제안은 아주 근본적이고 원리에 충실한 개혁방안 으로서, 정치적으로는 받아들여질 가능성이 매우 희박한 내용 들을 담고 있다.
1. 시급한 과제
(1) 도시적 용지의 비율 확대
국토종합계획에 의하면 도시적 용지의 비율을 2000년 5.3%
에서 2020년 9.1%로 늘리는 것으로 되어 있다. 앞서도 제안했 듯이 가장 좋은 방법은 그 숫자를 폐기하고 지방이 알아서 하 게 두는 것이다. 그러나 국토종합계획을 유지해야겠다면 도시 용지의 비율을 대폭 늘릴 것을 제안한다. 2020년에 9.1%가 아 니라 20% 또는 30%로 늘리는 것이다.
(2) 택지공급 면적의 획기적 증대
주택종합계획에 의하면 2003년부터 2012년까지 10년간 택지
