공공공사 발주행정의 분권화 방안 연구
Decentralization Strategy and Direction in Public Project
Procurement Sector
국토연 2004-37․ 공공공사의 발주행정의 분권화 방안 연구
글쓴이․김성일․이형찬 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2004년 12월 28일 / 발행․2004년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․7,000원 / ISBN․89-8182-317-0 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2004, 국토연구원
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국토연 200437
공공공사 발주행정의 분권화 방안 연구
Decentralization Strategy and Direction in Public Project Procurement Sector
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김성일․이형찬연 구 진 연구책임 김성일 책임연구원
연구반 이형찬 책임연구원 연구자문(Advisor) 유재윤 연구위원
외부 연구진 우성권 인하대 토목공학과 교수 김예상 성균관대 건축공학과 교수 김한수 세종대 건축공학과 교수 이재석 경원대 대학원 건축학과 강사 연구심의위원 진영환 부원장(주심)
정일호 연구위원 조남건 연구위원 송병록 연구위원
정영수 명지대학교 건축공학과 교수 채원호 영남대학교 정치행정학부 교수 박헌주 기획조정실장(간사)
연구협의(자문)위원 이상호 한국건설산업연구원 정책동향연구부장 천석현 서울특별시 기술심사담당관
최두선 행정자치부 회계제도담당 사무관 하혜수 국립상주대학교 행정학과 교수
홍준현 중앙대학교 행정학과 교수 (이상 가나다순)
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
새 정부 들어 정부부문의 생산성 향상을 위한 정부혁신과 지방분권을 위한 노 력이 가시화되고 있다. 「정부혁신지방분권위원회」가 중심이 된 추진조직과
「지방분권특별법」제정으로 조직적, 법적 체계가 정비되어 지방분권을 위한 가 시적인 작업이 진행 중이다. 특히 지방분권 추진 로드맵 작성과 지방분권 5개년 종합계획(2004-2008)수립으로 분권화의 실행 의지를 보다 명확히 하고 있다.
지방분권은 중앙에 집중된 권한과 책임을 지방으로 분산, 이양함으로써 지방 의 자율성을 제고하고 이를 통해 지역실정과 주민의 수요에 부응하는 행정을 가 능하게 한다는 점에서 의미가 있다.
범 정부차원의 지방분권화가 추진되고 있는 상황에서도 공공공사 발주행정 분 야의 분권화에 대한 종합적, 포괄적인 논의는 거의 없었으며, 주로 조달청의무계 약위임 대상 업무의 개별 발주기관으로의 이양 등 사무이양 차원에서 논의되어 온 것이 대부분이다. 하지만 이러한 이양방식도 발주기관의 특성과 발주능력에 대한 고려 없이 이루어져 왔다.
발주행정의 실질적인 분권화는 중앙의 법규적 제약에서 벗어나 개별 발주기관 의 법규적 재량 폭과 범위를 확대하는 것을 의미한다. 하지만, 공공공사 발주행 정을 지배하는 국가계약법규는 법, 시행령, 시행규칙 이외에도 20개 이상의 회계
예규 등으로 복잡하고 세세할 뿐만 아니라 발주기관의 업무특성과 능력을 고려 하지 않고 공사규모에 따른 획일적 방식으로 규정되어 있어 발주기관이 자율성 을 가지고 발주행정을 운영하는 데 많은 제약이 따른다. 아울러, 합규성(合規性) 위주의 감사 방식은 이러한 제약을 더욱 강화하고 있는 실정이다.
이상과 같은 행정 분권화의 실질적 논의와 발주행정 운영상의 문제를 염두에 두고 본 연구는 수행되었다. 구체적으로 본 연구는 공공공사 발주행정 분권화에 대한 포괄적인 논의와 그 동안의 공공공사 발주행정의 운영 실태와 문제점을 분 석하고 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인분석 결과와 외국의 사례를 토대 로 공공공사 발주행정 분권화 전략과 방안을 도출하고 있다는 점에서 큰 의미를 가진다고 하겠다.
본 연구에서 제시하는 차등 분권화 전략은 발주기관의 특성과 발주능력에 관 계없이 획일적으로 권한과 책임이 주어지는 현행 발주행정 시스템을 기관의 특 성과 발주능력 수준에 따른 단계적, 차등적 분권 방식으로 접근하는 방식이다.
이것은 분권화로 인한 부작용을 최소화하고 성과를 향상시킬 수 있다는 점에서 매우 바람직하다고 보여 진다.
아무쪼록 본 연구결과가 공공공사 발주행정 분권화 논의를 보다 가속화하는 계기로 활용되길 기대한다.
그 동안 연구를 수행하는 과정에서 열정을 다해 준 김성일 책임연구원을 비롯한 이형찬 책임연구원의 노고에 감사드리고, 특히 외부 연구진으로 참여해 주신 여러 분과 연구수행과정에서 늘 관심을 가지고 자문에 임해 준 유재윤 연구위원, 연구 심의위원 및 자문(협의)위원 여러분, 보고서 내용을 세세하게 검토해 주신 reviewer, 설문조사 및 면담에 성실히 응해주신 정부 산하청, 지방자치단체, 정부투 자기관의 관련 공무원 및 직원들에게 감사의 말씀을 드린다.
2004년 12월 국토연구원장 이 규 방
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
범정부적 차원에서의 분권화 추진계획이 마련되고 있는 상황에서 공공공사 발 주행정 분권화에 대한 종합적 논의와 분권화 전략 및 방향을 모색하는 것이 매우 시급하다는 판단아래 본 연구가 수행되었다.
공공공사 발주행정 분권화는 개별 발주기관이 기관의 발주목적과 사업의 특성 등을 반영하여 스스로의 판단과 결정으로 발주업무를 수행하는 것을 의미한다.
개별 발주기관의 발주권한 확대는 이를 운영하는 주체의 발주능력이 전제가 되며, 발주능력은 발주행정 분권화의 기반을 확충하는 중요한 요인으로 발주행 정 분권화의 성과를 좌우한다.
그러나 우리나라의 공공공사 발주행정은 발주기관의 특성을 고려하지 않고 공 사규모만을 고려한 획일적 규제방식과 발주행정을 지배하는 국가계약법규 등은 매우 세세한 규정을 두고 있어 규제의 대상 및 폭이 크다고 할 수 있다. 여기에 더하여 합규성(合規性)위주의 감사방식은 발주기관의 재량과 자율성을 더욱 제 약하고 있는 실정이다.
이와 같은 법규적 제약과 이에 따른 감사방식이 지배하는 한, 발주행정 업무를 개별 발주기관으로 이양하는 것만으로는 실질적 분권화가 이루어질 수 없다.
한편, 발주기관의 업무 특성과 발주능력을 고려하지 않는 발주행정의 운영은
발주기관의 발주목적과 공사의 특성에 따른 현실적합성 있는 발주행정을 어렵게 하고, 발주기관의 발주업무 수행능력의 뒷받침이 없는 발주행정 분권화는 분권 화의 성과를 기대할 수 없을 것이다.
이와 같은 문제를 극복하기 위해서는 실질적 의미의 발주행정권한의 배분이 요구됨과 동시에 권한의 배분 방식은 발주능력을 고려하여 차등적, 합리적으로 이루어질 필요가 있다.
이와 같은 시각에서 본 연구는 수행되었으며, 이를 위해 발주행정의 실태 및 문 제점을 규제환경 측면, 조직 및 운영행태 측면, 발주능력의 측면에서 다각도로 분 석하였다.
특히 발주능력 지표개발과 발주기관의 유형별 발주능력 지수를 산정하였고, 발 주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석을 통해 발주능력이 분권화에 중요한 영 향을 미치는 변수임을 확인하였다. 이러한 분석 결과를 토대로 분권화의 전략으로 차등 분권화를 제시하였고 차등의 기준으로 발주능력을 제시하였다.
본 연구는 분권화 방안의 도출을 위한 사전 연구의 성격을 가지고 있으며, 새 로운 분권화 접근전략으로 차등분권화 전략을 제시하고 이러한 접근전략을 위한 분석연구에 많은 지면을 할애하였다. 향후 이러한 차등분권화 전략에 따른 발주 행정 분권화 방안에 대한 보다 심도 있는 연구와 논의가 진행되길 기대한다.
본 연구를 수행하는 과정에서 애정과 정열을 가지고 임해 준 이형찬 책임연구 원과 연구의 진행에 관심과 자문을 아끼지 않으신 유재윤 연구위원께 우선 심심 한 사의를 표하고자 한다. 아울러 연구자문위원들과 최종원고를 세세하게 검토 하여 주신 검토자 여러분과 설문조사에 성실히 응해주신 공공 발주기관 관계자 여러분에게 고마움을 표한다.
2004년 12월 김성일 책임연구원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 공공공사 발주행정의 분권화 방안을 도출하고자 하였다. 제1장은 연구 배경 및 목적과 연구 범위 및 방법, 선행연구와의 차별성 등을 담고 있다.
제2장에서는 공공공사 발주행정 분권화의 의미 및 필요성을 논의하고 있다.
공공공사 발주의 개념 정의에서 출발하여 분권화에 대한 이론적 논의와 더불어 분권화와 자율성간의 관계 규명을 통해 분권화의 개념을 보다 분명히 하고자 하 였으며, 이를 종합하여 발주행정 분권화의 의미를 규명하였다. 아울러, 분권화의 효과 측면에서 발주행정 분권화의 필요성을 제시하였다.
제3장에서는 발주행정 분권화 시각에서 우리나라 발주행정의 운영 실태와 문 제점을 규제환경측면, 조직 및 운영 행태적 측면, 발주능력 측면에서 살펴보고 이를 통해 발주행정 분권화의 수준을 가늠하고자 하였다.
제4장에서는 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인에 대한 선행연구와 이론을 토대로 요인별 관측변 수를 도출하고 이를 통해 가설설정과 가설적 모형을 구축하였다. 이를 토대로 구 조방정식모형을 적용하여 최종수정모형을 구축하고 그 의미를 해석하였다.
이어 제5장에서는 외국 특히 미국, 일본, 영국의 발주행정 제도의 운영사례를 발주행정 법규체제, 발주기관의 자율성, 분권화 수준, 발주제도 운용 방식상의 재
량 및 통제 등을 중심으로 검토하여 시사점을 얻고자 하였다.
제6장에서는 이상의 분석결과와 해외사례 등을 종합하여 발주행정 분권화 방 안을 제시하고 있다. 제7장에서는 결론과 향후 연구 과제를 제시하였다. 각 장별 로 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
제1장 서론
본 장에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 범위 및 방법, 선행연구와의 차별성 등을 기술하였다.
연구의 배경 및 필요성에서 범정부 차원의 지방분권을 위한 법적, 조직적 토대 가 마련되어 분권화가 가시화되고 있지만, 공공공사 발주행정 분야의 분권화에 종합적 논의가 미흡하고, 주로 단순한 계약업무의 지방이양과 이양방식이 너무 획일적으로 이루어지고 있음을 지적하였다.
아울러, 대외적으로 자율화, 분권화, 효율성 추구 등으로 선진국의 발주행정 패러다임이 전환되는 상황에서 발주행정의 실질적인 분권화 즉 개별 발주기관의 자율성 확대(권한의 재분배)을 위한 보다 폭 넓은 논의와 이를 통한 분권화 전략 의 마련은 매우 시의적절하고 필요하다는 점을 강조하였다.
이와 같은 연구의 배경 및 필요성에 따라 본 연구는 공공공사 발주행정 분권화 의 의미에 대한 논의로부터 출발하여, 발주행정의 운영 실태와 문제점 분석, 발 주행정의 분권화에 영향을 미치는 요인 분석과 외국의 발주행정 제도 및 운용 사례분석 등을 토대로 발주행정 분권화의 전략과 방안을 도출하는 데 목적을 두 었다.
연구의 내용적 범위 및 방법으로 제2장에서 발주행정 분권화의 의미를 도출하 기 위하여 분권화 관련 선행 이론과 연구결과 등을 문헌조사를 통해 파악하였고 부분적으로 설문조사 결과를 활용하였다. 제3장의 발주행정 운영실태 및 문제점 에서는 법령, 선행연구결과 등 문헌조사와 설문조사가 이루어졌으며, 특히 발주 능력 측면의 문제점 분석에서 발주능력 지표개발과 지수산정에 있어서는 국내외 사례 조사와 설문조사방법과 면담조사 등이 이루어졌다. 제4장의 발주행정 분권
화에 영향을 미치는 요인 분석에서는 선행 연구결과 등 문헌조사와 발주기관을 대상으로 한 면접조사 등을 토대로 구조방정식 모형(Structural Equation Model;
SEM)을 적용하기 위한 연구모형을 설정하였다. 연구모형의 실제 적용을 위해 설 문조사 방법을 활용하였다.
제5장에서 외국의 발주 행정 제도 및 운영 사례 분석을 위해 외국의 문헌과 인터넷 자료를 활용하고 선행 연구 자료를 분석하였고 외부에 원고를 위탁하여 수행하였다. 제6장 공공공사 발주행정 분권화 방안에서는 현 정부가 추진하고 있 는 지방분권 관련 정책 자료와 전문가 협의회를 활용하였다.
본 연구가 가지는 선행연구와의 차별성은 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 본 연구는 이전의 연구와는 달리 조달청 계약업무이양에 국한된 논의가 아니라 우리나라 발주행정 전반의 분권화, 자율성의 문제를 대상으로 폭 넓은 논 의를 하였다는 점이다. 아울러, 분권화를 단순히 업무의 이양 차원만이 아니라 의사결정 권한의 이양을 통하여 중앙의 법규적 규제에서 발주기관의 재량과 자 율성을 확대하는 의미로 사용하고 있다는 점에서 선행 연구의 접근과는 차이가 있다.
둘째, 발주행정 분권화의 논의에 있어서 발주능력의 차이에 따른 차등분권화 전략에서 접근하고 있다는 점이다. 그간의 논의가 주로 공사규모와 대상공사의 성격만을 고려한 분권화 전략이라면, 본 연구는 발주기관의 발주능력과 기관의 프로젝트 발주 특성을 고려한 분권화 전략이라는 점에서 분명한 차이가 있다.
셋째, 발주행정 분권화의 기반으로 ‘발주능력’을 설정하고 이를 발주행정 분권 화에 영향을 미치는 요인과 발주능력 지표 개발 및 측정을 통해 실증적으로 분석 하여 그 근거를 마련하고 있다는 점이다. 즉, 발주능력지표의 개발 및 측정에 있 어서 가중치 설정방법과 요인점수방식을 통해 측정하고 있으며, 발주행정의 분 권화에 영향을 미치는 요인 분석을 위해 구조방정식 모형을 활용함으로써, 잠재 변수의 측정오차를 최소화하고 잠재변수간의 인과관계 구조를 파악하고자 하였 다.
제2장 공공공사 발주행정 분권화의 의미 및 필요성
본 장에서는 공공공사 발주행정의 의미에 대해 논의하면서, 공공공사 발주행 정 분권화의 효과 등을 통한 분권화의 필요성을 제시하였다.
이를 위해 우선, 공공공사 발주의 개념 정의를 발주 범위의 차원에서 계약 관 점과 사업관리 관점에서 살펴보고, 공공공사 발주의 개념범위를 사업계획에서 공사 준공, 시설물의 인도에 이르는 사업관리전반의 과정으로 보고자 하였다. 아 울러, 공공공사 발주행정의 개념을 이와 같은 사업관리 과정의 전반에 이르는 공 공발주기관의 관리업무를 통칭하는 것으로 정의하였다.
발주행정 분권화의 의미규정에 있어서 조직간 관계 측면과 조직 내 의사결정 권한 배분 측면에서 논의하고, 본 연구는 조직간 관계차원의 분권화에 초점을 두 고자 하였다. 이어 분권화의 유형으로 분산, 위임, 이양의 개념을 설명하고 자율 성과 책임의 정도에 따른 분권화의 유형을 보다 분명히 하였다.
또한 분권화와 자율성간의 관계에 대한 논의를 통해 분권화의 개념을 보다 엄 밀히 하고자 하였으며 분권화와 자율성은 매우 밀접한 관련을 가지고 있어 실제 현실적용에 있어 명확한 구분이 어렵다는 점을 지적하였다.
이상의 개념 논의를 종합하여 발주행정 분권화의 의미를 다음과 같이 도출하 였다. 즉, 발주행정 분권화는 중앙중심의 통제 및 의사결정 권한 및 책임을 지방 및 개별 발주기관에 위임내지 이양하는 것으로 단순히 기능 분산의 의미보다는 의사결정권한의 정도와 폭을 확대하는 것을 의미한다.
이어 분권화의 방식에 있어서 차등분권화의 개념과 유형화를 통해 차등분권화 의 유형별 제도적용 및 사례, 장단점을 제시하여, 향후 분권화 방안 마련의 이론 적 기초로 활용하고자 하였다.
한편, 발주능력과 자율성, 분권화, 통제방식간의 개념도식을 통해 발주능력이 분권화, 자율성, 통제방식의 기반으로 작용한다는 점을 강조하고, 발주능력의 개 념을 보다 분명히 하였다. 즉, 발주능력은 개인, 조직의 전문기술적 능력을 포괄 하는 보다 광의의 개념으로 정의하였으며, 전자의 전문기술적 능력은 협의의 발 주능력개념으로 보아 이를 ‘발주역량’으로 개념을 구분하였으며, 이러한 정의 방
식은 제3장의 발주능력 지표 및 지수 산정의 기초개념으로 활용되고 있다.
발주행정 분권화의 필요성을 강조하기 위하여 분권화의 긍정적, 부정적 효과 에 대한 논의가 이루어졌으며, 분권화로 인한 부정적 효과(부패 및 낮은 성과)의 최소화를 염두에 둔 단계적 분권화의 추진은 장기적으로 발주기관의 발주능력 향상에 기여하고 혁신적 발주행정을 가능하게 하여 공공공사 발주행정의 효율성 이 제고될 것이라는 점을 지적하였다.
제3장 공공공사 발주행정 운영 실태 및 문제점
본 장에서는 공공공사 발주행정의 운영실태 및 문제점을 통해 공공공사의 자 율성 및 분권화가 미흡함을 부각하고자 하였다. 공공공사 발주행정의 운용실태 와 문제점은 발주행정 규제 환경 측면, 발주행정 조직 및 운영 행태 측면, 발주능 력 측면에서 살펴보고 마지막으로 분권화의 수준을 전반적으로 파악하고자 하였 다. 차례로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 발주행정 규제환경 측면에서 볼 때, 공사규모에 따른 획일적 규제방식을 취하고 있다는 점이다. 국가의 발주행정을 규정하는 국가계약법규가 법, 시행령, 시행규칙 이외에도 회계예규 등으로 규제의 파라미드(pyramid of regulations)를 형성하여 발주기관의 자율성과 재량을 제약하고 있고, 이것은 개별 발주기관의 발주목적과 공사의 특성이 제대로 반영되지 못하여 사업수행의 비효율을 초래한 다.
이와 같은 법규적 규제환경 외에도 합규성(合規性) 위주의 감사제도는 법규에 서 정한 절차대로 단순히 집행하기만 하면 된다는 인식을 심어주어 감사를 의식 한 발주행정 행태를 조장하고 있다. 이러한 상황에서 독창적이고 혁신적인 발주 행정은 크게 제약을 받을 수밖에 없으며, 발주기관의 재량을 매우 제약하고 실제 운영상의 신축성을 봉쇄하는 주요 요인으로 작용하고 있다.
또한 입찰계약업무만을 발주기관의 판단과 관계없이 의무적으로 조달청에 위 임하도록 하고 있어 발주업무의 이원화로 인한 비효율성이 발생하고 개별 발주 기관이 자체의 발주목표와 공사여건에 부합하는 입찰계약업무를 수행하는 데 따
른 재량과 자율성을 제약하고 있다.
둘째, 발주행정 조직 및 운영 행태적 측면이다. 발주기관의 조직구조상의 분권 화 수준은 낮은 것으로 파악되며, 조직 내 구성원의 태도 및 인식에 있어서 재량 의 여지가 있음에도 불구하고 재량권을 행사하지 않는 경우가 많으며, 새롭고 혁 신적인 발주계약관련 제안과 이의 수용도도 모두 매우 미흡한 것으로 나타났다.
법규이외에 효율적 발주방식 적용경험의 정도도 낮아 법규에 순응하여 집행하 는 행태를 보이고 있다. 특히 발주업무 수행행태에 있어서 감사를 의식하여 발주 업무를 수행하고 있으며, 기관 자체의 통제 장치의 부재와 재량권이 미흡한 것으 로 나타났다.
셋째, 발주기관의 발주능력 측면이다. 발주기관 유형별 발주능력의 차이가 있 음을 발주능력 지표개발과 지수의 선정을 통해 실증적으로 분석하였다. 발주능 력의 지표를 구성하는 하위범주로 ⅰ) 발주역량 범주, ⅱ) 조직 및 기능 범주, ⅲ) 지원 및 통제시스템 범주로 구분하여 세부적인 측정지표를 도출하였다. 이에 따 라 발주능력의 측정은 설문조사를 통해 수행하였으며, 발주능력 지수의 산정은 협의의 발주능력으로서의 발주역량지수와 발주역량과 조직 및 기능, 지원 및 통 제시스템을 포함하는 발주능력 지수로 구분하여 이루어졌다.
분석결과, 협의의 발주능력으로서의 발주역량지수와 발주능력 지수는 발주기 관의 유형 즉, 정부 산하청, 정부투자기관, 지방자치단체 간에 차이가 있었으며, 특히 발주능력 지수가 발주역량 지수보다 기관의 유형별 차이가 큰 것으로 나타 났다. 이러함에도 불구하고 우리나라 발주행정 제도의 적용방식은 발주기관의 발주능력에 대한 고려가 미흡하고 공사규모 등에 따른 획일적 규제방식을 취하 고 있다는 점이다.
마지막으로 발주행정의 법, 제도적, 행태적 측면의 실태 및 문제점과 더불어 종합적으로 발주행정의 자율성 및 분권화의 수준에 대한 인식조사 결과를 볼 때, 우리나라의 발주행정 자율성 및 분권화의 수준이 전반적으로 미흡한 것으로 파 악되었다.
제4장 공공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석
본 장에서는 공공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인을 구조방정식 모형을 적용하여 분석하였다.
이를 위해 우선적으로 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인을 크게 ⅰ) 발주 기관의 프로젝트 발주 특성 요인 ⅱ) 규제환경 요인 ⅲ) 조직요인 ⅳ) 인적․ 행 태적 요인 ⅴ) 발주역량 요인 등으로 범주화하여 이에 따른 관측변수를 설정하여 모형을 구축과 이에 따른 가설을 설정하였다. 실제 설문조사 결과를 토대로 모형 의 타당성 및 신뢰도가 향상된 최종 수정모형을 제시하였다.
분석 결과, 외부감사와 같은 규제환경이 강할수록 발주행정 분권화에 부정적 영향을 미치며, 개인의 전문성 등 인적 요인은 직접적으로 발주행정 분권화에 영 향을 미치고 사업관리능력을 통하여 간접적으로 발주행정 분권화에 영향을 미치 는 것으로 나타났다.
또한, 최고관리자의 리더십과 관심, 조직 내 지원 및 통제시스템은 발주행정 분권화에 직접적으로 영향을 미치는 동시에 입찰계약관리능력, 사업관리능력을 통해 간접적으로 영향을 미치며, 마지막으로 협의의 발주능력 즉 발주역량을 구 성하는 입찰계약관리능력과 사업관리능력은 공히 발주행정 분권화에 정(+)의 영 향을 미치는 것으로 나타났다.
이상의 결과는 법, 제도적 요인과 인적요인, 조직 요인과 프로젝트 발주특성 요인 등이 직접적으로 발주행정 분권화에 영향을 미치거나 간접적으로 발주역량 을 통하여 발주행정 분권화에 영향을 미친다는 기본 가설에 대체로 부합하고 있 다. 이상의 분석결과는 발주역량(입찰계약관리능력 및 사업관리능력)이 발주행 정의 분권화에 영향을 미치는 중요 변수라는 점이며, 이를 토대로 하여 발주행정 차등분권화의 실증적 근거를 마련하였다는 점에서 의미가 있다.
제5장 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운영 사례
본 장에서는 미국, 일본, 영국을 대상으로 발주행정 제도 및 운영사례를 검토 하고 각 국가의 발주행정 제도 및 운영상 특징과 시사점을 도출하였다.
이들 국가의 발주행정 제도 및 운영 사례 분석을 통해 다음과 같은 발주행정 제도 운영상 특징 및 시사점을 도출하였다.
첫째, 미국의 경우 발주행정 제도의 운영에 있어서 권한과 책임의 위계구조가 명확하게 설정되어 있다는 점이다. 즉, 상위수준에서 제정된 법과 제도의 골격은 유지하되 궁극적인 권한과 책임은 관련 발주행정기관에게 주어져 있어 공공공사 발주업무의 수행에 있어서 자율권의 정도가 높다는 것이다.
아울러, ‘계약’의 중요성이 강조되어 법규에 의해 계약이 지배되는 우리와 달 리 발주기관 자체의 ‘계약’에 의해 발주행정이 이루어진다는 점이 큰 특징이다.
발주방식의 적용에 있어서도 프로젝트의 특성과 목적에 따라 발주기관의 수행능 력에 따라 다양한 제도의 운영이 가능하다는 점이 우리와는 차이가 있다.
특히 발주행정 수행기관에 대한 사례분석 결과, ‘캘리포니아 주 교통부 (Department of Transportation: Caltrans)’등의 경우 내부적으로 공공공사 계약을 관 리하는 계약담당관이나 사업관리를 수행할 수 있는 전문 엔지니어를 보유하고 있는 경우가 많으므로 발주계약방식의 적용 등 발주행정업무를 발주기관의 특성 에 따라 규정된 내부 방침을 통해 자체적으로 수행하고 있다.
발주가 주목적이 아닌 기관이나 발주능력이 상대적으로 부족한 기관의 경우
‘연방정부조달청(General Services Administration: GSA)’이 이들 공공발주기관의 발주업무를 지원하고 있는 것이 특징이다.
둘째, 일본은 발주기관의 높은 자율성을 허용하는 법 규정을 가지고 있다는 점 이 특징이다. 즉,「회계법」이 입찰, 계약을 규정하는 중앙의 법규이며, 지방자치 단체는「지방자치법」, 특수법인은 「회계규정」을 따르고 있다.
이들 법규는 입찰, 계약에 관한 기본원칙과 절차 등을 규정하고, 각 성청 및 지방자치단체 등 발주기관은 회계법 및 지방자치법 등의 원칙과 절차의 범위 내 에서 자율적으로 자체 규정을 설정하여 운영하고 있다.
이와 같은 발주기관의 자율성이 강한 전통을 가진 상황에서 입찰담합과 발주 를 둘러싼 부패 등과 관련하여 최근에는「공공공사의입찰및계약의적정화촉진에 관한법률」의 제정으로 발주기관의 자율성, 재량권을 통제하는 제도적 장치를
마련하고 있다. 아울러, 발주행정에 있어서 정부의 역할을 정보의 수집, 제공 등 지원역할을 강조하고 있는 점이 특징이다. 또한 발주기관별 능력의 차이를 보완 하기 위하여 외부로부터의 지원 조치를 강구하기 위한 노력도 동시에 이루어지 고 있다.
셋째, 영국은 지방자치제의 전통이 강한 나라로 우리나라와 같은 전국적 단위 의 계약법규는 없다. 다만, 유럽공동체 회원국 간의 조달협약 사항을 입법화한 1991년에 제정된「공공공사계약법」이 있다. 전반적으로 지방자치단체 등 개별 발주기관은 개별적인 목적을 위해 규정된 법규의 제약을 받으며, 자율적으로 발 주행정 업무를 수행한다는 점에서 발주행정의 분권화 정도가 높다고 할 수 있다.
영국의 경우 재정경제부(HM Treasury)산하 정부 상무청(Office of Government Commerce)은 최대가치 중심의 공공공사 집행, 통합적 계약방식의 채택, 장기적 비즈니스 관계구축, 공공 발주자의 역량을 강화하는 방향으로 조달혁신의 기조 를 실천하기 위하여 공공발주기관의 공공 조달을 지원하기 위한 각종 지침서의 발간 등의 업무를 수행하고 있다.
이와 같은 공공 조달 지침서(Achieving Excellence)의 성격은 공공 발주기관이 이를 반드시 의무적으로 준수해야 하는 규범적인 기준이 아니라 하나의 가이드 라인 즉 지침의 성격을 갖는다. 이처럼 영국 공공 조달은 우리의 경우와 같이 하 나의 규범화된 계약법에 의해 통제(govern)되는 것이 아니라는 점이 특징이다.
아울러, 영국의 정부상무청은「정부건설조달지침(Government Construction Procurement Guidance, 1997)」을 통해 새로운 혁신적인 조달 정책수행을 위해
‘발주자 능력’의 중요성을 강조하고 있는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다.
한편, 국가별로 발주행정의 재량, 분권화에 따른 통제 측면을 보면, 발주자의 행위 일반에 대한 법적 제한으로 미국은「공공기관 표준상거래 규칙」을 통해 발주자가 지켜야 하는 일반적 윤리를 별도로 정하고 있다.
일본은 분권화의 전통이 강한 상황에서 여러 가지 부조리, 부패에 대응하여 공 공발주기관의 투명성 확보 및 입찰담합의 방지를 목적으로 중앙정부 차원에서
「공공공사 입찰․계약적정화법」을 제정하여 통제하고 있다. 아울러, 적정화
지침에서 각 발주자로 하여금 입찰, 계약절차에 관한 「입찰 감시 위원회」등의 제3기관의 설치 등에 대해 규정하여 입찰계약의 투명성을 확보하도록 통제하고 있다.
제6장 공공공사 발주행정 분권화 방안
본 장에서는 공공공사 발주행정 분권화를 위한 기본방향으로 첫째, 발주기관 의 발주능력에 따라 차등적 분권화 방안의 마련, 둘째, 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경의 정비 그리고 마지막으로 분권화의 기반으로서의 발주능력의 향상 으로 설정하였다.
공공공사 발주 행정 분권화 방안으로 첫째, ‘발주능력’의 수준에 따라 차등분 권화 방안을 제시하였다. 차등 분권은 발주조직의 프로젝트 발주 특성에 따른 발 주기관의 유형구분과 이에 따른 발주능력의 차이를 반영하는 포괄적 차등분권화 를 1단계로 적용하고, 2단계로 발주기관의 발주능력 평가 틀의 구축과 이에 따른 개별 발주기관의 발주능력 평가를 통한 개별적 차등분권화로 접근하는 단계적 차등분권화를 의미한다. 이와 같은 개별적 차등분권화는 발주행정권한의 이양과 이양에 따른 성과를 토대로 발주행정 권한의 계속 이양 여부를 결정하도록 하는 방식이다.
이상과 같은 차등분권화 전략에 따라 “조달청 의무 계약 업무의 이양(분권화)”
방안을 제시하였다. 현행의 획일적인 대상 업무의 이양 방식에서 탈피하여 발주 전문조직을 갖추고 프로젝트의 특화 정도가 높은 유형의 발주기관에 우선적으로 발주계약업무를 이양하도록 하고 이양에 따른 수행성과를 평가하여 계속이양여 부를 결정하도록 하는 것이다.
이와 같은 발주계약업무의 이양과 더불어 발주행정의 실질적 분권화를 위해 해당 발주기관에 발주계약업무 수행에 필요한 권한을 확대하는 조치도 수반되어 야 함을 지적하였다.
둘째, 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경의 정비이다. 이를 위해 중장기적으 로 국가계약법규 등 규제의 폭과 강도를 대폭적으로 완화하여 국가계약법규는
발주행정 수행의 기본원칙과 방향, 특별히 추구하는 목표만을 규정하도록 하고 각 발주기관의 업무 특성을 관장하는 사업부처에 세부적인 절차나 규제를 설정 하되 최대한 개별 발주기관의 발주행정 수행의 자율성을 보장하도록 할 필요가 있다.
이에 따라 중앙조달기관의 역할과 기능도 개별 발주기관에 대한 지원기능 중 심으로 재조정되도록 하는 것이다. 지방자치단체의 계약업무와 관련하여 현재 추진 중에 있는 「지방자치단체를당사자로하는국가계약법(가칭)」의 내용에 각 지방자체단체의 발주능력 등을 고려한 차등분권을 위한 근거조항을 설정할 필요 가 있음을 지적하였다.
한편, 분권화에 따른 부패통제를 위해 ‘발주능력’의 항목에 부패통제 및 관리 항목을 설정하고 이를 포함하여 발주능력을 평가하고, 보다 구체적으로 발주자 가 준수해야 할 윤리규정의 제정과 발주절차의 명확화, 발주자의 권한행사에 따 른 정당화 과정 등이 필요하다.
아울러, 현재와 같은 합규성(合規性) 위주 및 절차중심의 감사방식에서 탈피하 여 성과감사를 위한 공공사업 성과평가 체계의 확립이 필요하고, 이를 위해 가칭
“공공공사 성과 평가단”의 구성, 운용도 고려할 필요가 있음을 지적하였다.
마지막으로 발주행정 기반의 확충을 위해 발주능력 향상방안을 제시하였다.
발주능력은 분권화에 영향을 미치는 중요한 변수이므로 발주행정 분권화의 수준 과 성과제고를 위해 필요하며, 발주행정 분권화의 기반으로 작용한다.
이에 발주능력을 제약하는 요인에 대한 검토와 더불어, 발주능력 제고방안으 로 건설사업관리자의 활용, 발주기관의 특성에 맞는 발주 및 사업관리시스템의 개발, 발주기관의 기능 및 역할의 명확화, 발주기관의 발주담당공무원에 대한 교 육훈련의 강화와 발주계약 전문가 채용시스템의 구축 등을 제시하였다.
제7장 결론 및 향후 과제
본 장에서는 이상의 연구결과를 토대로 결론과 향후 과제를 제시하였다. 본 연 구는 발주능력을 기준으로 발주행정의 차등 분권화 방안의 기본 틀을 실증적인
분석결과를 토대로 제시한 데 그 의미를 둘 수 있으며 본 연구에서 제시된 발주 행정 분권화 방안은 향후 우리나라의 발주행정이 추구해야 할 정책을 구현하는 데 하나의 틀로서 활용될 수 있을 것이다. 보다 구체적이고 세부적인 방안의 마 련은 관련 이해 당사자의 폭 넓은 의견 수렴과 발주능력에 대한 엄밀한 평가를 토대로 이루어져야 할 것이며, 이러한 제도의 시행을 위한 주체의 능력과 제도적 설계가 뒷받침되어야 할 것이다.
향후 과제로 보다 엄밀하고 공감을 얻을 수 있는 발주능력 지표 개발을 위해서 는 전문가 및 업계, 발주기관의 참여를 통한 공감대를 형성하는 작업이 이루어져 야 하며, 이러한 의미에서 발주능력 지표는 지속적으로 수정, 보완될 필요가 있 다. 아울러, 발주행정 분권화 영향 모형도 관련 측정변수의 적합성에 대한 보다 엄밀한 검증 등을 통해 지속적으로 발전시킬 필요가 있다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 서론
1. 연구배경 및 목적 ··· 1
1) 연구배경 ··· 1
2) 연구목적 ··· 3
2. 연구범위 및 방법 ··· 4
1) 연구범위 ··· 4
2) 연구방법 ··· 5
3. 선행연구 검토 및 차별성 ··· 11
1) 선행연구 현황 및 내용 ··· 11
2) 선행연구와의 차별성 ··· 13
제 2 장 공공공사 발주행정 분권화의 의미 및 필요성 1. 공공공사 발주행정 분권화의 의미 ··· 15
1) 공공공사 발주행정의 개념 ··· 15
2) 분권화의 개념과 발주행정 분권화의 의미 ··· 19
3) 분권화 방식 : 차등적 분권의 개념과 유형화 ··· 27
2. 분권화의 기반으로서 발주능력 ··· 31
1) 발주조직의 능력과 자율성, 분권화, 통제 방식 ··· 31 2) 발주능력 개념 정의 ··· 32 3. 발주행정 분권화의 필요성 ··· 35 1) 분권화의 효과에 대한 논의 ··· 35 2) 발주행정 분권화의 이점 및 필요성 ··· 39
제 3 장 공공공사 발주행정 운영 실태 및 문제점
1. 발주행정의 규제 환경 측면 ··· 43 1) 공사 규모에 따른 획일적 발주제도의 적용 ··· 43 2) 투명성 위주와 효율성에 대한 고려의 미흡 ··· 50 3) 제도 운영상의 재량 및 자율성 부족 ··· 52 4) 규제 환경 측면의 인식 ··· 56 2. 발주행정 조직 및 운영 행태의 측면 ··· 59 1) 발주조직의 역할 규정, 의사결정구조 ··· 59 2) 조직 환경 등 조직 관리 ··· 60 3) 발주자의 발주 업무 수행 행태 ··· 62 3. 발주기관의 발주능력 측면 ··· 67 1) 발주능력 지표의 개발 및 측정 ··· 67 2) 발주능력 지수 산정 ··· 81 3) 발주능력의 차이에 대한 고려의 미흡 ··· 90 4. 발주행정 자율성 및 분권화 수준 미흡 ··· 91
제 4 장 공공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석
1. 발주행정 분권화 영향 모형 개발을 위한 사전 연구 ··· 93 1) 선행 연구결과 및 한계 ··· 93 2) 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 ··· 95 3) 요인 별 관측변수와 설문항목의 구성 ··· 103 2. 연구모형 구축 및 가설 설정 ··· 105 1) 연구모형 구축 ··· 105 2) 가설 설정 ··· 106 3) 구조방정식의 형태 ··· 107
4) 구조방정식 적용 과정 ··· 110 3. 구조방정식모형의 적용 ··· 114 1) 자료 수집 및 분석 ··· 114 2) 발주행정 분권화 영향 모형 구축 ··· 126 4. 결과 및 해석 ··· 138
제 5 장 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운영 사례
1. 미국의 공공공사 발주 제도 및 운영 사례 ··· 141 1) 건설공사 발주계약 관련 법규체계 ··· 141 2) 발주행정 권한과 책임의 이양 ··· 150 3) 주요 발주기관의 조달사례 ··· 152 4) 발주방식 선택의 자율성 ··· 161 5) 주요 특징 및 시사점 ··· 162 2. 일본 공공공사 발주 제도 및 운영 사례 ··· 165 1) 공공공사에 관한 법규 체계 및 운영의 자율성 ··· 165 2) 입찰, 계약제도의 개혁 ··· 171 3) 발주기관의 발주능력 ··· 175 4) 주요 특징 및 시사점 ··· 177 3. 영국 공공공사 발주 행정 체계 및 운영 사례 ··· 178 1) 국가계약 법규 체계 및 중앙조달정책 기관 ··· 178 2) 공공공사 입찰, 계약방식 ··· 181 3) 공공공사 조달 제도의 혁신 ··· 183 4) 공공공사 발주제도 운영상 특징 및 시사점 ··· 194 4. 발주 제도 운영의 재량 및 통제 ··· 195 1) 발주기관의 발주방식 선정 상의 재량 인정 ··· 196 2) 발주자의 재량권 통제 장치 ··· 198 3) 선진 외국의 발주, 계약제도 운영(종합) ··· 199
제 6 장 공공공사 발주행정의 분권화 방안
1. 공공공사 발주행정 분권화의 기본방향 ··· 201 1) 발주능력에 따른 차등적 분권화 전략으로 접근 ··· 202
2) 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경 정비 ··· 202 3) 발주능력 향상을 통한 분권화 기반의 확충 ··· 203 2. 발주행정 차등 분권화 방안 ··· 203 1) 차등 기준으로서의 발주능력 ··· 203 2) 단계적 차등 분권화 전략 ··· 206 3) 조달청 계약 업무의 차등 이양 ··· 223 3. 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경정비 ··· 228 1) 국가 계약 법규체계의 정비 ··· 228 2) 부패 통제와 성과위주의 감사 및 성과평가제도의 도입 ··· 231 4. 발주능력 향상을 통한 분권화기반의 확충 ··· 234 1) 발주능력을 제약하는 요인 ··· 234 2) 발주능력 향상 방안 ··· 237
제 7 장 결론 및 향후과제
1. 결론 ··· 243 2. 향후과제 ··· 245
참고문헌 ··· 247 SUMMARY ··· 261 부 록 ··· 265
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 조사 대상기관 구분 ··· 7
<표 1-2> 선행연구 검토 ··· 12
<표 2-1> 발주의 개념 및 범위 ··· 18
<표 2-2> 자율성, 책임, 분권화의 형태 ··· 23
<표 2-3> 자율성과 분권화의 정의 ··· 25
<표 2-4> 차등이양의 유형, 제도적용사례, 장단점 ··· 30
<표 3-1> 공사 규모별 적용되는 입찰 및 계약 방법설정의 예 ··· 45
<표 3-2> 다양한 발주제도 적용의 제약 요인 ··· 47
<표 3-3> 최근 설계시공일괄 및 대안입찰 발주공사 실적 ··· 48
<표 3-4> 사업부서의 입찰방법을 심의위원회에서 반영하는 정도 ··· 49
<표 3-5> 심의위원회에 대한 의견 ··· 50
<표 3-6> 법규 등 규제적 환경과 규제의식 업무 행태 ··· 57
<표 3-7> 효율적인 공사발주가 이루어지기 어려운 이유 ··· 58
<표 3-8> 발주기관 조직구조의 실태 ··· 59
<표 3-9> 조직 환경 등 조직관리의 실태 ··· 62
<표 3-10> 발주조직 내 구성원의 태도 및 행태 ··· 63
<표 3-11> 발주계약업무를 수행하는데 따른 애로 사항 ··· 65
<표 3-12> 발주기관의 관리영역별 재량권의 실제 수준 ··· 67
<표 3-13> 발주자에게 요구되는 경영관리역량 ··· 68
<표 3-14> 발주자에게 요구되는 관리기술역량 ··· 69
<표 3-15> 공공발주 부서의 발주능력의 평가(예) ··· 73
<표 3-16> 발주기관의 사업관리역량 진단표(예시) ··· 75
<표 3-17> 조달청 관리역량 평가보고 ··· 77
<표 3-18> 발주조직의 능력 항목 및 해당 설문항목 ··· 88
<표 3-19> 기관별 중요도 항목별 표준 평균값 ··· 88
<표 3-20> 조직 및 구성원의 전문성 ··· 90
<표 3-21> 발주행정의 자율성 및 분권화 정도 ··· 92
<표 3-22> 지방자치단체별 자율성, 분권화 수준 ··· 92
<표 4-1> 행정능력의 결정요인에 대한 다양한 견해 ··· 102
<표 4-2> 설문항목 분류표 ··· 104
<표 4-3> 구조방정식모형에서 사용되는 다양한 적합도 지수 ··· 112
<표 4-4> 표본의 일반현황 ··· 115
<표 4-5> 구성개념과 설문 항목 분류 ··· 116
<표 4-6> 신뢰도 분석결과 ··· 119
<표 4-7> 요인 1에 대한 적합도 평가 ··· 121
<표 4-8> 요인 1의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 121
<표 4-9> 요인 3에 대한 적합도 평가 ··· 121
<표 4-10> 요인 3의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 122
<표 4-11> 요인 4에 대한 적합도 평가 ··· 122
<표 4-12> 요인 4의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 122
<표 4-13> 요인 5에 대한 적합도 평가 ··· 122
<표 4-14> 요인 5의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 123
<표 4-15> 요인 6에 대한 적합도 평가 ··· 123
<표 4-16> 요인 6의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 123
<표 4-17> 요인 8에 대한 적합도 평가 ··· 124
<표 4-18> 요인 8의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 124
<표 4-19> 요인 9 (Y1)에 대한 적합도 평가 ··· 124
<표 4-20> 요인 9 (Y1)의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 124
<표 4-21> 요인 10 (Y2)에 대한 적합도 평가 ··· 125
<표 4-22> 요인 10 (Y2)의 연구단위에 대한 확인요인분석 결과 ··· 125
<표 4-23> 각 요인들 간의 상관관계 행렬 ··· 126
<표 4-24> 수정모형의 적합도 평가 ··· 127
<표 4-25> 구조방정식모형 결과에 따른 가설 검정 ··· 130
<표 5-1> TxDOT의 건설프로젝트에 적용되는 법과 제도 개요 ··· 147
<표 5-2> GSA 및 PBS 지역사무소의 주요 프로젝트 매니지먼트 업무 ··· 154
<표 5-3> 프로젝트 발주 및 계약자 선정 방식 ··· 161
<표 5-4> 일본의 경쟁조달 절차의 유형, 협상과정 ··· 172
<표 5-5> 입찰, 계약제도 개혁추진 연혁 ··· 174
<표 5-6> 외국의 발주제도 종합 ··· 200
<표 6-1> 발주기관의 업무 특성 ··· 209
<표 6-2> 발주기관의 프로젝트 발주 특성(지방자치단체간) ··· 209
<표 6-3> 발주기관의 재량권 행사 분야별 중요도 ··· 215
<표 6-4> 발주기관의 분야별 재량권의 실제 수준 ··· 216
<표 6-5> 발주조직의 건설사업 계획 및 조달 역량 ··· 219
<표 6-6> 발주조직의 조직 경영 역량 ··· 221
<표 6-7> 전체 공공공사 계약 대비 조달청 계약 비중 ··· 223
<표 6-8> 조달청 의무 계약위임 대상공사의 변화 ··· 224
<표 6-9> 발주능력의 장애요인 ··· 234
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 흐름별 연구방법 ··· 10
<그림 2-1> 통제방식 및 발주능력과 자율성․재량, 분권화와의 개념 도식 ··· 32
<그림 3-1> 기관유형별 입찰계약관리능력 지수 비교 ··· 85
<그림 3-2> 기관별 사업관리능력 지수 비교 ··· 86
<그림 3-3> 기관별 발주역량지수 비교 ··· 86
<그림 3-4> 기관별 발주능력지수 비교 ··· 89
<그림 4-1> 요인별 설문항목의 구성 ··· 103
<그림 4-2> 연구모형의 구축 ··· 105
<그림 4-3> 구조방정식모형의 분석절차 ··· 113
<그림 4-4> 최종수정모형 결과 ··· 128
<그림 4-5> 구조방정식모형을 이용한 공공공사 분권화 영향 모형 결과 ··· 129
<그림 5-1> 미국 법 및 제도의 위계 ··· 142
<그림 5-2> TxDOT의 건설 프로젝트에 적용되는 법과 제도의 위계 ··· 149
<그림 5-3> GSA의 건설프로젝트 시행절차 ··· 155
<그림 5-4> Caltrans의 용역사 선정 방법 ··· 157
<그림 5-5> Caltrans의 설계 및 엔지니어링 용역사 선정 절차 ··· 160
<그림 5-6> Gateway 프로세스 구성도 ··· 191
<그림 6-1> 발주자 조직의 특성 및 유형 분류 ··· 208
<그림 6-2> 발주능력에 의한 발주권한과 책임의 이양 ··· 222
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서 론
1. 연구배경 및 목적
1) 연구배경
새 정부 들어 정부혁신지방분권위원회는 지방분권 추진로드맵1)과 지방분권 5 개년 종합계획(2004-2008)의 수립으로 과거 어느 때 보다 지방분권의 의지를 법 적, 제도적 틀 속에서 강력하게 추진하고 있다.
이와 같은 분권화 추진계획의 내용의 골자는 실질적인 권한의 재배분과 업무 이양에 따른 재정지원, 획기적인 재정분권의 추진, 자치역량의 강화와 이에 따른 자치단체의 책임성 강화 등이며 이에 따른 세부 추진 일정이 제시되어 있다.
이와 같은 범정부적 차원의 분권화 추진계획에 부응하여 공공공사 발주행정 분야(조달행정)의 분권화에 대한 포괄적 논의와 이에 따른 분권화 전략과 방안마 련을 위한 연구는 매우 시의적절하고 필요하다고 판단된다.
그간 공공공사의 ‘발주행정 분권화’는 주로 ‘입찰계약업무’의 이양 등 사무이 양의 차원에서 주로 논의되어 왔으며,2) 이양방식 또한 개별 발주기관의 업무특
1) 정부혁신지방분권위원회. 2003.7.4. 참여정부의 지방분권 추진 로드맵.
2) 이에 대한 구체적인 그간의 논의에 대해서는 김성일(2001). “공공공사 입찰계약제도의 변화 및 지속성 에 관한 연구”. 서울대학교 대학원 박사학위논문. pp310-326과 이상호(1997). 「공공공사 발주체계의
성 및 발주능력을 대한 고려 없이 국가계약업무 수행 주체인 조달청의 조달수요 확보 차원에서 획일적이었다.
아울러, 국가계약법규 등 공공공사 발주관련 법규는 중앙에 의해 획일적으로 개별 발주기관에 적용되고 이에 따른 합규성(合規性) 위주, 절차위주의 감사 등 으로 개별 발주기관의 발주업무의 특성과 공사여건 등이 반영되지 않는 등 발주 기관의 자율성과 재량은 극히 제약을 받고 있는 상황이다.
이러함에도 불구하고 실질적인 공공공사 발주행정의 권한 및 책임의 지방 및 개별발주기관으로의 이양 등 실질적인 권한의 재분배와 권한이양에 따른 책임성 의 제고 등에 대한 본격적인 논의는 거의 이루어지지 못하고 있다.
하지만, 그간 이 문제에 대한 인식이 전혀 없었던 것은 아니다. 이미 공공공사 의 효율성 제고 차원에서 1999년에 마련된 ⌜공공공사 효율화 대책⌟3)에서 공 공사업의 효율화 차원에서 발주기관의 특성과 사업의 성격 등을 반영한 다양한 발주방식의 적용이 이루어져야 한다는 지적이 있었으며, ⌜제2차 건설산업진흥 기본계획⌟과 최근 수립된 「건설산업 선진화 전략」4)등에서도 이와 같은 문제 인식에 따라 발주기관의 발주업무 수행상의 재량 및 자율성의 확대 필요성을 강 조하고 있다.
이처럼 발주기관의 재량 및 자율성의 확대 등 공공공사 발주행정의 분권화의 필요성에 대한 인식과는 달리, 발주행정의 분권화에 대한 포괄적 논의가 부족하 고, 발주행정 분권화의 수준도 미흡한 상황이다.
이것은 분권화의 기반이 되는 발주기관의 능력과 발주기관의 부패통제 능력이 부재한 상황에서 분권화로 인한 비효율이 클 것이라는 우려가 크게 작용한 결과 로 보여 진다.
이와 같은 문제 인식에 덧붙여 선진국의 조달 행정 패러다임이 분권화, 자율성 과 시장원리에 따른 효율성을 강조하는 방향으로 전환되고 있는 상황5)에서 공공
개선방안」. 한국건설산업연구원을 참조.
3) 건설교통부. 1999. 3. 예산절감을 위한 공공건설사업 효율화 종합대책 4) 건설산업선진화기획단. 2004. 12. 건설산업 선진화 전략
5) 김성일. 2002. “공공공사 조달방식의 최근동향과 국내 적용상의 과제-미국의 새로운 공공공사 조달방
공사 발주행정 분권화의 이론적, 실증적 분석에 기초하여 분권화 전략과 방안을 탐색하는 연구가 필요하다고 판단된다. 이를 통해 공공공사 발주행정의 분권화, 자율성에 대한 인식과 이해의 폭을 넓히고 발주행정 분권화 방안의 마련에 이론 적, 실증적 근거를 마련하는 데 본 연구의 의의를 둘 수 있다.
2) 연구목적
본 연구는 이러한 배경과 필요성에 따라 우리나라 공공공사 발주행정 분권화 전략과 방향을 설정하고 이에 따른 개략적 방안을 모색하는 것이 목적이다. 이를 위해 공공공사 발주행정 분권화에 대한 이론적, 개념적 정의와 분권화의 필요성 에 대한 논의에서 출발하여, 공공공사 발주행정의 실태 및 문제점을 법규적 측 면, 조직 및 운영행태적 측면, 발주능력 측면에서 살펴보고 종합적으로 분권화의 수준을 파악하고자 한다.
이어 이상의 측면들과 행정 분권화에 영향을 미치는 요인 등에 대한 선행연구 들을 토대로 이론모형을 구축하여 공공공사 발주행정 분권화의 영향 요인을 분 석하고 이러한 분석결과와 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운용 실태 등을 통해 공공공사 발주행정 분권화 방안을 제시하고자 한다.
발주행정의 분권화는 분권화 자체만으로 소기의 성과를 거둘 수 없는 것이며, 분권화를 통해 최종적으로 공공사업의 효율성을 확보하는 데 있다. 이를 위해 분 권화에 따른 부정적 효과를 최소화하고 공공사업의 효율성을 확보할 수 있도록 하기 위하여 발주기관의 발주능력이 전제되어야 한다. 아울러 국가적 차원의 발 주계약 정책의 목표 및 기본 틀 속에서 발주행정의 자율성 및 재량을 강하게 통 제하는 계약법규의 내용의 재정비와 부패 통제 문제 등을 종합적으로 고려할 필 요가 있다.
이와 같은 발주행정의 분권화는 발주기관의 역량을 강화하는 데 기여하고 이
식의 동향을 중심으로". 「건설경제」(2002. 가을호. 통권 제33권). pp14 24. 국토연구원.
것이 궁극적으로 공공공사의 효율성을 제고하는 데 긍정적으로 영향을 미칠 것 이다.
2. 연구범위 및 방법
1) 연구범위
본 연구의 범위는 ‘공공공사 발주행정의 실태, 문제점, 발주행정 분권화’를 그 대상으로 하고 있다. 공공공사 발주행정은 공공공사 사업 계획에서 완공에 이르 는 입찰계약, 사업관리 등을 포괄하는 관리활동으로 공공공사 발주기관의 발주 관리업무가 그 핵심적인 대상이 된다.
구체적으로 공공기관의 발주관리를 공공공사 발주행정으로 정의하고 발주관 리업무는 공공사업의 계획에서 타당성 조사, 입찰, 계약, 시공, 인도 등 공공공사 수행의 전 과정에 걸쳐 시설물을 공급하는 활동의 전반을 의미한다.6)
여기서 공공기관은 발주업무를 수행하는 전문기관 즉, 정부부처의 산하청, 정 부투자기관, 지방자치단체 및 지방공사 등이며, 이들 기관이 주체가 되어 수행하 는 공공공사 발주관리 활동을 발주행정으로 통칭하고 이를 규정하는 국가계약법 규 등의 적용 및 운영 실태와 분권화 수준, 발주능력 등이 연구의 대상이 된다.
연구의 내용상 핵심적인 키워드는 공공발주기관의 발주 관리 업무의 수행에 있어 외부의 규제나 간섭을 최소화하고 스스로의 판단과 책임으로 발주 관리업 무를 수행할 수 있도록 하는 “발주행정의 분권화”이다. 발주행정의 분권화 방안 을 위해 행정 분권화의 의미를 발주행정 분야에 적용하고 발주행정의 운용실태 및 문제점과 발주능력에 따른 차등 분권화 전략을 뒷받침하기 위한 발주능력 지 표개발 및 지수산정, 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인분석과 외국의 발주 행정 제도 및 운영실태 등이 연구의 주요 내용적 범위에 포함된다.
6) 이에 대한 자세한 논의는 제2장을 참조하길 바라며, 아울러 발주기관은 기관의 성격에 따라 유지관리, 운영업무를 통괄하여 수행하는 기관도 있다.
2) 연구방법
(1) 문헌조사
본 연구는 각 장에 걸쳐 포괄적으로 문헌조사에 주로 의존하였다. 구체적으로 보면 다음과 같다. 우선, 공공공사 발주행정의 개념 정립을 위하여 법규 즉 「국 가를당사자로하는계약에관한법률」(이하 국가계약법),「건설기술관리법」,「건 설산업기본법」등에서 규정하는 발주용어의 정의를 참고하였고, 선행 연구에서 의 발주의 개념에 대한 자료를 활용하였다.
아울러, 분권화의 개념과 유형구분, 분권화의 효과 등을 위해 각종 위원회 발 간자료, 국제기구의 정책보고서 등 문헌과 국내 연구논문을 두루 참고하였다. 발 주능력의 개념 정의에 있어서도 조직능력에 관한 선행 연구 결과와 조직진단에 관한 실무지침서 등 문헌을 참조하였다.
또한, 발주행정의 실태분석에 있어서도 선행 연구자료 및 설문조사결과를 적 절히 활용하였으며, 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석을 위해 선행 연 구결과를 폭넓게 활용하여 그 한계를 지적하고, 조직행태적 요인 등에 관해서는 조직이론과 관련된 국내외 연구결과 등 문헌조사에 크게 의존하였다.
외국의 발주행정 제도 운용 실태분석에서도 해외 문헌과 해당국가의 발주기관 이 발간한 자료 등에 주로 의존하고 부분적으로 각국의 발주행정 제도 및 운영에 관한 선행 연구자료 등도 활용하였다.
마지막으로 발주행정 분권화 방안 마련을 위해 정부혁신분권위원회의 자료와 관련 문헌에서 제시된 연구결과 등도 적절히 활용하였다.
(2) 설문조사
설문조사는 주로 제3장의 공공공사 발주행정의 실태 및 문제점과 제4장의 공 공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석에 주로 활용되었다.
구체적으로 발주능력의 지표개발과 지수산정과 발주행정 분권화 영향요인 분
석을 위한 구조방정식 모형(Structural Equation Model: SEM)은 설문조사자료를 활용하여 이루어졌다. 부분적으로 공공공사 발주 행정실태 분석에도 설문조사결 과가 활용되고 있다. 이러한 설문조사결과는 부록에 제시된 설문조사표에 의한 결과는 2004년 국토연구원 설문조사 결과로 표시하여 제시하였다. 결국, 본 연구 는 문헌조사방법이외에 설문조사방법이 주된 연구방법으로 활용되었다.
➀ 조사목적
본 설문조사는 공공공사 발주행정 분권화 영향요인과 개발된 발주능력의 지표 를 측정하여 지수화하기 위해 실시되었다. 단일 설문조사표를 통해 이러한 두 가 지 조사목적을 충족하기 위해 설문조사의 제목을『공공공사 발주행정 분권화 및 발주능력 실태 분석을 위한 설문조사』로 명명하였다.(부록의 설문조사표 참조)
➁ 조사기간
본 조사는 2004년 8월 25일에서 9월 15일까지 22일간에 걸쳐 이루어졌다.
➂ 조사 대상
본 설문조사는 다음의 <표 1-1>에서 보는 바와 같이 전국의 ‘공공공사 발주기 관’을 그 대상으로 하였다. 즉 정부 산하청(철도청, 지방국토관리청, 지방해양수산 청, 교육청), 정부투자기관(한국도로공사, 한국수자원공사, 대한주택공사, 한국토 지공사), 광역자치단체(시도 단위 광역단체 및 산하건설(관리)본부), 기초 자치단 체 Ⅰ과 Ⅱ(인구 50만 명 기준)와 지방공사 등 공공공사 발주업무를 주 업무로 수 행하는 기관을 그 대상으로 하여 발주기관의 발주특성을 조사설계에 반영하였다.
특히 기초자치단체를 인구기준에 따라 50만 명 이상과 이하로 구분한 것은 지 방자치법에 의한 대도시 특례제도에 따라 인구 50만 명 이상의 대도시에 대해 행정⋅재정운영 및 국가의 지도⋅감독상의 특례를 부여하고 있는 점을 반영한 것이다.
이들 조사대상 기관 중에서도 공사발주업무와 직접적으로 관련되는 기획, 계
획 및 설계, 심의, 계약, 공사 수행, 감독 및 감리 업무를 담당하는 부서에 종사하 는 구성원을 조사대상으로 선정하였다.
➃ 조사방법
설문조사 방법으로는 방문면담조사와 우편설문조사 등을 병행하여 실시하였 으며, 조사 대상이 되는 해당부서의 규모, 해당 직급의 구성 등을 고려하여 설문 대상자를 무작위 선정하여 개별적으로 설문조사표를 우편으로 송부하였고, 일부 는 전화면담 및 직접 방문조사를 통해 이루어졌다.
➄ 설문조사 회수 결과
설문조사는 총 2,800부 중 573부가 회수되어 20.5%의 회수율을 보였다. 이 중 유효한 응답을 한 510부(유효회수율 18.2%)가 분석에 활용되었다. 응답자의 구성 비를 기관별로 볼 때, 정부 산하청, 정부투자기관, 지방자치단체가 각각 1.4%, 20.2%, 48.4%에 이르며, 담당 공종은 주로 도로 부문(51.3%)이었고 담당업무는 시공관리 및 감독 업무(55.1%)가 과반수이며, 공사 발주 업무 근속기간은 55.9%
가 10년 이상으로 나타났다.(이에 대해서는 제4장의 <표 4-4>를 참조)
(3) 실증분석
발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석은 설문조사 자료를 바탕으로 구
<표 1-1> 조사 대상기관 구분
구 분 조사 대상 기관
광역단체(Ⅰ) 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산
광역단체(Ⅱ) 경기, 강원, 충남, 충북, 경북, 경남, 전북, 전남, 제주
기초단체(Ⅰ) 인구 50만 명 이상 자치단체 : 수원, 성남, 안양, 안산, 고양, 부천, 청주, 전주, 포항, 창원, 용인 등 11개
기초단체(Ⅱ) 인구 50만 명 이하 자치단체 : 의정부, 광명, 평택, 군포, 춘천, 원주, 강릉, 충주, 천안, 군산, 익산, 목포, 순천, 경주, 구미, 마산, 진주, 김해, 제주 등 19개 정부투자기관 한국도로공사, 대한주택공사, 한국토지공사, 한국수자원공사
지방국토관리청 서울, 대전, 익산, 부산, 원주, 제주 정부 산하청 철도청, 지방해양수산청, 교육청
지방공사 전국 광역단체 산하 지방공사
조방정식 모형(Structural Equation Model: SEM)을 적용하여 이루어졌다. 구조방정 식모형은 잠재변수를 관측하는 관측변수와 잠재변수와의 신뢰도, 적합도 등을 통해 측정오차(measurement error)를 최소화하고 잠재변수간의 인과관계를 경로 분석을 통해 전체 모형이 구축되도록 하는 기법이다.
이와 같은 실증분석은 이러한 관측항목을 설문문항으로 구성하여 발주기관을 대상으로 한 설문조사를 바탕으로 윈도우용 SPSS 10.0과 통계 프로그램 AMOS 5.0을 이용하여 빈도분석, 탐색요인분석, 확인요인분석, 구조방정식모형을 구축 하였다.
아울러, 개발된 발주능력 지표의 측정과 발주기관 유형별 발주능력 지수 산정 을 위해 요인점수 방식과 중요도에 따른 가중치 적용방식7)을 활용하였다.
(4) 사례조사
본 연구는 사례조사 방법을 채택하였다. 우선, 발주능력 지표개발에 있어서 외 국의 발주능력 지표로 활용하고 있는 사례를 참조하였고, 국내 발주기관의 평가 지표도 참조하였다.
또한, 제5장 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운용 사례에서는 특히 미국, 일본, 영국 등을 중심으로 공공공사 계약 및 조달관련 법규의 실태와 개별 공공 발주기관의 자율성 및 분권화의 실태와 사례를 파악하여 시사점을 도출하였으 며, 이를 통해 법규개편의 방향을 제시하는 데 활용하였다.
(5) 연구협의회 등 전문가 자문, 면담조사
본 연구의 설문조사를 위한 조사표의 작성에 있어서 사전에 발주기관의 담당 자와의 면담조사가 이루어졌고, 발주능력 지표 개발을 위해 발주기관 및 학계의 전문가 등의 자문을 받았다.
아울러, 본 보고서 전반의 체제 및 내용 등에 대해 발주기관 및 정부의 담당공
7) 구체적인 내용에 대해서는 제3장의 발주능력 지수산정을 참고하길 바란다.
무원, 연구기관의 관련 분야 전문가, 학계 전문가 등을 중심으로 하는 연구 협의 및 자문회의를 활용하였다.
이상에서 연구의 방법을 연구내용별로 비교적 자세하게 기술하였다. 연구의 흐름별 연구방법은 다음 <그림 1-1>에서 보는 바와 같이 요약 정리된다.
<그림 1-1> 연구의 흐름별 연구방법
연구흐름 세부 내용 연구방법
서론
1. 연구배경 및 목적 2. 연구범위 및 방법 3. 선행연구 검토 및 차별성
문헌조사
↓ 공공공사 발주행정의
분권화의 의미 및 필요성
1. 발주행정 분권화의 의미 및 필요성 2. 분권화의 기반으로서 발주능력 3. 발주행정 분권화의 필요성
문헌조사 법규 등 조사
↓
공공공사 발주행정 운영 실태 및 문제점
1. 발주행정의 규제환경 측면 2. 발주행정 조직 및 운영 행태 측면 3. 발주기관의 발주 능력 측면 4. 발주행정 자율성 및 분권화 수준
법규 등 문헌조사 설문조사
↓ 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인
분석
1. 발주행정 분권화 영향모형 개발: 사전연구 2. 연구 모형의 구축 및 가설의 설정 3. 분권화 영향모형(구조방정식 모형)의 구축 4. 결과 및 해석
문헌조사/설문조사 실증분석/전문가회의
↓ 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운영
사례
1. 미국의 공공공사 발주제도 및 운영사례 2. 일본의 공공공사 발주제도 및 운영사례 3. 영국의 공공공사 발주제도 및 운영사례 4. 발주제도 운용의 재량 및 통제(종합)
문헌조사/외부원고
↓
발주행정의 분권화 방안
1. 발주행정 분권화 기본방향 2. 발주행정 차등 분권화 방안
3. 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경정비 4. 발주능력 향상을 통한 분권화 기반 확충
연구협의회 문헌조사, 설문
↓ 결론 및 향후과제
