지방분권가치선언을 위한 정책자료

서 울 시 정 개 발 연 구 원

SEOUL DEVELOPMENT INSTITUTE

Working Paper 2012-OR-02

지방분권가치선언을 위한 정책자료

2012

❙연구진❙

연구책임 김찬동 ∙ 미래사회연구실 연구위원 연 구 원 김귀영 ∙ 미래사회연구실 연구위원

배준식 ∙ 미래사회연구실 부연구위원 이혜숙 ∙ 미래사회연구실 부연구위원 김정욱 ∙ 미래사회연구실 연구원

이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서

서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다.

목 차

Ⅰ . 지방분권의 가치발굴 ···1

1. 지방자치의 역사로 본 불완전한 자치가치 ···1

2. 지방분권이양 논의에서 실종된 지방자치의 정신···2

3. 지방자치20년의 경험을 통하여 본 지방자치의 한계와 불완전성 회복 ···2

4. 지방도시정책의 패러다임 변화에 대응하기 위한 지방분권가치 ···4

5. 2030 미래자치시대를 위한 지방분권가치 ···5

Ⅱ . 자치조직 ···7

1. 자치조직에 대한 개념 및 법적 근거 ···7

2. 자치조직의 현황과 문제점 ···8

3. 지방자치가치에 부합한 자치조직을 위한 분권 요청사항 : 조직자치권 강화 ···17

Ⅲ . 재정분권의 패러다임과 추진과제 ···19

1. 개요와 문제인식 ···19

2. 재정분권의 실태 및 문제점 ···20

3. 재정분권 강화를 위한 개선방안과 추진과제 ···28

Ⅳ . 교육분권 ···33

1. 교육분권의 현황과 문제점(분야별) ···33

2. 교육분권의 향후 과제 ···40

3. 교육분권 개선요구 과제 ···43

4. 교육분권 관련 건의사항 ···44

Ⅴ . 자치경찰 ···47

1. 자치경찰 도입을 위한 근거 및 현황 ···47

2. 자치경찰의 필요성(국가경찰의 문제점) ···48

3. 자치경찰을 위한 분권요청 사항 ···49

참고문헌 ···53

부 록 ···55

표 목 차

<표 1> 지방자치단체의 조직관리에 관한 법적 근거 ···8

<표 2> 총액인건비제 운영 관련 규정 ···9

<표 3> 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 ···9

<표 4> 시⋅도의 실⋅국⋅본부 설치기준 ···10

<표 5> 시⋅군⋅구의 실⋅국 및 실⋅과⋅담당관의 설치기준 ···11

<표 6> 지방자치단체의 직급 관련 조항-부시장⋅부지사 등 ···12

<표 7> 시⋅도에 두는 보조⋅보좌기관의 직급기준 ···13

<표 8> 재정분권 평가 ···23

<표 9> 지방세입 구조의 추이 ···24

<표 10> 전국 지방자치단체의 재정자립도 추이 ···25

<표 11> 광역자치단체 가용자원 현황(2008년 결산기준) ···26

<표 12> 연도별 국가사무 지방이양 건수 ···27

<표 13> (가칭)국가재정위원회 협의기구 신설(안) ···30

I ^{지방분권의 가치발굴}

1. 지방자치의 역사로 본 불완전한 자치가치

◦ 엉거추춤한 지방자치의 시작

뺫 지방자치를 가능한 도입하지 않으려는 시도가 있었음.

◦ 중앙집권적 행정구조가 온존한 채 선거자치만 도입

뺫 지방의회선거와 단체장선거로 지방자치를 도입한 것으로 인식

뺫 지방행정조직에 대한 통제와 규제가 지속되는 전제하에서의 지방자치임. 즉, 대 부분의 사무가 국가기관위임사무이고, 자치사무의 범위가 아주 한정적임.

뺫 지방자치를 위한 재원을 제대로 확보하지 않은 상태에서 제도 도입

뺫 지방의 종합행정기관으로서 중앙정부부처에서 지시․명령하는 것을 종합적으로 처리하여야 하는 포괄형의 중앙–지방관계가 지속되었음. 중앙정부부처가 직접 처리하고자 하는 사무에 대해서는 분리형으로 별도의 특별지방행정기관을 설치 함으로써, 중앙정부부처의 편의에 따라서 지방행정기관을 활용하거나 중앙의 특별지방행정기관을 활용하는 이원적인 장치를 모두 가지고 있는 구조였음. 즉, 중앙정부부처의 임의성과 재량성을 우선적으로 가지고 사무를 처리할 수 있음.

뺫 중앙정부부처의 장관이 대집행명령권을 가지고 있음.

◦ 지방자치법의 형해화로 시작된 지방자치

뺫 지방자치법은 포괄적 예시주의에 의하여 지방정부의 사무를 예시하여 지방자치

의 사무를 명확히 법률적으로 확보한 것으로 보임.

뺫 그러나 단서조항에 의하여, 개별법령에서 따로 규정하는 경우는 이에 따른다고 함. 개별법령에서 예시한 사무와 관련해서 별도의 규정을 두면, 지방자치법은 무시해도 되는 법률이 되어버림. 따라서 지방정부의 고유한 자치사무 영역은 개 별 법률에서 보장하지 않는 한 확보할 수 없는 실정임.

뺫 현재의 개별정책을 규율하는 법령은 중앙정부부처의 각 과마다 수개에서 수십 개에 이르는 법률을 만들어서 지방정부를 규율하고 있고, 기관위임사무를 통하 여 개별 정책영역에서 지방정부를 통제하고 있음. 즉 개별정책영역에서 지방정 부의 자치사무는 한정적으로 제약하고 있음.

2. 지방분권이양 논의에서 실종된 지방자치의 정신

◦ 사무이양중심의 논의

뺫 국가사무가 43,000개에 달하는데, 현재까지 10년간 진행된 사무이양의 숫자는 2,500 개에 불과함. 즉 사무이양이 되어도 지방자치의 가치가 회복되기 어려운 실정임.

뺫 사무가 이양되어도 이와 관련된 인력이나 조직, 예산권이 이양되지 않으면, 지 방정부는 사무양만 늘어나고, 이에 대한 규제와 통제만 늘어나게 됨.

◦ 재정분권에 대한 논의 실종

뺫 지방분권의 논의를 행정안전부가 사무국으로 보조하기 때문에 재정분야에 대한 지방분권논의를 조정하는 것이 어려움.

뺫 국무총리실이 사무국으로서 국정전반을 조정함. 지방으로의 분권을 조정할 수 있도록 종합적인 분권논의가 이루어지지 못함.

3. 지방자치20년의 경험을 통하여 본 지방자치의 한계와 불완전성 회복

◦ 도시행정수요에 대응하기 어려운 조직권 제약

뺫 서울시가 대도시 및 거대도시권이 됨에 따라서 일반적인 도시나 농촌에서 생각 하기 어려운 도시행정수요가 생김. 이에 대한 도시행정의 내용도 전문화되고 고 도화되고 있음. 도시자치를 위한 정책수뇌부(부시장)의 증가가 필요하고, 이에 상응하는 적정한 수의 국과 과가 배치되어야 함.

뺫 그러나 국이 14개로 제약됨으로 인해, 기형적인 조직형태가 나타남. 즉, 담당관 및 기획관의 증가, 라인조직형태의 스탭조직의 등장, 본부의 등장과 증가, 사업 소와 산하출연기관의 신설 등이 이루어짐.

뺫 이에 대응할 수 있는 조직권의 자율성이 필요하고, 인력의 충원과 승진, 직렬과 직류의 구성에서도 서울시의 수요에 대응할 수 있는 자율성이 필요함.

◦ 과도한 집행기능을 안고 있어 광역기능에 부합하는 역할분담의 어려움.

뺫 목이 좁은 항아리형의 인력구조로 인하여 집행인력의 비율이 과도하게 높음. 따 라서 도시정책기능을 입안, 조사, 형성, 결정해야 하는 광역기능의 역할에 충실 하지 못함.

뺫 행정직렬의 비율이 매우 높고, 특히 5급 이상으로 갈수록 행정직렬의 비중이 더 욱 높아, 각 직렬별로의 전문성의 확보나 우수인력의 확보가 어려움.

뺫 보충성의 원칙에 입각하여 자치구에 시민의 생활과 관련된 기능을 이관하고, 이 를 조정하거나, 시민의 지역생활과는 멀지만, 도시종합적인 관리에 필요한 기능 만을 특화하여 서울시–자치구간의 명확한 역할분담이 필요함.

◦ 지역공간에 대한 종합적인 책임을 지는 지방정부구성의 필요성

뺫 일반행정과 치안행정의 수뇌부가 이원화되어 있어 지방정부와 지방경찰청 간에 연계 및 협력하여 행정서비스를 공급하여야 함. 그러나 연계 및 협력이 원활히 이루어지지 않아 비효율성이 발생함. 관치시대에는 치안행정의 책임도 서울시 장이 맡아서, 종합적인 지역치안행정이 가능했음.

뺫 일반행정과 교육행정이 지방자치법에 의하여 이원화되어 있으며, 예산구조도 이원화되어 있음. 따라서 종합적인 교육행정서비스의 공급이 어렵고, 비효율적 인 갈등과 중복행정의 문제점이 발생함.

뺫 단체장과 지방의회의 구성이 이원화되어 있어 구조적인 정책갈등이 발생하고

있음. 통합형의 지방정부 구성을 통하여 구조적인 정책갈등을 해소할 수 있도록 하고, 행정관리의 전문성은 책임행정관(city manager)제도를 통하여 확보하여야 할 것임.

◦ 지방자치제도는 도입했지만, 주민자치의 제도는 형식적으로 도입됨.

뺫 단체자치를 실시하였지만, 주민자치는 도입하지 않음. 주민자치가 형식적이나 마 도입된 것은 지방자치 도입 이후 8년이 지난 1998년경임. 그러나 실제적으로 는 시범실시를 거쳐서 2000년이 되어서야 도입됨. 그나마 도입된 주민자치도 동 장의 추천에 의한 것이고, 주민자치위원들의 구성도 관변단체가 중심이 되어 참 여한 경우가 많음.

뺫 최근 주민참여예산제도 등을 도입하고 있으나 주민들에 대한 행정의 정보공개, 예산편성에 대한 실질적인 참여가 이루어지지 않음. 주민자치의 실질적인 도입 이 이루어지지 않은 상태임.

4. 지방도시정책의 패러다임 변화에 대응하기 위한 지방분권가치

◦ 개발과 성장의 패러다임이 지나고, 소통과 참여의 패러다임에 대응하여야 함.

◦ 도시의 그랜드 패러다임이 변화하고 있음.

뺫 도시화는 대도시화로, 대도시는 거대도시권으로 변화하고, 서울은 바로 거대도 시권의 중심도시에 해당함. 지금까지는 개발과 성장을 위한 서울도시정책이었음.

그러나 도시의 그랜드 패러다임이 참여와 소통으로 변화하고 있으므로, 자치와 분권의 가치를 더욱 우선적인 것으로 받아들이는 도시정책의 전개가 필요함.

◦ 민선 5기 중‧후반에 대한 서울시민의 선택은 참여형도시가 되기를 바람.

뺫 박원순 시장의 선택은 시장은 시민의 시장이 되어야 하고, 시민은 참여하는 시 민이 되고, 스스로 서울을 만들고 변화시켜 나가려는 의지가 표현된 것으로 보임.

뺫 서울시정의 운영방향과 철학은 바로 이러한 시민들의 자치와 참여, 자율과 분권

의 가치를 우선하는 것이어야 함. 이러한 패러다임의 전환을 공식적으로 선언할

필요가 있음.

뺫 서울시장은 시의회, 시교육감, 자치구청장, 자치구의회의장과 함께 이러한 자치와 분권의 가치가 우선된 새로운 지방도시 운영의 패러다임을 선언할 필요가 있음.

5. 2030 미래자치시대를 위한 지방분권가치

◦ 지방의 지역민에 의한 민주주의 가치회복

뺫 지방의 민주주의는 지방의회에 대표자를 보내고 이들이 지방정책을 위한 권한 을 가지고 결정하고 집행하며, 책임질 수 있는 책임순환형 구조를 가지고 있어 야 함.

뺫 국정의 민주주의가치를 1986년에 회복한 것처럼 2030년에는 지방의 민주주의 가치를 온전하게 회복하여야 함.

뺫 분권형 헌법의 도입

◦ 지방자치법의 지방자치의 가치회복

뺫 절름발이가 된 지방자치법의 지방자치권에 대한 회복이 필요함.

◦ 지역단위의 주민참여의 가치회복

뺫 주민참여가 가능할 수 있는 그룻이 준비되어야 하고, 이것은 마을공동체의 회복 으로 가능할 것임.

뺫 행정의 정보공개와 행정의 정책형성과정, 정책결정과정, 정책집행, 정책평가과 정에 대한 주민대표 혹은 공동체대표의 참여가 필요함.

뺫 특히 지방정부의 예산편성과정과 예산심의과정에 지역 커뮤니티의 일정한 정도

의 참여와 의견수렴이 필요함.

Ⅱ ^자치조직

1. 자치조직에 대한 개념 및 법적 근거 1) 자치조직권의 개념

◦ 지방자치단체는 일정한 범위의 자치권, 즉 지역사회와 지역주민과 관련된 일을 스 스로 결정하고 처리할 수 있는 권한을 가짐.

뺫 자치조직권은 지방자치단체를 운영하는데 필요한 조직을 지방자치단체 스스로 설치하여 운영하거나 폐지할 수 있는 권한을 의미함.

뺫 우리나라에서는 인력을 줄이고 늘리는 문제를 포함한 정원관리도 결국 조직의 축소 내지 확대와 관련되어 있다는 차원에서 이러한 조직권의 일부로 보는 경향 이 있음(김병준, 2012).

2) 자치조직권의 법적 근거

◦ 지방자치단체의 자치조직권은 헌법 제118조 제2항, 지방자치법 제112조에서 규정

하고 있으며, 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 등에 관한 규정’은 지

방자치단체의 행정기구 설치기준과 정원 책정기준을 구체적으로 명시함.

구분 내용

헌법 제118조 제2항 ʻʻ지방의회의 조직⋅권한⋅의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법, 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다ʼʼ

지방자치법 제112조

ʻʻ지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원 을 둔다. 이에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통 령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다ʼʼ

지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한

규정(대통령령)

지방자치단체의 행정기구 설치기준과 정책책정기준을 구체적으로 명시

<표 1> 지방자치단체의 조직관리에 관한 법적 근거

2. 자치조직의 현황과 문제점

1) 총액인건비제에 의한 기구 및 정원관리

◦ 총액인건비제는 2007년 1월부터 시행되었으며, 지방자치단체가 기구･정원 운영에 수반되는 인건비 경비의 총액을 기준으로 기구와 정원을 자율적으로 관리하고 그 결과에 대하여 책임을 지게 하는 제도임.

뺫 총액인건비제는 개별 지방자치단체의 행정수요를 반영하여 산정한 총액인건비 를 기준으로 각 지방자치단체가 인력을 자율적으로 운영하도록 하고, 행정안전 부장관이 각 지방자치단체의 총액인건비 운영실태를 분석하여 그 분석결과를 다음연도 총액인건비에 반영하는 방식임(조성호, 2009).

◦ 그러나, 총액인건비제도는 실․국․본부에 대한 현재의 행정안전부의 설치기준이

상존함에 따라 조직 및 기구설치에 따른 지방정부의 자율성을 침해한다는 비판과

총액인건비제도의 산정방식에서 여전히 지방자치단체 유형에 따른 기능별 행정수

요 분석을 통해 총액인건비를 책정하고 있다는 비판을 받고 있음.

｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣ 제4조 제4조(총액인건비제 운영)

① 지방자치단체는 기구와 정원을 총액인건비를 기준으로 자율성과 책임성이 조화되도록 운영하여야 한다.

② 행정안전부장관은 지방자치단체의 행정수요, 인건비 등을 고려하여 매년 총액인건비를 산정하고 전년도 12월 31일까지 각 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다.<개정 2008.2.29>

③ 제2항의 총액인건비의 구성요소, 산정방법 등 총액인건비 산정에 관한 구체적인 사항은 행정안전부장관이 정하는 바에 따른다.<개정 2008.2.29>

④ 행정안전부장관은 지방자치단체의 총액인건비 운영에 대한 분석을 실시하고 그 결과를 다음 연도 총액인건 비에 반영하는 등 필요한 조치를 할 수 있다.<개정 2008.2.29>

<표 2> 총액인건비제 운영 관련 규정

2) 지방자치단체 행정기구 설치 기준

◦ 지방자치단체의 행정기구 설치기준은 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등 에 관한 규정｣ 제6조에 규정됨.

｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣ 제6조 제6조(기구설치의 일반요건)

① 국은 특별한 경우 외에는 소관 업무의 성질이나 양이 4개 과 이상의 하부조직이 필요한 경우에 설치한다.

② 실·본부[본부는 특별시·광역시·도나 특별자치도(이하 ʻʻ시·도ʼʼ라 한다)에 한한다]는 업무의 성질상 국이 나 과로서는 그 목적달성이 곤란하다고 인정되는 경우에 설치한다.

③ 담당관은 전문적 지식을 활용하여 정책의 기획이나 계획의 입안·조사·분석·평가와 행정개선 등에 관하 여 기관장이나 보조기관(국장은 제외한다)을 보좌하기 위하여 필요한 경우에 설치하되, 특별한 경우를 제 외하고는 기획업무를 담당하는 실장 밑에 설치하며, 담당관 밑에는 과를 둘 수 없다.

④ 과는 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우로서 특별한 경우 외에는 12명[시·도는 5급 4명 이상, 시·군·자치 구(이하 ʻʻ시·군·구ʼʼ라 한다)는 6급 4명 이상 포함] 이상의 정원이 필요한 업무량이 있는 경우에 한하여 설치한다.

1. 국의 소관 업무(국이 설치되지 아니한 시·군·구의 경우에는 그 소관 사무를 말한다)를 업무의 양이나 성질에 따라 수 개로 분담하여 수행할 필요가 있을 것

2. 업무의 한계가 분명하고 업무의 독자성과 계속성이 있을 것

⑤ 지방자치단체의 본청에 설치하는 실·국과 실·과·담당관은 그 행정사무를 총괄하는 부단체장(시의 경우 에는 행정부시장을, 도의 경우에는 행정부지사를 말한다)의 지휘·감독하에 둔다. 다만, 지방자치단체의 장을 직접 보좌하는 공보기능 등 그 특수성이 인정되는 경우에는 예외로 한다.

⑥ 지방자치단체는 정책기획기능과 집행기능을 함께 수행하는 보조·보좌기관인 실·국과 실·과·담당관을 폐지하고 그 폐지된 기관과 같은 기능을 수행하는 별도의 사업소를 신설하여서는 아니 된다.

⑦ 실·국 및 과·담당관의 명칭은 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 실·국은 본부·단·부로, 과·담당관은 팀으로 각각 달리 정할 수 있다. 이 경우 명칭을 달리 정한 보조기관 또는 보좌기관은 이 영을 적용함에 있어서 실·국 또는 과·담당관으로 본다.

<표 3> 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정

뺫 내용을 구체적으로 살펴보면 ‘국은 4개 과 이상의 하부조직이 필요한 경우에 설 치하고, 과는 12명(시․도는 5급 4명 이상, 시․군․자치구는 6급 4명 이상 포 함)의 정원이 필요한 업무량이 있는 경우에 한하여 설치한다’는 기구설치 기준 이 존재함.

◦ 또한 지방자치단체는 ｢지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣에 의 하여 특별시․광역시․도 및 시․군․자치구로 구분하여 인구규모를 기준으로 설 치하도록 규정함.

뺫 특별시․광역시․도 의 실․국․본부의 설치기준은 서울특별시의 경우 14개 이 내, 경기도의 경우에는 17개 이내 등으로 제한하고 있으며, 과․담당관의 설치 기준은 2007년 12월 폐지함.

구분 실⋅국⋅본부 과⋅담당관

개정 전 개정 후 개정 전 개정 후

서울특별시 13개 이내 14개 이내 74개 이내 폐지

광역시

인구 300만 ~ 500만 미만 11개 이내 12개 이내 51개 이내 폐지 인구 200만 ~ 300만 미만 10개 이내 11개 이내 44개 이내 폐지 인구 200만 미만 9개 이내 10개 이내 39개 이내 폐지

도

경기도 17개 이내 18개 이내 67개 이내 폐지

인구 300만 ~ 400만 미만 9개 이내 11개 이내 40개 이내 폐지 인구 200만 ~ 300만 미만 9개 이내 10개 이내 40개 이내 폐지 인구 100만 ~ 200만 미만 8개 이내 9개 이내 36개 이내 폐지

규정 별표1(제9조 제1항 관련)

<표 4> 시⋅도의 실⋅국⋅본부 설치기준

◦ 시․군․자치구는 실․국 및 실․과․담당관의 설치기준이 여전히 존재함.

뺫 서울시 자치구는 실․국의 수를 5개 이내로 제한하고 있으며, 광역시 자치구는

인구 50만 이상의 경우 실․국의 수를 4개 이내로 제한하고 있음을 알 수 있음.

구분 실⋅국 실⋅과⋅담당관

시

계룡시 – 11개 이내

인구 10만 미만 – 17개 이내

인구 10만 미만

(지방자치법 제7조 제2항 제1호의 도농복합형태의 시) 2개 이내 –

인구 10만 ~ 15만 미만 2개 이내 –

인구 15만 ~ 20만 미만 3개 이내 –

인구 20만 ~ 30만 미만 4개 이내 –

인구 30만 ~ 50만 미만 5개 이내 –

인구 50만 이상(구를 설치하지 아니한 시) 6개 이내 – 인구 50만 ~ 70만(구를 설치한 시) 4개 이내 – 인구 70만 ~ 90만 미만(구를 설치한 시) 5개 이내 – 인구 90만 ~ 100만 미만(구를 설치한 시) 6개 이내 –

인구 100만 이상(구를 설치한 시) 7개 이내 –

군

울릉군⋅옹진군 – 10개 이내

증평군 – 11개 이내

인구 3만 미만 – 11개 이내

인구 3만 이상 5만 미만 – 12개 이내

인구 5만 이상 10만 미만 – 14개 이내

인구 10만 이상 15만 미만 – 16개 이내

인구 15만 이상 – 18개 이내

인구 15만 이상(광역시 관할구역 안의 군) 3개 이내 –

구

특별시의 자치구 인구 50만 미만 5개 이내 –

인구 50만 이상 5개 이내 –

광역시의 자치구

인구 10만 미만 – 16개 이내

인구 10만 이상 15만 미만 3개 이내 – 인구 15만 이상 50만 미만 3개 이내 –

인구 50만 이상 4개 이내 –

자료 : 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 현행 규정 별표3(제13조 제1항 관련)

<표 5> 시⋅군⋅구의 실⋅국 및 실⋅과⋅담당관의 설치기준

3) 지방자치단체 직급 규정

◦ 정원별 직급기준에 대하여 “지방자치법 시행령 제73조는 지방자치단체의 부시장

및 부지사의 수와 직급을 규정하고 있는데, 특별시의 부시장은 3명, 광역시의 부시 장과 도의 부지사는 2명(* 인구 800만 이상의 광역시 및 도는 3명)으로 명시함.

지방자치법 시행령 제73조 제73조(부시장⋅부지사 등의 수와 직급 등)

① 법 제110조제1항에 따라 특별시의 부시장은 3명, 광역시의 부시장과 도 및 특별자치도의 부지사는 2명(인 구 800만 이상의 광역시 및 도는 3명)으로 한다.

② 법 제110조제2항에 따라 국가공무원으로 보(補)하는 부시장⋅부지사(이하 ʻʻ행정부시장ʼʼ 또는 ʻʻ행정부지사ʼʼ 라 한다)는 특별시의 경우에는 정무직 국가공무원으로, 광역시·도와 특별자치도의 경우에는 ｢국가공무원 법｣ 제2조의2에 따라 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보하되, 그 직무등급(｢국가공무원법｣ 제 23조에 따라 행정안전부장관이 배정하는 직무등급을 말한다)은 행정안전부령으로 정한다.<개정 2008.

2.29, 2008.12.31>

③ 법 제110조제2항 단서에 따라 지방공무원으로 보하는 부시장·부지사(이하 ʻʻ정무부시장ʼʼ 또는 ʻʻ정무부지 사ʼʼ라 한다)는 특별시의 경우에는 정무직 지방공무원으로, 광역시⋅도와 특별자치도의 경우에는 별정직 1급상당 지방공무원 또는 지방관리관으로 보한다.<개정 2009.8.13>

④ 행정부시장·행정부지사는 시·도의 사무를 총괄하고 소속 공무원을 감독하며, 정무부시장⋅정무부지사 는 해당 시⋅도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하고 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 다만, 광역시⋅도 및 특별자치도의 정무부시장·정무부지사는 시·도 조례로 정하는 바에 따라 행정부시장⋅행 정부지사의 업무를 분담하여 수행할 수 있다.<개정 2009.8.13>

⑤ 제4항 단서에 따라 행정부시장·행정부지사의 업무를 분담하여 수행하는 정무부시장⋅정무부지사에 대한 명칭은 조례로 정한다.<신설 2009.8.13>

⑥ 행정부시장·행정부지사를 2명 두는 시·도의 경우에는 이를 행정(1)부시장·행정(1)부지사, 행정(2)부시 장⋅행정(2)부지사로 하고, 그 사무분장은 별표 8에서 정하는 바에 따른다.<개정 2008.10.8, 2009.8.13>

⑦ 시⋅군과 자치구의 부시장·부군수 및 부구청장의 직급은 다음 각 호의 기준에 따른다.<개정 2009.8.13>

1. 인구 15만 미만의 시⋅군 및 광역시의 자치구 : 지방 서기관

2. 인구 50만 미만의 특별시의 자치구와 인구 15만 이상 50만 미만의 시⋅군 및 광역시의 자치구 : 지방 부이사관

3. 인구 50만 이상의 시⋅군 및 자치구 : 지방 이사관

⑧ 제7항을 적용할 때에 인구는 해당 시⋅군이나 자치구에 주민등록이 되어 있는 주민 수를 기준으로 한다.

인구 변동에 따른 직급 조정 등은 다음 각 호의 기준에 따른다.<개정 2009.8.13>

1. 매해 말 인구가 해당 시⋅군 또는 자치구의 부시장·부군수 또는 부구청장의 직급에 해당하는 인구 기준을 2년간 연속하여 초과하면 다음 해 7월 1일에 그 직급을 상향조정한다.

2. 전년도 각 분기 말 인구를 산술평균한 인구가 해당 시⋅군 또는 자치구의 부시장⋅부군수 또는 부구청 장의 직급에 해당하는 인구 기준에 2년간 연속하여 못 미치면 다음 해 7월 1일에 그 직급을 하향조정 한다.

3. 시⋅군 또는 자치구가 신설되는 경우 신설된 시⋅군 또는 자치구의 부시장⋅부군수 또는 부구청장의 직급은 그 시⋅군 또는 자치구가 신설된 날 현재의 인구를 기준으로 한다.

⑨ ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣ 제35조제1항 후단에 따른 부시장은 지방 이사관, 별정직 2급 상당 지방공무원 또는 계약직 지방공무원으로 보한다.<신설 2010.11.2>

<표 6> 지방자치단체의 직급 관련 조항-부시장⋅부지사 등

◦ ｢ 지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣에 의하여 특별시․광역시․도 및 시․군․자치구로 구분하여 보조 및 보좌기관의 직급기준을 상세하게 규정함.

뺫 서울시 및 광역시의 보조 및 보좌기관에 대해서도 임용이 가능한 직급기준을 규 정하고 있음을 알 수 있음.

구분 실⋅국장 과장 담당관 소방담당본부장 소방담당과장

서울특별시

실․본부장 국장 4급 일반직

지방공무원

4급 일반직 지방공무원

소방정감 지방소방준감

1급⋅2급 일반직 지방공무원

2급⋅3급 일반직 지방공무원

4급 일반직 지방공무원

4급 일반직 지방공무원

부산광역시 3급 일반직 지방공무원 4급 일반직 지방공무원

4급 일반직

지방공무원 소방감 지방소방준감

대구⋅인천

⋅광주⋅울산 광역시

3급 일반직 지방공무원 4급 일반직 지방공무원

4급 일반직

지방공무원 소방준감 지방소방정

경기도 3급 일반직 지방공무원 4급 일반직 지방공무원

4급 일반직

지방공무원 소방감 지방소방준감

도 (경기도 및 제주특별자치도

제외)

3급 일반직 지방공무원 4급 일반직 지방공무원

4급 일반직

지방공무원 소방준감 지방소방정

자료 : 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 현행 규정, 제10조 제1항 관련, 2007.10.4

<표 7> 시⋅도에 두는 보조⋅보좌기관의 직급기준

4) 서울특별시 조직현황과 문제점

⑴ 현황

◦ 서울시는 박원순 시장 취임 이후 이루어진 조직개편을 거쳐 2012년 4월 현재 5실 4 본부 5국으로 운영되고 있음.

뺫 이러한 서울시의 조직구성 권한은 자치조직권과 관련되는 사항이지만 지방자치가 부활된 이후 실질적으로 자치조직권은 현행 법령상 많은 제약이 따르고 있음.

뺫 특히 현행 지방자치법은 대통령령과 조례를 통해 지방자치단체의 행정기구 설

치제한을 구체적으로 명시함.

뺫 하지만 이러한 규정들에 대해 대부분의 행정학자들은 자치권과 지역 특성을 제 한한다는 이유로 자치권이 신장되어야 한다고 주장함.

◦ 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’은 지방자치단 체의 행정기구와 정원에 대한 제한을 명시함.

뺫 서울시 본청 조직의 실․국․본부의 수를 14개로 제한하고 있으며, 3급 이상 담 당관(보좌기구)의 수를 13개로 제한함.

◦ 이 밖에도 지방자치법 제110조 제1항에는 특별시의 부시장정수에 관한 규정을 두 어 특별시 부시장은 3명을 넘지 아니하는 범위에서 정하도록 하고 있으며, 지방자 치법 시행령 (별표 8)을 통해 부시장의 사무분장을 직접 규정함.

⑵ 문제점

◦ 서울시 행정기구와 정원의 운영에 위와 같은 법률상 제약이 존재하기 때문에 자치 조직권이 침해받게 되어 조직의 탄력적 운영이 매우 어렵고 지방정부의 자율성이 훼손되며 새로운 행정수요에 대한 적극적 대응이 어려운 실정임.

뺫 특히 서울시는 1000만명이 넘는 인구가 거주하고 있으며 국가 전반의 기능이 집중되어 있는 도시이기 때문에 이러한 법률상 제약은 이러한 상황에 효율적이 고 효과적으로 대처할 수 없도록 하는 요인이 되고 있음.

① 효율적 업무추진의 어려움 가. 인력구성의 제한

◦ 서울시는 효율적인 업무추진을 위해 책임부시장제도의 도입을 고려하고 있으나 위에 언급된 대통령령에 의해 부시장의 정원이 3명으로 제한되어 있기 때문에 현 실적으로 어려운 상황에 처해 있음.

뺫 경기도는 공무원 수가 서울의 절반에 불과하지만 기능과 업무에 대한 고려 없이

단순 인구수만 고려하여 부지사를 3명으로 책정하고 있으며 기초자치단체에 해

당하는 수원시도 부시장이 2명에 이르고 있음.

뺫 뿐만 아니라 뉴욕시나 북경시와 같은 해외 도시들은 강력한 업무추진과 전문적 이고 지속적인 관리를 위하여 분야마다 책임부시장제를 도입하여 운영하고 있 음. 즉 북경시는 시장 아래에 9부시장을 두어 재정, 법제, 경제, 환경, 문화, 복지, 주택, 상공, 물관리를 담당하게 함.

나. 사무분장 조정의 어려움

◦ 지방자치법 시행령 별표8에서는 행정부시장이 담당해야할 업무를 규정하고 있음.

뺫 행정의 책임성을 고려하는 차원에서 대통령령에 해당 지위의 업무 내용과 권한 이 규정되어 있지만 이러한 규정은 행정환경의 변화와 지역 특성에 맞는 시의 적절하고 탄력성 있는 업무분장이 어렵다는 한계가 존재함.

뺫 즉 부단체장의 정수, 자격, 사무분장을 볍령으로 획일적으로 정해놓을 경우 지 역특성과 필요에 따른 부단체장제도의 운영을 어렵게 만들어 해당 자치단체의 자율성을 제한하고 지방자치제도의 원리를 훼손할 우려가 있음.

② 행정의 대응성 문제

◦ 서울시는 다른 자치단체에 비해 인구밀도가 상당히 높고 수도라는 특수성으로 인 해 다양하고 복잡한 행정수요가 존재하고 있으며 증가하고 있음.

뺫 하지만 서울시의 조직 수는 민선 1기에 비해 오히려 감소하였으며 정원도 감소함.

뺫 특히 행정기구에 유사한 기준을 적용받고 있는 경기도와 비교해 보았을 때 서울 시는 기초자치단체에서 처리하고 있는 도시계획 결정 및 상하수도 업무 등을 직 접 처리하고 있다는 점에서 신규 행정수요를 감당하는데 한계를 보임.

③ 정책개발 및 수립의 어려움

◦ 행정수요가 다양해지고 정책문제가 복잡해짐에 따라 서울시 대부분의 업무가 정 책개발 및 수립 등 기획중심의 업무로 변함. 즉 대중교통체계 개편, 복지, 일자리, 도시안정 등 다양한 분야의 정책에 대한 기획이 필요한 시점임.

뺫 하지만 이러한 행정의 전문화 필요성에도 불구하고 이를 담당할 수 있는 역량을

가진 상위직급 비율이 낮아 효과적인 정책수립에 어려움을 겪고 있으며 결국 이

러한 문제는 정책문제에 적절한 대응을 할 수 없도록 하고 있음.

뺫 실례로 서울시의 3급이상 공무원 비율은 정부부처의 1/5 이하 수준이며 본청 3 급 이상 비율이 경기도의 1.24%에 비해 1.13%로 낮은 수준임.

④ 자율성의 제한

◦ 또한, 현행 지방자치단체의 기구와 정원이 행정안전부에서 결정된 총액인건비 내 에서 설정되도록 제도가 운영되고 있지만 기구 및 정원조례 개정 시 지방의회의 엄격한 통제를 받도록 되어 있음.

뺫 이러한 상황에서 법령은 3급 이상 기구를 제한하고 있어 총액인건비제도의 도 입 취지에 반하는 결과를 야기하고 있는 실정임.

⑶ 자치조직 문제점의 원인분석

◦ 서울시 자치조직과 관련하여 문제점의 원인을 분석해보면 크게 3가지임. 첫째, 본 청의 기구와 인원을 탄력적 으로 운영할 수 없음.

뺫 서울시가 행정수요의 변화에 대응하고 시정철학 및 비전을 달성하기 위해서는 필요에 따라 조직을 구성하고 인력을 운영할 수 있어야 하나 이러한 유동적인 조직 운영이 법률에 의해 제한됨. 이러한 과도한 제약은 조직구조 원리상 능률 성의 원칙을 지키기 어렵게 함.

◦ 둘째, 행정기구 및 정원기준을 산정하는 데 있어 인구변수가 결정적인 영향을 미 치는바, 이러한 결과는 자치단체의 역량과 환경을 고려하지 않은 채 행정기구수의 기준을 설정하여 제약함으로써 해당 자치단체의 행정수요와 재정, 인력운영의 가 능성을 고려하지 않고 있음.

뺫 이러한 제약은 결과적으로 자치단체의 자율성을 제약하는 결과로 이어질 가능 성이 높음.

◦ 셋째, 지방공무원 인력에 대한 기능의 재조정이 있어야 함에도 불구하고 기존의

경우 이를 생략하거나 경험적으로만 재조정하고 법률로 제한함으로써 행정기구의

기능과 인력 배분의 연계성이 매우 취약한 상태에 이르게 됨.

뺫 이러한 문제는 위의 행정기구와 정원 제약의 문제와 맞물려 업무 전문성 결여 때문에 해당 기구에 업무 과부하로 이어져 현상유지적 내지 단순집행적 성격의 조직으로 변모할 가능성이 존재함.

3. 지방자치가치에 부합한 자치조직을 위한 분권 요청사항 : 조직자치권 강화

◦ 지방자치제도가 시행된 지 20여년이 가까워지는 시점에 지방자치는 우리 삶의 한 양식으로 자리잡아가고 있지만 아직까지 중앙정부의 권한이 막강하며 자치단체의 자치권은 많은 제약을 받고 있음.

◦ 그러므로 자치단체의 역량강화와 지방분권의 성공적 정착을 유도하고 자치단체 업무의 효율적․효과적 수행을 담보하기 위해 자치조직권을 강화시킬 필요가 있으 며 중앙정부도 자치조직권 강화와 관련된 법과 제도 정비에 적극 협조하여야 함.

1) 인력운영의 자율성 제고 - 부시장 정원 및 사무분장

◦ 서울시는 부시장의 정원이 3명으로 제한되어 있고 행정부시장의 사무는 법령으로 규정되어 있음.

뺫 이러한 제한은 서울시의 다양하고 복잡한 행정환경과 행정수요에 대응하는데 한계를 가지기 때문에 다양한 분야에 대응하고 책임부시장제를 도입할 수 있도 록 부시장 수를 확대할 필요가 있음.

뺫 또한 지방자치법 시행령에 규정된 부단체장의 사무와 관련하여 행정환경 변화 와 지역특성에 적합하게 대응할 수 있도록 자치단체 조례에 그 제정을 위임해야 할 필요가 있을 것으로 보임.

2) 행정기구의 조정 및 확대 필요

◦ 서울시의 인구는 지속적으로 증가하는 추세에 있으며 이에 따라 행정수요도 증가

하고 있음. 뿐만 아니라 서울시는 수도라는 특수성으로 인해 다양한 유형의 행정

수요가 존재함.

뺫 하지만 서울시의 조직은 과거에 비해 축소 내지 감축되어 있는 상황이므로 이러 한 환경에 대한 적절한 대응에 어려움을 겪고 있음.

뺫 그러므로 선제적, 효과적 행정수요 대응이 가능하도록 행정기구의 운영의 탄력 성을 보장할 필요가 있음. 즉 해당업무에 따라 행정기구를 조정 및 확대할 수 있도록 하여야 함.

3) 정책 기능강화를 위한 인력구성

◦ 서울시의 업무가 고도화․전문화되고 있기 때문에 이에 맞는 정책의 수립이 필요함.

뺫 서울시의 업무도 기존의 단순 행정업무뿐만 아니라 정책의 개발 및 수립 등 기 획업무에 대한 강화가 필요한 시점임.

뺫 그러므로 이러한 정책 기획업무를 담당할 전문성과 실행력 그리고 경험을 갖춘 인력이 필요하며 이를 위해 3급 이상 보좌기관이 필요에 따라 신설될 수 있도록 지원할 필요가 있음.

4) 조직운영의 탄력성

◦ 최근 총액인건비 제도에 의해 서울시의 기구와 정원이 운영되고 있지만 실질적으 로 기구 및 정원에 관련된 조례는 지방의회의 엄격한 통제를 받고 있음.

뺫 지방의회의 통제는 지방자치의 기본원리인 민주성에 부합한다고 할 수 있지만 이에 대해 중앙정부가 법령으로 조직운영사항을 엄격히 규제하는 것은 이러한 원리에 반할 뿐만 아니라 총액인건비 도입 취지에도 반하는 것이라고 할 수 있음.

뺫 그러므로 행정환경 변화와 지역 특색에 맞는 조직구성이 가능하도록 자치단체

에 조직운영 자율성을 부여하는 것이 중요함.

Ⅲ 재정분권의 패러다임과 추진과제

1. 개요와 문제인식

◦ 최근 적정 수준의 재정분권(optimal fiscal decentralization)에 대한 논의가 활발하 게 진행되고 있음.

뺫 지방자치제도 부활 이후 회고적 차원에서 적정수준의 지방분권에 대한 논의가 제기되고 있기도 하지만, 적어도 재정분권과 관련할 경우 논의의 심각성은 중요 하게 받아들여지고 있음.

뺫 특히, 김태영(2010)이 언급한 바와 같이, 지방분권의 핵심이 재정분권이라는 사 실이 널리 알려지면서 적정수준의 재정분권에 대한 논의는 곧 적정수준의 지방 분권과 지방자치 문제까지 다루는 개념적인 논의로 확대되고 있음.

◦ 그러나 중앙과 지방 간의 재정관계를 분석할 때 지방재정의 확충, 지방세 세원확 대와 같은 개념이 통상적으로 사용되고 있지만, ‘지방’에는 여러 이질적인 지자체 가 포함되어 있기 때문에 추상적 개념이라 할 수 있음(김정훈, 2009).

뺫 우리나라 지자체에는 244개의 특별시, 광역시, 도, 시․군․구로 구성되어 행정 업무의 재정력이 매우 이질적이기 때문임.

뺫 따라서 평균적 개념으로 지방을 정의할 경우 지방재정의 확충이나 지방세 세원

1) 재정분권과 관련된 국내의 논의만을 간략히 소개하면 최병호(2007), 김정훈(2007, 2000), 김현아(2007),

권오성(2007), 우명동(2007), 이상용 외(2008), 임성일(2006), 이재원(2005) 등이 대표적임. 특히, 김정훈

(2000)은 이 문제를 오래전부터 제기해왔는데, 재정분권의 효과에 대한 전통이론과 소위 ‘수정이론’ 간

의 간극을 소개함으로써 사실상 논의의 단초를 제공한 바 있음.

확대와 같은 재정관계의 분석에는 한계가 있음.

뺫 특히, 이질적인 여러 지자체들 중에서 중요성이 가장 큰 지역은 서울을 포함한 수도권 지역임. 현재 이 지역에 우리나라 전체인구의 50% 이상이 거주하고 있 고, 지방세의 비중은 60%에 달함. 우리나라의 대도시 중 서울이 갖는 특징이 워 낙 차별화되기 때문에 같은 대도시라 할지라도 서울과 다른 광역시․도 간에도 경제력과 재정력의 측면에서 상당한 상이점이 존재함.

◦ 정부운영의 한 축이 예산이라는 사실을 감안하면 충분히 정치적, 정책적으로 중요 한 문제이며, 정리되어야 할 과제이지만, 만능의 기준이 없는 한 국가, 사회, 지역 의 다양성으로 인하여 모두를 만족시키는 재정분권은 존재하지 않으며 재정분권 의 적정 수준과 방법에 대한 논란은 가속화되고 있음.

뺫 적정수준의 재정분권 또는 지방재정의 적정구조에 대한 논란은 쉽게 해답을 제 시해줄 수 있는 문제가 아님.

뺫 다만, 재정분권의 개념 및 목적에 비추어 현재의 실태분석을 바탕으로 견주어 볼 때, 향후 재정분권이 어떤 방향으로 추진되어야 하고, 구체적으로 어떤 정책 과제들이 시급하게 검토되어야 할 것인가에 대한 논의와 현실적 문제의 외연 확 산임.

뺫 이 연구에서는 적정수준의 재정분권을 둘러싼 재정분권의 개념과 본질을 제시 하고 현재의 재정분권 현황과 문제점 등 재정분권을 위한 대응논리 구축을 위한 탐색적 연구로 갈음코자 함.

2. 재정분권의 실태 및 문제점 1) 재정분권의 개념과 구성요소

◦ 재정분권은 재정, 정치, 행정 차원에 걸친 복잡하고 다각적인 개념임(worldbank,

2012). 최근 중앙정부의 재정적 기능과 책임성을 지방정부로 이양하는 재정분권은

세계적인 추세가 되고 있음.

뺫 이렇듯 재정분권을 추진하는 이유에는 경제적 능률성, 책임성, 자원동원 등 여 러 가지가 있지만, 무엇보다 재정분권이 공공부문에서 자원배분의 효율성을 향 상시키고 나아가 경제성장에 기여할 수 있다는 경제적 관점에 그 근거를 두고 있음.

뺫 권오성(2007)은 재정분권을 논의할 때 지방정부의 정치적 독립성을 강조하는 연방주의에 대한 상호연계성 및 분리주의적 관점에서 파악하고 있으며, 많은 학 자들이 재정분권이 다차원적인 성격을 가지고 있다고 보고 있음.

◦ 일반적으로 재정분권은 중앙집권 혹은 지방분권으로 표현되는 개념이 아니라 중 앙정부로부터 지방정부가 얼마만큼 재정운영에 관한 독립적인 의사결정을 할 수 있는가에 관한 척도를 나타내는 개념으로 이해할 수 있음.

뺫 여기서 중요한 것은 재정분권이 동전의 양면과도 유사하다는 것임. 즉, 중앙이 가지고 있던 재정적 권한을 지방으로 이양하는 동시에 지방에서 책임져야 할 부 분도 그만큼 늘어난다는 의미임. 재정분권을 논의할 때 자치단체의 책임성이 항 상 같이 논의되는 것도 이와 같은 맥락임.

◦ 재정은 ‘지방자치의 혈액’과도 같은 존재로 자치단체가 수행하는 모든 업무는 예 산을 수반하고 있기 때문에, 재정이 제대로 운용되어야 거시적인 지방분권과 행정 서비스의 제공이 가능함.

뺫 특히, 자치단체가 단순히 많은 양의 재원을 확보한다고 하여 재정분권이 실현되 는 것이 아니라는 점임. 국가에서 지자체로 아무리 많은 재원을 이전해 준다 하 더라도 그 용도에 대한 제약이 많고 자치단체의 책임과 판단하에 재정운용이 이 루어지지 않은 경우 재정분권에는 아무런 도움이 되지 않기 때문임.

◦ 재정분권의 구성요소는 크게 세입측면과 세출측면으로 나누어 볼 수 있음.

◦ 먼저, 세입측면을 살펴보면, 지방세, 세외수입 등 자체재원 확충에서의 자주권을 의미함.

뺫 절충적 지방자치 형태로 운영하는 우리나라 현실에서 조세법률주의에 의해 과

세권이 상당부분 제약받는 것은 주지의 사실이지만, 자치단체가 많은 세입을 확

보하는 것이야말로 재정분권의 가장 핵심적인 요소라 할 것임.

뺫 그야말로 ‘스스로 벌어서, 아까운 줄 알고 쓰는’ 지방재정을 구현하는 것임.

◦ 이와 함께 세출측면에서는 자치단체의 재정관련 의사결정권 확보를 요소로 함.

뺫 즉, 자치단체가 어떤 사업을 할지를 스스로 결정할 수 있는 권한을 보유하는 것 임. 아무리 많은 재원을 지방에 주더라도, 그 재원의 활용과정에서 많은 제약이 존재한다면 자치단체는 ‘단순한 국가정책의 집행자’ 지위를 벗어날 수 없기 때 문임.

뺫 중앙정부가 국고보조사업, 균특회계 등을 통해 지나치게 세분화된 사업까지 일 일이 간여한다면 재정분권은 더욱더 어려운 과제로 남을 수밖에 없음.

2) 재정분권의 현황 및 평가

(1) 재정분권적 측면에서 살펴본 지방재정의 현황

◦ 지방재정은 그간 양적인 면에서 크게 성장해왔음.

뺫 총 재정사용액을 기준으로 볼 때, 지방의 재정사용액은 이미 2004년부터 국가재 정 사용액을 초과했고, 2012년 현재에는 국가재정과 지방재정의 사용액이 약 4:6 의 비율을 나타내고 있음.

◦ 현행 재정분권의 실태는 세입과 세출측면에서 분석해 볼 수 있음.

뺫 세입분권은 중앙과 지방 간의 재원배분비율을 통해 지방의 자율성을 파악할 수 있고, 세출분권은 자주재원(지방세, 세외수입)과 같이 중앙과 지방 간의 세출규 모를 상대적으로 비교하여 파악할 수 있음.

뺫 먼저, 세입분권은 중앙과 지방정부 간의 재정규모와 관련된 논란으로 교육재정 의 분류방법에 따라 상이하며, 개별수치는 예산과 결산에 의해 차이가 발생하고 있음.

뺫 세출분권은 2007년 예산기준으로 중앙 42.3% 대 지방 57.7%로 지방자치단체의

지출규모가 중앙정부의 지출규모를 추월하였으며, 일반재원 비중과 관련된 재

정자주도는 2006년을 정점으로 낮아지는 추세에 있음.

(2) 재정분권의 평가

◦ 2012년 현재 재정분권이 제대로 실현되지 못하고 있다는 평가를 받고 있음.

뺫 손희준(2011)은 지방분권의 성과에 대한 평가를 통해 재정분권이 대체로 미흡 한 수준이라고 평한 바 있음.

뺫 이 밖에도 이상용(2008)은 과세자주권, 중앙․지방 간 재원배분, 제정운영의 자 율성 측면에서 평가한 결과에서도 미흡하거나, 개선되지 않은 수치를 보이는 등 다양한 지표를 바탕으로 한 재정분권의 평가는 대체로 만족스럽지 못한 수준으 로 나타남.

구분 측정지표 평가

세입분권

지방세입규모 비중 △

지방세의 비율 △ 미흡

인건비 충당비율 △

재정자립도 △

세출분권 지방세출규모 비중 ○

일반재원 비중 △ 보통

자료 : 손희준, 2011, ʻʻ재정분권과 지방재정ʼʼ, ｢지방재정 분권 강화방안 마련을 위한 지방재정세미나｣, 지방분권촉 진위원회, 27쪽.

<표 8> 재정분권 평가

◦ 이러한 재정분권의 평가 실태를 가져오게 하는 구체적인 문제점에 대해서는 후술 하는 논의와 같음.

3) 재정분권의 문제점

(1) 재원의 국가의존도 심화

◦ 전통적으로 중앙집권적 성격이 강하고 지방재원의 외부 의존도가 높은 우리나라

의 지방재정은 국가재정과의 연계가 강조되었음. 재정분권의 노력에도 불구하고

지방세와 세외수입 등 자주재원의 비중은 지속적으로 감소하고 지방교부세와 보

조금 등 의존재원의 비중은 급증하고 있음.

뺫 지방자치단체의 세입예산 대비 지방세수 비중은 2003년 36.9%에서 2011년 35.3% 로, 세외수입 비중은 같은 기간 25.6%에서 21.0%로 감소하였음, 세입예산 대비 보조금 비중은 2003년 13.6%에서 2011년 21.7%로 급증하였음. 지방교부 세 비중은 2003년 14.7%에서 2011년 19.4%로 증가하였음.

구분 2003 2005 2007 2008 2009 2010 2011

합계 781,425 (100.0)

923,673 (100.0)

1,119,864 (100.0)

1,249,666 (100.0)

1,375,349 (100.0)

1,398,565 (100.0)

1,410,392 (100.0) 지방세 288,165

(36.9)

336,952 (36.5)

380,732 (34.0)

435,497 (34.8)

470,670 (34.2)

478,785 (34.2)

497,434 (35.3) 세외수입 200,363

(25.6)

233,769 (25.3)

278,509 (24.9)

301,004 (24.1)

337,708 (24.6)

315,556 (22.6)

296,349 (21.0) 지방교부세 115,196

(14.7)

172,047 (18.6)

214,083 (19.1)

241,296 (19.3)

265,081 (19.3)

255,505 (18.3)

274,085 (19.4) 지방양여금 48,504

(6.2) - - - - - -

국고보조금 106,663 (13.6)

152,813 (16.5)

211,590 (18.9)

236,899 (19.0)

265,004 (19.3)

297,005 (21.2)

305,528 (21.7) 지방채 22,639

(2.9)

28,092 (3.0)

34,950 (3.1)

34,970 (2.8)

36,886 (2.7)

51,714 (3.7)

36,996 (2.6)

<표 9> 지방세입 구조의 추이

(단위 : 억원, %)

◦ 이처럼 지방 스스로 운용 가능한 자주재원의 비중 감소는 근본적으로 지방세의 신 장률과 탄력성이 매우 낮은데 그 원인이 있음.

뺫 세입구조의 변화추이 속에서 파악할 수 있듯이 국고보조금의 증가율이 높은 것 은 그동안 추진해온 지방분권의 방향과 배치되는 경향이 있음을 보여줌.

(2) 심각한 자치단체 간 재정불균형

◦ 재정분권의 문제점을 논의하기 위해서는 자치단체 간 균형문제가 언급되어야 함.

뺫 자치단체 간 재정불균형이 심각한 상태에서 재정분권을 추진할 경우 ‘부익부 빈

익빈’ 현상을 초래할 가능성이 높기 때문임. 그러나 안타깝게도 현재 지방재정 의 현실은 그러한 우려를 씻어주지 못하고 있음.

◦ 재정분권을 저해하는 요소 중 자치단체 간의 재정불균형 문제는 심각하게 대두되 고 있음.

뺫 이러한 현상은 지방자치 회복 이후 지난 20여 년 동안 지방분권의 확대에도 불 구하고 재정자립도가 하락하고 있는 데에 그 원인이 있음.

구분 1992년 1995년 2000년 2005년 2008년 2009년 2010년 2011년 전국

(평균) 69.6% 63.5% 59.4% 56.2% 53.9% 53.6& 52.2% 51.9%

자료 : 행정안전부, 지방자치단체 예산개요.

<표 10> 전국 지방자치단체의 재정자립도 추이

◦ 지방세 수입의 약 60%가 수도권에 집중되는 등 심각한 수도권 집중현상이 나타나 고 있음.

뺫 자치단체의 재정자립도도 지역 간, 자치단체 간 커다란 편차를 보이고 있음. 전 국 244개 지방자치단체의 재정자립도는 지방자치가 시행된 1995년 63.5%에서 2011 년 51.9%로 11.6% 하락했고, 이중 137개 지방자치단체는 재립자립도가 56% 미만에 불과해 지방세로 인건비도 충당하지 못하고 있음.

뺫 서울시의 경우 재정자립도는 1위지만 자체수입의 57%를 25개 자치구, 교육청 등에 법정의무경비로 이전하고 있어 실질적인 세입규모는 크게 낮은 수준임. 실 제로 2011년을 기준으로 서울시민 1인당 지방세 담세액은 108만6000원으로 16 개 시․도 중 가장 많지만, 1인당 예산액은 141만9000원으로 13위에 그치고 있 는 등 재정불균형의 문제가 심각하게 대두되고 있음.

(3) 불균등한 부가세 지방배분 성향

◦ 부가세는 지역에서 창출된 경제 가치에 대한 세금임에도 불구하고 국가에 95%가

귀속되고 나머지 5%만이 지방자치단체로 배분되기 때문에 이에 대한 문제가 대두

되고 있음.

뺫 이에 따라 2008년 기준 16개 시․도의 가용재원은 서울시가 약 3조원, 부산시가 약 1.8조원, 경기도가 약 1조원이며, 나머지 광역자치단체는 약 1천억원에서 6천 억원 규모로 자체사업을 추진하기에는 부족한 재정규모를 가지고 있음.

자치단체 총 세입 일반재원 경상비용 가용재원 세입대비

가용재원비율

서울 16,281 13,522 10,126 3, 396 20.9

인천 5, 032 2, 264 2, 924 -660 -13.1 부산 6,271 4,323 2,545 1,778 28.4 대구 3, 714 2, 375 1, 725 650 17.5 광주 2, 381 1, 503 1, 052 451 18.9 대전 2, 129 1, 419 1, 078 341 16.0 울산 1, 869 1, 202 793 409 21.9

합계 37,677 26,608 20,243 6,365 13.8

자료 : 국회예산정책처(국회의원 김진표 의원실 조사분석의뢰 자료), 2010.

<표 11> 광역자치단체 가용자원 현황(2008년 결산기준)

(단위 : 십억원, %)

◦ 이러한 지방자치단체의 가용자원 부족현상은 일부 자치단체의 잘못된 재정운영에 도 원인이 있겠지만, 근본적으로는 지방세의 기반 자체가 국세에 비해 부족한 데 에 기인하며, 재원확보를 통한 지방재정의 적정규모를 확립할 필요가 있음.

(4) 국가 사무이양과 불합리한 세수구조

◦ 1995 년 지방자치 시행 이후 국가사무의 대폭적인 이양에도 불구하고 국세는 이양 되지 않은 불합리한 세수구조 현상이 계속되고 있음.

뺫 2000년 이후 총 1709건의 국가사무가 지방에 이양되면서 지방자치단체의 비용

부담이 크게 늘어났지만, 재정이양은 미미한 수준에 그치고 있음. 국세 배분도

지방소비세를 신설하여 부가세 중 5%만을 이양해준 것이 전부일 정도로 세수구

조상의 구조적인 문제가 발생하고 있음.

구분 합계 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 이양완료 1,709 2 92 138 172 204 436 44 131 118 81 135 156 추진 중 1,314 - 1 1 12 - 19 12 11 11 531 439 277

<표 12> 연도별 국가사무 지방이양 건수

(단위 : 건)

◦ 이러한 구조적 문제로 인하여 지난 20년 동안 지방분권이 확대되었지만 지방재정 의 중앙정부 의존은 갈수록 심화되고 있음.

뺫 중앙정부가 사회복지사업을 확대하면서 기능만 이양하고 재원은 이양하지 않 아, 지방자치단체는 사회복지비 부담의 증가로 인한 재정압박에 시달리면서 지 역발전사업도 적극적으로 추진하지 못하고 있는 현실적 문제에 봉착해 있음. 중 앙정부가 재원이양 없이 기능이양만을 하고 있기 때문임.

◦ 지방자치 시행 이후 중앙과 지방 간 재정관계의 중앙집권적 성격은 변하지 않고 집행기능만 중앙에서 지방으로 분산되었음.

뺫 중앙정부는 지방자치단체에게 일방적인 재정부담만을 강요하고 있기 때문임.

뺫 소방사무는 국가와 공동사무의 비중이 증가하고 지방사무가 감소하고 있음에도 불구하고 지방자치단체는 소방업무를 위한 재원의 98.2%를 부담하고 있는 등 국가사무는 이양되었으나 이를 추진하기 위한 재원은 이전되지 않는 구조적 문 제에 당면해 있음.

◦ 이와 같이 중앙정부가 추진하는 국고보조사업에 대한 지자체 부담액도 2008년 12 조2,000억원에서 2011년 18조5,000억원으로 6조3,000억원이 늘어나는 등 지자체 의 재정 부담을 압박하는 요인으로 작용하고 있음.

뺫 서울시는 재정자립도가 높다는 이유로 다른 시․도보다 6~30% 더 낮은 보조율 이 적용되고 있어 국가보조사업으로 연간 약 9300억원의 추가적인 재정 부담이 발생하고 있음.

뺫 특히, 서울시는 상대적으로 높은 재정자립도로 인하여 부가세 지방배분 비율이

높은 수준으로 나타나고 있음.

◦ 이와 같은 국고보조 사업에 대한 지방자치단체의 부담은 자치구의 인건비와 의무 적 경비 등 경직성 경비의 비중이 높은 현행 행정현실상 재원의 안정성 확보가 매 우 중요함에도 경기에 민감한 취득세의 영향으로 조정교부금이 감소하는 추세에 있어 재정부담으로 작용하고 있음.

뺫 사회복지 등 지방예산 중 과도한 비중의 예산사업은 중앙정부가 국고보조금 형 태로 지방정부에 비용을 전가하고 있으나 충분한 보전이 이루어지지 않는 등의 문제가 발생하고 있음.

3. 재정분권 강화를 위한 개선방안과 추진과제 1) 개선방향

(1) 국세편중의 세수구조 조정

◦ 진정한 재정분권을 실현하기 위해서는 국세에 편중된 세수구조를 근본적으로 조 정해야 할 필요가 있음.

뺫 2012년 현재 OECD 국가 평균 부가세 이양률은 40% 정도로, 우리나라에 비해 상대적으로 높은 수준임.

뺫 지방소비세 비율도 현행 5%에서 20%로 인상하면 전국 지방세는 8조 367억원 ( 서울시 증가분 1조 2,831억원)이 늘어나 지방자치단체가 재정이 필요한 현장의 수요를 자체적으로 계획하고 소화할 수 있는 건전한 재정구조가 실현될 수 있음.

◦ 특히, 서울시를 비롯하여 최근 지방의 사회복지지출 증대 등으로 지방재정의 부담 이 증가하고 있는 점을 감안하여 지방소비세 확대를 포함한 지방재정 확대논의를 통해 실질적인 재정확대가 필요하다는 논의가 제기되고 있음.

뺫 이를 위해서는 첫째, 국고보조율을 상향 조정하는 방안을 강구할 필요가 있음.

변화하는 행정수요에 대응한 제도운영 및 정책기조를 위하여 중앙과 지방 간 기

능배분에 맞추어 세원이 지방으로 이양되어야 함. 특히, 보육사업 등 사회복지

분야 및 지역 특화사업에 대한 국고보조율을 상향조정하는 등 향후 예상되는 재

정 수요에 대응해야 할 것으로 보임.

뺫 또한, 지방소비세의 세율을 상향조정하는 방법을 통해 국가와 지방 간의 세수구 조 개선을 도모할 수 있음.

(2) 맞춤형(Customizing) 제도운영과 종합적 접근(Comprehensive Approach)

◦ 같은 광역단체 내에서도 도와 특․광역시가 다르고, 기초자치단체 중에서도 시와 군 지역은 서로 다른 재정여건에 처해 있으므로, 각각의 재정여건과 특성을 고려 한 맞춤형 정책이 필요함.

뺫 특히, 자치경찰제, 교육자치 등 중앙권한을 지방으로 이양할 때, 재정력이 좋은 자치단체는 현재 보유한 재원으로 이양사무를 수행하고, 상대적으로 재정이 열 악한 자치단체는 이양되는 사무를 수행하는 데 필요한 재원도 함께 제공하는 방 식이 맞춤형 정책추진의 좋은 예가 될 것임.

◦ 맞춤형 정책추진과 반드시 병행되어야 할 것이 시․도의 권한강화임.

뺫 중앙정부가 230개에 달하는 기초자치단체의 실정을 일일이 고려하는 것은 현실 적으로 어려우므로 시․도가 1차적으로 시․군․구의 재정운용에 대한 지원 및 조정기능을 수행함으로써, 중앙은 업무부담을 덜고 시․도는 스스로의 역량과 역할을 강화하는 윈-윈(win-win) 전략을 구사해야 함.

◦ 또한, 시책별 추진, 평가방식을 탈피하고 모든 행‧재정적 관련 요소들을 융합하여 운영하는 종합적 접근방법을 정착시킬 계획임.

뺫 조직․인력 운영성과, 지방공기업 경영혁신, 예산절감을 위한 계약심사 성과를 교부세 등과 연계한다면 각각의 제도가 가지는 효과를 극대화시킬 수 있을 것으 로 기대됨.

(3) 지방세제 개편을 위한 중앙-지방 협의기구 신설

◦ 재정분권을 위한 실질적인 방안 중 하나인 지방세제 개편을 위해서는 중앙정부와

지방자치단체 및 전문가가 참여하는 (가칭)국가재정위원회를 설치하여 재정이양

에 관한 논의를 담당할 필요가 있음.

뺫 재원의 유한한 특성과 정책적 관행상 중앙정부와 지방정부의 세제개편 논의에 는 이견이 있기 때문에 국가 전체적인 비효율적인 문제를 해결하기 위해서 중앙 - 지방이 참여하는 협의기구를 신설하여 운영하며, 이 과정에 민간의 전문가를 참여시키는 방안을 통해 다양한 논의의 장을 마련할 수 있음.

중앙정부 민간 전문가 지방자치단체

기획재정부 KDI 한국조세연구원

한국재정학회 한국지방재정학회 기타 민간 부문 전문가

행정안전부 한국지방행정연구원 지방세연구원, 시⋅도연구원

<표 13> (가칭)국가재정위원회 협의기구 신설(안)

◦ 위의 표에서 보는 바와 같이, 중앙정부, 민간전문가, 지방자치단체를 대표하는 다 양한 기관의 참여와 부처 간의 협의 및 협력을 통해 지방재정의 조정자로서의 역 할을 담당하는 전담기구를 설치하는 발전방안을 제시할 수 있음.

2) 추진과제

◦ 이하에서는 재정분권을 위한 세부 추진과제를 세입, 세출, 재정조정제도, 재정관리 시스템 분야로 나누어 서술하고자 함.

⑴ 세입분야

◦ 먼저, 지방소득․소비세를 도입하여 전반적으로 재정자립도를 제고하고 지역경제 활성화를 위한 자치단체의 정책수단을 강화할 필요가 있음.

뺫 기업유치 등 지역경제활성화를 위한 자치단체의 노력이 세수증대로 연계되는 선순환 구조를 확립함으로써, 자치단체에게 노력한 만큼 재정여건을 개선할 수 있다는 믿음을 주어야만 함.

뺫 다만, 지역여건과 경제적 특성으로 인해 구조적으로 세원이 적은 자치단체에는

차등적 지원을 통해 자립도를 제고해 주는 방식도 병행적으로 검토하여 선택과