재정분권의 실태 및 문제점

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◦ 재정분권은 재정, 정치, 행정 차원에 걸친 복잡하고 다각적인 개념임(worldbank, 2012). 최근 중앙정부의 재정적 기능과 책임성을 지방정부로 이양하는 재정분권은 세계적인 추세가 되고 있음.

뺫 이렇듯 재정분권을 추진하는 이유에는 경제적 능률성, 책임성, 자원동원 등 여 러 가지가 있지만, 무엇보다 재정분권이 공공부문에서 자원배분의 효율성을 향 상시키고 나아가 경제성장에 기여할 수 있다는 경제적 관점에 그 근거를 두고 있음.

뺫 권오성(2007)은 재정분권을 논의할 때 지방정부의 정치적 독립성을 강조하는 연방주의에 대한 상호연계성 및 분리주의적 관점에서 파악하고 있으며, 많은 학 자들이 재정분권이 다차원적인 성격을 가지고 있다고 보고 있음.

◦ 일반적으로 재정분권은 중앙집권 혹은 지방분권으로 표현되는 개념이 아니라 중 앙정부로부터 지방정부가 얼마만큼 재정운영에 관한 독립적인 의사결정을 할 수 있는가에 관한 척도를 나타내는 개념으로 이해할 수 있음.

뺫 여기서 중요한 것은 재정분권이 동전의 양면과도 유사하다는 것임. 즉, 중앙이 가지고 있던 재정적 권한을 지방으로 이양하는 동시에 지방에서 책임져야 할 부 분도 그만큼 늘어난다는 의미임. 재정분권을 논의할 때 자치단체의 책임성이 항 상 같이 논의되는 것도 이와 같은 맥락임.

◦ 재정은 ‘지방자치의 혈액’과도 같은 존재로 자치단체가 수행하는 모든 업무는 예 산을 수반하고 있기 때문에, 재정이 제대로 운용되어야 거시적인 지방분권과 행정 서비스의 제공이 가능함.

뺫 특히, 자치단체가 단순히 많은 양의 재원을 확보한다고 하여 재정분권이 실현되 는 것이 아니라는 점임. 국가에서 지자체로 아무리 많은 재원을 이전해 준다 하 더라도 그 용도에 대한 제약이 많고 자치단체의 책임과 판단하에 재정운용이 이 루어지지 않은 경우 재정분권에는 아무런 도움이 되지 않기 때문임.

◦ 재정분권의 구성요소는 크게 세입측면과 세출측면으로 나누어 볼 수 있음.

◦ 먼저, 세입측면을 살펴보면, 지방세, 세외수입 등 자체재원 확충에서의 자주권을 의미함.

뺫 절충적 지방자치 형태로 운영하는 우리나라 현실에서 조세법률주의에 의해 과 세권이 상당부분 제약받는 것은 주지의 사실이지만, 자치단체가 많은 세입을 확

보하는 것이야말로 재정분권의 가장 핵심적인 요소라 할 것임.

뺫 그야말로 ‘스스로 벌어서, 아까운 줄 알고 쓰는’ 지방재정을 구현하는 것임.

◦ 이와 함께 세출측면에서는 자치단체의 재정관련 의사결정권 확보를 요소로 함.

뺫 즉, 자치단체가 어떤 사업을 할지를 스스로 결정할 수 있는 권한을 보유하는 것 임. 아무리 많은 재원을 지방에 주더라도, 그 재원의 활용과정에서 많은 제약이 존재한다면 자치단체는 ‘단순한 국가정책의 집행자’ 지위를 벗어날 수 없기 때 문임.

뺫 중앙정부가 국고보조사업, 균특회계 등을 통해 지나치게 세분화된 사업까지 일 일이 간여한다면 재정분권은 더욱더 어려운 과제로 남을 수밖에 없음.

2) 재정분권의 현황 및 평가

(1) 재정분권적 측면에서 살펴본 지방재정의 현황

◦ 지방재정은 그간 양적인 면에서 크게 성장해왔음.

뺫 총 재정사용액을 기준으로 볼 때, 지방의 재정사용액은 이미 2004년부터 국가재 정 사용액을 초과했고, 2012년 현재에는 국가재정과 지방재정의 사용액이 약 4:6의 비율을 나타내고 있음.

◦ 현행 재정분권의 실태는 세입과 세출측면에서 분석해 볼 수 있음.

뺫 세입분권은 중앙과 지방 간의 재원배분비율을 통해 지방의 자율성을 파악할 수 있고, 세출분권은 자주재원(지방세, 세외수입)과 같이 중앙과 지방 간의 세출규 모를 상대적으로 비교하여 파악할 수 있음.

뺫 먼저, 세입분권은 중앙과 지방정부 간의 재정규모와 관련된 논란으로 교육재정 의 분류방법에 따라 상이하며, 개별수치는 예산과 결산에 의해 차이가 발생하고 있음.

뺫 세출분권은 2007년 예산기준으로 중앙 42.3% 대 지방 57.7%로 지방자치단체의 지출규모가 중앙정부의 지출규모를 추월하였으며, 일반재원 비중과 관련된 재 정자주도는 2006년을 정점으로 낮아지는 추세에 있음.

(2) 재정분권의 평가

◦ 2012년 현재 재정분권이 제대로 실현되지 못하고 있다는 평가를 받고 있음.

뺫 손희준(2011)은 지방분권의 성과에 대한 평가를 통해 재정분권이 대체로 미흡 한 수준이라고 평한 바 있음.

뺫 이 밖에도 이상용(2008)은 과세자주권, 중앙․지방 간 재원배분, 제정운영의 자 율성 측면에서 평가한 결과에서도 미흡하거나, 개선되지 않은 수치를 보이는 등 다양한 지표를 바탕으로 한 재정분권의 평가는 대체로 만족스럽지 못한 수준으 로 나타남.

구분 측정지표 평가

세입분권

지방세입규모 비중

지방세의 비율 미흡

인건비 충당비율

재정자립도

세출분권 지방세출규모 비중

일반재원 비중 보통

자료 : 손희준, 2011, ʻʻ재정분권과 지방재정ʼʼ, 「지방재정 분권 강화방안 마련을 위한 지방재정세미나」, 지방분권촉 진위원회, 27쪽.

<표 8> 재정분권 평가

◦ 이러한 재정분권의 평가 실태를 가져오게 하는 구체적인 문제점에 대해서는 후술 하는 논의와 같음.

3) 재정분권의 문제점

(1) 재원의 국가의존도 심화

◦ 전통적으로 중앙집권적 성격이 강하고 지방재원의 외부 의존도가 높은 우리나라 의 지방재정은 국가재정과의 연계가 강조되었음. 재정분권의 노력에도 불구하고 지방세와 세외수입 등 자주재원의 비중은 지속적으로 감소하고 지방교부세와 보 조금 등 의존재원의 비중은 급증하고 있음.

뺫 지방자치단체의 세입예산 대비 지방세수 비중은 2003년 36.9%에서 2011년 35.3%로, 세외수입 비중은 같은 기간 25.6%에서 21.0%로 감소하였음, 세입예산 대비 보조금 비중은 2003년 13.6%에서 2011년 21.7%로 급증하였음. 지방교부 세 비중은 2003년 14.7%에서 2011년 19.4%로 증가하였음.

구분 2003 2005 2007 2008 2009 2010 2011

합계 781,425

익빈’ 현상을 초래할 가능성이 높기 때문임. 그러나 안타깝게도 현재 지방재정 의 현실은 그러한 우려를 씻어주지 못하고 있음.

◦ 재정분권을 저해하는 요소 중 자치단체 간의 재정불균형 문제는 심각하게 대두되 고 있음.

뺫 이러한 현상은 지방자치 회복 이후 지난 20여 년 동안 지방분권의 확대에도 불 구하고 재정자립도가 하락하고 있는 데에 그 원인이 있음.

구분 1992년 1995년 2000년 2005년 2008년 2009년 2010년 2011년 전국

(평균) 69.6% 63.5% 59.4% 56.2% 53.9% 53.6& 52.2% 51.9%

자료 : 행정안전부, 지방자치단체 예산개요.

<표 10> 전국 지방자치단체의 재정자립도 추이

◦ 지방세 수입의 약 60%가 수도권에 집중되는 등 심각한 수도권 집중현상이 나타나 고 있음.

뺫 자치단체의 재정자립도도 지역 간, 자치단체 간 커다란 편차를 보이고 있음. 전 국 244개 지방자치단체의 재정자립도는 지방자치가 시행된 1995년 63.5%에서 2011년 51.9%로 11.6% 하락했고, 이중 137개 지방자치단체는 재립자립도가 56% 미만에 불과해 지방세로 인건비도 충당하지 못하고 있음.

뺫 서울시의 경우 재정자립도는 1위지만 자체수입의 57%를 25개 자치구, 교육청 등에 법정의무경비로 이전하고 있어 실질적인 세입규모는 크게 낮은 수준임. 실 제로 2011년을 기준으로 서울시민 1인당 지방세 담세액은 108만6000원으로 16 개 시․도 중 가장 많지만, 1인당 예산액은 141만9000원으로 13위에 그치고 있 는 등 재정불균형의 문제가 심각하게 대두되고 있음.

(3) 불균등한 부가세 지방배분 성향

◦ 부가세는 지역에서 창출된 경제 가치에 대한 세금임에도 불구하고 국가에 95%가 귀속되고 나머지 5%만이 지방자치단체로 배분되기 때문에 이에 대한 문제가 대두

되고 있음.

뺫 이에 따라 2008년 기준 16개 시․도의 가용재원은 서울시가 약 3조원, 부산시가 약 1.8조원, 경기도가 약 1조원이며, 나머지 광역자치단체는 약 1천억원에서 6천 억원 규모로 자체사업을 추진하기에는 부족한 재정규모를 가지고 있음.

자치단체 총 세입 일반재원 경상비용 가용재원 세입대비

가용재원비율

서울 16,281 13,522 10,126 3, 396 20.9

인천 5, 032 2, 264 2, 924 -660 -13.1 부산 6,271 4,323 2,545 1,778 28.4 대구 3, 714 2, 375 1, 725 650 17.5 광주 2, 381 1, 503 1, 052 451 18.9 대전 2, 129 1, 419 1, 078 341 16.0 울산 1, 869 1, 202 793 409 21.9

합계 37,677 26,608 20,243 6,365 13.8

자료 : 국회예산정책처(국회의원 김진표 의원실 조사분석의뢰 자료), 2010.

<표 11> 광역자치단체 가용자원 현황(2008년 결산기준)

(단위 : 십억원, %)

◦ 이러한 지방자치단체의 가용자원 부족현상은 일부 자치단체의 잘못된 재정운영에 도 원인이 있겠지만, 근본적으로는 지방세의 기반 자체가 국세에 비해 부족한 데 에 기인하며, 재원확보를 통한 지방재정의 적정규모를 확립할 필요가 있음.

(4) 국가 사무이양과 불합리한 세수구조

◦ 1995년 지방자치 시행 이후 국가사무의 대폭적인 이양에도 불구하고 국세는 이양 되지 않은 불합리한 세수구조 현상이 계속되고 있음.

뺫 2000년 이후 총 1709건의 국가사무가 지방에 이양되면서 지방자치단체의 비용 부담이 크게 늘어났지만, 재정이양은 미미한 수준에 그치고 있음. 국세 배분도 지방소비세를 신설하여 부가세 중 5%만을 이양해준 것이 전부일 정도로 세수구 조상의 구조적인 문제가 발생하고 있음.

구분 합계 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 이양완료 1,709 2 92 138 172 204 436 44 131 118 81 135 156 추진 중 1,314 - 1 1 12 - 19 12 11 11 531 439 277 자료 : 지방분권촉진위원회, 2011, 중앙행정권한 지방이양 추진 현황.

<표 12> 연도별 국가사무 지방이양 건수

(단위 : 건)

◦ 이러한 구조적 문제로 인하여 지난 20년 동안 지방분권이 확대되었지만 지방재정 의 중앙정부 의존은 갈수록 심화되고 있음.

◦ 이러한 구조적 문제로 인하여 지난 20년 동안 지방분권이 확대되었지만 지방재정 의 중앙정부 의존은 갈수록 심화되고 있음.

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