1) 총액인건비제에 의한 기구 및 정원관리
◦ 총액인건비제는 2007년 1월부터 시행되었으며, 지방자치단체가 기구･정원 운영에 수반되는 인건비 경비의 총액을 기준으로 기구와 정원을 자율적으로 관리하고 그 결과에 대하여 책임을 지게 하는 제도임.
뺫 총액인건비제는 개별 지방자치단체의 행정수요를 반영하여 산정한 총액인건비 를 기준으로 각 지방자치단체가 인력을 자율적으로 운영하도록 하고, 행정안전 부장관이 각 지방자치단체의 총액인건비 운영실태를 분석하여 그 분석결과를 다음연도 총액인건비에 반영하는 방식임(조성호, 2009).
◦ 그러나, 총액인건비제도는 실․국․본부에 대한 현재의 행정안전부의 설치기준이 상존함에 따라 조직 및 기구설치에 따른 지방정부의 자율성을 침해한다는 비판과 총액인건비제도의 산정방식에서 여전히 지방자치단체 유형에 따른 기능별 행정수 요 분석을 통해 총액인건비를 책정하고 있다는 비판을 받고 있음.
｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣ 제4조
뺫 내용을 구체적으로 살펴보면 ‘국은 4개 과 이상의 하부조직이 필요한 경우에 설 치하고, 과는 12명(시․도는 5급 4명 이상, 시․군․자치구는 6급 4명 이상 포 함)의 정원이 필요한 업무량이 있는 경우에 한하여 설치한다’는 기구설치 기준 이 존재함.
◦ 또한 지방자치단체는 ｢지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣에 의 하여 특별시․광역시․도 및 시․군․자치구로 구분하여 인구규모를 기준으로 설 치하도록 규정함.
뺫 특별시․광역시․도 의 실․국․본부의 설치기준은 서울특별시의 경우 14개 이 내, 경기도의 경우에는 17개 이내 등으로 제한하고 있으며, 과․담당관의 설치 기준은 2007년 12월 폐지함.
구분 실⋅국⋅본부 과⋅담당관
개정 전 개정 후 개정 전 개정 후
서울특별시 13개 이내 14개 이내 74개 이내 폐지
광역시
인구 300만 ~ 500만 미만 11개 이내 12개 이내 51개 이내 폐지 인구 200만 ~ 300만 미만 10개 이내 11개 이내 44개 이내 폐지 인구 200만 미만 9개 이내 10개 이내 39개 이내 폐지
도
경기도 17개 이내 18개 이내 67개 이내 폐지
인구 300만 ~ 400만 미만 9개 이내 11개 이내 40개 이내 폐지 인구 200만 ~ 300만 미만 9개 이내 10개 이내 40개 이내 폐지 인구 100만 ~ 200만 미만 8개 이내 9개 이내 36개 이내 폐지 자료 : 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 종전규정 별표1(제7조 제1항 관련)(2007. 10. 4) 및 현행
규정 별표1(제9조 제1항 관련)
<표 4> 시⋅도의 실⋅국⋅본부 설치기준
◦ 시․군․자치구는 실․국 및 실․과․담당관의 설치기준이 여전히 존재함.
뺫 서울시 자치구는 실․국의 수를 5개 이내로 제한하고 있으며, 광역시 자치구는 인구 50만 이상의 경우 실․국의 수를 4개 이내로 제한하고 있음을 알 수 있음.
구분 실⋅국 실⋅과⋅담당관
및 부지사의 수와 직급을 규정하고 있는데, 특별시의 부시장은 3명, 광역시의 부시
◦ ｢지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣에 의하여 특별시․광역시․도
치제한을 구체적으로 명시함.
뺫 하지만 이러한 규정들에 대해 대부분의 행정학자들은 자치권과 지역 특성을 제 한한다는 이유로 자치권이 신장되어야 한다고 주장함.
◦ 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’은 지방자치단 체의 행정기구와 정원에 대한 제한을 명시함.
뺫 서울시 본청 조직의 실․국․본부의 수를 14개로 제한하고 있으며, 3급 이상 담 당관(보좌기구)의 수를 13개로 제한함.
◦ 이 밖에도 지방자치법 제110조 제1항에는 특별시의 부시장정수에 관한 규정을 두 어 특별시 부시장은 3명을 넘지 아니하는 범위에서 정하도록 하고 있으며, 지방자 치법 시행령 (별표 8)을 통해 부시장의 사무분장을 직접 규정함.
⑵ 문제점
◦ 서울시 행정기구와 정원의 운영에 위와 같은 법률상 제약이 존재하기 때문에 자치 조직권이 침해받게 되어 조직의 탄력적 운영이 매우 어렵고 지방정부의 자율성이 훼손되며 새로운 행정수요에 대한 적극적 대응이 어려운 실정임.
뺫 특히 서울시는 1000만명이 넘는 인구가 거주하고 있으며 국가 전반의 기능이 집중되어 있는 도시이기 때문에 이러한 법률상 제약은 이러한 상황에 효율적이 고 효과적으로 대처할 수 없도록 하는 요인이 되고 있음.
① 효율적 업무추진의 어려움 가. 인력구성의 제한
◦ 서울시는 효율적인 업무추진을 위해 책임부시장제도의 도입을 고려하고 있으나 위에 언급된 대통령령에 의해 부시장의 정원이 3명으로 제한되어 있기 때문에 현 실적으로 어려운 상황에 처해 있음.
뺫 경기도는 공무원 수가 서울의 절반에 불과하지만 기능과 업무에 대한 고려 없이 단순 인구수만 고려하여 부지사를 3명으로 책정하고 있으며 기초자치단체에 해 당하는 수원시도 부시장이 2명에 이르고 있음.
뺫 뿐만 아니라 뉴욕시나 북경시와 같은 해외 도시들은 강력한 업무추진과 전문적 이고 지속적인 관리를 위하여 분야마다 책임부시장제를 도입하여 운영하고 있 음. 즉 북경시는 시장 아래에 9부시장을 두어 재정, 법제, 경제, 환경, 문화, 복지, 주택, 상공, 물관리를 담당하게 함.
나. 사무분장 조정의 어려움
◦ 지방자치법 시행령 별표8에서는 행정부시장이 담당해야할 업무를 규정하고 있음.
뺫 행정의 책임성을 고려하는 차원에서 대통령령에 해당 지위의 업무 내용과 권한 이 규정되어 있지만 이러한 규정은 행정환경의 변화와 지역 특성에 맞는 시의 적절하고 탄력성 있는 업무분장이 어렵다는 한계가 존재함.
뺫 즉 부단체장의 정수, 자격, 사무분장을 볍령으로 획일적으로 정해놓을 경우 지 역특성과 필요에 따른 부단체장제도의 운영을 어렵게 만들어 해당 자치단체의 자율성을 제한하고 지방자치제도의 원리를 훼손할 우려가 있음.
② 행정의 대응성 문제
◦ 서울시는 다른 자치단체에 비해 인구밀도가 상당히 높고 수도라는 특수성으로 인 해 다양하고 복잡한 행정수요가 존재하고 있으며 증가하고 있음.
뺫 하지만 서울시의 조직 수는 민선 1기에 비해 오히려 감소하였으며 정원도 감소함.
뺫 특히 행정기구에 유사한 기준을 적용받고 있는 경기도와 비교해 보았을 때 서울 시는 기초자치단체에서 처리하고 있는 도시계획 결정 및 상하수도 업무 등을 직 접 처리하고 있다는 점에서 신규 행정수요를 감당하는데 한계를 보임.
③ 정책개발 및 수립의 어려움
◦ 행정수요가 다양해지고 정책문제가 복잡해짐에 따라 서울시 대부분의 업무가 정 책개발 및 수립 등 기획중심의 업무로 변함. 즉 대중교통체계 개편, 복지, 일자리, 도시안정 등 다양한 분야의 정책에 대한 기획이 필요한 시점임.
뺫 하지만 이러한 행정의 전문화 필요성에도 불구하고 이를 담당할 수 있는 역량을 가진 상위직급 비율이 낮아 효과적인 정책수립에 어려움을 겪고 있으며 결국 이
러한 문제는 정책문제에 적절한 대응을 할 수 없도록 하고 있음.
뺫 실례로 서울시의 3급이상 공무원 비율은 정부부처의 1/5 이하 수준이며 본청 3 급 이상 비율이 경기도의 1.24%에 비해 1.13%로 낮은 수준임.
④ 자율성의 제한
◦ 또한, 현행 지방자치단체의 기구와 정원이 행정안전부에서 결정된 총액인건비 내 에서 설정되도록 제도가 운영되고 있지만 기구 및 정원조례 개정 시 지방의회의 엄격한 통제를 받도록 되어 있음.
뺫 이러한 상황에서 법령은 3급 이상 기구를 제한하고 있어 총액인건비제도의 도 입 취지에 반하는 결과를 야기하고 있는 실정임.
⑶ 자치조직 문제점의 원인분석
◦ 서울시 자치조직과 관련하여 문제점의 원인을 분석해보면 크게 3가지임. 첫째, 본 청의 기구와 인원을 탄력적 으로 운영할 수 없음.
뺫 서울시가 행정수요의 변화에 대응하고 시정철학 및 비전을 달성하기 위해서는 필요에 따라 조직을 구성하고 인력을 운영할 수 있어야 하나 이러한 유동적인 조직 운영이 법률에 의해 제한됨. 이러한 과도한 제약은 조직구조 원리상 능률 성의 원칙을 지키기 어렵게 함.
◦ 둘째, 행정기구 및 정원기준을 산정하는 데 있어 인구변수가 결정적인 영향을 미 치는바, 이러한 결과는 자치단체의 역량과 환경을 고려하지 않은 채 행정기구수의 기준을 설정하여 제약함으로써 해당 자치단체의 행정수요와 재정, 인력운영의 가 능성을 고려하지 않고 있음.
뺫 이러한 제약은 결과적으로 자치단체의 자율성을 제약하는 결과로 이어질 가능 성이 높음.
◦ 셋째, 지방공무원 인력에 대한 기능의 재조정이 있어야 함에도 불구하고 기존의 경우 이를 생략하거나 경험적으로만 재조정하고 법률로 제한함으로써 행정기구의 기능과 인력 배분의 연계성이 매우 취약한 상태에 이르게 됨.
뺫 이러한 문제는 위의 행정기구와 정원 제약의 문제와 맞물려 업무 전문성 결여 때문에 해당 기구에 업무 과부하로 이어져 현상유지적 내지 단순집행적 성격의 조직으로 변모할 가능성이 존재함.