지속가능개발을 위한 민간재원 동원 , 혼합금융
◇ 국제사회는 2030 지속가능개발 아젠다 달성에 필요한 막대한 재원 소요에 대응하기 위해, 한정된 개발재원의 전략적 활용을 통한 민간 재원 동원 수단인 혼합금융(Blended Finance)에 주목해 왔음.
ㅇ 보증, 지분투자 등 다양한 금융수단을 활용한 혼합금융은 상업 은행, 연기금투자자 등 민간재원을 개발사업으로 유인하기 위한 리스크 경감, 사업성 개선 등 인센티브 구조 설계에 유용
◇ 2017년 OECD DAC은 고위각료회의(HLM)를 통해 혼합금융 지원 원칙에 합의하였으며, 최근 혼합금융 지원현황과 논의를 종합적 으로 분석, 개선과제를 제시하는 보고서를 발간하였음.
ㅇ 동 보고서는 혼합금융의 정의와 지원원칙을 재정립하고, 혼합 금융에 활용가능한 금융수단 및 구조화 기법을 분석하는 한편, ㅇ 다자금융기관(MDB), 개발금융기관(DFI) 등 다양한 참여주체간
분절화 해소를 위한 공통의 프레임워크 정립, 데이터 투명성 확보, 개발효과성에 대한 모니터링 등 개선방향을 제시
※ 출처 : Making Blended Finance Work for the SDGs (OECD, 2018.2월)
Ⅰ. 논의배경
□ 2030 지속가능개발 아젠다와 파리 기후협약은 개도국 개발에 있어 지속가능한 인프라 구축에 대한 막대한 투자를 요구, 공적개발원조 (ODA) 위주의 전통적 개발재원만으로는 한계에 봉착
ㅇ ‘14년 UNCTAD에 따르면, 지속가능개발목표(SDG) 달성을 위해 필요한 개도국 인프라 투자재원의 부족 규모는 매년 2.5조~3조 달러에 달하는 것으로 추정
- 2016년 OECD 회원국의 ODA 규모는 1,426억 달러로, 해외직접 투자, 근로자 송금, 민간 자선단체 등에 비해 ODA가 개도국의 투자재원에서 차지하는 비중은 점차 감소하는 추세
ㅇ 외국인 직접투자를 비롯, 개도국에 대한 민간투자는 지속적으로 증가하고 있으나, 투자에 수반되는 리스크와 불확실성은 다양한 민간상업재원 및 중장기 기반 투자확대의 제약요건으로 작용 - 그러나 2014년 기준 OECD 국가의 기관투자자(연기금, 보험사 등)의
자산 규모는 90조달러에 달해, 개도국의 추가적 투자재원으로서의 여전히 높은 잠재력을 가짐을 시사
□ 혼합금융(Blended Finance)은 이러한 측면에서 공적재원을 활용, 민간 상업재원을 개발목적 사업으로 동원(Mobilisation) 할 수 있는 효과적 수단으로 주목받아 왔음.
o 혼합금융은 그 중요성에도 불구, 현재까지 일관된 정의와 프레임 워크의 부재로 참여주체별로 분절화되어 추진
o OECD 개발원조위원회(DAC)는 2017년 고위각료회의(HLM)을 통해 혼합금융 기본원칙(Blended Finance Principle)에 합의함으로써 이러한 분절화를 해소하기 위한 공통의 프레임워크를 정립
Ⅱ. OECD DAC 혼합금융 기본원칙
□ OECD는 혼합금융을 ‘개도국의 지속가능개발을 위한 비개발 목적 재원의 추가적인 동원을 위한 개발재원의 전략적 활용’ 이라고 정 의하고, 이를 위한 기본원칙에 합의
ㅇ 추가적 재원은 개발 이외의 목적(상업적 목적)으로 투자되는 공적 또는 민간 재원을 의미하며, 연기금 등의 투자를 포함
ㅇ 개발재원은 공여국의 공적개발원조(ODA), 민간 자선재단 등 개 발목적으로 개도국으로 유입되는 공공, 민간재원을 의미
□ 기본원칙은 혼합금융이 갖추어야 할 개발목적성, 재원의 추가성, 현지 개발환경에 대한 맞춤형 지원, 참여자간 효과적 파트너쉽, 투명성과 개발성과 모니터링 실시라는 5가지 원칙으로 구성 ㅇ 혼합금융에 대한 기대와 함께, 상업적 재원이 포함된 혼합금융의 개
발효과성, 양허적 재원투입에 따른 시장왜곡 우려가 상존하는 상황 에서 개발재원 참여자가 고려할 정책적 차원의 기본원칙을 강조
※ OECD DAC 혼합금융 5대 기본원칙의 세부내용은 아래 링크를 참고:
www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finan ce-topics/OECD-Blended-Finance-Principles
Ⅲ. 혼합금융 지원현황
가. 일반 현황
□ OECD는 최근 회원국 앞 서베이를 통해 혼합금융 현황에 대한 데이터를 수집한 바 있으나, 민간 개발재원이 주도한 혼합금융 수단 및 규모에 대해서는 공식적인 데이터가 부족
□ 서베이에서 혼합금융을 활용하고 있다고 응답한 17개 회원국중 6개 회원국만이 별도의 혼합금융 전략 또는 가이드라인을 운영중이라
고 응답, 회원국별 혼합금융 활용수준에 큰 차이가 있음을 보여줌.
- 핀란드, 호주, 한국을 비롯한 7개 회원국은 개발재원을 활용한 혼합 금융의 중요성을 인식하고 있으나, 아직 도입 초기단계로 지원수단 확대를 모색중이라고 응답
□ (거버넌스) 개도국 민간부문에 투자하는 DFI 유무, 국가별 원조기관 (agency)의 형태에 따라 혼합금융을 시행하는 거버넌스 또한 다양한 형태를 띄고 있는 것으로 나타남.
ㅇ 대부분의 회원국은 원조기관(양자개발은행), DFI를 통해 개발협력 사업을 수행, 혼합금융 수단별로 다양한 기관이 이를 운영
- 스웨덴의 경우, SIDA는 민간재원 동원을 위한 보증을 취급하고, Swedfund(DFI)는 민간부문과 직접 협력하여 시장파이낸싱 제공
□ 주요 공여국의 혼합금융 활용에 있어, 펀드 및 퍼실리티 등의 집단 투자수단이 전체의 74%를 차지, 주로 활용되는 수단으로 조사 ㅇ 공여국 정부는 다자기구의 비지정기여(core-contribution)를 통한
투자갭을 보완하기 위해 공동으로 별도의 퍼실리티를 설립, MDB 및 DFI를 통해 이를 운용함으로써 특정섹터 및 지역을 지원 - 회원국은 거래비용 절감, 혁신적 어프로치를 위한 구조화, 규모의
경제, 이슈나 지역에 특화된 접근 등의 측면에서 유리한 집단투자 방식을 다른 수단대비 선호하고 있는 것으로 응답
ㅇ 2000년 이후 유럽을 비롯한 주요 공여국에 의해 신설된 혼합금융 퍼실리티는 167개로, 총 약정액은 310억달러에 달하며, 그 수는 2009년 이후 현재까지 꾸준히 증가하는 추세
- 2000년 이후 신설된 혼합금융 펀드는 약 189개로 추정되며, 최근 OECD 조사에 참여한 31개 펀드의 자산 규모는 96억달러에 달함.
ㅇ 분야별로는 수자원(SDG6), 에너지(SDG7), 경제성장(SDG8), 산업 및
인프라(SDG9) 부문 등 상업적 투자자 참여가 활발한 부문에 혼 합금융 투자가 집중되고 있는 것으로 조사
- 연간 1,000억달러 규모의 기후변화 대응 재원동원 공약은 GCF 등 다양한 기후금융 퍼실리티(펀드) 신설에 기여하였으며, 대부분 양허적 재원을 활용한 민간재원 추가동원을 목표로 민간부문에 개입
나. 참여주체 및 금융수단
□ (혼합금융 참여주체) 개발사업에 민간재원의 동원을 촉진하는 개발 목적 참여자와 개발목적 재원을 통한 위험경감 및 수익성 향상을 유인으로 참여하는 민간부문 투자자로 구분
ㅇ (양자원조기관) 전통적으로 개도국의 공공부문 앞 양허적 조건의 대출, 보증 등을 공급하는 개발재원으로 참여해 왔으며, 독일의 KfW, 프랑스의 AFD 등의 원조기관은 크레딧라인과 보증, 펀드 설립 등을 통해 민간재원 동원을 위한 혼합금융에 참여
- 또한 사업개발 및 타당성 조사, 현지 금융기관의 역량개발 등을 위한 기술협력을 통해 비금융 측면으로도 민간재원 동원에 참여 - 유럽 공여국을 중심으로 민간부문 동원 및 개발에 대한 중요성이
확대, 민간부문에 대한 투자를 전담하는 DFIs가 설립됨에 따라, 기존의 양자원조기관은 DFIs와 투자목적과 역할을 분담
ㅇ (MDB 및 DFI) 다자개발은행(MDB) 및 민간부문을 지원하는 양자 개발금융기구(DFI)은 금융지원 및 주선기관(Facilitator) 으로 혼합 금융에 참여하여 민간재원을 동원하는 개발목적 참여자
- 세계은행은 2017년 ‘Cascade Approach*’를 통해 공적재원의 역할을 민간재원 동원 활성화에 두고 이를 위한 단계적 지원 전략 제시
* 공적재원은 민간투자를 활성화하기 위한 투자환경 개선과 시장실패 해소에 우선투 자하고, 고위험국에서는 위험경감을 위한 지원수단 및 블렌딩을 활용. 공적재원을
통한 직접적인 사업비 지원은 상기 접근이 불가능한 경우에 시행
- 특히, DFI는 개발사업 개도국 시장에서 시장실패를 보완하고 시장 형성을 촉진하는 역할을 수행. 특히, 혼합금융 펀드의 고위험, 메자닌 트렌치에 투자함으로써 일반 투자자의 리스크를 경감
- 유럽 DFI는 최근 수익재투자 및 정부의 자본금 확충을 기반으로 급속히 성장중으로, 2015년 총약정액이 60억 유로에 달해 ODA 규모 대비 10%를 차지
ㅇ (민간 자선단체) 재단 등 민간 자선단체는 상대적으로 낮은 위험 회피 성향과 혁신적이고 유연한 투자성향으로 다양한 혼합금융수 단의 개발에 기여
ㅇ (연기금 등 기관투자자) 전세계적으로 약 70조달러 규모로 추산되는 연기금, 국부펀드 등의 기관투자자는 장기적 전망으로 대규모의 투 자를 실행, 혼합금융의 민간부문 참여자로서의 높은 잠재력을 가짐 ㅇ (민간금융기관) 은행을 비롯한 금융기관은 금융서비스 제공과 함께, 지분투자자로 참여, 기업 가치사슬상의 중소기업의 환경, 사회적 생태에도 간접적인 영향 행사
□ (지원수단) 개발목적 사업의 민간투자 확대를 위한 혼합금융은 개 도국 투자에 따른 리스크-수익 구조의 불균형을 해소하기 위해 다양한 지원수단과 리스크 경감 매커니즘을 활용
ㅇ 지분투자, 대출, 매자닌 금융수단과 보증 및 무상증여(Grant)를 통해 사업의 수익성을 보완하고, 리스크를 경감, 민간투자자를 유인 - 개발금융기관의 참여는 양허성을 활용한 사업의 자본비용 경감, 개발
기관의 사업개발 및 심사역량, 투자경험을 활용한 비재무적 리스크 경감으로 민간투자를 유인
- (대출 및 지분투자) 투자대상에 대한 투자자 신뢰제고, 심사역량
공유 등 비재무적 유인을 통해 민간투자자를 유인하며, 개발재원을 통한 고위험(지분) 투자는 대출 및 메자닌투자에 민간 참여를 활성화 - (전대금융(Credit Line)) 현지 금융기관을 활용, SME를 비롯한 현
지기업을 지원함으로써 추가적인 현지 민간재원의 중장기 대출 및 지분투자 유인
- (보증 및 보험) 정치적, 상업적 위험에 대한 보증을 제공함으로서 투자대상 자산의 채무불이행 리스크를 경감, 투자적격 신용등급의 투자대상을 제공
- (무상증여 및 기술협력) 사업준비 단계의 타당성 조사, 개도국의 투자환경 관련 정책 및 역량개발을 통해 비재무적 리스크 경감에 기여
ㅇ 집단투자기구(CIVs), 신디케이션 대출 등 다양한 구조화 매커니즘은 다층적 리스크 구조설계로 보수적인 상업적 투자자의 혼합금융 참 여를 확대
- (퍼실리티/펀드) 다양한 투자자가 지분을 투자하여 설립한 투자기 구로, 지분투자, 대출, 보증 등 다양한 혼합금융 지원수단을 집행, 투자자 간 부담하는 위험수단을 차등적으로 설계, 개발금융기관이 상대적으로 고위험 트랜치에 투자하거나 위험을 우선 인수
- (신디케이션 대출) 공공과 민간이 공동 대주단을 구성, 사업 또는 차주에 대한 투자자의 신뢰제고와 함께 거래비용 감소를 통해 상업적 투자자를 개발사업으로 유인,
- (자산유동화) 모기지 등 보유한 자산 포트폴리오의 현금흐름을 활용, 채권발행 등을 통해 자금을 조달하는 방식, 개도국 시장 활용을 위해서는 법적 프레임워크 및 현지 금융시장의 발달이 선결과제
Ⅳ. 혼합금융 사례연구
□ 보고서는 프로젝트 레벨의 10개 혼합금융 사례를 제시하고 이를 통해 도전과제 및 정책적 시사점을 모색한 바, 증여, 양허성 차관 과 관련, 아래와 같이 캐나다, 일본 등의 사례가 제시됨.
ㅇ (양허성 차관 및 무상증여) 캐나다(GAC)의 가나 농업부문 지원 - 캐나다 정부는 국제 NGO인 MEDA 앞 11백만달러(무상증여) 지원,
2015-21년 가나 농업부문 개발을 위한 사업설계 및 시행을 요청, 아 울러 지분투자를 위해 농업(파종) 기업인 TG(Tree Global Inc.) 앞 2 백만달러의 양허성(무이자) 차관 지원
- (민간재원 동원 및 개발효과) MEDA는 TG와 협업, 가나에 TG의 자 회사 설립을 위해 총 12백만달러 재원을 조달, 투자, 가나의 코코아, 캐슈넛 재배농가에 양질의 종자 공급망을 구축을 통해 생산성 및 농가소득 향상에 기여
ㅇ (전대차관 및 보증) 일본(JICA) 및 미국(USAID) 필리핀 수도공급망 (수자원) 개선사업 지원
- 필리핀 개발은행은 수자원 펀드(Philippine Water Revolving Fund)를 설립, 수자원 분야 개발을 위한 민간재원 동원을 시도하였으나, 의미 있는 수준의 민간재원 동원에 실패하여 왔음.
- 일본은 필리핀 개발은행 앞 15억엔의 30년 만기 양허성 차관을 제공 하였으며, 미국 USAID는 지방정부가 제공한 보증에 대해 복보증 형태의 보증 퍼실리티 지원 민간금융사의 전대대출 참여에 기여 - (민간재원 동원 및 개발효과) 필리핀 개발은행은 JICA 차관 및 자체
재원으로 민간금융회사와 3:1로 대출을 공동 시행, 필리핀 지방정부 및 수자원 분야 민간 기업에 총 76억엔의 대출을 지원, 개발재원은 장기 저리의 개별대출을 가능케 함으로써, 필리핀 공공 및 민간 수 자원 서비스 기업의 차입비용 절감에 기여
Ⅴ. 도전과제 및 시사점
□ 지속가능개발 목적 사업 추진을 위한 상업재원 동원규모 확대 ㅇ 대규모의 비개발목적 재원을 개발사업으로 동원하기 위한 노력에도
불구, 전체 개발목적 사업의 투자활동에 참여하는 민간재원 비중은 여전히 미미한 수준
ㅇ OECD 서베이는 혼합금융에서 개발재원이 대부분을 차지하고 있어, 대규모 민간재원의 동원이 본격화되지 않고 있음을 보여주며, 규모 확대를 위해서는 표준화된 규범과 접근법 확립이 필요함을 강조
□ 상업재원의 투자가 미미한 저소득국에 대한 투자를 확대하고, 사회 및 환경인프라 등 지속가능개발목표 전반으로 투자분야를 다변화 ㅇ 보증, 집단투자기구 등을 활용한 혼합금융의 민간재원 동원액은
약 810억불로 추정되나, 이 중 77%가 중소득 국가에 투자, 개발 재원 수요가 높은 저소득국 및 최빈국 투자는 여전히 부족
- 아울러, 상대적으로 시장여건이 성숙된 중소득국의 경우, 고양허성 개발재원이 민간 투자재원을 구축(crowd-out) 하지 않기 위한 명확한 출구전략(Exit Strategy) 마련 필요
ㅇ 분야별로도 혼합금융이 경제인프라, 금융 및 에너지 분야에 집중 되어 있는 바, 생물다양성, 천연자원 등 지속가능개발목표와 관련한 여러 분야에 균형있는 투자가 필요
□ 소규모로 분산된 다양한 프로그램과 거버넌스, 기관간 파트너쉽 부족으로 인해 전략적 정책일관성, 개발효과성 저하
ㅇ 유사한 펀드 및 퍼실리티의 및 MDB, DFI, 민간 등 다양한 중개기 관을 통한 운영은 일관된 전략부재로 인한 분절화, 중복을 심화 하고 민간투자규모 확대의 제약조건으로 작용
ㅇ 혼합금융에 대한 공통의 프레임워크에 대한 합의를 바탕으로 전략적 협력과 민간 참여규모 확대를 위한 표준화 노력 필요
▢ 재원흐름에 대한 추적, 개발성과를 비롯한 영향력에 대한 모니터링을 위한 체계적인 데이터 및 사업정보, 관리도구 부족
ㅇ 이는 모니터링을 위한 재원 흐름의 추적, 영향 및 성과 평가, 환경 세이프가드의 적용 등에 있어서도 장애요인으로 작용
