조건불리지역 밭농업 직접
지불제 세부 시행방안
오 내 원
연 구 위 원김 태 곤
부연구위원박 시 현
연 구 위 원장 우 환
부연구위원이 을 경
연 구 원중산간․도서지역 등 조건이 불리한 농촌지역에서는 인구가 급격히 감소하 고 농지 휴폐경화가 대량으로 발생하는 등 지역활력 저하 문제가 심각해지고 있다. 현재 진행중인 DDA 협상의 결과에 따라 우리 농업과 농촌의 어려움이 커질 것으로 예상되지만, 특히 경쟁력이 약한 조건불리지역에서는 농업공동화 가 나타날 우려가 있다. 이의 대응책으로는 여러 방안이 강구되고 있으나 그 중에서 직접지불제가 중요한 대안으로 인식되고 있다. 이 연구는 영농조건과 생활여건이 불리한 조건불리지역에 직접지불제를 도 입하여야 하는 필요성을 검토하고 구체적인 시행방안을 마련하는 것을 목적 으로 추진하였다. 이를 위하여 중산간․도서지역의 실태를 분석하고, 정책 대 상지역을 선정하기 위한 지표와 기준을 검토하여 시안을 제시하였으며, 대상 농업의 종류와 농업인의 수급조건, 지급 단가, 지급 방법 등을 검토하였으며, 3개 사례지역에 대해 도상연습을 통해 정책 시안의 실천성을 검증하였다. 이 과정에서 외국의 유사한 정책, 특히 일본이 2000년에 도입한 중산간지역 직접 지불제가 큰 도움이 되었다. 이 연구에서 특별히 강조한 것은 직접지불제가 정부의 일방적인 시혜가 아 니라, 이 지역 농업의 다원적 기능을 제고하고 자발적 발전을 이루려는 지역 농민들의 공동노력을 진작시키는 방향으로 시행되어야 한다는 점이다. 이는 정책지원에 대한 사회적 공감을 형성하는 데에도 중요하다. 이 연구의 진행을 위해 많은 분들의 도움을 받았다. 농림부는 연구비 지원 과 연구진행에 필요한 각종 자료를 기꺼이 제공하였고, 횡성, 무주, 봉화의 관 련 공무원과 주민들의 적극적인 협조로 도상연습을 잘 마무리 할 수 있었다. 끝으로 연구진들의 노고를 치하하며, 이 보고서가 조건불리지역 직접지불제를 시행하는데 중요한 자료가 되기를 기대한다. 2002. 6 한국농촌경제연구원장 이 정 환
요 약
이 연구는 영농조건과 생활여건이 불리한 조건불리지역에 직접지불제를 도 입하여야 하는 필요성을 검토하고 구체적인 시행방안을 마련하는 것을 목적 으로 하였다. 이를 위하여 조건불리지역이라 할 수 있는 중산간․도서지역의 실태를 분석하고, 정책 대상지역을 선정하기 위한 지표와 기준을 검토한 후 시안을 제시하였다. 정책 프로그램과 관련하여서는 대상 농업, 농업인의 수급 조건, 지급 단가, 지급 방법 등을 검토하였다. 마지막으로 사례지역에서 도상 연습과정을 통해 제도 추진상의 문제점을 도출하고 대응방안을 제시하였다. 주요 연구 내용은 다음과 같다. 제2장에서는 조건불리지역에 대한 지원의 필요성을 검토하였다. 중산간지역 을 중심으로 한 조건불리지역의 농업은 축소의 길을 걷고 있다. 열악한 자연 조건으로 인한 낮은 생산성에 더하여 정부 정책에서도 소외되어 왔기 때문이 다. 인구의 급격한 감소, 경사지의 경작 포기, 낮은 농업소득과 농외소득 등이 이 지역이 당면하고 있는 현실이다. 조건불리지역은 기반산업인 농업에 대한 특별한 대책이 강구되지 않으면 농업생산의 축소는 물론 이 지역 농업이 제 공하는 다양한 환경가치도 함께 소멸할 가능성이 많다. 나아가 이 지역의 과 도한 축소는 지역불균형의 확대와 도시 문제의 악화를 가져오게 된다. 따라 서, 국가 차원에서 조건불리지역 농업을 지원함으로써 다원적기능을 제고시키 는 정책이 필요하게 된다. 제3장에서는 조건불리지역에 대한 여러 지원 수단의 장단점을 비교하여 정 책의 기본방향을 제시하였다. 우리나라 조건불리지역의 낙후된 실태를 감안할 때 현재의 상태에서 지역개발투자나 농업투자지원을 확대하는 것은 큰 효과 를 거두기가 어려우므로 우선 직접소득보조를 실시하여 이 지역 농업의 급속 한 쇠퇴를 억제하는 것이 시급하다. 그 다음 장기적으로 지역개발정책을 추진 해나가는 것이 효율적인 방안이 될 것이다. 제4장에서는 EU와 일본의 관련 직불제와 최근 국내의 논의동향을 검토하 여 조건불리지역 직불제의 기본 방향을 제시하였다. 특히 우리 사회에 익숙하지 않은 직접지불제에 대한 사회적 공감을 얻기 위해서는 조건불리지역의 농 업이 가지는 다원적 기능을 적극적으로 평가하고, 농업생산활동이 다원적 기 능을 발휘할 수 있도록 적절한 환경보호 의무를 부과하는 방식으로 시행하여 야 한다는 점을 강조하였다. 제5장에서는 대상지 구분을 위한 기준과 지표를 검토하여 시안을 제시하였 다. 조건불리지역은 읍․면을 단위로 지정하되 직불제의 대상은 경지구역 또 는 필지 단위로 할 것을 결론으로 제안하였다. 조건불리지역의 특성을 경지조 건이 열악하여 농업생산성이 낮다는 점, 경제사회여건이 불리하여 인구유출이 심하다는 점으로 보고 대상 읍․면의 구분 지표로 인구감소율과 인구밀도, 경 지율, 기반정비율을 선택하였다. 이를 적용한 결과 전국의 총 1,416개 읍․면 중 448개(31.6%)가 조건불리지역으로 구분되었다. 제6장에서는 구체적인 직불제 시행방안을 검토하였다. 지원대상은 해당 농 지의 경작자로 하였으며 농지 소재 읍․면 또는 연접 읍․면․동에 거주하는 것을 조건으로 하였다. 직불액은 경지면적에 비례하되 농지임차료 등을 고려 하여 ha당 40∼60만원을 지급단가로 제시하였다. 또한, 정책 효과를 극대화하 기 위해 농업의 다원적 기능 제고와 관련된 의무를 부여하고 이를 준수하는 농가와 대해서만 지원하는 것으로 하였다. 의무사항은 성실경작과 농지관리를 조건으로 하고, 마을 단위로 토양보전, 친환경농업 실천, 농촌경관 유지, 자연 생태계 보전 등을 위한 공동활동을 하는 것으로 하였으며, 지원금의 30% 이 상을 마을 공동기금으로 조성하도록 제시하였다. 조건불리지역 직불제는 국토의 균형 발전을 위한 정책이므로 중앙정부가 기획하고 재정을 조달하여야 할 것이다. 그러나, 해당 지역의 농가소득을 제 고한다는 점에서 지방의 이해가 걸린 측면이 있고, 또 구체적인 대상지의 선 정이나 지원조건의 설정 등에서는 지역 특성을 반영하는 것이 효율적이므로 지방자치단체가 일정한 자율성을 갖고 참여할 필요가 있다. 소요재정은 국가 가 80%, 지자체가 20% 정도를 부담하되 재정력이 취약한시․군에 대해서는 차등보조제를 도입하는 것이 바람직 할 것이다.
목 차
제1장 서 론
1. 연구의 배경과 필요성 ··· 1 2. 연구 목적 ··· 4 3. 선행연구 검토 ··· 5 4. 연구 범위와 방법 ··· 9제2장 조건불리지역 농업 지원의 필요성
1. 인식과 과제 ··· 11 2. 조건불리지역의 실태와 문제 ··· 13 3. 조건불리지역 농업 지원의 이론적 근거 ··· 22 4. 조건불리지역 관련 정책 ··· 33 부록 : 조건불리지역 농업․농촌의 다원적기능 평가 연구 ··· 41제3장 조건불리지역 지원 정책의 방향
1. 지역개발 정책 ··· 46 2. 직접소득보조 ··· 49 3. 농업투자지원 ··· 50 4. 외국의 경험 ··· 51 5. 결론 : 조건불리지역 농업 지원 방향 ··· 55제4장 조건불리지역 농업 직접지불제 도입의 기본 방향
1. 직접지불제의 개념과 국제 동향 ··· 58 2. 외국의 관련 제도와 시사점 ··· 63 3. 조건불리지역 농업 직불제 도입에 관한 논점 검토 ··· 85 4. 조건불리지역 농업 직접지불제의 기본 방향 ··· 93부록 : 일본 중산간직불제의 마을협정 사례 ··· 98
제5장 대상지 선정
1. 대상지의 구분 단위 ··· 107 2. 제1단계 : 행정구역 구분 ··· 113 3. 제2단계 : 필지(구역)별 구분 ··· 129제6장 직접지불제 시행방안
1. 지원 대상 농지 ··· 136 2. 지원 대상 농민 ··· 137 3. 지원 기준과 단가 ··· 141 4. 지원 조건 ··· 148 5. 집행 및 관리 체계 ··· 155 6. 지방자치단체 자율성 부여 ··· 160 7. 그 외의 검토사항 ··· 161제7장 요약 및 결론
1. 요약 ··· 166 2. 결론 및 향후 과제 ··· 170 참고 문헌 ··· 172 부록 1 : UR 농업협정문 관련 조항 ··· 175 부록 2 : 연구협의회 및 정책토론회 결과 ··· 176 부록 3 : 도상연습과 평가 ··· 201 부록 4 : 조건불리지역과 오지지역의 분포 비교 ··· 210표 목 차
<제2장> 표 2-1 중산간지역의 문제 ··· 14 표 2-2 산간․도서지역의 농업여건과 구조 ··· 17 표 2-3 농업지대별 소득과 생산성 비교 ··· 17 표 2-4 농촌인구의 변화, 1980∼2000 ··· 19 표 2-5 인구증감 수준별 읍․면 수(1990∼2000) ··· 19 표 2-6 전북지역의 인구증감 요인 비교(1999∼2000) ··· 21 표 2-7 산간․도서지역의 사회경제 지표, 2000 ··· 21 표 2-8 조건불리 농업의 지역적 기능 ··· 24 표 2-9 주변지역에 대한 조건불리지역 농업의 기능 ··· 25 표 2-10 일본 농업의 공익적 가치 연구 결과 ··· 28 표 2-11 우리나라 농업의 공익적 가치 연구 결과 ··· 29 표 2-12 지역개발사업의 현황 ··· 34 표 2-13 산촌종합개발사업 지원 내용 ··· 38 <제3장> 표 3-1 지원방법간 장단점 ··· 56 <제4장> 표 4-1 UR 농업협정문에 따른 국내보조의 분류 ··· 59 표 4-2 EU의 조건불리지역 대책 개요 ··· 65 표 4-3 EU 각국의 지불 상황, 2000년 ··· 67 표 4-4 CTE 제도의 지원 방식 ··· 71 표 4-5 일본의 조건불리지역 직불제 단가 ··· 75표 4-6 일본의 조건불리지역 직불제 실시 시정촌 수 ··· 76 표 4-7 일본의 조건불리지역 직불제 협정 체결 수 ··· 76 표 4-8 일본의 조건불리지역 직불제 대상면적 ··· 77 <제5장> 표 5-1 지역구분 결과의 비교 ··· 113 표 5-2 지역 구분 지표 ··· 116 표 5-3 조건불리지역 구분 지표의 통계치 ··· 121 표 5-4 각 지표의 기준치 설정 ··· 122 표 5-5 조건불리지역 구분 대안별 지표와 기준 ··· 124 표 5-6 각 대안별 구분 결과의 요약 ··· 126 표 5-7 시·도별 조건불리지역 읍면 수 ··· 127 표 5-8 조건불리지역의 비중 ··· 128 표 5-9 조건불리지역과 오지지역의 비교 ··· 129 표 5-10 경사도에 따른 토양 유실량 ··· 132 표 5-11 경사도에 따른 작목 구성의 차이 ··· 133 표 5-12 경사도에 따른 생산성 분석 ··· 134 표 5-13 경사도 기준 선행연구 및 외국 사례 ··· 134 표 5-14 경사도별 농지 면적 ··· 135 <제6장> 표 6-1 지원기준의 장단점 비교 ··· 142 표 6-2 조건불리지역의 농업생산성, 1996 ··· 143 표 6-3 경사지의 농업소득 ··· 144 표 6-4 공익적 기능 제고 활동 예시 ··· 150 표 6-5 마을기금 조성 비율에 관한 설문 결과 ··· 153 표 6-6 집행관리체계의 가능한 대안 ··· 155
표 6-7 사전 신고 내용과 참고 자료 ··· 158 표 6-8 보조금 지급 원칙 ··· 159
그 림 목 차
그림 2-1 조건불리지역 지원의 필요성 검토 방법 ··· 13 그림 2-2 조건불리지역 농업에 대한 지원의 필요성 ··· 32 그림 5-1 조건불리지역 구분 대안 설정 ··· 125 그림 6-1 지역간 소득차와 직접지불액 ··· 146제 1 장
서 론
1. 연구의 배경과 필요성
○ 1990년대 농업구조정책은 전업농의 규모확대를 통한 경쟁력 강화를 중심 으로 추진되었다. 구조정책의 결과 고정자본의 축적과 기술발전으로 전반 적인 생산잠재력이 제고되는 등 성과가 없지 않았지만, 여러 측면에서 정 책의 문제점과 한계가 지적되고 있다.1) ○ 이러한 비판 중 하나로 구조정책은 평야지역을 주요 대상으로 하고 있어 영농조건이 불리한 중산간지역에 대한 대책이 결여되어 있다는 주장이 있 다(장우환, 1997). 즉, 구조정책의 주요 수단인 농지유동화사업과 경지기반 정비사업, 각종 생산유통시설 지원사업이 평야지역에 집중되어 온 결과 중산간지역은 농업정책에서 소홀히 다루어져 왔다는 지적이다. 1) 1990년대의 구조정책에 대한 주요 비판은 다음과 같다. 첫째, 개별농가의 규모확대를 통한 농업경쟁력 강화가 매우 어렵다는 점이다. 예를 들어 정 부의 목표대로 5ha 규모의 쌀 전업농 6만 호가 육성된다 하더라도 별도의 보호조치 없이 미국, 오스트레일리아, 중국의 쌀생산과 가격경쟁을 할 수는 없다는 지적이다. 둘째, 전업농의 규모확대를 위해서는 다수 농가의 탈농 또는 은퇴가 전제되는데, 이를 위한 비농업부문 취업기회 창출과 사회보장 제도 확대를 위한 재정지출이 가능한가 하는 점이다. 셋째, 소수의 전업농 이 농업의 대부분을 담당하고 나머지 농가가 탈농하여 이촌하게 되면 농촌 마을과 지역사회의 유지가 불가능하다는 비판이다.○ 평야지역에 편중된 구조정책의 결과 원래부터 불리한 여건에 있던 중산간 지역의 농업은 더욱 위축되어 왔다. 낮은 농업생산성과 농외소득기회의 부 족으로 인한 농가소득의 저위, 경사지와 곡간답을 비롯한 농지의 휴경화, 교육․의료․문화시설 등 생활편익시설의 낙후, 그 결과로 나타난 높은 이 촌률과 인구의 급격한 감소 등이 이 지역이 당면하고 있는 현실이다. ○ 여기에서 중산간지역의 농업의 장래를 경쟁력 논리에 맡겨도 좋은가 하는 의문을 제기할 수 있다. 중산간지역의 농업은 효율성이 낮기 때문에 발전 가능성이 없다고 보아야 하는가? 농업 외에 별다른 소득원이 없는 지역에 서 농업마저 위축된다면 지역사회는 유지될 수 있을 것인가? ○ 우리 국토면적에서 상당한 부분을 차지하는 중산간지역 농업의 쇠퇴는 단 지 그 지역 농민들의 소득문제에 그치는 것이 아니라 국가 전체 농업생산 력의 후퇴를 가져오게 된다. 나아가 이 지역사회의 쇠퇴는 국토의 균형발 전을 저해함으로써 도시문제를 심화시키고 자연환경과 국토공간의 보전 측면에서도 문제를 야기하는 등 농업이 가지는 농산물의 생산 외의 다양 한 다원적 기능도 농업의 쇠퇴와 함께 축소될 것이다. ○ 중산간지역의 농업이 가진 다양한 역할과 기능을 인식한다면 시장에서 평 가되는 농산물의 경쟁력이 약하다는 이유만으로 그 장래가 결정되어서는 안 된다. 시장에서 평가되지 않는 공익적 기능의 유지가 사회적으로 필요 하다면 공공 재정을 통한 지원을 함으로써 중산간지역의 농업생산을 유지 하는 것이 바람직할 것이다. ○ 일본과 프랑스, 독일, 스위스 등 선진국에서는 중산간지역을 중심으로 한 조건불리지역의 문제에 대처하기 위하여 다양한 지역개발정책과 소득보조 정책을 시행하고 있으며 이를 점차 확대하는 추세에 있다. 농업보조를 감 축하자는 WTO 체제에서도 낙후지역 농업에 대한 지원은 허용되고 있다. 시장경제 원칙 하에서도 농업의 공익적 기능이 유지․보호될 필요가 있다 는 점이 국제적으로 인정되고 있는 것이다.
○ 우리나라에서도 중산간․도서지역에서 인구가 급격히 감소하고 농지가 대 폭 휴폐경되는 등 지역농업의 쇠퇴와 지역사회의 공동화 우려가 현실화되 자, 이에 대응하기 위한 직접지불제의 필요성이 관련 학계와 농업인단체 에서 제기되어 왔다. ○ 한국농촌경제연구원에서는 농림부의 위촉을 받아 1996년과 1998년에 조건 불리지역 직접지불제의 필요성과 시행 방안 등에 대한 연구를 수행하였 다. 한편, 강원대학교는 1998년에 일본 구주대학과 공동으로 조건불리지역 대책에 대한 국제세미나를 개최하고 직접지불제를 포함한 다각적 대책의 필요성을 제기하였다. ○ 1999년에 제정된 ｢농업․농촌 기본법｣은 이러한 논의를 배경으로 제39조 에서 “조건불리지역에 대한 지원”을 규정하고 있으나 구체적인 시행방안 은 아직 마련되어 있지 않다. ○ 한편, 2001년부터 논농업직접지불제를 실시하기로 결정됨에 따라, 강원도 와 경상북도, 제주도 등 전작지역 농업인들과 지방자치단체에서는 상대적 으로 열악한 농업여건에 놓여 있는 밭농업에 대해서도 직접지불제를 실시 할 것을 주장하였다. ○ 2001년 3월 대통령의 국민과의 대화에서 밭농업과 산간지역 농업에 대한 소득보조를 언급한 것을 계기로, 농림부는 새로운 직접지불제의 실시를 검토하게 되었다. 농림부는 새로운 직불제의 방향을 “조건불리지역 밭농업 직접지불제”로 설정하고 작업반을 구성하여 정책시안을 마련하는 한편, 대 상지 선정, 지급단가 및 지불방법, 보조금 수급 조건과 의무, 도입시 예상 되는 문제와 대응방안 등을 보다 면밀히 검토하기 위하여 한국농촌경제연 구원에 시행방안에 대한 연구를 의뢰하였다. ○ 조건불리지역 밭농업 직접지불제로 방향을 설정한 것은 다음과 같은 점을 고려한 것이다. 첫째, 모든 밭농업을 대상으로 한 직불제는 목적과 목표집 단이 불분명하여 효과를 기대하기 어렵다, 즉, 밭은 다양한 품목을 재배하 며 시설원예 등 고소득작목도 있어 일괄적 지원의 필요성이 적으며 수입
개방에 따른 피해도 작물별로 다양하기 때문이다. 둘째, 밭농업의 경영안 정이 목적이라면 일괄적인 면적 비례의 보조금보다는 품목별 가격대책, 농 가 단위의 소득안정정책이 보다 효율성이 높다는 지적이다. 셋째, 모든 농 지에 대한 포괄적 지원은 외국에서도 사례가 없으며 국제 규범에도 합치 한다고 보기 어렵다. 넷째, 논농업직불제 도입시 제시한 ‘논의 수익성이 밭 보다 낮다’는 논리와 상충되어 예산당국의 합의와 납세자의 동의를 구하기 어렵다. 반면 중산간지역등 조건불리지역은 농지 휴경화와 인구과소화가 급속하게 진행되고 있어 시급한 대책이 요구되고 있으며, 국토균형발전이 란 측면에서 일반 국민의 공감대 형성도 비교적 용이할 것으로 보인다. 단, 이 경우 논에 대해서는 최근에 직접지불제가 새로 도입되었음을 감안 하여 우선 이 지역의 밭을 대상으로 시행하는 것이 현실적일 것이다.
2. 연구 목적
○ 이 연구의 목적은 “조건불리지역 직접지불제”의 시행을 위한 정책대안을 마련하는 것으로 구체적인 세부 목적은 다음과 같다. 첫째, 조건불리지역 직접지불제 도입의 필요성을 검토한다. 둘째, 직접지불제 대상을 선정하기 위한 지역 및 농지의 구분 단위, 구분 지표 및 기준을 검토한다. 셋째, 지원 대상 지역(읍면) 선정 방안을 검토하고 시안을 제시한다. 넷째, 보조금의 지급 단가, 지급 대상 농업, 농어민의 수급 조건, 지급 방 법 등 구체적인 시행방안과 기준을 마련한다. 다섯째, 사례지역 연구를 통해 제도 추진상의 문제점을 도출하고 대응방안 을 제시한다. 마지막으로, 정책을 실시하기 위한 제도 정비와 정책 개선을 위한 추가적 인 검토과제를 제시한다.3. 선행연구 검토
○ 우리나라에서 농업문제의 지역성은 아직 본격적으로 다루어지고 있지 않 아 중산간지역 등 조건불리지역과 관련된 선행연구는 매우 적다. 반면 일 본에서는 1960년대부터 과소화된 농촌 지역의 문제가 부각되면서 “과소화 지역”, “중산간지역”이라는 개념 하에 많은 연구의 축적이 이루어졌다.2)3.1. 국내 연구
○ 국내의 관련 연구 동향을 보면 대다수가 농업지대, 또는 산촌지역 유형구 분의 연장선상에서 산촌지역, 산간지대 또는 중산간지대를 정의하고 그 특징을 서술하는 정도로서 이 지역 농업의 실태와 문제, 정책방향에 대한 본격적인 연구는 매우 적다. ○ 중산간지역 농업에 대한 사례연구로서 한국농촌경제연구원은 충남 4개 마 을의 1985년 이후 변화를 분석하여 산간마을의 인구 감소와 가족구조 취 약화, 농지의 휴폐경화, 농업구조 변화의 지체 등을 분석하였다.(정명채등, 1996; 오내원등, 1998b) 이 외에 장우환(1997)은 경기도 가평군의 한 마을 을 사례로 산간마을의 농업여건과 영농형태의 특성, 농가들의 다양한 존 립양태와 발전가능성을 분석하였다. ○ 중산간지역의 실태 분석을 근거로 한 농업대책과 정책방안에 대한 국내연 구는 많지 않으나 최근 직접지불제가 관심의 대상이 되면서 몇몇 연구가 이루어졌다. 개념적인 연구로 박진도(1996)는 직접지불제를 도입할 때의 원칙을 제시하면서 조건불리지역에 대해서는 개별 농민에게보다 지자체에 대한 지원방식이 고려되어야 한다고 주장하였다. ○ 서종혁등(1996)에서는 중산간지역 농업에 대한 대책으로 직접지불제가 시 2) 일본의 중산간지역에 관한 연구 동향에 대해서는 今村奈良臣편(1992) 및 김태곤등(1998: 6∼15), 장우환(1997: 12∼19) 참조.급히 도입되어야 함을 주장하고 정책 대상지역을 읍․면별로 구분한 시안 과 정책 시행의 개괄적 방안을 제시하였다. ○ 오내원등(1998a)에서는 조건불리지역에 대한 비교적 상세한 자료 수집과 조사를 통해 지역여건과 영농실태, 생산성 등을 분석한 후, 구체적인 정책 시안을 제시하였다. 이 연구에서 제시된 직접지불제의 주요 방안은 다음과 같다. a. 이 프로그램의 명칭은 ｢산간․도서지역 농업 직접지불제｣ 또는 ｢특정 산간․도서지역 농업 직접지불제｣로 하는 것이 바람직하다. b. 인구증감율, 농가율, 기반정비율, 경지의 고도와 경사도, 도로포장 등의 지표를 사용하여 조건이 불리한 읍면 268개를 구분하고, 이 중에서 다 시 법정리 단위로 직접지불제의 대상지역을 구분하였다. 그 결과 조건 이 매우 불리한 1급조건불리지역은 563개 법정리, 다음 단계인 2급조건 불리지역은 775개 법정리로 구분되었다. 이 구분은 전국적인 통계지표 를 사용한 것이므로 정책의 실시 단계에서는 지방자치단체의 의견을 반영하여 조정이 필요한 점을 지적하였다. c. 조건불리지역과 일반지역의 토지생산성 차이가 ha당 350만원 정도라고 분석하고, 대상 지역 내의 농지를 경작하는 농민에게 ha당 매년 117∼ 175만원을 보조하고, 지원에 필요한 재원은 중앙정부가 80%, 시․도가 10%, 시․군이 10%를 부담하는 것으로 제안하였다. d. 지원 방법은 경작자 개인에 대한 소득보조를 원칙으로 하되 지역 주민 이 원할 경우에는 마을 단위로 합배미, 농로 정비, 관정 설치와 같은 간이기반정비에 대한 지원도 가능하도록 지시되었다. e. 국내 경제여건과 재정여력을 감안하여 볼 때 이 지역에 직접지불제를 전면적으로 도입하기에는 어려움이 있으므로, 조건이 아주 불리한 지역 부터 단계적으로 도입하는 것으로 제시하였다. ○ 장우환(1997)은 중산간지역의 농업이 일반적으로 불리하지만 구체적 형태
는 다양하며 상대적 비교우위가 있는 작목과 분야가 있으므로 이러한 장 점을 살릴 수 있는 다양한 발전방안이 모색되어야 하고, 농정에서도 평야 지역을 대상으로 한 정책과는 다른 종합적인 농림업․지역개발 정책이 추 진되어야 한다고 주장하였다.
3.2. 일본의 관련 연구
○ 일본에서 조건불리지역의 농업실태에 대한 본격적인 연구는 1960년대부터 시작되었다. 1960년대와 '70년대에는 산촌지역의 과소화와 관련된 연구가 많았는데, 堀內久甫등(1963)은 산간지역에서 이농에 따른 농가호수의 감소 의 결과가 농업기본법이 기대한 경영규모 확대로 이어지지 않고 경지가 유휴화되는 농업구조상의 문제를 제기하였다. ○ 1980년대 이후에는 농촌지역활성화에 관한 연구와 관련하여 중산간지역의 농업구조론이 후계자부족 문제를 중심으로 논의되었다. 小田切德美(1993: 9∼14)는 중산간지대의 문제를 농산물가격 하락을 동반하는 국제화농정 속에서 노동생산성의 저하에 따른 ‘인구정주력 취약화의 문제’와 불리한 토지등 자연조건과 함께 후계자가 확보되지 않은 것이 가장 큰 문제라는 ‘(영농) 담당자의 취약화 문제’로 구분하고 있다. ○ 한편, 1980년대 후반부터 중산간지역농업활성화론이 제기되면서, 중산간지 역 농업의 다원적 기능을 적극적으로 평가함으로써 대책의 타당성을 주장 하는 연구와 함께 EU형 직접지불제의 평가를 통해 일본에의 적용가능성 을 검토하는 연구가 주류를 이루고 있다. ○ 栢雅之(1994)는 조건이 불리한 중산간지역이라도 모두 농업위기적 상황에 있는 것은 아니라며 지역에 따라 다양한 농업발전 형태와 가능성을 검토 하였다. ○ 大內力편(1993)은 인구의 자연감소까지 진전되어 경제․사회적 종합력이 낙후된 중산간지역에 대한 지역개발정책이나 투자지원이 지역발전에 도움이 되지 않을 수 있음을 지적하면서 직접소득보조의 필요성을 논하고 있 으며, 일본과 EU의 농업조건의 상이함을 근거로 농업의 식량안보와 국토 보전 기능에 유의하는 일본형 대책이 강구되어야 함을 주장하였다. ○ 小田切德美(1993)는 EU는 일본에 비해 ‘농업의 다원적 기능’에 대한 사회 적 인식이 훨씬 높다는 점, 그리고 이러한 기능의 유지에 중소규모의 가족 경영이 중요한 역할을 하고 있다는 점에서 일본과 차이가 있으며, 따라서 EU형 직접지불제의 도입은 신중하여야 한다는 점을 지적하고 있다. ○ 是永東彦등(1994)은 조건불리지역 직접지불제가 회원국 각각의 농업조건과 사회적 필요에 따라 다양한 형태로 이루어지고 있음을 영국, 프랑스, 독일 의 분석을 통하여 제시하고, EU 직접지불제의 문제점으로 소득재분배정책 으로서의 정당성 근거가 박약한 점, 관리행정비용이 많이 드는 점, 보조금 수급권이 농업형태를 고착화시킨다는 점, 자영업자로서의 농민의 직업관과 상충된다는 점을 들고 있다. 특히 조건불리지역과의 관계에서는 객관적인 지역구분이 어렵다는 점, 농업의 다원적 기능 제고라는 정책목표와 수단과 의 정합성이 부족한 점 등을 EU형 직접지불제의 도입이 어려운 이유로 지적하고 있다. ○ 小田切德美(1999)는 일본 정부가 2000년부터 실시하기로 한 중산간지역 직 접지불제가 EU와 다른 특징으로서 마을의 역할을 강조한 점, 모든 농업생 산자를 대상으로 하는 비선별주의, 지역선정이나 부락협정의 승인 등에서 시정촌의 역할을 강조한 지방재량주의를 선택한 것을 장점으로 지적하고 있다. 반면, 마을이 이미 공동화하고 있는 상황에서 마을의 기능이 잘 발 휘될 수 있을 것인가 하는 문제, 분산착포제라는 조건에서 관리행정 비용 을 절감하기 위한 지방자치단체와 마을의 업무분담 문제, WTO 협정과의 괴리 문제 등을 해결해야 할 과제로 지적하고 있다.
4. 연구 범위와 방법
○ 이 연구는 조건불리지역 직접지불제를 시행하기 위한 정책의 기본방향을 설정하고 시행방안을 세부적으로 검토하는 것을 연구목적으로 하였다. 시 행방안에는 대상지역의 선정과 농민의 자격요건, 지급 대상 농업과 지급 수준, 지급조건, 사후 관리방안 등이 포함된다. ○ 여기에서 특히 문제로 되는 것은 직불제 대상지의 선정이다. 이 연구에서 는 대상지 선정과 관련하여 대상 읍면 선정을 위한 지표의 적절성 검토와 관련 통계 수집, 통계 분석을 통한 선정 대안 제시, 읍면 내에서 대상 농 지를 구분하기 위한 경사도 기준을 검토하는 것까지 포함하였다. 경사도에 따라 대상 농지를 선정하기 위한 작업 시스템의 구축은 이와 별도의 연구 로 농업기반공사 농어촌연구원에서 담당하기로 하였다. 연구방법으로 특기 할 만한 것은 다음과 같다. ○ 연구기간 중에 주요 작목별 경지조건에 따른 생산성 분석을 위해 농촌진 흥청에서 시․군의 협조를 받아 10개 작목, 540 농가(유효 조사 수)에 대 한 조사를 진행하였다. 이 자료를 분석하여 경사도 기준 설정과 지급단가 의 주요 근거로 활용하였다. ○ 조건불리지역 농업의 다원적 기능의 가치를 평가하기 위하여 CVM 방법 으로 도시민과 농촌지역 주민 1,254명(유효 응답자 기준)의 조사결과를 분 석하였다. 이 조사에서는 다원적 기능 평가 외에 조건불리지역 정책방향에 대한 의견 조사를 병행하였다. ○ 관련 전문가와 이해당사자의 의견을 수렴하여 연구에 반영하기 위하여 연 구 초반기에 자문회의를 1회 개최하였으며, 주요 연구결과가 도출된 연구 후반기에 청주와 서울에서 2회의 정책토론회를 개최하였다. 정책토론회에 는 관계 전문가와 농민단체 대표, 관련 부처와 지역 공무원을 토론자로 참 여시켰다. 주요 결과는 부록에 수록하였다.○ 정책의 시행방안, 특히 경사도에 의한 대상지 선정방법과 마을협약 등 지 원조건에 대한 시안의 문제점을 파악하고 대응방안을 모색하기 위해 3개 사례 면을 선정하여 현장조사를 실시하였다. 현장조사는 농림부가 주관하 여 해당 지방자치단체에서 실시한 도상연습과 병행하여 진행하였다. 총 조사 규모는 3개면 6개 마을이었으며, 농가별 별도의 실태조사는 4개 마 을 117호(유효 조사 수)를 대상으로 하였다.
제 2 장
조건불리지역 농업 지원의 필요성
1. 인식과 과제
○ 영농활동에 영향을 미치는 여러 조건이 불리하여 농업생산이 크게 위축되 고 그 결과 지역사회의 유지 문제가 심각할 것으로 예상되는 지역을 ｢조 건불리지역｣으로 규정할 수 있다. ○ ｢조건불리지역｣이란 ‘영농조건이 불리한 지역’을 가리키는데도 ｢영농조건 불리지역｣이란 용어를 사용하지 않은 것은 영농조건을 경지의 경사나 고 도, 경지정리 여부 등 농지의 지형적․물리적 조건에 한정하는 것으로 잘 못 받아들일 가능성이 많다고 보았기 때문이다. 후술하겠지만 영농의 유․ 불리는 농지의 물리적 조건뿐만 아니라 지역 경제․사회의 전반적 발전 정도에 크게 영향을 받는다. ○ 조건불리지역 농업에 대해 직접지불제를 실시할 것인가에 대해서는 찬반 론이 양립하고 있다. 찬성론의 입장에서는 산간오지지역의 농업 축소, 인 구 감소 및 지역사회의 붕괴 우려에 대해 심각하게 문제를 제기하면서 지 원정책의 조속한 도입을 주장하고 있다. 반면, 우리나라의 현실은 조건이 양호한 지역에 대해 농업구조정책을 시행함으로써 경쟁력을 강화하는 것 이 시급하므로 단순한 소득이전적인 직접지불제의 도입은 시기상조라는 반대론도 있다3).○ 그러나, 이러한 찬반론은 일방적인 주장에 그치는 경우가 많아 아직 충분 한 근거를 갖고 있다고 말하기 어렵다. 이 시점에서 조건불리지역에 직접 지불제를 도입하는 것이 적절한가 하는 질문에 답변하기 위해서는 몇 가 지 측면에서 종합적인 검토가 필요하다. ○ 첫째, 조건불리지역 농업/농촌에 대한 실태를 분석하고 별도의 정책이 없 을 경우 지역사회의 미래 모습은 어떻게 변화될 것인가를 분석할 필요가 있다. 즉, 불리한 영농조건으로 인해 발생하는 이 지역의 농업축소, 사회 경제적 실태와 문제점을 파악하는 것이다. ○ 둘째, 조건불리지역에서 발생하는 문제들을 해결하여야 하는 사회적 필요 성을 검증하는 것이다. 예를 들어 조건불리지역의 농업이 경쟁력이 떨어 져서 장기적으로 농업의 유지가 어렵다면, ‘그 상황을 그대로 받아들이면 안되는가? 왜 그 지역의 농업을 유지시켜야 하는가?’ 하는 문제제기에 대 한 검토가 필요하다. 이에 대해서는 이론적 검토 외에도 외국의 역사적 경험을 평가하는 것이 참고가 될 것이다. ○ 셋째로 조건불리지역에 대한 기존 정책의 효과와 한계를 평가함으로써 대 안적 정책을 모색할 수 있다. 지금까지 우리나라에서 추진되어 온 조건불 리지역에 대한 지역개발정책과 소득보조정책을 살펴보고, 최근 정책으로 도입되어 시행되고 있는 친환경농업직불제, 논농업직불제 등의 고찰을 통 해 조건불리지역 직불제의 독자성을 모색하는 것이다. ○ 이상 설명한 접근방법을 요약하면 <그림 2-1>과 같다. 3) 시장경제원리의 일반화와 국가 재정수요의 팽창 속에서 최근 농업에서도 가능한 분야에 정부 지원을 집중하여야 한다는 “선택과 집중” 논리가 강조 되고 있다. 국내 농산물 공급과잉을 고려할 때 생산여건이 열악한 조건불 리지역까지 지원을 통해 농업을 유지하여야 하는가 하는 반론이 강하게 제 기되고 있다.
<그림 2-1> 조건불리지역 지원의 필요성 검토 방법 이론적 배경 조건불리지역 실태 분석 농정분석 지원의 필요성 논증 선행연구 외국의 경험 조건불리지역 기존정책 검토 구조정책, 직불제와의 관계 지자체 직불제 도입의 동향 전국단위 분석 사례지역 분석
2. 조건불리지역의 실태와 문제
4) ○ 조건불리지역의 실태에 관해서는 한국농촌경제연구원(오내원등, 1998a)에 서 비교적 광범한 현지조사와 통계수집을 통하여 정리하였고, 이 외에 농 4) 조건불리지역의 범위는 개념과 구분방법에 따라 달라질 수 있다. 정책대상 지역 선정시에는 객관적 구분 지표를 이용하여 조건불리지역을 명확하게 정의하여야 하지만, 실태분석 단계에서는 상대적으로 여건이 불리한 중산 간․도서지역을 조건불리지역으로 설정할 수 있다. 여기서는 아직 정책대 상지역으로서 조건불리지역을 정의하지 않았기 때문에 선행연구를 중심으 로 중산간․도서지역에 대한 실태를 분석하였다.림부․농업기반공사(2000.12)의 연구가 있다. 따라서, 여기에서는 선행연구 의 주요 결과를 인용하고 2차통계를 활용할 수 있는 부분에 대해서는 최 근의 자료를 사용하여 조건불리지역의 실태를 다루기로 한다. 표 2-1 중산간지역의 문제 문제의 측면 문제의 상황 Ⅰ. 사회조직의 약화 ① 인구 감소와 인구구성의 왜곡 ② 겸업화․혼주화 등에 의한 사회 구성과 주민의식의 다양화 ③ 농업후계자․농촌생활자의 결혼난 ④ 고령자의 고립화, 부녀농업자의 사회적 기반의 불비 ⑤ 과소화로 전통적 촌락공동체, 상부상조 조직의 유지 곤란 ⑥ 마을 재편방안의 미확립 ⑦ 낮은 재정자립도 ⑧ 교육․의료의 곤란 Ⅱ. 지역농업의 쇠퇴 ① 기간 농업종사자의 현저한 감소․고령화 ② 지역농업 관련 조직의 변용․붕괴 ③ 농산물의 고비용, 시장 대응조건의 미비 ④ 생산기반 정비의 투자효과 저조 ⑤ 지속적인 농림지 관리의 곤란 ⑥ 수리질서의 혼란 ⑦ 생산기반정비 사업 실시에 대한 합의 곤란 ⑧ 전원․삼림경관의 보전과 생산효율의 부정합 Ⅲ. 농외산업의 부진 ① 기업입지의 곤란과 취업의 불안정성 ② 레져․지역특산품의 개발 등에 대한 인식 부족 및 난립 Ⅳ. 생활환경의 미비 ① 생활환경 조건의 열악 ② 도로교통망 등 인프라 정비방안의 미확립 ③ 농업․생활용수의 확보 및 하수시설의 미비 ④ 문화활동에 필요한 시설 미비 Ⅴ. 공익적기능 발휘 곤란 ① 지역자원이 지닌 공익적기능의 종합적 평가 미확립 ② 지속적인 공익적기능 발휘의 곤란 자료: 농림부․농업기반공사(2000.12), p.14.
○ 선행연구에서 나타난 조건불리지역은 첫째, 자연조건의 영향을 크게 받는 농업이 주산업을 이루고 있어 생산력의 지역격차가 내재하며, 산업․사 회․문화 측면에서 타 지역에 비해 상대적으로 뒤떨어져 인구유출이 심하 고, 이러한 불리성에도 불구하고 그 동안 정부의 정책에서 상대적으로 소 외되었던 지역으로 정리할 수 있다.(표 2-1 참조)
2.1. 열악한 농업조건
○ 우리나라 농업․농촌의 문제로 수입개방 확대라는 외부여건의 악화와 함 께 농업인구의 급격한 감소와 노령화, 후계세대의 단절 우려, 농지의 전용 및 경작포기와 그에 따른 농업생산의 축소 등이 거론되고 있다. ○ 그 동안의 구조개선 정책에 어느 정도 성과가 있었음에도 불구하고 우리 농업의 경쟁력은 여전히 국제수준과 격차를 보이고 있어 WTO/DDA 협 상에서 결정된 관세 감축 폭과 우리나라의 개도국 지위 지속 여부에 따라 큰 타격을 입을 것으로 예상되고 있다. 또한 2004년의 쌀 재협상에서 관 세화 유예가 연장되지 못하거나 최소수입물량(MMA)이 대폭 확대된다면 쌀 생산은 축소되고 쌀 농가의 소득도 크게 감소될 것으로 예상된다.5) ○ 이러한 농업의 위기는 우리나라 농업 전체가 부딪치고 있는 문제이지만 그 정도에는 지역적으로 차이가 있어 상대적으로 영농조건이 불리한 중산 간지역과 도서지역에서 문제가 더 심각할 것으로 추정할 수 있다. ○ 자연조건의 영향을 강하게 받는 농업에서 생산력의 지역격차는 본래 있었 다. 예를 들어 중산간지역은 고도가 높아 기온이 낮고 무상일수가 적어 작 5) 한국농촌경제연구원의 연구에 따르면, 쌀이 관세화되어 관세가 10년간 10% 감축되고 MMA가 5%로 고정되는 경우 10a당 소득은 2002년 75만 3 천원에서 2012년 70만 6천원으로 감소(명목으로 6.2%, 실질로 38.7% 감 소)하고 재배면적은 80만 1천ha로 축소(26% 감소)되는 것으로 예상되었 다. 관세가 10년간 24% 감축되면 10a당 소득은 64만 9천원, 재배면적은 79만ha로 전망된다.(한국농촌경제연구원, 2002: 326∼327)물생육에 지장을 받는다. 따라서, 작물 선택에 제한이 있으며6) 동일한 작 물을 심더라도 대부분 토지생산성이 낮다. 또한 농지가 대체로 계곡에 위 치하거나 경사가 심하여 필지당 면적이 작으며, 경지기반이 정비되지 않아 기계화가 어렵고 기계를 이용하더라도 작업 효율이 낮아 비용이 많이 든 다. 나아가 규모확대를 통한 노동생산성 향상이 어렵다. ○ 생산력의 지역간 격차는 산업화 이전에는 인구부양력을 매개로 인구밀도 의 차이를 가져온 정도였지만, 농업생산이 시장경제에 편입됨에 따라 화 폐 생산성의 상대적 비교를 통해 산업으로서의 경쟁력을 결정하는 조건으 로 된다.7) 이러한 상황에서 수입개방 확대에 따라 농산물가격 수준이 급 속히 하락하게 되면 생산비가 높은 한계지의 농업생산은 유지하기가 어렵 게 된다.8) ○ <표 2-2>는 산간․도서지역의 농업여건을 일반 농촌지역과 비교한 것이 다. 산간․도서지역은 농가율이 43.3%로 일반지역의 2배에 가까워 농업의 존도가 높다. 그러나, 경지율과 기반정비율이 낮아 영농조건은 매우 불리 하다. 2ha 이상 중대농 비율이 낮은 편이며, 특히 시설농업 보급률이 현저 히 낮아 농업구조가 낙후되었다고 할 수 있다. 한편, 농가호수는 연평균 2.66% 감소하여 일반지역과 유의한 차이를 보이지 않는 것으로 나타났다. 6) 고도에 따른 작물의 재배 한계에 대해서는 이창덕(1987: 11∼13, 64∼66) 및 황은(1975: 12∼13), 경사도에 따른 농업적 이용의 한계에 대해서는 산 림청(1970), 조동규(1970) 참조. 7) 농업이 시장생산을 지향하게 되면 앞의 자연적 조건 외에 시장접근도에 따 른 입지여건이 중요해진다. 중산간․도서 지역은 시장과의 거리가 멀고 교 통조건이 열악하여 농산물 판매 시에 시장정보의 획득이 어렵고 유통비용 면에서 불리하다. 특히, 도로가 포장되지 않은 오지나 선박을 이용하여야 하는 도서지역에서는 출하과정에서 신선도 유지가 어려워 고부가가치 신선 채소의 재배가 제한을 받게 된다. 8) UR협상으로 인한 지역별 농업소득 감소에 대한 연구로는 서종혁등(1994) 이 있다. 이 연구에서 중산간지역은 생산규모가 작기 때문에 수입개방으로 인한 피해(생산자잉여 또는 농업소득의 감소)의 절대액은 작지만 높은 생 산비 때문에 생산 축소는 더 심각할 것이라고 보고 있다.(전게서: 38∼39)
○ 농림부 농가경제통계에 따르면 1997년을 기준으로 산간지역의 농업소득은 평야지역의 74.2%, 노동생산성은 69.2%에 불과하며, 표본이 동일한 1993 년 이후 지역간 격차가 확대되어 온 것으로 나타났다(표 2-3). 표 2-2 산간․도서지역의 농업여건과 구조 산간․도서지역 일반농촌지역 경지율(%) 12.31 27.34 경지정리율(%) 15.50 45.65 농가율(%) 43.26 23.01 농가호수 증감율('90-2000 연평균, %) -2.66 -2.56 2ha 이상 농가비율(%) 13.81 17.49 시설재배면적비율(%) 1.04 4.14 주 1. 산간․도서지역은 정선, 화천, 홍천, 금산, 괴산, 임실, 청송, 함양, 신안, 완도 등 10개 군의 자료임 2. 일반지역은 김포, 안성, 화성, 옥천, 부안, 달성, 김해, 나주, 논산 등 9개 시․군임 3. 원칙적으로 2000년 자료를 사용하였으나, 부득이한 경우 '99년 자료로 대체함 자료 : 각 시․군 통계연보, 농업총조사(2000) 표 2-3 농업지대별 소득과 생산성 비교 지대별 소득과 생산성 상대비(평야=100) 평야 중간 산간 중간 산간 호당 농업소득 (천원) 1993 1997 10,123 13,064 9,080 10,839 8,644 9,693 89.7 83.0 85.4 74.2 농업노동생산성 (원/시간) 1993 1997 8,143 12,428 6,768 10,486 5,751 8,602 83.1 84.4 70.6 69.2 주 : 1993∼1997년은 농가경제통계의 표본이 동일한 연도임. 1998년 이후 자료는 시계 열이 맞지 않아 사용하지 않음 자료 : 농림부, 농가경제통계, 각 연도
○ 열악한 영농조건과 낮은 소득 때문에 조건불리지역에서 유휴지가 크게 늘 어나고 있다. 1997년의 18개 마을에 대한 사례조사 결과 일반지역의 유휴 농지 비율은 1.5%인데 비해 조건불리지역에서는 지목상의 총 농지면적 중 16.1%가 휴폐경되어 농지유휴화 현상이 심각함을 볼 수 있었다(오내원등, 1998a: 9)
2.2. 인구 감소와 정주환경의 악화
○ 중산간지역등은 농업생산조건이 열악할 뿐만 아니라 농업 외의 산업 발달 이 취약하여 소득이 낮고 교육, 의료, 문화시설이 뒤떨어져 인구의 유출이 심하다.9) ○ 이 지역의 과도한 인구유출은 주요 산업인 농업생산을 감소시켜 지역경제 를 위축시킬 뿐만 아니라 사회간접자본 투자를 억제하여 정주환경을 악화 시키며 이는 다시 이농을 촉진하는 악순환을 가져오고 있다. 특히 도시근 교나 평야지역에 비해 교육․문화시설이 미비하여 젊은 층들이 거주를 기 피하게 됨으로써 장기적으로 농업경영의 주체(담당자) 확보 문제가 심각 한 상태에 있다.10) ○ <표 2-4>에서 보는 바와 같이 1980년 이후 20년간 우리나라의 총 인구는 870만명이 증가하여 연평균 1.05%의 증가율을 보이고 있다. 그렇지만 농 9) 여러 인구이동 이론에서 지적하듯이 농촌인구의 이농 원인으로는 경제적 요인(소득격차, 취업기회)이 가장 중요하지만, 우리나라의 경우 교육 문제~ 도 큰 영향을 미치고 있다. 이은우(1993: 78∼81)는 이농자 726명에 대한 조사에서 경제적 요인(66.1%) 다음으로 본인이나 자녀의 교육 문제(21.8%) 가 주요 이농사유임을 밝히고 있다. 10) 지역별 인구의 연령구성은 장래의 인구동향을 전망할 수 있게 해 주기 때 문에 낙후지역이나 과소지역의 기준으로 사용되는 경우가 많다. 김두철 (Kim, 1997)과 정기환등(1999)은 과소지역 구분지표로 65세 이상의 노년 인구비를 인구감소율, 인구밀도와 같이 사용하고 있으며, 일본의 과소화지 역도 인구감소율(20년간 20∼25% 감소)과 함께 65세 이상 인구비, 15∼29 세 인구비 등을 복합지표로 사용하고 있다.촌지역인 읍․면의 인구는 1,600만명에서 938만명으로 대폭 감소하였다. 더구나 면 지역은 연평균 3.4%의 매우 높은 감소율을 보이고 있다. 물론 이 추세에는 인구이동에 의한 감소 외에 읍․면 지역이 도시에 편입되거 나 동으로 승격된 행정구역 변경에 기인한 부분도 있지만, 인구의 자연증 가율을 훨씬 넘는 속도로 사회적 감소가 일어났음을 보여주고 있다. 표 2-4 농촌인구의 변화, 1980∼2000 1980 1990 1995 2000 2000/1980 증감률(%) 총 인구 37,436 43,411 44,606 46,136 1.05 읍부 인구 4,540 3,604 3,484 3,756 △ 0.94 면부 인구 11,463 7,498 6,088 5,625 △ 3.50 자료 : 통계청, ｢인구 및 주택 총조사｣, 각 연도 표 2-5 인구증감 수준별 읍․면 수(1990∼2000) 구분 읍면수 비율(%) 계 1,416 100 증가한 읍면 188 13.3 감소한 읍면 연 1% 미만 감소 95 6.7 연 1∼3.4% 감소 475 33.5 연 3.4∼4.5% 감소 306 21.6 연 4.5∼6.7% 감소 273 19.3 연 6.7% 이상 감소 79 5.6 주 1. 연 6.7% 감소율은 10년간 인구가 절반으로 감소하는 수준이다. 연 4.5%는 15년, 연 3.4%는 20년 사이에 인구가 절반으로 감소하는 경우이다. 2. 총 1,419개 읍면 중 감소율 계산이 불가능한 철원군 근북면 등 3개면 제외 자료 : 통계청 읍면별 인구에서 정리
○ 읍․면별 인구동태를 보면, 과거 10년간 인구가 증가한 곳은 188개(13.3%) 에 불과하다. 반면 인구가 연 3.4% 이상 감소한 읍면이 전체의 45.5%인 658개에 이르고 있다. 일본이나 EU에서 과소지역 기준을 대체로 인구감소 율 연 1%로 하고 있는 점과 비교하면 우리나라 농촌의 인구감소가 심각 함을 알 수 있다. ○ 조건불리지역 문제의 심각함을 단적으로 나타내고 있는 지표중의 하나가 인구의 자연감소 여부다. 인구가 자연감소 상태에 있다는 것은 노령화가 심하고 출산이 가능한 젊은 연령층이 매우 적다는 것으로 사회의 활력이 크게 저하되었음을 의미한다. 또한 앞으로 조건불리지역의 소득수준과 사 회개발이 도시나 일반 농촌지역에 근접하더라도 인구감소가 상당기간 지 속될 것이라는 구조적 문제를 내포하고 있다. ○ 인구의 지역별 자연감소 현상에 대한 통계가 없어 그 실상을 정확히 파악 하기는 어렵다. 하지만, 전북지역을 분석한 <표 2-6>에서 보듯이 농촌의 상당 지역이 인구가 자연감소되는 상태에 있으며 원격지 농촌이나 중산간 지역에서는 자연감소의 속도가 훨씬 큰 것을 짐작할 수 있다. 도시근교에 위치한 완주군의 경우를 보면 전주에서 가까운 일반지역에서는 자연증감 이 플러스로 나타나고 있는데 반해 비교적 거리가 먼 중산간지역 읍면에 서는 출생자보다 사망자가 많아 인구가 자연감소하고 있다.11) ○ 한편, <표 2-7>에서 보듯이 산간․도서지역은 의료, 상수도 등 생활기반 시설이 일반 농촌지역에 비해서 뒤떨어지고 광공업 비중도 낮은 것으로 나타나고 있다. 더구나, 이 지역은 지방재정도 취약하여 자체적으로는 사 회간접자본의 조성이나 소득사업의 추진에도 한계가 있을 것으로 추정된 다. 이러한 점을 감안하면 이 지역의 낙후성은 쉽게 극복되기 어렵고 오 히려 확대될 가능성이 크다고 할 수 있다. 11) 그러나, 표에서 보듯이 우리 나라에서 농촌인구 감소의 원인은 아직은 자 연감소보다는 인구이동에 따른 사회적 감소가 절대적인 비중을 차지하고 있다.
표 2-6 전북지역의 인구증감 요인 비교(1999∼2000) 단위: 명, % 자연 증감 사회적 증감 출생 사망 순증감 자연 증감률(%) 전입 전출 순증감 사회적 증감률(%) 전북 계 군부 계 24,934 3,828 14,384 4,437 10,550 △ 609 0.53 △ 0.15 350,628 46,874 372,218 60,625 △21,590 △13,751 △ 1.08 △ 3.47 완주군계 1,106 841 265 0.31 11,822 13,720 △1,898 △ 2.25 일반지역 962 615 347 0.52 9,922 11,303 △1,381 △ 2.07 조건불리 144 226 △ 82 △ 0.47 1,900 2,417 △517 △ 2.95 진안군 299 366 △ 67 △ 0.21 4,946 7,249 △2,303 △ 7.34 주 : 완주군 내의 소지역 분류는 별도연구(오내원등 1998a)의 지역구분 결과를 이용하 였음 자료 : 전북도 통계연보, 완주군 및 진안군 통계연보 표 2-7 산간․도서지역의 사회경제 지표, 2000 산간․도서지역 일반농촌지역 인구밀도('00, 명/㎢) 71.56 316.14 1인당 지방세액(원) 213,280 357,556 상수도 보급율(%) 44.30 57.58 인구 만명당 의사수 4.17 5.47 생활보호대상자 가구 비율(%) 11.02 4.79 인구 백명당 광공업종사자 수 2.95 11.76 주 : 앞의 <표 2-2>와 동일
3. 조건불리지역 농업 지원의 이론적 근거
○ 조건불리지역 농업이 취약하고 쇠퇴할 가능성이 높다고 하여 이 지역 농 업에 대해 정부가 지원을 해야 한다는 결론을 바로 내릴 수 있는 것은 아 니다. 시장경제의 원리에 따라 효율성이 떨어지는 농업은 축소되는 것이 바람직하다는 반론이 가능하기 때문이다. 다른 상품 시장과 마찬가지로 농산물 시장도 개방하는 것이 국내 자원의 효율적 이용이란 점에서 바람 직하다는 무역자유화론은 차치하더라도, 농업보호론 내에서도 WTO 체제 에서 어느 정도의 개방은 불가피하기 때문에 농업이 살아남기 위해서는 상대적으로 경쟁력 있는 부분에 집중 투자하여야 한다는 주장이 일반적이 었으며 이는 '90년대 구조농정의 핵심적 배경이라 할 수 있다.12) ○ 이러한 반론에 대한 비판은 두 가지 점에서 제기할 수 있다. 하나는 국가 의 정책이 경제적 효율성의 극대화만 추구하는 것이 아니라 지역과 계층 간의 형평성과 같은 사회의 통합유지를 위한 목표도 중요하다는 것이며, 다른 하나는 농업이 수행하는 여러 역할 중 시장에서 평가되지 않는 공익 적 기능이 있기 때문에 이를 극대화하기 위해서는 공공의 지원이 필요하 다는 점이다. ○ 특히 후자의 공익적 기능은 최근에 농업의 다원적기능, 또는 농업의 다기 능성(multifunctionality)이라 불리면서 중요성이 부각되고 있다. 즉, 농업은 자연환경 및 경관의 보전, 토양 침식 방지, 수자원의 함양, 지역 문화 유 지, 농업이 주산업인 지역사회 유지와 같은 다원적 기능을 수행하고 있으 므로 단순히 시장에서 평가되는 농산물 생산의 효율성만으로 한 국가나 12) 1990년대 농업정책에 대한 사회적 합의과정이라 할 수 있는 농어촌발전위 원회는 농업생산이 산간․중산간․평야․해안별로 특화되어야 하며 산간 오지와 낙도 등 조건불리지역도 적극 개발되어야 한다고 언급하면서도(농 어촌발전위원회, 1994: 6∼7), 본격적인 시장개방을 앞두고 한정된 투자재 원을 효과적으로 사용하기 위하여 파급효과가 큰 전략사업에 중점적으로 배분하여야 하며(전게서: 9∼10), 농업진흥지역을 중심으로 한 생산기반의 정비와 경영규모 확대를 최우선으로 해야 한다고 하였다.(전게서: 12∼17)지역사회의 농업 유지 여부를 결정할 수는 없다는 것이다. ○ 물론 조건불리지역 농업이 처한 불리함에 대처하기 위해서는 정부의 지원 에 앞서 해당 지역이 가진 특성과 장점을 살려 자립적인 농업발전을 추구 하는 노력이 중요하다. 예를 들어 오염이 덜 된 청정한 자연환경을 이용하 여 유기․자연농산물을 생산하거나, 자연 경관이나 전통문화와 결합한 다 양한 관광농업을 개발하고, 지역의 농산물과 지역 전래의 특유한 가공기술 을 활용한 특산가공식품을 적극적으로 상품화하는 방법 등을 들 수 있다. ○ 이 과정에서 특히 중요한 것은 농업과 농촌이 제공할 수 있는 다원적기능 을 제고하는 방향으로 농업생산방법을 전환하고 농촌환경을 정비함으로써 평야지역과 차별화된 이미지를 형성하여야 한다는 점이다. 또한, 개별경영 의 규모확대에 의한 효율성 제고가 어렵기 때문에 지역 내의 협업과 분업 에 의한 지역농업체계의 구축이 중요하다는 점도 간과해서는 안될 것이다. 이는 규모 확대를 중심으로 한 전국 획일적 농업구조정책 하에서 실종되 어 버린 중산간․도서지역 농업의 발전방안을 모색하는 길이기도 하다.13)
3.1. 조건불리지역 농업․농촌의 공익적 기능
3.1.1. 조건불리지역 농업․농촌의 공익적 기능 개요 ○ 조건불리지역의 농업은 다면적․광역적․공익적 기능14)을 갖고 있으며, 이 들 기능은 지역 고유의 정상적인 농업이 순조롭게 전개될 때 잘 발휘된다. ○ 조건불리지역의 농업이 발휘하고 있는 이러한 기능은 물론 넓게 국민적 범위에서 볼 수도 있지만, 조건불리지역의 해당지역과 주변지역에서 보다 13) 중산간지역의 내발적 지역활성화 방안은 일본에서 많은 연구가 이루어졌 다(今村奈良臣, 1992; 小野誠志, 1997: 守友裕一, 1991). 14) 熊谷宏(1994)에 의하면 조건불리지역은 평지지역의 농업에 비해서 다면적 기능을 많이 가지고 있으며, 이러한 기능은 해당지역 자체 뿐만 아니라 다른 지역과도 깊이 관련되어 있기 때문에 광역적이라 할 수 있다.구체적으로 살펴볼 수 있다. ○ 먼저 조건불리지역 해당지역이 지니고 있는 농업의 기능은 <표 2-8>과 같이 정리할 수 있다. 표에서 지적한 여러 기능들은 조건불리지역을 활성 화하는데 기여한다. 조건불리지역 농업의 적절한 유지는 단순히 지역경제 또는 소득에만 영향을 미치는데 그치는 것이 아니라, 이것이 지닌 다면적 기능을 통하여 전체적인 지역활성화에 공헌한다는 점에서 중요하다. 표 2-8 조건불리 농업의 지역적 기능 기 능 구 분 내 용 농가소득 형성 해당지역의 농가가 농업소득을 통한 소득 확보 보조노동력 고용 양호한 고용기회를 가질 수 없는 고령자 및 부인 등의 노동력 을 흡수할 수 있음 농가자산 형성 농가의 주요 자산인 농지의 가치는 농업이 잘 영위됨으로써 유지 가능 삶의 보람 제공 노동과 생산을 통하여 삶의 보람과 즐거움, 기쁨을 제공 농산물 지역 자급 신선하고 안전한 농산물을 용이하게 획득 문화․사회 유지 농업을 통하여 고유의 농촌적문화, 농촌적 관습과 풍토, 농촌 적 사회활동 등의 유지가 가능 자연환경 보전 생물․생태환경 보전 지역토지 보전 ⅰ) 토지환경의 보전: 토양 침식과 유실 방지, 토양속 물질 분 해의 촉진, 토양속 오염정화의 촉진 ⅱ) 대기환경의 보전 ⅲ) 수환경 보전: 수원함양, 홍수방지, 保水․遊水, 수질 정화 거주환경 보전 방풍․ 防砂, 온도․습도의 조절, 재해피난 장소로서의 역할 경관 보전 고유한 경관형성과 보전에 공헌 교육․보건․휴양 자연․情操 敎育, 향토감각 양성, 휴양의 장소로 공헌 자료: 熊谷宏(1994), pp.190-191에서 작성 ○ 한편, 조건불리지역의 농업은 해당지역 뿐만 아니라 인접한 하류지역, 특 히 도시지역에 대해서도 여러 가지 측면에서 공헌하고 있다. 이러한 기능
은 <표 2-9>와 같이 정리할 수 있다. ○ 이상에서 보는 바와 같이 조건불리지역 농업은 다면적인 기능을 통하여 해당지역 자체 뿐만 아니라 하류 지역의 활성화에 광범위하게 기여하고 있다. 이러한 점에서 조건불리지역 농업의 정상적이고 적절한 유지가 무 엇보다 중요하다. 하지만 조건불리지역의 농업이 순조롭게 영위되기 위해 서는 지역활성화가 전제되어야만 한다. ‘농촌다운 환경을 기반으로, 정상 적인 세대로 구성된 일정한 지역인구가 장기에 걸쳐 거주하는 상태’가 되 어야만 조건불리지역 농업의 유지가 가능할 것이다. 표 2-9 주변지역에 대한 조건불리지역 농업의 기능 기능구분 내 용 농산물 자급 조건불리지역에서 신선하고 안전한 농산물을 공급받음 농촌문화․풍토공급 조건불리지역 고유의 문화 및 風土를 제공받음 자연환경 공급 상류․중산간 조건불리지역에서의 농업이 순조롭게 전개됨으로 인해 자연의 생물․생태계의 혜택을 향유할 수 있음 지역토지 보전 상류․조건불리지역에서의 농업이 순조로게 전개됨으로 인하여 (ⅰ) 대기환경의 보전, (ⅱ) 水源의 보전, (ⅲ) 홍수방지가 가능 경관 공급 조건불리지역의 경관을 감상할 수 있음 교육보건휴양환경 공급기능 조건불리지역으로부터 교육, 레크레이션 등의 장소를 제공받을 수 있음 자료: 熊谷宏(1994), p.191에서 작성 ○ 조건불리지역 농업을 직접적으로 담당하는 것은 그 지역의 농가이다. 이들 농가는 자신의 농업을 경영할 때 직접적인 편익을 기준으로 한다. 전술한 <표 2-8>의 농업 기능에서 보면 농가소득 형성, 보조적 노동력 고용, 농 가자산 유지, 삶의 보람․즐거움 제공 등에서 얻을 수 있는 편익이다. 이 들 전체 기능을 농가에서의 ‘사적편익(私的便益)’이라고 부를 수 있다. ○ 그런데, 농가의 이러한 사적편익을 기준으로 한 농업경영 활동의 결과로서 여러 종류의 편익이 생산된다. 전술한 <표 2-8>의 조건불리 해당지역의
농업기능 중에서 농산물 지역자급, 지역 농촌문화․사회 유지, 자연환경 보전, 지역토지(域土) 보전, 거주환경 보전, 경관 보전, 교육․보건․휴양환 경 보전 등에서 얻을 수 있는 편익과 <표 2-9>의 하류 도시지역 농업기 능 전체에서 얻을 수 있는 편익이다. 이들 편익은 소위 조건불리지역 농가 의 농업경영활동에 따른 부산물이다. 말할 필요도 없이 이들 편익은 조건 불리지역 해당지역 및 하류 도시지역의 주민들에 의해 광범위하게 향유되 는 것이다. 이러한 편익 전체를 상술한 사적편익에 대응하여 ‘외부효과’라 고 부를 수 있다. ○ 이상의 사적편익과 외부효과를 합쳐서 ‘사회적 편익’이라고 부를 수 있다. 즉 ‘사회적 편익’이란 ‘일정 지역의 농업에서 얻을 수 있는 편익의 총체’라 고 할 수 있다. 이 편익에 대해서는 주민이라면 누구라도 좋아하는 만큼 이러한 편익을 향유할 수 있고, 이들 편익의 향유에 따른 요금을 지불할 필요도 없다. 또한 주민들 중 누군가가 이들 편익을 향유하기 위해서, 다 른 누군가가 이들 편익에서 배제되는 관계도 아니다. 즉, 조건불리지역의 농업이 공급하는 외부효과로서의 이상과 같은 기능은 바로 ‘공공재(서비 스)’로 이해해도 좋을 것이다.15) ○ 한편, 이러한 공공재적 기능을 공급하는 조건불리지역의 농업을 담당하는 주체는 농가이지만, 농가는 그들의 사적편익만을 기준으로 생산활동을 행 하고 있기 때문에 공공재적 기능을 생산하고 있다는 등의 생각은 가지고 있지 않다. 따라서 조건불리지역 농업이 가진 이러한 외부효과기능, 즉 공 15) 일반적으로 생산된 재화에 대하여 다음과 같은 특징이 있는 경우 ‘公共財’ 라고 부른다. (1) 그것을 누구라도 이용할 수 있다. (2) 누군가가 그것을 이용함으로 인해 다른 누군가가 그것으로부터 배제되지 않는다. (3) 누구 도 그것의 이용에 대가를 지불하지 않는다. (4) 이처럼 누구도 일정한 대 가를 지불하지 않기 때문에 누구도 그 재화를 시장에 공급하려 하지 않는 다. 이상과 같은 특징을 지닌 공공재의 예로는 도로, 교통신호기능, 경찰기 능 등을 들 수 있다. 이러한 점을 비추어 볼 때, 중산간 조건불리지역의 농업이 공급하고 있는 <표 2-8>의 (5)∼(11)과 <표 2-9>의 (1)∼(6)과 같 은 여러 기능도 공공재라고 할 수 있다(熊谷宏, 1994: 193∼194).
공재적 기능의 순조로운 확보를 위해서는 외부로부터의 지원이 필요하다. 조건불리지역의 농업을 유지하기 위해서는 '비용(Cost)'이 필요하며, 이러 한 비용은 조건불리지역의 해당지역 및 인접․하류도시지역 주민들에 의 해 광범위하게, 공적으로 부담되어야 할 것이다. 3.1.3. 조건불리지역 농업의 다원적 기능 평가 ○ 농업의 공익적 기능에 대해서는 사회적 공감대가 어느 정도 이루어져 있 으나 그 크기나 이를 농업보호의 근거로 할 수 있는가에 대해서는 입장에 따라 편차가 크다.16) 공익적 기능의 계량화는 대체로 농업보호론을 주장 하는 쪽에서 시도되어 왔는데, 계량화의 방식과 결과에 대한 적극적 검증 과 반론은 이루어지지 않고 있다. ○ 농업의 공익적 기능 계량화는 1990년대에 들어와 일본에서 많이 이루어졌 다. 미쓰비시 연구소(1991)에서 추정한 일본 논의 외부경제가치는 1조 8,676억엔이었으며 1995년의 추정치는 2조 9,153억엔이었다. Yoshida(2001) 는 대체법을 사용하여 전체 농업과 중산간지 농업의 공익적 기능의 가치 를 각각 6조 879억엔과 3조 31억엔으로 추정하였다. Yoshida등(1999)은 이 중양분선택형 CVM(Double Bounded CVM)을 사용하여 일본의 중산간지 농업의 다원적 가치를 2조 4,294∼3조 4,743억엔으로 추정하였다. 16) 농업의 다원적 기능에 대한 고려는 식량안보 문제와 함께 WTO/DDA협 상에서도 중요한 의제가 되고 있다. 케언즈 그룹과 미국이 관세의 실질적 인 감축을 통한 농산물시장의 완전개방과 각종 국내보조의 감축을 주장하 는데 반하여 EU와 일본, 노르웨이, 한국 등은 농업의 다원적 기능이 협상 에서 고려되어야 한다는 주장이 대립되고 있다. 뉴질랜드 등은 어느 경제 분야나 외부효과가 있는 것은 일반적이며, 농업의 다원적 기능에 관한 개 념은 해당 분야의 기득권자가 농업보호와 보조를 계속 받기 위해 사용하 는 경향이 있으며, 오히려 무역자유화는 부정적인 농업의 외부효과를 최 소화함으로써 긍정적인 외부효과의 달성에 도움이 될 것이라고 주장하고 있다.
