○ 조건불리지역 농업이 취약하고 쇠퇴할 가능성이 높다고 하여 이 지역 농 업에 대해 정부가 지원을 해야 한다는 결론을 바로 내릴 수 있는 것은 아 니다. 시장경제의 원리에 따라 효율성이 떨어지는 농업은 축소되는 것이 바람직하다는 반론이 가능하기 때문이다. 다른 상품 시장과 마찬가지로 농산물 시장도 개방하는 것이 국내 자원의 효율적 이용이란 점에서 바람 직하다는 무역자유화론은 차치하더라도, 농업보호론 내에서도 WTO 체제 에서 어느 정도의 개방은 불가피하기 때문에 농업이 살아남기 위해서는 상대적으로 경쟁력 있는 부분에 집중 투자하여야 한다는 주장이 일반적이 었으며 이는 '90년대 구조농정의 핵심적 배경이라 할 수 있다.12)
○ 이러한 반론에 대한 비판은 두 가지 점에서 제기할 수 있다. 하나는 국가 의 정책이 경제적 효율성의 극대화만 추구하는 것이 아니라 지역과 계층 간의 형평성과 같은 사회의 통합유지를 위한 목표도 중요하다는 것이며, 다른 하나는 농업이 수행하는 여러 역할 중 시장에서 평가되지 않는 공익 적 기능이 있기 때문에 이를 극대화하기 위해서는 공공의 지원이 필요하 다는 점이다.
○ 특히 후자의 공익적 기능은 최근에 농업의 다원적기능, 또는 농업의 다기 능성(multifunctionality)이라 불리면서 중요성이 부각되고 있다. 즉, 농업은 자연환경 및 경관의 보전, 토양 침식 방지, 수자원의 함양, 지역 문화 유 지, 농업이 주산업인 지역사회 유지와 같은 다원적 기능을 수행하고 있으 므로 단순히 시장에서 평가되는 농산물 생산의 효율성만으로 한 국가나 12) 1990년대 농업정책에 대한 사회적 합의과정이라 할 수 있는 농어촌발전위
원회는 농업생산이 산간․중산간․평야․해안별로 특화되어야 하며 산간 오지와 낙도 등 조건불리지역도 적극 개발되어야 한다고 언급하면서도(농 어촌발전위원회, 1994: 6∼7), 본격적인 시장개방을 앞두고 한정된 투자재 원을 효과적으로 사용하기 위하여 파급효과가 큰 전략사업에 중점적으로 배분하여야 하며(전게서: 9∼10), 농업진흥지역을 중심으로 한 생산기반의 정비와 경영규모 확대를 최우선으로 해야 한다고 하였다.(전게서: 12∼17)
지역사회의 농업 유지 여부를 결정할 수는 없다는 것이다.
○ 물론 조건불리지역 농업이 처한 불리함에 대처하기 위해서는 정부의 지원 에 앞서 해당 지역이 가진 특성과 장점을 살려 자립적인 농업발전을 추구 하는 노력이 중요하다. 예를 들어 오염이 덜 된 청정한 자연환경을 이용하 여 유기․자연농산물을 생산하거나, 자연 경관이나 전통문화와 결합한 다 양한 관광농업을 개발하고, 지역의 농산물과 지역 전래의 특유한 가공기술 을 활용한 특산가공식품을 적극적으로 상품화하는 방법 등을 들 수 있다.
○ 이 과정에서 특히 중요한 것은 농업과 농촌이 제공할 수 있는 다원적기능 을 제고하는 방향으로 농업생산방법을 전환하고 농촌환경을 정비함으로써 평야지역과 차별화된 이미지를 형성하여야 한다는 점이다. 또한, 개별경영 의 규모확대에 의한 효율성 제고가 어렵기 때문에 지역 내의 협업과 분업 에 의한 지역농업체계의 구축이 중요하다는 점도 간과해서는 안될 것이다.
이는 규모 확대를 중심으로 한 전국 획일적 농업구조정책 하에서 실종되 어 버린 중산간․도서지역 농업의 발전방안을 모색하는 길이기도 하다.13)
3.1. 조건불리지역 농업․농촌의 공익적 기능
3.1.1. 조건불리지역 농업․농촌의 공익적 기능 개요
○ 조건불리지역의 농업은 다면적․광역적․공익적 기능14)을 갖고 있으며, 이 들 기능은 지역 고유의 정상적인 농업이 순조롭게 전개될 때 잘 발휘된다.
○ 조건불리지역의 농업이 발휘하고 있는 이러한 기능은 물론 넓게 국민적 범위에서 볼 수도 있지만, 조건불리지역의 해당지역과 주변지역에서 보다
13) 중산간지역의 내발적 지역활성화 방안은 일본에서 많은 연구가 이루어졌 다(今村奈良臣, 1992; 小野誠志, 1997: 守友裕一, 1991).
14) 熊谷宏(1994)에 의하면 조건불리지역은 평지지역의 농업에 비해서 다면적 기능을 많이 가지고 있으며, 이러한 기능은 해당지역 자체 뿐만 아니라 다른 지역과도 깊이 관련되어 있기 때문에 광역적이라 할 수 있다.
구체적으로 살펴볼 수 있다.
○ 먼저 조건불리지역 해당지역이 지니고 있는 농업의 기능은 <표 2-8>과 같이 정리할 수 있다. 표에서 지적한 여러 기능들은 조건불리지역을 활성 화하는데 기여한다. 조건불리지역 농업의 적절한 유지는 단순히 지역경제 또는 소득에만 영향을 미치는데 그치는 것이 아니라, 이것이 지닌 다면적 기능을 통하여 전체적인 지역활성화에 공헌한다는 점에서 중요하다.
표 2-8 조건불리 농업의 지역적 기능 기 능 구 분 내 용 농가소득 형성 해당지역의 농가가 농업소득을 통한 소득 확보
보조노동력 고용 양호한 고용기회를 가질 수 없는 고령자 및 부인 등의 노동력 을 흡수할 수 있음
농가자산 형성 농가의 주요 자산인 농지의 가치는 농업이 잘 영위됨으로써 유지 가능
삶의 보람 제공 노동과 생산을 통하여 삶의 보람과 즐거움, 기쁨을 제공 농산물 지역 자급 신선하고 안전한 농산물을 용이하게 획득
문화․사회 유지 농업을 통하여 고유의 농촌적문화, 농촌적 관습과 풍토, 농촌 적 사회활동 등의 유지가 가능
자연환경 보전 생물․생태환경 보전
지역토지 보전
ⅰ) 토지환경의 보전: 토양 침식과 유실 방지, 토양속 물질 분 해의 촉진, 토양속 오염정화의 촉진
ⅱ) 대기환경의 보전
ⅲ) 수환경 보전: 수원함양, 홍수방지, 保水․遊水, 수질 정화 거주환경 보전 방풍․ 防砂, 온도․습도의 조절, 재해피난 장소로서의 역할 경관 보전 고유한 경관형성과 보전에 공헌
교육․보건․휴양 자연․情操 敎育, 향토감각 양성, 휴양의 장소로 공헌 자료: 熊谷宏(1994), pp.190-191에서 작성
○ 한편, 조건불리지역의 농업은 해당지역 뿐만 아니라 인접한 하류지역, 특 히 도시지역에 대해서도 여러 가지 측면에서 공헌하고 있다. 이러한 기능
은 <표 2-9>와 같이 정리할 수 있다.
○ 이상에서 보는 바와 같이 조건불리지역 농업은 다면적인 기능을 통하여 해당지역 자체 뿐만 아니라 하류 지역의 활성화에 광범위하게 기여하고 있다. 이러한 점에서 조건불리지역 농업의 정상적이고 적절한 유지가 무 엇보다 중요하다. 하지만 조건불리지역의 농업이 순조롭게 영위되기 위해 서는 지역활성화가 전제되어야만 한다. ‘농촌다운 환경을 기반으로, 정상 적인 세대로 구성된 일정한 지역인구가 장기에 걸쳐 거주하는 상태’가 되 어야만 조건불리지역 농업의 유지가 가능할 것이다.
표 2-9 주변지역에 대한 조건불리지역 농업의 기능 기능구분 내 용 농산물 자급 조건불리지역에서 신선하고 안전한 농산물을 공급받음 농촌문화․풍토공급 조건불리지역 고유의 문화 및 風土를 제공받음
자연환경 공급 상류․중산간 조건불리지역에서의 농업이 순조롭게 전개됨으로 인해 자연의 생물․생태계의 혜택을 향유할 수 있음
지역토지 보전 상류․조건불리지역에서의 농업이 순조로게 전개됨으로 인하여 (ⅰ) 대기환경의 보전, (ⅱ) 水源의 보전, (ⅲ) 홍수방지가 가능 경관 공급 조건불리지역의 경관을 감상할 수 있음
교육보건휴양환경 공급기능
조건불리지역으로부터 교육, 레크레이션 등의 장소를 제공받을 수 있음
자료: 熊谷宏(1994), p.191에서 작성
○ 조건불리지역 농업을 직접적으로 담당하는 것은 그 지역의 농가이다. 이들 농가는 자신의 농업을 경영할 때 직접적인 편익을 기준으로 한다. 전술한
<표 2-8>의 농업 기능에서 보면 농가소득 형성, 보조적 노동력 고용, 농 가자산 유지, 삶의 보람․즐거움 제공 등에서 얻을 수 있는 편익이다. 이 들 전체 기능을 농가에서의 ‘사적편익(私的便益)’이라고 부를 수 있다.
○ 그런데, 농가의 이러한 사적편익을 기준으로 한 농업경영 활동의 결과로서 여러 종류의 편익이 생산된다. 전술한 <표 2-8>의 조건불리 해당지역의
농업기능 중에서 농산물 지역자급, 지역 농촌문화․사회 유지, 자연환경 보전, 지역토지(域土) 보전, 거주환경 보전, 경관 보전, 교육․보건․휴양환 경 보전 등에서 얻을 수 있는 편익과 <표 2-9>의 하류 도시지역 농업기 능 전체에서 얻을 수 있는 편익이다. 이들 편익은 소위 조건불리지역 농가 의 농업경영활동에 따른 부산물이다. 말할 필요도 없이 이들 편익은 조건 불리지역 해당지역 및 하류 도시지역의 주민들에 의해 광범위하게 향유되 는 것이다. 이러한 편익 전체를 상술한 사적편익에 대응하여 ‘외부효과’라 고 부를 수 있다.
○ 이상의 사적편익과 외부효과를 합쳐서 ‘사회적 편익’이라고 부를 수 있다.
즉 ‘사회적 편익’이란 ‘일정 지역의 농업에서 얻을 수 있는 편익의 총체’라 고 할 수 있다. 이 편익에 대해서는 주민이라면 누구라도 좋아하는 만큼 이러한 편익을 향유할 수 있고, 이들 편익의 향유에 따른 요금을 지불할 필요도 없다. 또한 주민들 중 누군가가 이들 편익을 향유하기 위해서, 다 른 누군가가 이들 편익에서 배제되는 관계도 아니다. 즉, 조건불리지역의 농업이 공급하는 외부효과로서의 이상과 같은 기능은 바로 ‘공공재(서비
즉 ‘사회적 편익’이란 ‘일정 지역의 농업에서 얻을 수 있는 편익의 총체’라 고 할 수 있다. 이 편익에 대해서는 주민이라면 누구라도 좋아하는 만큼 이러한 편익을 향유할 수 있고, 이들 편익의 향유에 따른 요금을 지불할 필요도 없다. 또한 주민들 중 누군가가 이들 편익을 향유하기 위해서, 다 른 누군가가 이들 편익에서 배제되는 관계도 아니다. 즉, 조건불리지역의 농업이 공급하는 외부효과로서의 이상과 같은 기능은 바로 ‘공공재(서비