3.1. 지원 기준
○ 개별 농민에 대해 직접지불제를 실시할 경우 호당 일정액을 지원하는 방 법과 경영규모에 따라 지원하는 방법이 있다. 전자는 지원의 형평성을 높 인다는 장점이 있으나, 조건불리지역의 농업 유지라는 목표 달성의 효율 성을 위하여 후자의 방식을 채택하는 것이 바람직할 것이다.
○ 경영규모의 판정은 생산량을 기준으로 할 수도 있으나 그 경우 생산량 파 악에 행정비용이 많이 들고 과도한 집약적 영농을 유발하여 자원의 낭비 와 환경문제를 발생시킬 가능성이 크므로, 경지면적을 기준으로 하는 방식 86) EU와 스위스에서는 조건불리지역에 대한 지원 대상이 되는 최소한의 영
농규모를 3ha로 정하고 있다. 이는 조건불리지역 농업의 공익적 기능 중 지역사회 유지를 중시하고 있기 때문이다. 반면, 환경 측면에서의 공익적 기능을 중시하고 마을 단위의 관리에 중점을 둔 일본에서는 하한선을 두 고 있지 않다.
이 타당하다. 농업의 외부적 환경효과가 주로 경작 여부에 달려 있다고 볼 때 면적을 기준으로 한 지원이 논리적으로도 합당할 것이다.
○ 경지면적에 비례하여 지원할 경우 부유한 농가가 더 많은 보조금을 받는 형평성의 문제가 제기될 수 있다. 그러나, 다원적 기능의 제고나 전업농의 성장을 유도한다는 측면에서 규모에 따른 지원은 불가피하다. 단, 일정규 모 이상에 대해서는 단위면적당 지원액을 체감하여 지급하고 총 지원액의 상한을 정함으로써 형평성 문제를 완화할 필요가 있을 것이다.87)
표 6-1 지원기준의 장단점 비교
장 점 단 점
가구당 일정액 ㅇ 행정비용 절감 ㅇ 농지유휴화 억제 효과 적음
경지면적 비례 ㅇ 농지유휴화 억제 효과 큼
ㅇ 행정비용(면적 조사) 과다 ㅇ 지역내 형평성 문제 : 고소득
자인 대농이 많은 수혜
3.2. 지급 단가
○ 조건불리지역의 농가에 경지면적을 기준으로 직접지불제를 실시할 경우 지원수준은 얼마나 되어야 하는가?
○ UR 협정문에 따르면 지원수준을 결정할 때의 기준은 조건불리지역에서 영농함으로써 발생하는 소득의 손실 또는 비용의 증가를 근거로 할 수 있 다. 비용접근 방법과 소득손실 추정방법은 나름대로 의미가 있지만 소득 손실 추정방법이 다음과 같은 이유에서 보다 타당하다고 판단된다.
87) EU에서는 60ha까지는 기준액을 전액 지급하고 60∼120ha의 면적에 대해 서는 50%, 120ha를 초과하는 면적에 대해서는 지원하지 않기로 하고 있 다. 그러나, 각국의 실제 시행방법은 농업구조와 정책지향점에 따라 달라 중소농의 보호에 중점을 둔 프랑스는 40ha까지만 지원하고 있고, 초지축 산지역 전체를 보호하려는 영국은 상한을 두고 있지 않다.
① 영농조건의 유불리를 판정하는 지표로서 소득 비교가 보다 직접적이다.
② 생계적 가족농이 대부분인 우리나라의 농가에게는 생산비보다는 소득 (가구당, 또는 단위면적당)이 중요한 의미를 가지고 있다.
③ 비용접근 방법을 적용하기 위해서는 조건불리지역의 표준적인 작목 구 성을 가정하고 작목별로 일반지역과 비용을 비교하여야 하는데 현실적 으로 자료 취득이 곤란하다.
○ 그러나, 조건불리지역과 일반지역과의 생산성 및 소득 차이를 분석할 수 있는 기존의 통계치는 없으며 관련된 연구도 매우 드문 형편이다.
○ 오내원등(1998a)의 연구에서 농림부 농가경제조사 원자료를 분석한 결과를 보면 10a당 토지생산성 차이는 35만원으로 나타났다. 생산성 격차가 크게 나타난 것은 지역여건에 따른 작목의 차이 - 예를 들어 시설채소 및 벼농 사 비중 - 까지도 반영되어 있기 때문이다.
표 6-2 조건불리지역의 농업생산성, 1996
일반지역(A) 조건불리지역(B) B/A (%)
호당 농업소득(만원) 1,235 897 72.6
경종농업부가가치(만원) 1,265 810 64.0
토지생산성(만원/ha) 905 555 61.3
노동생산성(원/시간) 8,199 4,913 59.9
주 : 지표는 다음과 같이 계산한 것임
1. 경종농업부가가치 : 경종농업조수입 - 농업경영비(사료, 동물비 제외) + 지불임 차료 + 고용노력비
2. 토지생산성과 노동생산성은 경종농업부가가치를 각각 경작면적과 노동투입시간 으로 나눈 것임
자료 : 농림부가 시행한 농가경제조사의 원자료를 재분석한 것임. 오내원등(1998a, 108) 에서 인용
○ 앞의 연구에서 18개 사례마을의 조사 결과 10a당 농업조수입은 일반지역 102만 5천원에 비해 조건불리지역은 51만원으로 조수입 격차는 무려 51만 5천원으로 나타났다.88)
○ 한편, 오지지역과 일반지역의 작물재배면적에 기초한 10a당 평균 소득의 차이를 계산한 결과 14만 3천원으로 나타났다. 이는 읍면별로 작목 구성비 를 계산하고 농촌진흥청에서 분석한 평균 표준소득을 적용하여 산출한 소 득치로서, 지역별 작목 구성의 차이만 감안된 수치이다. 따라서, 지역간 영 농조건의 차이로 사용하기에는 부적절하다고 판단된다.
○ 직불제 시행방안 마련과 관련하여 2001년에 농촌진흥청이 각 시․군의 협 조를 얻어 주요 밭작물89)의 생산비와 소득을 조사하여 분석하였다. 그 결 과 경사도 14% 이상의 경사지와 14% 미만 농지의 10a당 소득 차이가 12 만 1천원, 순수익 차이는 18만 5천원으로 나타났다. 순수익 차이가 더 큰 것은 경사지에서 노력비가 많이 들었기 때문이다. 일단, 이 분석에서의 소 득격차가 지불액 결정의 주요 근거가 될 수 있을 것이다.
표 6-3 경사지의 농업소득
단위: 천원/10a 경사도 14%
미만 (A)
경사도 14%
이상 (B) A-B B/A
조수입 (a) 902.6 795.7 106.9 0.88 경영비 (b) 359.5 374.0 △ 14.5 1.04 생산비 (c) 788.1 865.9 △ 77.8 1.10 소득 (a-b) 543.1 421.7 121.4 0.78
순수익 (a-c) 114.5 -70.2 184.7
-○ 앞에서 언급한 것처럼 조건불리지역에 대한 지원의 근거가 될 수 있는 생 산성 차이에 관한 통계나 연구는 아직 적으며 결과치 간의 편차도 매우 큰 편이다. 조건불리지역과 일반지역의 작목 차이까지 고려한 생산성 격차 는 ha당 350만원이라는 연구 결과가 있는가 하면, 경사지 밭과 평지 밭에 88) 이 사례연구에서는 비용을 조사하지 못하였기 때문에 정확한 소득비교는
아니다.
89) 조건불리지역에서 재배 비율이 높은 무, 감자, 고추, 들깨, 마늘, 맥주보리, 배추, 쌀보리, 참깨, 콩 등 10개 작목으로 하였다.
서 동일한 작물을 식재할 경우에는 ha당 121만원의 소득차이가 있다는 분 석도 있다.
○ 따라서, 조건불리지역 또는 경사지의 생산성에 관해서는 추가 조사․연구 가 축적되어야 할 것이다. 이런 점을 한계로 하더라도 앞에서 제시된 수치 를 일단 이 지역 직접지불제 지원수준의 상한선으로 상정할 수 있다. 이 범위 내에서 구체적인 지원수준을 결정하는 데에는 다음의 사항들을 고려 해야 할 것이다.
○ 첫째, 자연환경의 불리함으로 인해 발생한 일반지역과의 소득차이를 공공 부문에서 모두 보전하여야 하는가이다. 정부의 규제 등으로 인한 소득손실 과 달리 조건불리지역에 대해서는 지역 주민들의 자주적 노력이 병행되어 야 한다는 주장도 설득력이 있다.
○ 둘째, 조건불리지역에 대한 지원의 방향을 직접소득보조, 개별 투자지원, 지역개발정책의 세 측면에서 접근한다면 지원 수준은 전체 손실액의 일부 분이 되는 것이 바람직하다.
○ 셋째, 예산상의 제약도 중요한 고려사항이다. 특히 직접지불이 시행되면 지급수준을 낮추기는 어렵다는 점을 감안하여 일단 낮은 수준에서 보조금 을 결정하고, 이를 평가하여 조정하는 것이 바람직하다고 본다.
○ 마지막으로 고려할 것은 직접지불액 수준을 조건불리지역과 일반지역의 평균 소득차이로 하는 것은 문제가 있을 수 있다는 점이다. 즉, <그림 6-1>에서 일반지역 단위면적당 평균소득이 Y1, 조건불리지역의 평균소득 이 Y2라면 양 지역의 평균 소득차이는 (Y1-Y2)가 된다. 이 경우 소득차이 전체를 직접지불액의 기준으로 하게 되면 양 지역의 경계 부근에서 소득 의 역전이 심하게 발생하게 된다. 이는 직접지불 대상에서 제외된 조건불 리지역 경계지역의 생산자들이 정책 방안에 대해 불만을 가질 수 있다는 것을 의미한다.
○ 이상과 같은 점을 감안하면 조건불리지역에 대한 보조금 수준은 생산성
차이의 전부가 아니라 일부분으로 하고, 중장기적으로는 조건불리의 정도 에 따라 지원액을 차등지원하는 방안이 바람직하다고 판단된다. 이 경우 지역의 세분화를 위한 행정비용 증가가 뒤따르게 된다.
○ 이상을 감안하여 조건불리지역에 대한 직불제는 경사지 밭과 평지와의 소 득격차 ha당 121만원의 1/3∼1/2인 40∼60만원 수준에서 출발하는 것이 적절하다고 판단된다.
그림 6-1 지역간 소득차와 직접지불액 소득
조건불리 정도 경계선
Y1
Y2
Y Y' Y"
3.3. 지급 규모의 상하한선
○ 농업지원 정책이 모든 농가를 대상으로 한 ‘나눠먹기’ 식이 아니라 성장 가능성이 높은 농가를 대상으로 집중되도록 개편하여야 한다는 주장이 있 다. 일정한 경영규모 이하의 농가에 대해서는 농정 대상에 포함하는 것보 다는 사회복지정책으로 문제를 해결하여야 한다는 것이다. 최근 이러한 논리의 연장선상에서 논농업직불제 대상 농가의 규모 하한선을 현재의 0.1ha에서 상향조정하고, 조건불리지역 직불제의 하한선도 그에 따라야 한 다는 주장이 있다.
○ 1975년부터 조건불리지역 직불제를 실시하고 있는 EU에서도 3ha를 하한
으로 설정하고 있다(그리스, 포르투갈 등 일부 소농국가에서는 0.5∼2ha).
그 이하의 면적을 경작하는 경우는 취미영농 수준으로 이들에 대해 지원 을 한다 하더라도 농업과 농촌인구 유지에 별 효과가 없기 때문이란 이유
그 이하의 면적을 경작하는 경우는 취미영농 수준으로 이들에 대해 지원 을 한다 하더라도 농업과 농촌인구 유지에 별 효과가 없기 때문이란 이유