○ 1990년대 농업구조정책은 전업농의 규모확대를 통한 경쟁력 강화를 중심 으로 추진되었다. 구조정책의 결과 고정자본의 축적과 기술발전으로 전반 적인 생산잠재력이 제고되는 등 성과가 없지 않았지만, 여러 측면에서 정 책의 문제점과 한계가 지적되고 있다.1)
○ 이러한 비판 중 하나로 구조정책은 평야지역을 주요 대상으로 하고 있어 영농조건이 불리한 중산간지역에 대한 대책이 결여되어 있다는 주장이 있 다(장우환, 1997). 즉, 구조정책의 주요 수단인 농지유동화사업과 경지기반 정비사업, 각종 생산유통시설 지원사업이 평야지역에 집중되어 온 결과 중산간지역은 농업정책에서 소홀히 다루어져 왔다는 지적이다.
1) 1990년대의 구조정책에 대한 주요 비판은 다음과 같다. 첫째, 개별농가의 규모확대를 통한 농업경쟁력 강화가 매우 어렵다는 점이다. 예를 들어 정 부의 목표대로 5ha 규모의 쌀 전업농 6만 호가 육성된다 하더라도 별도의 보호조치 없이 미국, 오스트레일리아, 중국의 쌀생산과 가격경쟁을 할 수는 없다는 지적이다. 둘째, 전업농의 규모확대를 위해서는 다수 농가의 탈농 또는 은퇴가 전제되는데, 이를 위한 비농업부문 취업기회 창출과 사회보장 제도 확대를 위한 재정지출이 가능한가 하는 점이다. 셋째, 소수의 전업농 이 농업의 대부분을 담당하고 나머지 농가가 탈농하여 이촌하게 되면 농촌 마을과 지역사회의 유지가 불가능하다는 비판이다.
○ 평야지역에 편중된 구조정책의 결과 원래부터 불리한 여건에 있던 중산간 지역의 농업은 더욱 위축되어 왔다. 낮은 농업생산성과 농외소득기회의 부 족으로 인한 농가소득의 저위, 경사지와 곡간답을 비롯한 농지의 휴경화, 교육․의료․문화시설 등 생활편익시설의 낙후, 그 결과로 나타난 높은 이 촌률과 인구의 급격한 감소 등이 이 지역이 당면하고 있는 현실이다.
○ 여기에서 중산간지역의 농업의 장래를 경쟁력 논리에 맡겨도 좋은가 하는 의문을 제기할 수 있다. 중산간지역의 농업은 효율성이 낮기 때문에 발전 가능성이 없다고 보아야 하는가? 농업 외에 별다른 소득원이 없는 지역에 서 농업마저 위축된다면 지역사회는 유지될 수 있을 것인가?
○ 우리 국토면적에서 상당한 부분을 차지하는 중산간지역 농업의 쇠퇴는 단 지 그 지역 농민들의 소득문제에 그치는 것이 아니라 국가 전체 농업생산 력의 후퇴를 가져오게 된다. 나아가 이 지역사회의 쇠퇴는 국토의 균형발 전을 저해함으로써 도시문제를 심화시키고 자연환경과 국토공간의 보전 측면에서도 문제를 야기하는 등 농업이 가지는 농산물의 생산 외의 다양 한 다원적 기능도 농업의 쇠퇴와 함께 축소될 것이다.
○ 중산간지역의 농업이 가진 다양한 역할과 기능을 인식한다면 시장에서 평 가되는 농산물의 경쟁력이 약하다는 이유만으로 그 장래가 결정되어서는 안 된다. 시장에서 평가되지 않는 공익적 기능의 유지가 사회적으로 필요 하다면 공공 재정을 통한 지원을 함으로써 중산간지역의 농업생산을 유지 하는 것이 바람직할 것이다.
○ 일본과 프랑스, 독일, 스위스 등 선진국에서는 중산간지역을 중심으로 한 조건불리지역의 문제에 대처하기 위하여 다양한 지역개발정책과 소득보조 정책을 시행하고 있으며 이를 점차 확대하는 추세에 있다. 농업보조를 감 축하자는 WTO 체제에서도 낙후지역 농업에 대한 지원은 허용되고 있다.
시장경제 원칙 하에서도 농업의 공익적 기능이 유지․보호될 필요가 있다 는 점이 국제적으로 인정되고 있는 것이다.
○ 우리나라에서도 중산간․도서지역에서 인구가 급격히 감소하고 농지가 대 폭 휴폐경되는 등 지역농업의 쇠퇴와 지역사회의 공동화 우려가 현실화되 자, 이에 대응하기 위한 직접지불제의 필요성이 관련 학계와 농업인단체 에서 제기되어 왔다.
○ 한국농촌경제연구원에서는 농림부의 위촉을 받아 1996년과 1998년에 조건 불리지역 직접지불제의 필요성과 시행 방안 등에 대한 연구를 수행하였 다. 한편, 강원대학교는 1998년에 일본 구주대학과 공동으로 조건불리지역 대책에 대한 국제세미나를 개최하고 직접지불제를 포함한 다각적 대책의 필요성을 제기하였다.
○ 1999년에 제정된 ｢농업․농촌 기본법｣은 이러한 논의를 배경으로 제39조 에서 “조건불리지역에 대한 지원”을 규정하고 있으나 구체적인 시행방안 은 아직 마련되어 있지 않다.
○ 한편, 2001년부터 논농업직접지불제를 실시하기로 결정됨에 따라, 강원도 와 경상북도, 제주도 등 전작지역 농업인들과 지방자치단체에서는 상대적 으로 열악한 농업여건에 놓여 있는 밭농업에 대해서도 직접지불제를 실시 할 것을 주장하였다.
○ 2001년 3월 대통령의 국민과의 대화에서 밭농업과 산간지역 농업에 대한 소득보조를 언급한 것을 계기로, 농림부는 새로운 직접지불제의 실시를 검토하게 되었다. 농림부는 새로운 직불제의 방향을 “조건불리지역 밭농업 직접지불제”로 설정하고 작업반을 구성하여 정책시안을 마련하는 한편, 대 상지 선정, 지급단가 및 지불방법, 보조금 수급 조건과 의무, 도입시 예상 되는 문제와 대응방안 등을 보다 면밀히 검토하기 위하여 한국농촌경제연 구원에 시행방안에 대한 연구를 의뢰하였다.
○ 조건불리지역 밭농업 직접지불제로 방향을 설정한 것은 다음과 같은 점을 고려한 것이다. 첫째, 모든 밭농업을 대상으로 한 직불제는 목적과 목표집 단이 불분명하여 효과를 기대하기 어렵다, 즉, 밭은 다양한 품목을 재배하 며 시설원예 등 고소득작목도 있어 일괄적 지원의 필요성이 적으며 수입
개방에 따른 피해도 작물별로 다양하기 때문이다. 둘째, 밭농업의 경영안 정이 목적이라면 일괄적인 면적 비례의 보조금보다는 품목별 가격대책, 농 가 단위의 소득안정정책이 보다 효율성이 높다는 지적이다. 셋째, 모든 농 지에 대한 포괄적 지원은 외국에서도 사례가 없으며 국제 규범에도 합치 한다고 보기 어렵다. 넷째, 논농업직불제 도입시 제시한 ‘논의 수익성이 밭 보다 낮다’는 논리와 상충되어 예산당국의 합의와 납세자의 동의를 구하기 어렵다. 반면 중산간지역등 조건불리지역은 농지 휴경화와 인구과소화가 급속하게 진행되고 있어 시급한 대책이 요구되고 있으며, 국토균형발전이 란 측면에서 일반 국민의 공감대 형성도 비교적 용이할 것으로 보인다.
단, 이 경우 논에 대해서는 최근에 직접지불제가 새로 도입되었음을 감안 하여 우선 이 지역의 밭을 대상으로 시행하는 것이 현실적일 것이다.