○ 우리나라에서 농업문제의 지역성은 아직 본격적으로 다루어지고 있지 않 아 중산간지역 등 조건불리지역과 관련된 선행연구는 매우 적다. 반면 일 본에서는 1960년대부터 과소화된 농촌 지역의 문제가 부각되면서 “과소화 지역”, “중산간지역”이라는 개념 하에 많은 연구의 축적이 이루어졌다.2)
3.1. 국내 연구
○ 국내의 관련 연구 동향을 보면 대다수가 농업지대, 또는 산촌지역 유형구 분의 연장선상에서 산촌지역, 산간지대 또는 중산간지대를 정의하고 그 특징을 서술하는 정도로서 이 지역 농업의 실태와 문제, 정책방향에 대한 본격적인 연구는 매우 적다.
○ 중산간지역 농업에 대한 사례연구로서 한국농촌경제연구원은 충남 4개 마 을의 1985년 이후 변화를 분석하여 산간마을의 인구 감소와 가족구조 취 약화, 농지의 휴폐경화, 농업구조 변화의 지체 등을 분석하였다.(정명채등, 1996; 오내원등, 1998b) 이 외에 장우환(1997)은 경기도 가평군의 한 마을 을 사례로 산간마을의 농업여건과 영농형태의 특성, 농가들의 다양한 존 립양태와 발전가능성을 분석하였다.
○ 중산간지역의 실태 분석을 근거로 한 농업대책과 정책방안에 대한 국내연 구는 많지 않으나 최근 직접지불제가 관심의 대상이 되면서 몇몇 연구가 이루어졌다. 개념적인 연구로 박진도(1996)는 직접지불제를 도입할 때의 원칙을 제시하면서 조건불리지역에 대해서는 개별 농민에게보다 지자체에 대한 지원방식이 고려되어야 한다고 주장하였다.
○ 서종혁등(1996)에서는 중산간지역 농업에 대한 대책으로 직접지불제가 시
2) 일본의 중산간지역에 관한 연구 동향에 대해서는 今村奈良臣편(1992) 및 김태곤등(1998: 6∼15), 장우환(1997: 12∼19) 참조.
급히 도입되어야 함을 주장하고 정책 대상지역을 읍․면별로 구분한 시안 과 정책 시행의 개괄적 방안을 제시하였다.
○ 오내원등(1998a)에서는 조건불리지역에 대한 비교적 상세한 자료 수집과 조사를 통해 지역여건과 영농실태, 생산성 등을 분석한 후, 구체적인 정책 시안을 제시하였다. 이 연구에서 제시된 직접지불제의 주요 방안은 다음과 같다.
a. 이 프로그램의 명칭은 ｢산간․도서지역 농업 직접지불제｣ 또는 ｢특정 산간․도서지역 농업 직접지불제｣로 하는 것이 바람직하다.
b. 인구증감율, 농가율, 기반정비율, 경지의 고도와 경사도, 도로포장 등의 지표를 사용하여 조건이 불리한 읍면 268개를 구분하고, 이 중에서 다 시 법정리 단위로 직접지불제의 대상지역을 구분하였다. 그 결과 조건 이 매우 불리한 1급조건불리지역은 563개 법정리, 다음 단계인 2급조건 불리지역은 775개 법정리로 구분되었다. 이 구분은 전국적인 통계지표 를 사용한 것이므로 정책의 실시 단계에서는 지방자치단체의 의견을 반영하여 조정이 필요한 점을 지적하였다.
c. 조건불리지역과 일반지역의 토지생산성 차이가 ha당 350만원 정도라고 분석하고, 대상 지역 내의 농지를 경작하는 농민에게 ha당 매년 117∼
175만원을 보조하고, 지원에 필요한 재원은 중앙정부가 80%, 시․도가 10%, 시․군이 10%를 부담하는 것으로 제안하였다.
d. 지원 방법은 경작자 개인에 대한 소득보조를 원칙으로 하되 지역 주민 이 원할 경우에는 마을 단위로 합배미, 농로 정비, 관정 설치와 같은 간이기반정비에 대한 지원도 가능하도록 지시되었다.
e. 국내 경제여건과 재정여력을 감안하여 볼 때 이 지역에 직접지불제를 전면적으로 도입하기에는 어려움이 있으므로, 조건이 아주 불리한 지역 부터 단계적으로 도입하는 것으로 제시하였다.
○ 장우환(1997)은 중산간지역의 농업이 일반적으로 불리하지만 구체적 형태
는 다양하며 상대적 비교우위가 있는 작목과 분야가 있으므로 이러한 장 점을 살릴 수 있는 다양한 발전방안이 모색되어야 하고, 농정에서도 평야 지역을 대상으로 한 정책과는 다른 종합적인 농림업․지역개발 정책이 추 진되어야 한다고 주장하였다.
3.2. 일본의 관련 연구
○ 일본에서 조건불리지역의 농업실태에 대한 본격적인 연구는 1960년대부터 시작되었다. 1960년대와 '70년대에는 산촌지역의 과소화와 관련된 연구가 많았는데, 堀內久甫등(1963)은 산간지역에서 이농에 따른 농가호수의 감소 의 결과가 농업기본법이 기대한 경영규모 확대로 이어지지 않고 경지가 유휴화되는 농업구조상의 문제를 제기하였다.
○ 1980년대 이후에는 농촌지역활성화에 관한 연구와 관련하여 중산간지역의 농업구조론이 후계자부족 문제를 중심으로 논의되었다. 小田切德美(1993:
9∼14)는 중산간지대의 문제를 농산물가격 하락을 동반하는 국제화농정 속에서 노동생산성의 저하에 따른 ‘인구정주력 취약화의 문제’와 불리한 토지등 자연조건과 함께 후계자가 확보되지 않은 것이 가장 큰 문제라는
‘(영농) 담당자의 취약화 문제’로 구분하고 있다.
○ 한편, 1980년대 후반부터 중산간지역농업활성화론이 제기되면서, 중산간지 역 농업의 다원적 기능을 적극적으로 평가함으로써 대책의 타당성을 주장 하는 연구와 함께 EU형 직접지불제의 평가를 통해 일본에의 적용가능성 을 검토하는 연구가 주류를 이루고 있다.
○ 栢雅之(1994)는 조건이 불리한 중산간지역이라도 모두 농업위기적 상황에 있는 것은 아니라며 지역에 따라 다양한 농업발전 형태와 가능성을 검토 하였다.
○ 大內力편(1993)은 인구의 자연감소까지 진전되어 경제․사회적 종합력이 낙후된 중산간지역에 대한 지역개발정책이나 투자지원이 지역발전에 도움
이 되지 않을 수 있음을 지적하면서 직접소득보조의 필요성을 논하고 있 으며, 일본과 EU의 농업조건의 상이함을 근거로 농업의 식량안보와 국토 보전 기능에 유의하는 일본형 대책이 강구되어야 함을 주장하였다.
○ 小田切德美(1993)는 EU는 일본에 비해 ‘농업의 다원적 기능’에 대한 사회 적 인식이 훨씬 높다는 점, 그리고 이러한 기능의 유지에 중소규모의 가족 경영이 중요한 역할을 하고 있다는 점에서 일본과 차이가 있으며, 따라서 EU형 직접지불제의 도입은 신중하여야 한다는 점을 지적하고 있다.
○ 是永東彦등(1994)은 조건불리지역 직접지불제가 회원국 각각의 농업조건과 사회적 필요에 따라 다양한 형태로 이루어지고 있음을 영국, 프랑스, 독일 의 분석을 통하여 제시하고, EU 직접지불제의 문제점으로 소득재분배정책 으로서의 정당성 근거가 박약한 점, 관리행정비용이 많이 드는 점, 보조금 수급권이 농업형태를 고착화시킨다는 점, 자영업자로서의 농민의 직업관과 상충된다는 점을 들고 있다. 특히 조건불리지역과의 관계에서는 객관적인 지역구분이 어렵다는 점, 농업의 다원적 기능 제고라는 정책목표와 수단과 의 정합성이 부족한 점 등을 EU형 직접지불제의 도입이 어려운 이유로 지적하고 있다.
○ 小田切德美(1999)는 일본 정부가 2000년부터 실시하기로 한 중산간지역 직 접지불제가 EU와 다른 특징으로서 마을의 역할을 강조한 점, 모든 농업생 산자를 대상으로 하는 비선별주의, 지역선정이나 부락협정의 승인 등에서 시정촌의 역할을 강조한 지방재량주의를 선택한 것을 장점으로 지적하고 있다. 반면, 마을이 이미 공동화하고 있는 상황에서 마을의 기능이 잘 발 휘될 수 있을 것인가 하는 문제, 분산착포제라는 조건에서 관리행정 비용 을 절감하기 위한 지방자치단체와 마을의 업무분담 문제, WTO 협정과의 괴리 문제 등을 해결해야 할 과제로 지적하고 있다.