○ 조건불리직불제는 농업의 다원적 기능 자체에 대한 보상 측면과 다원적 기능을 제고하기 위한 지원 측면으로 구분할 수 있다. 다원적 기능 중 고 용유지, 농산물의 안정적 공급과 같은 기능은 농업생산 자체에 의해 확보 된다고 할 수 있다. 한편, 토양환경 보전이나 경관보전, 지역활성화와 같 은 기능은 농지관리와 농법의 형태에 따라 영향을 받는다.
○ 따라서, 이 정책의 효과를 극대화하기 위해서는 다원적 기능을 제고하기 위한 조건을 부여하고 의무사항을 실천하는 농가와 농지에 대해서 지원하 는 것이 효과적이다. 이러한 의무 부과는 재정지출에 대한 납세자의 공감 을 형성하는 데에도 필요하다.
4.1. 경작 의무 : 휴경지 지급하지 않음
○ 이 직불제는 “조건이 불리한 지역에서 영농을 하므로 발생하는 소득의 손 실이나 비용 증가를 보전하여 농업을 유지하도록” 하는 정책이다. 또한, 토양과 경관보전, 고용기회 유지, 지역사회 활성화와 같은 다원적 기능도 영농활동의 유지가 전제되고 있다. 따라서, 농지의 경작은 기본적인 의무
91) 경사도를 논외로 하면 조건불리지역에서 밭 경작규모 2ha 이상인 농가의 밭 면적 비율은 17.8%로 추정된다.
사항이 되어야 한다.
○ 단, 영농활동은 전통적인 밭작물에 한정하는 것보다는 초지 조성, 야생화 및 묘목 식재 등 토양을 피복하고 관리하는 농업․농림업적 이용 전체로 확대하는 것이 바람직하다. 현 여건에서 보조금 지급으로 과잉생산을 유 발하거나, 토양이나 환경에 부담이 되는 집약적 이용을 유인하지 않도록 하기 위해서이다.
○ 환경 측면에서는 조림도 고려할 수 있는 방법으로, 특히 경작조건이 매우 불리한 급경사지나 원격지에 적용할 수 있으나, 이를 위해서는 조림 비용 외에 소득보전 등 별도의 프로그램이 검토되어야 할 것이다.92)
○ 휴경지라도 적절한 관리가 이루어지면 지급대상이 되어야 한다는 주장도 있다. 그러나, 논둑 유지와 담수 조건으로 다원적 기능의 상당부분이 유지 될 수 있는 논과 달리 경사지 밭에서는 작물 피복이 없이는 토양유실 방 지, 담수 기능 등이 효과적으로 유지되기 힘들다. 따라서, 휴경지에는 지 급하지 않는 것이 타당하다고 판단된다.
○ 보조금을 지급받은 해부터 몇 년간 경작을 유지해야 한다는 적극적 의무 부과도 고려할 수 있으나, 의무를 이행히지 않더라도 사후에 환수가 현실 적으로 곤란하다는 점이 고려되어야 한다. EU는 5년간의 영농지속 의무를 부과하고 있으며, 일본은 협약단위(마을)에서 5년 내에 휴경지가 발생하면 전체 보조금을 회수하는 매우 강한 의무사항을 부과하고 있으나, 우리 실 정에는 맞지 않는 것으로 보인다.
4.2. 공익적 기능 증진 의무 부과
○ 직불제에 대한 납세자의 공감대를 높이기 위해서 친환경농업 실천 등 농 업의 공익적기능을 증진하기 위한 의무를 부과하는 것이 바람직하다.
92) EU에서도 조림은 조건불리지역 직불제와 다른 프로그램으로 시행되고 있다.
○ 공익적 기능 증진활동은 여러 유형으로 생각할 수 있는데, 이를 예시하면
<표 6-4>와 같다. 국토환경 보전이나 자연생태계 보전, 농촌경관 유지와 같이 직접적으로 공익적 기능이 나타나는 활동도 있지만, 신기술 연수나 인력정착 지원, 주민 복지 제고 등 지역 농업과 사회의 활성화를 도모할 수 있는 활동도 중요하다.
표 6-4 공익적 기능 제고 활동 예시
분 류 활 동 내 역
농지 관리 ○ 폐비닐 및 농약병 수거
○ 농지주변 제초작업
토양보전 활동
○ 초생대 및 자갈대
○ 승수로 설치
○ 계단전 설치
○ 겨울철 사료․녹비작물 재배 친환경농업 육성 ○ 유기․저투입 농업실천 확대
○ 가축분뇨의 자원화 및 친환경 축산
농촌경관 유지 ○ 체험농원 설치 및 녹색마을 등 그린투어 연계
○ 마을주변 및 농로 경관작물 재배 (꽃길조성 등) 자연생태계 보전 ○ 야생동물․어류․곤충류 보호활동
○ 조류모이장 확보 인력정착 지원 및
기술 교육
○ 신규취농자 정착지원
○ 신기술 연수
○ 이 중 농지관리와 토양보전 활동은 다원적 기능 제고의 기본 사항이라 할 수 있다. 폐비닐과 농약병의 방치는 농촌환경 오염의 대표격으로 자주 거 론되는 문제로서 이의 적절한 수거와 농지주변 제초작업은 농업의 공익적 기능 제고의 첫걸음이라 할 수 있다. 따라서, 이러한 농지관리 의무는 대 상 농업인 모두가 필수적으로 준수하는 의무로 정하는 것이 바람직하다.
○ 경사지의 농업환경에서 가장 문제로 되는 것이 토양침식과 유실이다. 침식 은 물에 의한 것(水蝕)과 바람에 의한 침식(風蝕), 경운에 의한 침식이 있 는데, 우리나라의 경우 장마철이나 집중호우시의 물에 의한 토양침식이 가장 큰 문제이다. 토양침식을 줄일 수 있는 방법으로는 등고선경작, 배수 로 설치, 완충식생대 조성, 초생대 및 자갈대 조성, 계단전 설치, 멀칭, 부 초처리, 무경운경작 등을 들 수 있다.(이하 정영상등, 2002 참조)
- 급경사지에서 기계작업의 편의를 위해 등고선에 수직방향으로 이랑을 만드는 경우 토양유실이 심하게 된다. 등고선경작이란 이랑을 등고선 방향으로 만들어 토양유실을 방지하는 경작법을 의미한다.
- 완충식생대란 밭의 경사가 끝나는 부분에 적절한 넓이만큼 식물이 자라 도록 하여 흘러 내려오는 토사를 막는 방법이다.
- 초생대와 자갈대는 밭의 중간 중간에 띠를 만드는 방법이다.
- 무경운파종은 강우시 토양 분리와 흩날림을 막을 수 있는 방법으로 등 고선재배보다 토양유실을 1/3 정도 줄일 수 있다.
○ 이 외에 친환경농업 육성, 농촌경관 유지, 자연생태계 보전, 인력정착 지원 등 지역농업의 발전과 공익적 기능 향상을 위한 공동활동을 진작하도록 유도하는 방안을 고려할 수 있다. 이와 같은 관점에서 <표 6-4>에서 예 시된 활동 외에 지역 여건과 주민들의 의사에 따라 유사한 활동을 모색할 수 있을 것이다.
○ 공익적기능은 개별 농가나 필지별로도 달성이 가능하지만, 경지구역별로 집단적인 노력을 함으로써 효과적으로 이루어지는 경우가 많다. 또한, 농 가별로 의무사항을 부과하고 이행을 점검하는 것은 행정비용이 과도하게 소요되므로 마을 수준에서 공동으로 달성하도록 하는 것이 바람직하다
○ 의무 내용도 우선 낮은 수준에서 부과하되 자발적인 노력을 진작시키는 방향으로 하고, 농민들의 이해가 높아짐에 따라 활동수준을 높여 나가도 록 유도하는 것이 바람직하다.
4.3. 마을 공동기금 조성 및 마을협약 작성
○ 앞에서 논의한 대로 공익적기능 제고 활동은 경지지구 또는 마을 단위로 집단적인 노력에 의해 효과적으로 달성할 수 있다. 따라서, 공동활동의 내 용을 규정하고 보조금의 일부를 마을공동기금으로 조성하도록 지방자치단 체와 마을이 협약을 체결하고, 이 협약을 준수할 것을 조건으로 보조금을 지급하는 방법으로 시행하는 것이 바람직하다.(마을협약의 형식은 부록 2 참조)
○ 공동기금 조성은 공동활동을 위한 비용을 조달한다는 측면 외에도, 침체된 마을사회의 활성화를 위한 새로운 계기가 될 수 있으며, 주민 일부만 지 원을 받는 데에서 발생할 수 있는 위화감 등 문제점을 부분적으로 해소하 는 역할도 할 수 있다.
○ 또한 보조금의 일부를 마을에 지급하는 것은 개별지급의 액수가 올라갈 경우 발생할 우려가 있는 임차료의 인상과 임대지 회수 등의 문제를 완화 할 수 있다. 보조금이 공익적기능 제고를 위한 공동활동에 대한 보상이란 측면이 강조되기 때문이다.
○ 사례지역 주민에 대한 조사 결과 응답자(110명) 중 76.4%가 공동기금 조 성에 찬성하였으며 반대는 16.4%에 불과하여 주민들도 마을 단위 지원의 필요성을 인정하는 것으로 나타났다.
○ 마을공동기금의 조성 비율이 얼마가 적절한가는 결정하기 어렵다. 보조금 의 지급수준이 불명확하고 유사한 정책사례가 없기 때문이다. 우리보다 마을공동체가 잘 유지되고 있는 일본에서 공동기금 비율을 50%로 한 점, 논농업 직불제에서 공동기금을 갹출하지 않은 점 등을 감안하면 50% 이 상으로 하기는 어렵다고 본다.
○ 사례지역 조사 결과 30∼50%의 비율이라면 주민들의 동의를 어느 정도 구할 수 있다고 판단된다. 따라서, 30% 정도의 비율에서 공동기금을 조성 해서 활용 경험을 축적하면서, 유용성에 대한 인식이 높아지면 직불액 인
상과 더불어 공동기금 비율을 높일 수 있을 것으로 판단된다.
○ 농업의 공익적 기능의 제고를 공동활동에 의해 추진하고 이를 위한 기금 을 조성하는 것이므로 공동기금은 대인(對人) 개념으로 조성한다. 즉, 직 불제 대상 농지의 경작자가 거주하는 마을에서 조성되도록 한다. 단, 출입 경작의 경우와 같이 농지소재지와 경작자 거주지의 읍․면 관할구역이 다 른 경우에는 농지소재지 마을에 조성한다.
표 6-5 마을기금 조성 비율에 관한 설문 결과
단위 : 명, % 응답자
도상연습에서와 같이 50%가 적절하다 39 (46.4)
마을기금 비율을 더 높여야 한다
60% 4 (4.8) 70% 1 (1.2) 80% 1 (1.2) 무응답 2 (2.4) 소계 8 (9.5)
마을기금 비율을 낮추어야 한다
10% 6 (7.1) 20% 8 (9.5) 30% 17 (20.2) 40% 1 (1.2) 무응답 5 (6.0) 소계 37 (44.0)
계 84 (100.0)
자료：사례지역 주민 조사 결과.
○ 마을기금은 앞에서 열거한 공익적 기능 제고 활동에 사용하는 것을 원칙 으로 한다. 단, 마을회관 및 경로당 운영, 마을 잔치 등 주민들의 화합을
○ 마을기금은 앞에서 열거한 공익적 기능 제고 활동에 사용하는 것을 원칙 으로 한다. 단, 마을회관 및 경로당 운영, 마을 잔치 등 주민들의 화합을