○ 이 연구는 조건불리지역 직접지불제를 시행하기 위한 정책의 기본방향을 설정하고 시행방안을 세부적으로 검토하는 것을 연구목적으로 하였다. 시 행방안에는 대상지역의 선정과 농민의 자격요건, 지급 대상 농업과 지급 수준, 지급조건, 사후 관리방안 등이 포함된다.
○ 여기에서 특히 문제로 되는 것은 직불제 대상지의 선정이다. 이 연구에서 는 대상지 선정과 관련하여 대상 읍면 선정을 위한 지표의 적절성 검토와 관련 통계 수집, 통계 분석을 통한 선정 대안 제시, 읍면 내에서 대상 농 지를 구분하기 위한 경사도 기준을 검토하는 것까지 포함하였다. 경사도에 따라 대상 농지를 선정하기 위한 작업 시스템의 구축은 이와 별도의 연구 로 농업기반공사 농어촌연구원에서 담당하기로 하였다. 연구방법으로 특기 할 만한 것은 다음과 같다.
○ 연구기간 중에 주요 작목별 경지조건에 따른 생산성 분석을 위해 농촌진 흥청에서 시․군의 협조를 받아 10개 작목, 540 농가(유효 조사 수)에 대 한 조사를 진행하였다. 이 자료를 분석하여 경사도 기준 설정과 지급단가 의 주요 근거로 활용하였다.
○ 조건불리지역 농업의 다원적 기능의 가치를 평가하기 위하여 CVM 방법 으로 도시민과 농촌지역 주민 1,254명(유효 응답자 기준)의 조사결과를 분 석하였다. 이 조사에서는 다원적 기능 평가 외에 조건불리지역 정책방향에 대한 의견 조사를 병행하였다.
○ 관련 전문가와 이해당사자의 의견을 수렴하여 연구에 반영하기 위하여 연 구 초반기에 자문회의를 1회 개최하였으며, 주요 연구결과가 도출된 연구 후반기에 청주와 서울에서 2회의 정책토론회를 개최하였다. 정책토론회에 는 관계 전문가와 농민단체 대표, 관련 부처와 지역 공무원을 토론자로 참 여시켰다. 주요 결과는 부록에 수록하였다.
○ 정책의 시행방안, 특히 경사도에 의한 대상지 선정방법과 마을협약 등 지 원조건에 대한 시안의 문제점을 파악하고 대응방안을 모색하기 위해 3개 사례 면을 선정하여 현장조사를 실시하였다. 현장조사는 농림부가 주관하 여 해당 지방자치단체에서 실시한 도상연습과 병행하여 진행하였다. 총 조사 규모는 3개면 6개 마을이었으며, 농가별 별도의 실태조사는 4개 마 을 117호(유효 조사 수)를 대상으로 하였다.
제 2 장
조건불리지역 농업 지원의 필요성
1. 인식과 과제
○ 영농활동에 영향을 미치는 여러 조건이 불리하여 농업생산이 크게 위축되 고 그 결과 지역사회의 유지 문제가 심각할 것으로 예상되는 지역을 ｢조 건불리지역｣으로 규정할 수 있다.
○ ｢조건불리지역｣이란 ‘영농조건이 불리한 지역’을 가리키는데도 ｢영농조건 불리지역｣이란 용어를 사용하지 않은 것은 영농조건을 경지의 경사나 고 도, 경지정리 여부 등 농지의 지형적․물리적 조건에 한정하는 것으로 잘 못 받아들일 가능성이 많다고 보았기 때문이다. 후술하겠지만 영농의 유․
불리는 농지의 물리적 조건뿐만 아니라 지역 경제․사회의 전반적 발전 정도에 크게 영향을 받는다.
○ 조건불리지역 농업에 대해 직접지불제를 실시할 것인가에 대해서는 찬반 론이 양립하고 있다. 찬성론의 입장에서는 산간오지지역의 농업 축소, 인 구 감소 및 지역사회의 붕괴 우려에 대해 심각하게 문제를 제기하면서 지 원정책의 조속한 도입을 주장하고 있다. 반면, 우리나라의 현실은 조건이 양호한 지역에 대해 농업구조정책을 시행함으로써 경쟁력을 강화하는 것 이 시급하므로 단순한 소득이전적인 직접지불제의 도입은 시기상조라는 반대론도 있다3).
○ 그러나, 이러한 찬반론은 일방적인 주장에 그치는 경우가 많아 아직 충분 한 근거를 갖고 있다고 말하기 어렵다. 이 시점에서 조건불리지역에 직접 지불제를 도입하는 것이 적절한가 하는 질문에 답변하기 위해서는 몇 가 지 측면에서 종합적인 검토가 필요하다.
○ 첫째, 조건불리지역 농업/농촌에 대한 실태를 분석하고 별도의 정책이 없 을 경우 지역사회의 미래 모습은 어떻게 변화될 것인가를 분석할 필요가 있다. 즉, 불리한 영농조건으로 인해 발생하는 이 지역의 농업축소, 사회 경제적 실태와 문제점을 파악하는 것이다.
○ 둘째, 조건불리지역에서 발생하는 문제들을 해결하여야 하는 사회적 필요 성을 검증하는 것이다. 예를 들어 조건불리지역의 농업이 경쟁력이 떨어 져서 장기적으로 농업의 유지가 어렵다면, ‘그 상황을 그대로 받아들이면 안되는가? 왜 그 지역의 농업을 유지시켜야 하는가?’ 하는 문제제기에 대 한 검토가 필요하다. 이에 대해서는 이론적 검토 외에도 외국의 역사적 경험을 평가하는 것이 참고가 될 것이다.
○ 셋째로 조건불리지역에 대한 기존 정책의 효과와 한계를 평가함으로써 대 안적 정책을 모색할 수 있다. 지금까지 우리나라에서 추진되어 온 조건불 리지역에 대한 지역개발정책과 소득보조정책을 살펴보고, 최근 정책으로 도입되어 시행되고 있는 친환경농업직불제, 논농업직불제 등의 고찰을 통 해 조건불리지역 직불제의 독자성을 모색하는 것이다.
○ 이상 설명한 접근방법을 요약하면 <그림 2-1>과 같다.
3) 시장경제원리의 일반화와 국가 재정수요의 팽창 속에서 최근 농업에서도 가능한 분야에 정부 지원을 집중하여야 한다는 “선택과 집중” 논리가 강조 되고 있다. 국내 농산물 공급과잉을 고려할 때 생산여건이 열악한 조건불 리지역까지 지원을 통해 농업을 유지하여야 하는가 하는 반론이 강하게 제 기되고 있다.
<그림 2-1> 조건불리지역 지원의 필요성 검토 방법
이론적 배경
조건불리지역
실태 분석 농정분석
지원의 필요성 논증
선행연구 외국의 경험
조건불리지역 기존정책 검토 구조정책, 직불제와의 관계 지자체 직불제 도입의 동향 전국단위 분석
사례지역 분석