○ 조건불리지역의 실태에 관해서는 한국농촌경제연구원(오내원등, 1998a)에 서 비교적 광범한 현지조사와 통계수집을 통하여 정리하였고, 이 외에 농
4) 조건불리지역의 범위는 개념과 구분방법에 따라 달라질 수 있다. 정책대상 지역 선정시에는 객관적 구분 지표를 이용하여 조건불리지역을 명확하게 정의하여야 하지만, 실태분석 단계에서는 상대적으로 여건이 불리한 중산 간․도서지역을 조건불리지역으로 설정할 수 있다. 여기서는 아직 정책대 상지역으로서 조건불리지역을 정의하지 않았기 때문에 선행연구를 중심으 로 중산간․도서지역에 대한 실태를 분석하였다.
림부․농업기반공사(2000.12)의 연구가 있다. 따라서, 여기에서는 선행연구
○ 선행연구에서 나타난 조건불리지역은 첫째, 자연조건의 영향을 크게 받는 농업이 주산업을 이루고 있어 생산력의 지역격차가 내재하며, 산업․사 회․문화 측면에서 타 지역에 비해 상대적으로 뒤떨어져 인구유출이 심하 고, 이러한 불리성에도 불구하고 그 동안 정부의 정책에서 상대적으로 소 외되었던 지역으로 정리할 수 있다.(표 2-1 참조)
2.1. 열악한 농업조건
○ 우리나라 농업․농촌의 문제로 수입개방 확대라는 외부여건의 악화와 함 께 농업인구의 급격한 감소와 노령화, 후계세대의 단절 우려, 농지의 전용 및 경작포기와 그에 따른 농업생산의 축소 등이 거론되고 있다.
○ 그 동안의 구조개선 정책에 어느 정도 성과가 있었음에도 불구하고 우리 농업의 경쟁력은 여전히 국제수준과 격차를 보이고 있어 WTO/DDA 협 상에서 결정된 관세 감축 폭과 우리나라의 개도국 지위 지속 여부에 따라 큰 타격을 입을 것으로 예상되고 있다. 또한 2004년의 쌀 재협상에서 관 세화 유예가 연장되지 못하거나 최소수입물량(MMA)이 대폭 확대된다면 쌀 생산은 축소되고 쌀 농가의 소득도 크게 감소될 것으로 예상된다.5)
○ 이러한 농업의 위기는 우리나라 농업 전체가 부딪치고 있는 문제이지만 그 정도에는 지역적으로 차이가 있어 상대적으로 영농조건이 불리한 중산 간지역과 도서지역에서 문제가 더 심각할 것으로 추정할 수 있다.
○ 자연조건의 영향을 강하게 받는 농업에서 생산력의 지역격차는 본래 있었 다. 예를 들어 중산간지역은 고도가 높아 기온이 낮고 무상일수가 적어 작
5) 한국농촌경제연구원의 연구에 따르면, 쌀이 관세화되어 관세가 10년간 10% 감축되고 MMA가 5%로 고정되는 경우 10a당 소득은 2002년 75만 3 천원에서 2012년 70만 6천원으로 감소(명목으로 6.2%, 실질로 38.7% 감 소)하고 재배면적은 80만 1천ha로 축소(26% 감소)되는 것으로 예상되었 다. 관세가 10년간 24% 감축되면 10a당 소득은 64만 9천원, 재배면적은 79만ha로 전망된다.(한국농촌경제연구원, 2002: 326∼327)
물생육에 지장을 받는다. 따라서, 작물 선택에 제한이 있으며6) 동일한 작 물을 심더라도 대부분 토지생산성이 낮다. 또한 농지가 대체로 계곡에 위 치하거나 경사가 심하여 필지당 면적이 작으며, 경지기반이 정비되지 않아 기계화가 어렵고 기계를 이용하더라도 작업 효율이 낮아 비용이 많이 든 다. 나아가 규모확대를 통한 노동생산성 향상이 어렵다.
○ 생산력의 지역간 격차는 산업화 이전에는 인구부양력을 매개로 인구밀도 의 차이를 가져온 정도였지만, 농업생산이 시장경제에 편입됨에 따라 화 폐 생산성의 상대적 비교를 통해 산업으로서의 경쟁력을 결정하는 조건으 로 된다.7) 이러한 상황에서 수입개방 확대에 따라 농산물가격 수준이 급 속히 하락하게 되면 생산비가 높은 한계지의 농업생산은 유지하기가 어렵 게 된다.8)
○ <표 2-2>는 산간․도서지역의 농업여건을 일반 농촌지역과 비교한 것이 다. 산간․도서지역은 농가율이 43.3%로 일반지역의 2배에 가까워 농업의 존도가 높다. 그러나, 경지율과 기반정비율이 낮아 영농조건은 매우 불리 하다. 2ha 이상 중대농 비율이 낮은 편이며, 특히 시설농업 보급률이 현저 히 낮아 농업구조가 낙후되었다고 할 수 있다. 한편, 농가호수는 연평균 2.66% 감소하여 일반지역과 유의한 차이를 보이지 않는 것으로 나타났다.
6) 고도에 따른 작물의 재배 한계에 대해서는 이창덕(1987: 11∼13, 64∼66) 및 황은(1975: 12∼13), 경사도에 따른 농업적 이용의 한계에 대해서는 산 림청(1970), 조동규(1970) 참조.
7) 농업이 시장생산을 지향하게 되면 앞의 자연적 조건 외에 시장접근도에 따 른 입지여건이 중요해진다. 중산간․도서 지역은 시장과의 거리가 멀고 교 통조건이 열악하여 농산물 판매 시에 시장정보의 획득이 어렵고 유통비용 면에서 불리하다. 특히, 도로가 포장되지 않은 오지나 선박을 이용하여야 하는 도서지역에서는 출하과정에서 신선도 유지가 어려워 고부가가치 신선 채소의 재배가 제한을 받게 된다.
8) UR협상으로 인한 지역별 농업소득 감소에 대한 연구로는 서종혁등(1994) 이 있다. 이 연구에서 중산간지역은 생산규모가 작기 때문에 수입개방으로 인한 피해(생산자잉여 또는 농업소득의 감소)의 절대액은 작지만 높은 생 산비 때문에 생산 축소는 더 심각할 것이라고 보고 있다.(전게서: 38∼39)
○ 농림부 농가경제통계에 따르면 1997년을 기준으로 산간지역의 농업소득은
○ 열악한 영농조건과 낮은 소득 때문에 조건불리지역에서 유휴지가 크게 늘 어나고 있다. 1997년의 18개 마을에 대한 사례조사 결과 일반지역의 유휴 농지 비율은 1.5%인데 비해 조건불리지역에서는 지목상의 총 농지면적 중 16.1%가 휴폐경되어 농지유휴화 현상이 심각함을 볼 수 있었다(오내원등, 1998a: 9)
2.2. 인구 감소와 정주환경의 악화
○ 중산간지역등은 농업생산조건이 열악할 뿐만 아니라 농업 외의 산업 발달 이 취약하여 소득이 낮고 교육, 의료, 문화시설이 뒤떨어져 인구의 유출이 심하다.9)
○ 이 지역의 과도한 인구유출은 주요 산업인 농업생산을 감소시켜 지역경제 를 위축시킬 뿐만 아니라 사회간접자본 투자를 억제하여 정주환경을 악화 시키며 이는 다시 이농을 촉진하는 악순환을 가져오고 있다. 특히 도시근 교나 평야지역에 비해 교육․문화시설이 미비하여 젊은 층들이 거주를 기 피하게 됨으로써 장기적으로 농업경영의 주체(담당자) 확보 문제가 심각 한 상태에 있다.10)
○ <표 2-4>에서 보는 바와 같이 1980년 이후 20년간 우리나라의 총 인구는 870만명이 증가하여 연평균 1.05%의 증가율을 보이고 있다. 그렇지만 농 9) 여러 인구이동 이론에서 지적하듯이 농촌인구의 이농 원인으로는 경제적
요인(소득격차, 취업기회)이 가장 중요하지만, 우리나라의 경우 교육 문제~
도 큰 영향을 미치고 있다. 이은우(1993: 78∼81)는 이농자 726명에 대한 조사에서 경제적 요인(66.1%) 다음으로 본인이나 자녀의 교육 문제(21.8%) 가 주요 이농사유임을 밝히고 있다.
10) 지역별 인구의 연령구성은 장래의 인구동향을 전망할 수 있게 해 주기 때 문에 낙후지역이나 과소지역의 기준으로 사용되는 경우가 많다. 김두철 (Kim, 1997)과 정기환등(1999)은 과소지역 구분지표로 65세 이상의 노년 인구비를 인구감소율, 인구밀도와 같이 사용하고 있으며, 일본의 과소화지 역도 인구감소율(20년간 20∼25% 감소)과 함께 65세 이상 인구비, 15∼29 세 인구비 등을 복합지표로 사용하고 있다.
촌지역인 읍․면의 인구는 1,600만명에서 938만명으로 대폭 감소하였다.
더구나 면 지역은 연평균 3.4%의 매우 높은 감소율을 보이고 있다. 물론 이 추세에는 인구이동에 의한 감소 외에 읍․면 지역이 도시에 편입되거 나 동으로 승격된 행정구역 변경에 기인한 부분도 있지만, 인구의 자연증 가율을 훨씬 넘는 속도로 사회적 감소가 일어났음을 보여주고 있다.
표 2-4 농촌인구의 변화, 1980∼2000
1980 1990 1995 2000 2000/1980 증감률(%) 총 인구 37,436 43,411 44,606 46,136 1.05 읍부 인구 4,540 3,604 3,484 3,756 △ 0.94 면부 인구 11,463 7,498 6,088 5,625 △ 3.50 자료 : 통계청, ｢인구 및 주택 총조사｣, 각 연도
표 2-5 인구증감 수준별 읍․면 수(1990∼2000)
구분 읍면수 비율(%)
계 1,416 100
증가한 읍면 188 13.3
감소한 읍면
연 1% 미만 감소 95 6.7
연 1∼3.4% 감소 475 33.5
연 3.4∼4.5% 감소 306 21.6 연 4.5∼6.7% 감소 273 19.3 연 6.7% 이상 감소 79 5.6
주 1. 연 6.7% 감소율은 10년간 인구가 절반으로 감소하는 수준이다. 연 4.5%는 15년, 연 3.4%는 20년 사이에 인구가 절반으로 감소하는 경우이다.
2. 총 1,419개 읍면 중 감소율 계산이 불가능한 철원군 근북면 등 3개면 제외 자료 : 통계청 읍면별 인구에서 정리
○ 읍․면별 인구동태를 보면, 과거 10년간 인구가 증가한 곳은 188개(13.3%) 에 불과하다. 반면 인구가 연 3.4% 이상 감소한 읍면이 전체의 45.5%인 658개에 이르고 있다. 일본이나 EU에서 과소지역 기준을 대체로 인구감소 율 연 1%로 하고 있는 점과 비교하면 우리나라 농촌의 인구감소가 심각 함을 알 수 있다.
○ 조건불리지역 문제의 심각함을 단적으로 나타내고 있는 지표중의 하나가 인구의 자연감소 여부다. 인구가 자연감소 상태에 있다는 것은 노령화가 심하고 출산이 가능한 젊은 연령층이 매우 적다는 것으로 사회의 활력이 크게 저하되었음을 의미한다. 또한 앞으로 조건불리지역의 소득수준과 사 회개발이 도시나 일반 농촌지역에 근접하더라도 인구감소가 상당기간 지 속될 것이라는 구조적 문제를 내포하고 있다.
○ 인구의 지역별 자연감소 현상에 대한 통계가 없어 그 실상을 정확히 파악 하기는 어렵다. 하지만, 전북지역을 분석한 <표 2-6>에서 보듯이 농촌의 상당 지역이 인구가 자연감소되는 상태에 있으며 원격지 농촌이나 중산간 지역에서는 자연감소의 속도가 훨씬 큰 것을 짐작할 수 있다. 도시근교에 위치한 완주군의 경우를 보면 전주에서 가까운 일반지역에서는 자연증감
○ 인구의 지역별 자연감소 현상에 대한 통계가 없어 그 실상을 정확히 파악 하기는 어렵다. 하지만, 전북지역을 분석한 <표 2-6>에서 보듯이 농촌의 상당 지역이 인구가 자연감소되는 상태에 있으며 원격지 농촌이나 중산간 지역에서는 자연감소의 속도가 훨씬 큰 것을 짐작할 수 있다. 도시근교에 위치한 완주군의 경우를 보면 전주에서 가까운 일반지역에서는 자연증감