지방분권 추진에 대응한 농지관리사무의 효율적 처리방안에 관한 연구

지방분권 추진에 대응한 농지관리사무의

효율적 처리방안에 관한 연구

김 홍 상 채 광 석 연 구 위 원 부 연 구 위 원

1980년대 민주화 이후 역대 정부에서는 나름대로 분권화 사회를 건설하기 위하여 노력하였다. 농지관리 사무도 이러한 시대조류에 대응하여 중앙정부의 권한 및 사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 타당하다고 판단되는 것을 지 속적으로 지방에 이양해 왔다. 농지관리사무의 지방이양 및 위임범위 확대는 사무 처리의 효율성 또는 국민편의성 제고 측면에서 어느 정도 기여한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 이로 인한 농지의 난개발과 필요농지 면적의 감소에 대한 우려도 함께 제기되고 있다. 1996년 농지법이 시행된 이후 여러 차례 개정을 통해서 농지법령에 따라 농 지 관련 사무의 일부를 지방자치단체에 위임하여 처리하고 있다. 그런데 최근 지방분권촉진위원회는 기관위임사무 문제를 제기하면서, 기관위임사무를 폐지 하고 자치사무화하거나 국가사무로 환원하는 등의 제도개선을 요구하고 있다. 이에 따라 농지 관련 사무의 기관위임사무 폐지시 효율적인 농지관리 방안을 마련하는 것이 시급하다. 이미 일본은 2000년 기관위임사무를 폐지하고, 이를 지방자치단체의 자치사무와 법정수탁사무, 국가사무 등으로 재편하였다. 이 연구는 지방분권 촉진 등 환경변화에 대응하여, 농지관리 업무의 추진체 계를 재정립하여 장기적으로 농업성장과 지역활성화에 도움이 될 수 있도록 농지관리 사무의 효율적 처리 방안을 모색하고자 하였다. 연구결과가 정책판단 에 도움이 되고 전문가들에게 좋은 연구자료가 되길 바라며, 끝으로 자료협조 및 설문조사 등에 적극적으로 참여해 주신 농림수산식품부 및 지방자치단체의 농지업무 담당자에게 진심으로 감사드린다. 2010. 9. 한국농촌경제연구원장 오 세 익

요 약

□ 연구의 필요성과 목적 이 연구는 대통령 소속 지방분권촉진위원회가 국가사무 형태의 농지관리 사 무의 일부를 지방이양 및 기관위임범위를 확대하도록 요구한 것에 대해 정책 당국(농림수산식품부)이 보다 객관적인 검토를 해볼 필요성을 느끼면서 추진 되었다. 구체적으로 지방분권촉진위원회 등에서 농지전용허가 및 협의권한의 지방이양 확대, 농업진흥지역 지정·변경 등 농지관리 관련 국가사무의 지방이 양을 요구하였다. 이 연구의 목적은 지방분권 촉진 등 환경변화에 대응하여, 현재 지방자치단 체에 사무의 일부를 위임하여 처리하는 농지 관련 업무추진 체계를 재정립하 여 장기적으로 농업·농촌 발전과 지역활성화에 도움이 될 수 있도록 농지관리 사무의 효율적 처리방안을 제시하는 데 있다. 궁극적으로 이 연구는 지방분권 화에 대응한 농지 관련 업무추진체계 개편의 필요성과 기본방향을 정립하고, 이러한 농지 관련 업무 추진체계 및 사무처리의 기본방향에 걸맞는 효율적 농 지 관리 및 사무처리 방안을 제시하는 데 목적을 두고자 한다. □ 농지관리사무 처리의 현황과 운용실태 그동안 농지법상 중앙정부의 권한 중 지방자치단체가 수행하는 것이 타당하 다고 판단되는 사무는 농지법 제정 당시부터 자치사무로 분류하여 운영하고, 많은 부분을 지속적으로 지방에 이양해 왔다. 현재 농지법상의 농지관련 사무 를 국가·광역자치단체·기초자치단체사무로 분류하여 보면 각각 20, 21, 52건으 로 국가사무가 21.5%, 자치사무(광역, 기초)가 78.5%이고, 기관위임사무를 국 가사무로 처리할 경우(국가사무 20, 광역자치단체사무 11, 기초자치단체사무 43)에도 전체의 27.0%가 국가사무, 73.0%가 자치사무로 국가사무의 비중이 상

대적으로 낮다. 즉 현지성이 강한 농지 관련 사무는 이미 대부분 지방자치단체 사무로 분류되어 있다. 구체적으로 지방자치단체의 계획적 개발에 필요한 농지 전용 권한은 전부 위임하여 시·도의 개발에 따른 어려움이 없을 정도로 권한 위임이 대폭 이루어진 것으로 평가되고 있다. 허가권자별 평균 농지전용 면적 을 살펴보면, 시장·군수는 0.1ha 수준이고, 시·도지사는 5ha 약간 상회, 농식품 부장관은 30ha 내외인 것으로 나타났다. 이는 농지전용 관련 기관위임 범위인 시장·군수 위임 범위인 3ha미만(농업진흥지역 밖 기준), 시·도지사 20만ha 미 만(농업진흥지역 밖 기준)과 비교하면, 실질적으로 농지전용 기관 위임이 지나 치게 많이 이루어진 것으로 평가된다. 또한, 일정규모이상 집단화된 지역(농업진흥지역) 또는 농업환경을 보호하기 위해 필요한 지역(농업보호구역)을 농식품부장관의 승인을 거쳐 시·도지사가 농업진흥지역으로 지정하고 있다. 그러나 농업진흥지역 지정 및 해제와 관련하 여 일본과 같은 농용지 목표 면적 확보 등에 관한 국가적인 기본지침이 없다. 그 결과 보전할 농지규모를 어느 수준으로 해야 적정한지, 국민의 식량안보 차 원에서 최소한 필요로 하는 농지규모가 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념 과 정책목표가 정립되어 있지 못한 상태에서 무원칙적인 권한 이양 또는 기관 위임 확대가 이루어져 왔다. □ 농지관리사무의 특성과 국가/자치사무 구분 기준 농지는 식량안보 기반, 농지의 비가역적 특성 등 여러 측면에서 반드시 보전 해야 하며, 세대간 적절한 자원 배분을 위한 노력이 동시에 요구되는 특별한 자원이다. 이에 국가 차원에서 일정 규모 이상 보전해야 할 필요성이 사회적으 로 공인되고 있는 특수한 공공자원으로 현재와 미래 사이에 자원의 합리적인 배분이 이루어지게 하기 위해서는 국가 차원의 관리가 필요하다. 더욱이 시·도, 시·군의 농지업무 담당자에 대한 설문조사와 면담조사 등에 의해서도, “도시정 책 차원에서 농지, 녹지, 공원, 임야사무는 사무 차원에서 보면 차이가 없으나, 국가정책적 차원에서 보면 농지는 식량안보 등 지방자치단체 차원에서 다루기 힘든 영역이 강한 사무이다”는 의견과 주장를 제기하기도 하였다. 실제 헌법

정신(헌법 122조)과 농지법(제3조, 제4조, 제5조)에서의 농지에 관한 기본 이념 을 보면 이러한 농지 보전의 필요성, 국가사무로서의 농지사무의 특성을 잘 알 수 있다. 농지관리에 대한 국가/지방자치단체의 역할 구분은 기본적으로 지방자치법 에 의한 국가사무와 자치사무의 구분 기준에 따라 이해할 수 있다. 농지관리에 대한 국가와 지방자치단체의 역할은 구체적으로 개별법인 농지법에 구분되어 명시되어 있다. 국가사무는 기본적으로 국가의 존립에 필요한 사무, 전국적으 로 통일적 처리를 요하는 사무, 전국적 규모의 사무, 전국적으로 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무, 지방자치단체의 기술 및 재정능력으로 감당하기 어려 운 사무 등으로 지방자치법에 명시되어 있는데, 농지 관련 사무는 이러한 기준 에 다양하게 연계되어 있다고 볼 수 있다. 구체적으로 농지법에 국가사무로 분 류된 것 중 안정적 식량 확보 기반 마련을 위한 적정규모의 농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용 사무의 경우 ‘식량안보’라는 용어가 말해주듯이 국가의 존립과 밀접한 관련이 있다고 볼 수 있다. 또한 농지전용허가 등의 업무는 적 정규모의 농지보전을 위한 수단임과 동시에 업무 처리과정에서 전국적 규모의 사무이자 기준의 통일이 요하는 사무로 이해될 수 있다. 그러나, 지방자치단체장들은 기본적으로 국가사무라고 할 수 있는 농지전용 및 보전 등 사무의 권한을 대폭 이양해달라고 하고 있다. 이러한 현상은 기본 적으로 국가/자치사무의 구분 기준의 모호성 때문이라고 할 수 있다. □ 일본의 농지 관련 법정수탁사무 및 농업진흥지역제도 운용 사례 일본은 1990년대 장기불황 이후 행정개혁의 요구가 강하게 요구되면서 중앙 정부의 권한과 기구를 축소함과 동시에 지방자치단체의 권한과 기능을 강화시 키는 지방분권개혁 요구가 강하게 제기되었다. 이에 1999년 ‘지방분권일괄법’ 제정 및 2000년 4월 시행으로 기관위임사무를 폐지하고, 이를 지방자치단체의 자치사무와 법정수탁사무, 국가사무 등으로 재편하였다. 개정된 일본 지방자치 법은 지방자치단체의 사무를 자치사무와 법정수탁사무로 구분하였다. 일본에 서 법정수탁사무 개념이 도입되면서 법정수탁사무는 반드시 법에 명시하여야

하는데, 농지관련 법정수탁사무의 내용은 지방자치법과 농지법에 동시에 명시 되고 있다. 비록 일본의 법정수탁사무 도입 취지가 지방분권 추진을 위한 국가 와 지방공공단체간의 역할분담이지만, 농지 관련 법정수탁사무의 핵심은 일부 농지전용 업무와 지방자치단체 차원의 조사, 일부 국가 사무의 전제가 되는 절 차적 사무 등 단순한 현장 확인 업무 위주로 구성된다는 것이다. 일본에서 2000년 법정수탁사무로 전환한 것의 핵심은 도도부현지사 허가 사항인 2∼4ha 의 농지전용허가 사무와 이미 시가화구역내에서 2ha미만 농지의 신고 전용 관 련 시정촌의 업무 등 농지전용 업무이지만, 법정수탁사무의 도입 과정에서 별 도의 농지전용 관련 실질적 기관위임범위의 확대가 이루어진 것은 없다. □ 농지관리 사무의 효율적 처리 방안 지방분권 추진과 더불어 농지 관련 업무추진체계 개선의 필요성은 여러 측 면에서 제기되었다. 우선 지방분권 추진의 기본 정신 및 시대적 흐름을 반영한 합리적 농지 관련 업무추진체계 개선의 필요성이 제기된다. 둘째, 기관위임사 무 폐지 및 (가칭)법정수임사무 개념 도입이라는 사무구분체계 개편 추진에 따 른 농지 관련 업무추진 체계 개선이 필요하다. 셋째, 농지의 난개발 등 다양한 문제점들이 비합리적 사무 구분에 근거한 농지 관련 업무 추진체계상의 한계 때문이라는 점을 고려하여 농지 관련 사무 구분 기준의 객관화를 통한 농지관 련 업무추진체계의 개선 필요성이 제기된다. 따라서 농지 관련 업무추진 체계 및 사무처리 개선을 위해 농지의 적절한 보 전과 효율적 이용 기반을 마련하고, 국가/지방자치단체간의 역할 분담 및 업무 조정 방식 합리화 등을 주요 주제로 농지관리 사무의 효율적 처리 방안을 제시 하였다. 첫째, 지방분권 추진에 따라 농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용허가 권한이 지방에 이양 또는 기관위임되어 있으면서 국가 차원의 뚜렷한 농지보 전 목표 개념이나 법제화된 규정이 없는 것이 문제이다. 농지 관리 사무가 효 율적으로 처리되기 위해서는 적정규모의 농지보전 등 가장 기본적인 원칙이 명확히 정립되어야 한다. 특히 농지의 보전 목표면적 개념이 명확히 정립되어

각 지방자치단체가 중장기적으로 안정적 농지 관리 방안을 마련할 수 있도록 할 필요가 있다. 둘째, 현지성이 강한 업무이면서 전국적 통일성이 상대적으로 적은 사무는 지방이양 확대 및 위임범위 확대를 촉진하지만, 농지전용 및 보전관련 사무의 경우 국가사무라는 인식을 분명히 하고, 일정 규모 이하에 한정하여 광역자치 단체에 기관위임하고 기초자치단체에게는 농지전용 허가 권한을 극히 제한적 으로 부여하는 엄격한 입장을 제시할 필요가 있다. 셋째, 농지관리사무가 매우 공공성이 강하고 전문성이 필요한 특수 업무인 데, 현실적으로 시·군 및 시·도의 농지업무 담당자가 절차만을 고려한 농지전 용 허가 사무 등을 처리하여 농지 업무에 대한 공공성 판단이 결여되는 문제가 있다. 따라서 농지 업무 처리 과정에서 공공성 판단을 가능하도록 전문가가 의 사결정과정에 참여할 필요가 있다. 넷째, 일본의 경험을 보면, 기관위임사무 폐지, 법정수임사무 개념 도입의 경 우 그 자체에 대해 지나치게 우려하는 것은 기우일 수 있음을 인식할 필요가 있다. 오히려 국가-지방자치단체간의 역할 분담을 분명히 하는 것이 중요하다. 농지법에 명시된 기관위임사무는 주로 농지전용 관련 사무로, 농지전용 허가 권한과 관련하여 우리나라는 일본 등에 비해 지나치게 지방위임 범위가 확대 되어 있어 전면적인 재조정이 필요한 실정이다. 다섯째, 기관위임사무가 폐지되고 농지 관련 사무가 전면적으로 자치사무, 국가사무, (가칭)법정수임사무로 전환할 경우 지역 차원의 농지사무가 전국적 통일적 기준에 의해 합리적으로 처리될 수 있도록 일본의 지방농정국처럼 중 앙부처의 특별지방행정기관 설립 방안 등을 적극 검토할 필요가 있다. 끝으로 실질적 농지전용 실태(시·군지역 0.1ha미만 농지전용면적이 대부분 (수도권 A시: 77.1%, 비수도권 B군: 66.7%)을 차지), 일본의 경험, 최근 제주 해군기지 및 4대강 사업 관련 정부와 지방자치단체의 갈등 사례 등을 고려할 때, 농지전용 관련 위임범위 확대 등을 담은 지방분권촉진위원회 요구사항에는 신중한 대응이 필요하다.

ABSTRACT

A Study on Reforming the Farmland Administrative Affairs under

Decentralization

Since for the most part, local government's affairs were functions given from government named "delegated affair", local government performed the limited function as lower-administration of the central government. Recently decentralization has been applied on a large scale at all levels of government in Korea. As a result the current system(farmland administrative affairs) to preserve the farmland has several limitations due to such factors. One of factors is the ambiguity of the term "necessary acreage for farmland" to secure food supply, etc.

Successful decentralization of farmland administrative affairs requires re-adjusting their functions between the central government and the local one. Furthermore, the scope and process of decentralization can be altered to the way that the administrative functions of central and local government are established. Recognizing the issues mentioned above, the purpose of this study is to seek ways to ensure the effective treatment of farmland administrative affairs under decentralization.

For this purpose this study is designed in following frame. Chapter 1, introduction, including the purpose, scope, and methodology of study; Chapter 2, the construction and operation of farmland administrative affairs; Chapter 3, Characteristics of farmland administrative affairs and problems on the distribution among administrative tiers; Chapter 4, A case of Japan: bench- marking realities and re-adjustment; Chapter 5, suggestions on principles, criteria, and the procedure to adjust farmland administrative affairs.

Researchers: Hong Sang Kim and GwangSeok Chae Research period: 2010. 4. - 2010. 9.

차 례

제1장 서 론 1. 연구 필요성과 목적 ··· 1 2. 선행연구 검토 ··· 5 3. 연구 내용과 방법 ··· 7 제2장 농지관리사무 처리의 현황과 운용실태 1. 농지법상 농지관리사무의 현황과 분류 ··· 10 2. 농지관리사무 처리의 변천과정 ··· 21 3. 농지관리사무 처리의 운용 실태와 문제점 ··· 25 제3장 농지관리사무의 특성과 국가/자치사무 구분 기준 1. 국가사무/자치사무 구분 관련 법적 기준 ··· 37 2. 농지관리사무의 특성과 농지관리에 대한 국가/지자체의 역할 ··· 42 3. 농지관리사무와 타 사무의 비교 검토 ··· 51 4. 농지관리사무의 구분 및 기준의 문제점 ··· 58 제4장 일본의 농지 관련 법정수탁사무 및 농업진흥지역제도 운용 사례 1. 일본의 법정수탁사무 개념의 도입 배경과 내용 ··· 62 2. 농지 관련 법정수탁사무의 내용 ··· 68 3. 농업진흥지역 지정 및 운용의 실태 ··· 76 4. 시사점 ··· 79

제5장 결론: 농지관리사무의 효율적 처리방안 1. 지방분권 추진과 농지 관련 업무추진체계 개선의 필요성 ··· 82 2. 농지 관련 업무추진체계 및 사무처리 개선의 기본 방향 ··· 89 3. 지방분권화에 대응한 효율적 농지관리 방안 ··· 94 4. 사무 구분 체계 개편에 따른 농지관리사무 처리방식 전환 ··· 99 5. 지방분권촉진위원회 요구사항에 대한 대응방안 ··· 103 부록 <별첨 1> 기관위임사무 관련 농지법 내용 (한국 농지법 제51조, 농지법시행령 제71조) ··· 109 <별첨 2> 제1호 법정수탁사무(일본 농지법 제63조 제1호) ··· 113 <별첨 3> 제2호 법정수탁사무(일본 농지법 제63조 제2호) ··· 127 <별첨 4> 지방자치단체의 난개발(과다개발) 시정을 위한 정부의 권고 공문 사례 ··· 131 참고 문헌 ··· 141

표 차 례

제2장 표 2 - 1. 농지법상 사무구분 현황 ··· 14 표 2 - 2. 농지전용허가 위임 현황 ··· 26 표 2 - 3. 허가권자별 농지전용면적 및 건수 ··· 28 표 2 - 4. 용도별 농지전용면적 ··· 28 표 2 - 5. 협의권자별 평균 농지전용면적 ··· 30 표 2 - 6. 농지전용 면적별 전용건수 분포(시·군단위) ··· 30 표 2 - 7. 농지전용 면적별 전용건수 분포(도단위) ··· 31 표 2 - 8. 외국의 농지전용허가제도 현황 ··· 32 표 2 - 9. 농지전용권한의 위임범위 변천내역 ··· 34 표 2-10. 농지전용 및 협의권한의 지방이양이 확대되면서 나타난 문제점 ··· 34 제3장 표 3 - 1. 우리나라 지방자치단체 사무의 구별기준 ··· 41 표 3 - 2. 주요 국가별 농지면적 비중 ··· 43 표 3 - 3. 곡물 자급도 추이 ··· 43 표 3 - 4. 농업진흥지역 지정 면적(2009년말 기준) ··· 46 표 3 - 5. 농업진흥지역 지정 및 해제 승인권한을 시·도지사 이양에 대한 의견 ··· 46 표 3 - 6. 기관위임사무에 대해서 어떻게 생각하는지 여부 ··· 47 표 3 - 7. 농지관리사무와 산지관리 사무의 기관위임사무 ··· 56 표 3 - 8. 농지전용허가 및 협의권한의 지방이양에 대한 농지업무 담당자 의견 ··· 59

제4장 표 4 - 1. 일본 기관위임사무의 폐지 과정 ··· 63 표 4 - 2. 기관위임사무와 법정수탁사무의 차이 ··· 65 제5장 표 5 - 1. 농지전용허가 및 협의권한의 지방이양이 확대되면서 나타날 수 있는 성과 ··· 90 부록 <부표 1> 농지법 상 농지관리 사무 현황 ··· 138

그 림 차 례

제3장 그림 3 - 1. 도시관리계획 수립절차 ··· 52 제5장 그림 5 - 1. (가칭)법정수임사무 도입(안) ··· 86 부록 <부도 1> 일본의 농업진흥지역 운용 및 농지면적 확보 목표달성을 위한 체계 ··· 140

제

1

장

서 론

1. 연구 필요성과 목적

1.1. 연구 배경과 필요성

◦ 이 연구는 원래 대통령 소속 ｢지방분권촉진위원회｣1_{가 국가사무 형태의 농} 지관리 사무의 일부를 지방이양 및 기관위임범위를 확대하도록 요구한 것 에 대해 정책당국(농림수산식품부)이 보다 객관적인 검토를 해볼 필요성을 느끼면서 추진됨. 구체적으로 지방분권촉진위원회 등에서 농지전용허가 및 협의권한의 지방이양 확대, 농업진흥지역 지정·변경 등 농지관리 관련 국가 사무의 지방이양을 구체적으로 요구한 바 있으며, 이에 대한 정책당국의 입 장 정리가 필요하게 됨. - 2009년 개최한 지방분권촉진위원회는 ‘2009년도 상반기 지방이양 결정 사무 목록에 의해 “농업진흥지역 지정 승인(농지법 제30조)”2_{과 “농지전} 1 _{지방분권촉진위원회는 ｢지방분권촉진에관한특별법｣에 근거하여 중앙행정권한의 지} 방이양 및 특별행정기관 정비 등 정부의 지방분권 정책을 총괄·조정·심의하는 대통 령 소속 위원회임. 2 _{2009년 4월 17일 6차 지방분권촉진위원회 회의 논의 대상이었음.}

용허가협의(농지법 제34조)”3_{에 관한 사무를 국가사무에서 광역자치사} 무로 이양하도록 결정한 바 있음. - 지방분권촉진위원회는 지역경제를 활성화한다는 목표로 현재 대통령령 으로 시·도지사에게 위임된 20만㎡미만의 농지전용 협의 권한을 50만㎡ 미만까지 시·도지사에 이양하도록 결정하였음.4 - 또한 지방분권촉진위원회는 시·도지사가 농업진흥지역을 지정하고자 할 경우 ‘시·도 농업·농촌 및 식품산업 정책심의회’ 심의를 거쳐 농림수산식 품부 장관의 승인을 받도록 되어 있는 농림수산식품부 장관의 “농업진흥 지역 지정 승인” 권한을 폐지하도록 결정함.5 - 이와 관련하여 구체적으로 농지전용 및 협의권한이 전국적인 통일성을 필요로 하는 국가사무인지 아니면 지역특수성을 고려하거나 지역개발과 관련된 자치사무의 성격을 가지는지, 농업진흥지역 지정 사무가 국가사 무가 아니라 광역자치단체의 고유사무(자치사무)로 전환될 수 있는 것인 지 등 농지관리사무에 대한 지방분권촉진위원회의 지적 사항에 대한 객 관적인 연구·검토가 필요하게 됨. ◦ 그 동안 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화는 꾸준히 추진되어 왔음. 이러한 지방분권 강화는 시대의 변화에 따라 그 필요성만이 아니라 기본적인 정신을 수용할 필요성이 커져 왔지만, 농지관리 사무의 특 3 _{2009년 6월 26일 10차 지방분권촉진위원회 회의 논의 대상이었음.} 4 _{현재 농림수산식품부는 식량안보, 농지의 비가역성, 세대간 자원배분 등을 고려하여} 농지 보전의 필요성을 강조하며 농지전용 협의 권한 위임 범위 확대에 동의하지 않 고 있음. 5 _{지방분권촉진위원회는 농림수산식품부의 농업진흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐} 지에 대한 반대가 강하자 농업진흥지역 지정 승인 권한만이라도 폐지하자고 주장함. 농림수산식품부는 이에 농업진흥지역 지정과 변경·해제는 분리하여 운용할 사무가 아닌 연계된 사무로 농업진흥지역 지정시 승인 권한을 폐지할 경우 농업진흥지역 지 정 승인권한이 없는 국가가 변경·해제시 승인하는 모순된 문제점 등이 발생한다는 논리로 농업진흥지역 지정 승인 권한의 지방이양에 동의하지 않고 있는 상황임.

성, 지방자치단체의 농지관리 사무처리 과정상에서의 한계 등으로 인해 구 체적인 절차와 내용을 둘러싸고 논란이 제기됨. 따라서 이에 대한 객관적인 평가와 대안 모색이 필요함. - 김영수 외(1994) 등 지방분권 관련 다양한 기존 연구를 보면, 국가사무의 지방이양 및 위임범위 확대는 집중된 중앙권한을 지방으로 분산함으로 써 지방의 기능과 역할을 대폭 확대하여 지방자치 정신에 걸맞는 행정의 분권화와 자율화를 실현하기 위한 것으로 이해됨. 또한 사무처리의 효율 성 또는 국민편의 도모 등을 위해 국가사무의 일부를 지방위임하기로 하 는 등 복잡하고 전문화되고 있는 정부기능을 중앙과 지방이 합리적으로 분담하여 수행함으로써 행정기능의 효율적인 수행체제를 확립하고 국가 경쟁력을 강화하는 데에도 매우 중요한 역할을 담당하는 것으로 이해됨. 따라서 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화의 기본 정신은 거부할 것이 아니라 적극 수용할 필요가 있음. - 그러나 지방자치단체의 장은 농지의 보전보다는 개발이익을 추구하려는 지역주민들의 의사를 반영할 수 밖에 없는 입장이며, 농지관리 사무의 지방 이양 및 위임범위 확대에 따라 농지의 난개발 문제가 심각하게 제 기됨.6 _{또한 적정 규모의 농지 확보를 위하여 농업진흥지역 농지와 함께} 농업진흥지역 밖의 일정 규모의 농지확보가 필요한 실정임. 이러한 농지 관리 사무의 특성이 충분히 반영되면서 지방분권의 정신도 살릴 수 있는 대안 모색이 필요하게 됨. ◦ 또한 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화와 더불어 최근 에서는 기관위임사무의 폐지, (가칭)법정수임사무 개념 도입 등 사무 분류 체계 개편 논의가 제기됨으로써 농지관리 사무의 효율적 처리방안에 대한 연구 필요성이 제기됨.7 6 _{이 문제에 대해서는 제2장에서 자세히 다룸.} 7 _{(가칭) 법정수임사무는 제4장에서 다룰 일본의 법정수탁사무 개념과 유사한 것으로} 반드시 법률로 설치하여야 하며, 지방자치법에 구체적 사무목록을 명시하도록 하여

- 지방분권촉진위원회는 국가사무의 지방 이양 및 위임범위 확대를 더욱 촉진하는 방향으로 업무를 추진하고 있으며, 최근에는 기관위임사무를 폐지하고 (가칭)법정수임사무 개념을 도입하여 기존의 국가사무-자치사 무-기관위임사무-단체위임사무 등의 사무 구분 체계를 국가사무-자치사 무-(가칭)법정수임사무로 전환하려는 등의 제도개선을 추진하고 있음. - 위와 같은 사무 분류체계 개편 논의와 더불어 현행 농지법령에 따라 지 방자치단체에 일부를 위임하여 처리하는 농지관련 사무의 기관위임사무 폐지시 농지관리방안에 대한 연구가 시급히 요구됨. - 지방분권 등 환경변화에 대응하여 현재 많은 농지관련 국가사무가 이양 및 기관위임이 이루어져 왔지만, 이러한 경우 농지관리 사무와 지방분권 과의 연관성을 높이는 것이 중요한 문제로 대두됨. 따라서 기관위임사무 폐지, 이양 확대 또는 (가칭)법정수임사무 도입시 농지 관련 업무추진체 계 정비가 중요하고, 또한 농지법 및 농지정책의 기본 목표이자 이념에 해당되는 적정규모의 농지 보전과 농지의 효율적 이용에 기여할 수 있는 농지관리 방안을 마련하는 것이 중요한 과제로 등장함.

1.2. 연구 목적

◦ 이 연구의 목적은 지방분권 촉진 등 환경변화에 대응하여, 현재 지방자치단 체에 사무의 일부를 위임하여 처리하는 농지 관련 업무추진 체계를 재정립 하여 장기적으로 농업·농촌 발전과 지역활성화에 도움이 될 수 있도록 농지 중앙행정기관이 일방적으로 지방자치단체에 사무를 위임할 수 없도록 하고 있음. 또 한 (가칭) 법정수임사무에 대해서는 지방자치단체에서 조례제정이 가능하고 지방의 회 관여가 가능하며, 중앙정부의 감독도 제한되어 지방자치단체의 자율성이 제고될 것으로 기대됨. 다만, 현재 위임사무에 대해서는 합목적성까지 시정요구 및 취소정지 를 할 수 있게 하고 있는데, 새로 도입될 (가칭)법정수임사무 개념에 대해서는 어디 까지 인정할 것인가는 논의의 대상임.

관리 사무의 효율적 처리방안을 제시하는 데 있음. - 궁극적으로 이 연구는 지방분권화에 대응한 농지 관련 업무 추진체계 개 편의 필요성과 기본방향을 정립하고, 이러한 농지 관련 업무 추진체계 및 사무처리의 기본방향에 걸맞는 효율적 농지관리 및 사무처리 방안을 제시하는 데 목적을 둠.

2. 선행연구 검토

◦ 엄밀한 의미에서 농지관리 사무의 효율적 처리방안에 관한 기존 연구는 거 의 없다고 할 수 있음. 기존 연구는 대부분 농지제도의 문제점과 개선 방안 에 관한 것이며, 농지 관련 사무 구분 체계 및 구체적 사무 처리 실태와 문 제점 분석에 관한 것은 거의 없음. - 농지 관련 사무에 대한 직접적인 연구는 아니지만, 농지 관련 사무에 직· 간접적으로 영향을 주는 농지제도에 관한 연구와 국가/자치사무 구분과 관련된 행정학 분야 연구 등을 중심으로 기존 연구를 살펴봄. ◦ 먼저 농지 관련 사무에서 가장 국가/자치사무 구분의 논란의 대상이 되는 사무가 농지의 보전에 관한 분야라는 점을 고려하여, 농지의 효율적 보전 방안 관련 연구를 검토함. - 김성호 외(1989)는 1990년대 초반 농업진흥지역 지정 제도의 도입과 관 련해서 농지보전과 농촌지역의 토지이용체계를 정비하기 위하여 필지보 전을 보완하는 권역보전 방식 도입을 주장함. - 김정부 외(1998)는 농지 감소와 전용의 추이 및 현황을 전국적 통계자료 분석과 사례지역 연구를 통해 그 유형을 도출하고, 농지법, 국토이용관리 법 등을 모두 포함하여 농지 보전과 관련된 제도적인 개선 사항과 정책 과제를 제시함.

- 박석두(2006)는 농업진흥지역 실태조사 결과를 토대로 ｢농업진흥지역 해제 특례｣의 기준을 제시하고 농업진흥지역 유지관리를 위한 보완대책 을 기술함. - 김홍상 외(2006)는 농정여건 변화와 국민의 안정적 식량 확보 등을 위해 농지의 정의에 대해 정책적·법리적 차원에서 재검토하여 농지의 효율적 확보 및 활용방안을 모색함. - 김수석 외(2009a)는 농지보전과 개발용지의 원활한 공급이라는 두 가지 목적을 조화롭게 달성하기 위한 농지보전 및 농업진흥지역 제도의 개선 방안을 제시함. - 김수석 외(2009b)는 경자유전 원칙을 포함한 농지제도 전반의 문제점을 분석한 결과 농지제도의 규제원리가 소유규제 중심에서 이용규제 중심 으로 개편되어야 한다고 주장함. ◦ 다음으로 국가/자치사무 구분과 관련된 연구는 행정학 분야 등 다양한 분야 에서 논의가 있었음. - 김영수 외(1994)는 정부간 사무배분에 관한 현황과 문제점을 파악하고 이를 토대로 외국의 예를 고려하여 정부간의 합리적인 사무배분의 원칙 과 기준을 설정하였음. - 홍준현 외(1998)는 중앙사무의 지방이양사업의 추진에 있어서 지금까지 제기되었던 문제점을 분석하여 중앙사무의 지방이양을 보다 효과적이고 내실있게 하기 위한 방안을 제시하였음. - 김성호(2001)는 중앙정부와 지방정부간의 기능배분 문제를 분석하였는 데, 현행 지방자치법을 근거로 한 기능배분의 기준은 시·도와 시·군·구간 의 기능배분 관계가 명확하지 않으며 서로 중복되어 있어 언제라도 갈등 과 분쟁이 생길 소지가 있다고 언급함. - 한귀현 외(2004)는 지방자치법제 및 그 실태를 분석하여 지방자치단체의 사무구분체계 및 지방자치단체에 대한 국가 관여의 개선방안을 제시하 였음.

- 안영훈 외(2006)은 지방분권화시대에 부합하는 국가-지방자치단체간의 사무구분과 그에 따른 합리적 지방이양을 통한 중앙-지방간 사무집행체 계 구축 방안을 제시하였음. - 최명규(2009), 안영훈(2010) 등은 현행 사무구분체계의 문제점을 진단하 고 대안 모색 차원에서 법정수임사무 개념 도입 논의를 간략히 소개하고 있는데, 법정수임사무 도입 목적은 지방자치단체의 자율성을 확대한다는 취지에서 지방의회가 사무처리를 위한 조례제정권과 감독권을 행사할 수 있도록 함으로써 지방자치단체가 수행하게 되는 법정수임사무를 지 방자치법상에 명시적으로 규정하여 재정부담의 주체를 분명히 하면서 그 사무처리를 위한 정부와의 관계도 현재의 수직적 관계에서 수평적 관 계로 전환하는 효과를 도모하는 것으로 이해함. ◦ 요컨대 지금까지 선행연구 등에서는 주로 농지제도적인 측면에서 농지관리 의 효율화를 위한 여러 방안들을 제시하고 있지만, 농지관리의 운영측면에 서 국가사무, 기관위임사무, 자치사무 등의 기능 재분배를 직접 분석한 선 행연구들은 없었음. 따라서 지금 논의되고 있는 농지전용허가, 농업진흥지 역지정 승인 등 관련 국가사무의 지방 이양, 위임범위 확대, 기관위임사무 폐지 등 여건 변화에 따라 발생할 수 있는 농지관리 사무 운영 실태 및 변천 과정에서의 문제점들을 분석하고 효율적인 농지관리 사무 처리 방안을 모 색하는 연구는 이전까지의 선행연구와는 차별성이 있는 것임.

3. 연구 내용과 방법

◦ 첫째, 농지관리 사무처리의 현황과 운영실태를 파악하기 위하여 현행 농지 법상의 농지관리사무의 현황과 농지관리 사무처리의 변천과정을 살펴봄.8 그리고 지방자치단체가 수행하는 농지관리 사무의 운영실태와 문제점을

파악하기 위해서 기존의 농지전용 등에 대한 실태자료 분석과9 _{기초자치단} 체(시·군)와 광역자치단체(도)의 농지업무담당 공무원에 대한 의견조사(설 문조사) 및 면접조사를 병행하였음.10 ◦ 둘째, 농지관리 사무의 성격과 국가/자치사무 구분 기준을 살펴보았음. 이를 위해서 먼저 국가사무/자치사무 구분 관련 법적 기준을 살펴보았음. 또한 농지관리사무의 특성과 농지관리에 대한 국가/지방자치단체의 역할을 검토 하였으며, 특히 농지관리 사무와 타 사무간의 비교·검토를 통해 지방자치단 체를 통한 농지관리 사무의 특성을 검토하였음. 이와 관련하여 기존 사무구 분과 관련한 기존 연구결과를 정리하는 방법과 지방자치단체 농지담당자 대상의 설문조사를 병행하여 내용을 보완하였음. ◦ 셋째, 농지관리 업무 추진체계 개편방향 및 효율적 처리방안을 제시하기 위 해서는 외국의 농지관리 운용실태 사례가 유용한 자료가 되기 때문에 우리 8 _{뒤에서 살펴보겠지만, 농지 관련 사무는 농지법상의 사무만이 아님. 즉 농지 관련} 사무의 주요 내용에 대하여 농지법을 중심으로 살펴볼 경우, 농지법 관련 사항이 아 닌 사무, 예컨대 도시관리계획 결정 관련 협의 사항 등 다른 법률 관련 사무가 제외 될 위험이 있음. 그러나 이 경우에도 궁극적으로 농지법 및 농지 관련 기본 이념과 정책을 전제로 협의 등이 이루어지고, 농림수산식품부 차원의 권한 이양이나 위임 범위의 확대와 무관하기 때문에 농지법상의 주요 내용을 중심으로 농지 관련 사무 를 살펴봄. 9 _{농지전용의 실태 자료 분석을 위해서 광역자치단체 단위의 사례 두 지역(수도권인} 경기도와 비수도권인 전라북도), 기초자치단체 단위의 사례 두 지역(수도권의 시 지 역과 비수도권의 군 지역)을 대상으로 2009년도 농지전용 실적 전체에 대한 자료 분석을 실시함. 그리고 농지전용 허가권자별 농지전용 실태와 특성을 파악하기 위 해 농지전용 허가권자별 전국의 농지전용 실적 자료를 분석하였음. 10 _{시·군 및 도의 농지담당공무원에 대한 의견조사(설문조사)는 농지관리사무에 대한} 의견 조사 형태로 우편조사를 통해 실시함. 이 조사는 294부의 설문을 발송하여 58 명의 응답을 회수함(회수율 19.7%). 응답자 중 군단위 기초자치단체 공무원이 20명, 시단위 기초자치단체 공무원이 31명, 도단위 광역자치단체 공무원이 7명임.

나라와 유사한 농지관련 업무 추진 체계를 지닌 일본의 농지관련 법정수탁 사무 및 농업진흥지역제도 운용 사례를 검토하였음. 이를 위해 일본의 경험 을 정리하기 위해서 관련 현지전문가 면담 및 관련 자료수집을 실시하였음. 그리고 기존 문헌을 통해 독일 등 여러나라의 관련자료를 검토함. ◦ 넷째, 국가(중앙정부)의 권한 지방 이양 확대, 기관위임사무 폐지 및 (가칭) 법정수임사무 개념의 도입 등 최근의 지방분권 추진과 사무구분체계의 개 편 논의에 따라 농지 관련 업무 추진체계 개선의 필요성과 기본방향을 정립 하고, 지방분권화에 대응한 효율적 농지관리 방안을 검토하고 나아가 기관 위임사무 폐지 등 여건 변화에 따른 농지관리사무의 효율적 처리방안을 제 시함. 이를 위해 앞서 논의의 주요 과제를 총괄하고, 지방분권화에 대응한 효율적인 농지관리 사무 처리 방식에 대해서 설문조사 및 전문가 자문을 활 용하였음.

제

2

장

농지관리사무 처리의 현황과 운용실태

1. 농지법상 농지관리사무의 현황과 분류

◦ 농지법에서는 농지의 소유·이용·보전 등에 대한 기본원칙과 사무처리 방식 이 구체적으로 규정되어 있음. 이 연구에서는 주로 사무처리 방식, 농지관 련 사무의 내용을 중심으로 살펴보기 때문에 제도적인 측면과 구별하여 구 체적인 사무 내용을 중심으로 검토함.11 _{앞서 지적했듯이 농지 관련 사무에} 는 도시관리계획 결정 관련 협의 사항 등 다른 법률 관련 사무도 있지만, 농지관리 업무 담당자들의 업무 방식이 농지법 및 농지 관련 기본이념과 11 _{농지 관련 제도 부분과 사무 부분을 구별할 필요가 있음. 예컨대 농지법 제3조(농지} 에 관한 기본 이념) 부분은 농지의 소유, 이용, 보전에 대한 매우 중요한 제도 차원 의 원칙을 제시하고 있지만, 구체적인 농지 관련 사무 내용을 제시하고 있지는 않 음. 또한 제6조(농지소유의 제한)의 제1항 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다”는 내용은 농지의 소유 제도와 관련된 가장 기 본적인 원칙과 정신을 제시하고 있지만, 구체적인 농지 관련 사무를 제시하고 있지 는 않음. 따라서 제도적인 측면에서 농지법 제3조, 제6조 등이 중요하지만, 사무 구 분 논의에서는 주요 논의대상이 되지 못함. 물론 이러한 제도적인 측면이 궁극적으 로 사무 처리 방식에 영향을 미친다는 점을 간과해서는 아니 됨.

정책 기조 하에서 판단하고 사무를 처리하고 있기 때문에 농지법을 중심으 로 살펴보아도 무난하다고 판단됨. 농지법에 제시된 농지 관련 사무는 농 지법의 구성 순서, 즉 총칙, 농지의 소유, 농지의 이용(농지의 이용증진, 임 대차 등), 농지의 보전(농업진흥지역의 지정과 운용, 농지의 전용, 농지원부 등), 보칙(포상금 등), 벌칙(이행강제금 등) 등으로 구분하여 살펴 볼 수 있 음.12 - 총칙에서 제시된 농지 관련 사무: 제4조(국가등의 의무)에 제시된 농지 에 관한 기본이념 구현을 위한 농지시책의 수립·시행 등 - 농지의 소유 관련 사무: 농지소유 제한, 농지취득자격증명 발급, 농지 취득자격증명 발급대장 기재, 미이용농지 처분 통지, 농지처분자통지불 가시 게시판 공고, 농지매수청구서 접수, 농지처분명령, 농지처분명령 직권유예 등 - 농지의 이용 중 농지이용증진등 관련 사무: 농지이용계획수립·승인·관 련 투자 및 지원, 농지이용계획의 수립에 관한 공청회 의견수렴, 농지이 용계획 고시와 결과보고, 농지이용실태조사, 농지이용증진사업 시행, 농 지이용증진사업 시행계획 수립과 심의확정, 기초단체장 외 농지이용증 진사업자의 시행계획서 접수, 농지이용증진사업 시행계획 고시·열람, 농 지이용증진사업 지원, 대리경작자 지정(예고) 및 중지·해지, 대리경작자 지정예고에 대한 이의 접수 및 심사, 대리경작자지정예고 불가시 게시 판 공고, 토양개량·보전사업시행·자금지원, 토양개량·보전사업시행계획 을 수립·시행, 농지소유세분화방지를 위한 농지상속증여양도 지원 등 - 농지의 이용 중 농지임대차 관련 사무: 표준계약서 양식 결정 및 사용 권장(법이 아니라 시행규칙 사항) - 농지의 보전 중 농업진흥지역의 지정·운용 관련 사무: 농업진흥지역 의 지정·지정승인, 농업진흥지역고시 열람명령, 농업진흥지역계획안 작 12 _{농지법에 제시된 구체적인 사무 내용은 <부표 1> 참조.}

성·송부, 농업진흥지역지정계획안에 대한 의견접수, 농업진흥지역 변 경·해제, 농업진흥지역 변경·해제 승인, 농업진흥지역 개발투자확대·우 선지원 등 - 농지의 보전 중 농지의 전용 관련 사무: 농지전용 허가 및 협의, 농지전 용신고수리·신고증 교부, 농지 타용도 일시사용허가, 복구계획 및 복구 비용명세서의 제출 요구, 복구이행명령과 대리복구, 복구예치금 반환, 농 지전용허가 등의 제한, 농지보전부담금의 납입통지, 농지보전부담금 분 할납부, 결손처분 결정, 농지보전부담금 부과징수, 농지전용허가취소·관 계공사 중단명령 등, 불법전용농지 등의 조사, 용도변경승인, 원상회복명 령·대집행, 전용허가 등과 농지보전부담금의 부과 등 - 농지의 보전 중 농지원부 관련 사무: 농지원부의 작성과 비치, 농지원 부의 열람 또는 등본 등의 교부, 자격증명발급사무 등 - 보칙 관련 사무: 포상금 지급, 농지의 소유 등에 관한 조사, 농지전용허 가취소 등의 청문, 수수료 징수 등 - 벌칙 관련 사무: 이행강제금 부과징수, 이행강제금 처분대상자의 의견제 출기회부여, 이행강제금 관련 반기별 현황자료 등 제출(법이 아니라 시 행령 사항) ◦ 위에서 제시된 농지법상의 다양한 사무를 농지의 소유, 이용, 보전 등 주요 내용별 국가사무, 광역자치단체사무, 기초자치단체사무로 구분하여 정리하 면, <표 2-1>과 같음. - 총칙(국가등의 의무 관련 농지시책 수립·시행)과 관련된 것은 공동사무 로서 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 모두 각자 농지에 관한 기본 이 념을 구현하도록 농지에 대한 시책을 수립하고 시행해야 한다고 규정하 고 있음. - 농지의 소유와 관련해서는 농지소유의 기본원칙(경자유전 원칙)을 제시 하고, 관련된 사무는 주로 지방자치단체를 통해 처리하는 것으로 구성됨.

농지의 소유와 관련해서는 농지 취득 증명 등 기본적인 사항이 현지성이 강하여 농지법 제정시부터 원래 자치사무로 규정함. 7건의 사무 중 6건 이 농지취득자격 증명, 처분명령 등과 관련된 기초자치단체 사무임. - 농지의 이용 중 농지이용계획 수립 및 농지이용증진사업의 추진은 기본 적으로 기초자치단체를 중심으로 추진하고, 국가와 광역자치단체는 지원 사무를 수행함. 22건의 사무 중 15건이 기초자치단체 사무이고, 국가와 광역자치단체가 지원 사무 차원에서 각각 3건, 4건의 사무가 있음. - 농지의 이용 중 농지의 임대차는 기본적으로 경자유전원칙에 따라 임대 차를 허용하지 않으며, 예외적 허용을 규정할 뿐 구체적인 사무 관련 규 정은 없음. 단 국가 차원의 표준계약서 양식을 결정하여 사용권장하고 있을 뿐임. 허용된 임대차의 경우 국가(지방자치단체 포함)의 개입 없이 시장에 의해 결정되도록 되어 있어 국가(지방자치단체 포함) 차원의 구 체적인 사무 내용이 없음.13 - 농지의 보전 중 농업진흥지역의 지정 및 운용 관련 사무는 국가, 광역자 치단체, 기초자치단체 각각 3건, 4건, 3건의 사무로 나누어 역할 분담이 이루어지고 있음. - 농지의 보전 중 농지전용 관련 사무는 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 각각 7건, 7건, 17건의 분담되어 기초자치단체 위주로 사무가 처리되고 있는 것으로 나타남. 그러나 광역자치단체 사무 7건은 모두 기관위임사 무로서 기본적으로 국가사무의 성격을 지니고 있어 농지전용 관련 사무 는 국가사무의 비중이 상대적으로 높다고 볼 수 있음. 그러나 나중에 살 펴보겠지만 지방자치단체에 대한 기관위임의 범위와 그 기준이 불명확 한 문제가 있음. 13 _{독일 등 농지소유보다 임대차를 중요시하는 경우 임대차의 등록, 임대차료의 제한} 등과 관련된 국가, 지방자치단체의 역할이 중요함. 우리나라도 향후 농지제도 개편 과 더불어 농지임대차가 중요해지고, 임대차의 적극적 관리 차원에서 국가와 자치단 체의 역할 제고가 전망됨(김수석 외, 2009b).

- 농지의 보전 중 농지원부 관리 사무는 기본적으로 기초자치단체 중심의 사무로 편제되어 있음.14 - 기타 포상금, 이행강제금 등의 사무는 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 간의 적절한 역할 분담이 이루어지고 있음. - 한편 우리나라는 제4장에서 자세히 살펴볼 일본의 사례와 달리 농지관리 사무의 지방위임 범위 등이 개별법인 농지법에 명시되어 있음<농지법 제51조, 동법 시행령 제71조>. 표 2-1. 농지법상 사무구분 현황 국가사무 광역자치 단체사무 기초자치 단체사무 계 총칙 국가등의 의무 1 1 1 3 농지 소유 농지취득 등 0 1 6 7 농지의 이용 농지의 이용증진 등 3 4 15 22 농지의 임대차 등 1 0 0 1 농지의 보전 농업진흥지역의 지정·운용 3 4 3 10 농지의 전용 7 7(7) 17(7) 31(7) 농지원부 0 0 3 3 보칙·벌칙 포상금, 수수료, 이행강 제금 등 5 4(3) 7(2) 16(3) 합계 20 21(10) 52(9) 93(10) 주1) ( )는 기관위임사무를 의미함. 기초자치단체사무 중 농지의 전용 부분 “17(7)”의 의 미는 10건의 자치사무와 7건의 기관위임사무를 포함하여 광역자치단체의 농지전용 관련 사무는 총 17건을 의미함. 또한 농지전용의 계 부분 “31(7)”의 경우 광역자치 단체 기관위임사무 7건과 기초자치단체 기관위임사무 7건이 동일 건으로 중복되어 농지전용 관련 기관위임사무 총건수가 7건을 의미함. 2) 국가와 자치단체, 광역자치단체와 기초자치단체간 공동으로 처리하는 사무는 각각 별건으로 인정하여 포함시킴. 예컨대 총칙(국가등의 의무)부분은 국가사무, 광역자치 단체사무, 기초자치단체사무 모두 1건씩 포함됨. 14 _{농지법상의 농지원부 사무는 아니지만, 농지정보화 차원에서 농지원부 관리 시스템} 구축, 자료 분석 등의 업무가 국가(중앙정부) 사무로 추진되기도 함.

◦ 농지법상에 명시된 국가사무는 <표 2-1>에서처럼 총칙(국가등의 의무 관련 농지시책 수립·시행) 1건, 농지의 소유 0건, 농지의 이용 4건, 농지의 보전 10건, 기타 5건로 구성되어 있음. 즉 농지 관련 국가사무는 농지의 보전 관 련 사무로서 농업진흥지역 지정·운용, 농지의 전용 관련 사무가 주된 것임. - 총칙(국가등의 의무) 관련 사무: 농지시책의 수립·시행(공동사무) - 농지의 이용 중 농지이용증진 관련 사무: 농지이용증진사업 지원(공동 사무), 토양개량·보전사업 시행 및 자금지원, 농지소유세분화 방지를 위 한 농지상속증여양도지원(공동사무) - 농지의 이용 중 농지임대차 관련 사무: 표준계약서 양식결정 사용권장 - 농지의 보전 중 농업진흥지역 지정과 운영 관련 사무: 농업진흥지역 지정 승인, 농업진흥지역 변경· 해제 승인, 농업진흥지역 개발투자 확대 및 우선지원(공동사무) - 농지의 보전 중 농지전용 관련 사무: 농지전용 허가 및 협의(공동사무), 농지전용허가 등의 제한(공동사무), 농지보전부담금 분할납부 및 결손처 분 결정, 농지보전부담금 부과징수(공동사무), 농지전용허가취소 및 관 계공사중단명령(공동사무), 불법전용농지 등의 조사(공동사무), 원상회 복명령 및 대집행(공동사무) 등 - 기타 사무: 포상금 지급, 이행강제금 관련 반기별현황자료·농지취득자격 증명 발급 실적 등의 종합적 자료제출요구(공동사무) 등 ◦ 한편 농지 관련 국가사무의 실질적 내용이라 할 수 있는 농림수산식품부 농 지과의 업무 분장을 보면, 전체적으로 기금계, 제도계, 이용계, 보전계, 농지 정보화계로 구분하여 다양한 내용이 있는데, 농지법상의 사무만이 아니라 ‘한국농어촌공사및농지관리기금법’ 등 농지와 관련된 다른 다양한 법의 내 용과 관련된 사무가 다수 있음.15 - 기금계: 농지관리기금 운용, 결산 및 평가 업무, 농지보전부담금 제도운 영, 디지털예산회계시스템 관련 업무, 기록물관리, 농지과 소관 포상 등 15 _{물론 이들의 주요 내용도 농지법상의 제도와 사무와 관련됨.}

에 관한 사항 - 제도계: 농지정책 및 농지제도 운영, 농지법 운영, 한국농어촌공사 및 농 지관리기금법 운영에 관한 사항(농지과 소관), 농지연금사업 운영, 농지 관련 국회, 농민단체 업무, 농지 관련 규제개혁, 농지제도 관련 제안·건 의의 처리, 농지소유 및 사후관리제도 운영, 농지개혁사업 정리, 농지제 도 관련 법령 등 협의, 농지 관련 세제, 농지제도 관련 편람 등 발간 - 이용계: 농지은행사업 운용, 예산·결산, 평가, 농지이용증진사업, 농지가 격 및 거래통계 등에 관한 사항 - 보전계: 농지보전 제도 운영, 농업진흥지역 제도 운영, 농지전용허가·신 고 제도 운영, 농지의 타용도일시사용허가 제도, 영농여건불리농지 지 정·운영, 공공시설 설치를 위한 농지전용협의, 공원계획 관련 협의, 국토 종합 / 광역도시 / 도시기본계획 등의 협의, 지역·지구 등 지정 관련 협의 (산업단지, 택지개발, 기업도시, 관광단지 등), 도시관리계획결정 관련 협 의(도시지역확장, 개발제한구역 등), 특정지역개발 관련 협의(경제자유 구역, 개발촉진지구 등), 불법농지전용의 단속, 농지전용 현황 및 농업진 흥지역 관련 통계 관리 등에 관한 사항 - 농지정보화계: 농지원부관리 및 자경증명제도, 농지 관련 농촌행정정보 시스템, 농지종합정보화, 국가공간정보 체계 등에 관한 사항 ◦ 농지법에 광역자치단체 사무로 지정된 내용을 보면, <표 2-1>에서처럼 총칙 (국가등의 의무 관련 농지시책 수립·시행) 1건, 농지의 소유 1건, 농지의 이 용 4건, 농지의 보전 11건, 기타 4건로 구성되어 있음. 즉 농지 관련 광역자 치단체 사무는 국가사무와 유사하게 농지보전 관련 사무로서 농업진흥지역 지정·운용, 농지전용 관련 사무가 주된 것임. - 총칙(국가등의 의무) 관련 사무: 농지시책의 수립·시행(공동사무) - 농지소유 관련 사무: 시험지 등 농지취득인정(시행규칙 사항) - 농지이용 중 농지이용증진 관련 사무: 농지이용계획의 승인, 농지이용 관련 투자 및 지원(공동사무), 농지이용증진사업 지원(공동사무), 농지소

유세분화 방지를 위한 농지상속증여양도지원(공동사무) - 농지의 보전 중 농업진흥지역 지정·운영 관련 사무: 농업진흥지역 지 정, 농업진흥지역 고시 열람 명령, 농업진흥지역 변경·해제, 농업진흥지 역 개발투자 확대 및 우선지원(공동사무) - 농지의 보전 중 농지전용 관련 사무: 불법전용농지 등의 조사(공동사 무), 기관위임사무 7건{농지전용 허가 및 협의(공동사무), 농지전용허가 등의 제한(공동사무), 농지보전부담금분할납부, 결손처분 결정(공동사 무), 농지보전부담금의 부과징수(공동사무), 농지전용허가취소·관계공사 중단명령 등(공동사무), 불법전용농지등의 조사(공동조사), 원상회복명 령·대집행(공동사무)} - 기타 사무: 반기별현황자료·농지취득자격증명 발급실적 제출요구(공동 사무), 기관위임사무 3건{농지 소유 등 검사·조사(공동사무), 농지전용허 가 취소 등 청문(공동사무), 수수료징수(공동사무)} ◦ 광역자치단체 농지 관련 사무의 실질적 내용을 ○○도의 농지담당부서의 업무분장 내용을 통해 살펴 보면, 5명의 직원이 농지법상의 다양한 업무, 예 컨대 농지의 소유 및 이용증진과 관련된 다양한 업무 등을 수행함. 업무분 담 중 농지전용 허가·협의, 농지보전부담금 부과·환급, 농지민원에 관한사 항, 행정소송·심판 등에 관해서는 지역을 분담하여 처리하고 있음. - 업무총괄자: 농지관리업무 총괄, 농업진흥지역 및 농지제도 개선, 도의회 및 각종 감사 업무, 행정소송 등 - 업무담당자 ○○○(6급): (농업진흥지역 관리 및 제도 운영 등) 농업진흥 지역 지정·해제·심의, 제도개선 및 운영에 관한 사항, 농지전용 허가·협의 (A지역담당), 농지보전부담금 부과·환급(A지역담당), 농지민원에 관한사 항(A지역담당), 행정소송·심판(A지역담당), 도의회 및 감사에 관한 사항 - 업무담당자 ○○○(6급): (농지전용 및 영농여건 불리 등) 각종 자료제출 등에 관한 사항, 농지전용 허가·협의(B지역담당), 농지보전부담금 부과· 환급(B지역담당), 농지민원에 관한 사항(B지역담당), 행정소송·심판(B지

역담당), 영농여건불리농지 - 업무담당자 ○○○(7급): (농지전용 및 이용실태 등) 농지전용 허가·협의 (C지역담당), 농지보전부담금 부과·환급·체납관리(C지역담당), 농지민원 에 관한사항(C지역담당), 수수료 및 관련된 기타사항, 행정소송·심판(C 지역담당), 농지취득인정에 관한 사항, 농지이용실태조사 추진관리, 농지 전용 상황보고 및 전용대장 관리 - 업무담당자 ○○○(8급): (농지전용 및 농지불법 등) 농지전용 허가·협의 (D지역담당), 농지보전부담금 부과·환급(D지역담당), 농지민원에 관한사 항(D지역담당), 행정소송·심판(D지역담당), 농지불법전용 단속, 조건불 리지역직불제 사업, 서류철 분류 등 관리 ◦ 기초자치단체사무로 지정된 사무는 <표 2-1>에서처럼 총칙(국가등의 의무 관련 농지시책 수립·시행) 1건, 농지의 소유 6건, 농지의 이용 15건, 농지의 보전 23건, 기타 7건으로 구성되어 있음. 즉 농지 관련 기초자치단체 사무는 현장업무 중심으로 농지의 소유, 이용, 보전 등 전반에 걸쳐 다양한 사무를 포함하고 있음. - 총칙(국가등의 의무) 관련 사무: 농지시책의 수립·시행(공동사무) - 농지소유 관련 사무: 농지취득자격증명발급, 농지취득자격증명발급대장 기재, 미이용 농지 처분통지, 농지처분통지불가시 게시판 공고, 농지처분 명령, 농지처분명령 직권유예 - 농지의 이용 중 농지이용증진 관련 사무: 농지이용계획수립, 농지이용 관련 투자 및 지원(공동사무), 농지이용계획의 수립에 관한 공청회 의견 수렴, 농지이용계획 고시와 그 결과보고, 농지이용실태조사, 농지이용증 진사업 시행, 농지이용증진사업 시행계획 수립과 심의확정, 기초단체장 외 농지이용증진사업자의 시행계획서 접수, 농지이용증진사업 시행계획 고시·열람, 농지이용증진사업 지원(공동사무), 대리경작자 지정(예고) 및 중지·해지, 대리경작자 지정예고에 대한 이의 접수 및 심사, 대리경작자 지정예고 불가시 게시판 공고, 토양개량, 보전사업시행계획을 수립·시행,

농지소유세분화 방지를 위한 농지상속증여양도지원(공동사무) - 농지의 보전 중 농업진흥지역 지정과 운영 관련 사무: 농업진흥지역계 획안 작성·송부, 농업진흥지역지정계획안에 대한 의견접수, 농업진흥지 역 개발투자 확대 및 우선지원(공동사무) - 농지의 보전 중 농지전용 관련 사무: 농지전용신고수리 및 신고증 교부, 농지 타용도 일시사용허가, 복구계획 및 복구비용명세서의 제출 요구, 복 구이행명령과 대리복구, 복구예치금 반환, 농지전용허가 등의 제한(공동 사무), 불법농지전용등의 조사(공동사무), 용도변경승인, 전용허가 등의 특례, 기관위임사무 7건{농지전용 허가 및 협의(공동사무), 농지전용허가 등의 제한(공동사무), 농지보전부담금 분할납부·결손처분결정(공동사무), 농지보전부담금의 부과징수(공동사무), 농지전용허가취소·관계공사 중 단명령 등(공동사무), 불법전용농지등의 조사(공동사무), 원상회복명령· 대집행(공동사무)} - 농지의 보전 중 농지원부 관련 사무: 농지원부 작성·비치, 농지원부 열 람·등본 교부, 자격증명발급사무 - 기타 사무: 농지소유 등 검사·조사(공동사무), 수수료징수, 이행강제금 부 과징수, 이행강제금 처분대상자에게 의견제출기회부여, 기관위임사무 2 건{수수료징수(공동사무), 농지전용허가취소 등 청문(공동사무)} ◦ 기초자치단체 농지 관련 사무의 실질적 내용을 ○○시의 농정과의 농지담 당부서의 업무분장 내용을 통해 살펴 보면, 4명의 직원이 농지법상의 다양 한 업무, 예컨대 농지의 소유 및 이용증진과 관련된 다양한 업무 등을 수행 함. 사례지역의 도시지역 특성을 반영하여 농지전용 및 사후관리 업무가 주 된 것으로 조사됨. 4명 모두 농지전용업무(사후관리 포함)에 대하여 지역을 나누어 분담하고 있음. - 업무총괄자: 농지관리업무 총괄, 실무종합민원심의, 농지사후관리(불법 행위, 체납) - 업무담당자 ○○○(7급): 농업진흥지역지정 및 관리, 도시관리계획변경결

정협의(전지역), 농지전용(A지역담당), 농지일반, 영농여건불리농지 관리 - 업무담당자 ○○○(7급): 농지전용(B지역), 농지의소유및거래(농지취득), 농지원부 작성 관리, 농지취득 사후관리(농지이용실태) - 업무담당자 ○○○(8급): 농지전용(C지역), 농지보전부담금관리(부과결 정·환급) 등 ◦ 한편 농지법 제51조, 농지법 시행령 제71조에 명시된 광역자치단체, 기초자 치단체에 위임된 기관위임사무 내용을 보면, 농지의 소유·이용·보전과 관련 된 조사 관련 사무가 포함되어 있지만, 주요 내용은 농지전용 관련 사무 임.16 _{농지법 및 농지법 시행령에 명시된 주요 내용은 다음과 같음.}17 - 우선, 농림수산식품부장관은 농지법법 제51조 제1항에 따라 다음 각 호 의 권한을 시·도지사에게 위임함. 1. 농지전용에 대한 허가(변경허가를 포함) 및 협의 가. 농업진흥지역 안의 3천㎡ 이상 3만㎡ 미만의 농지 나. 농업진흥지역 밖의 3만㎡ 이상 20만㎡ 미만의 농지 2. 농지전용허가의 취소, 관계 공사의 중단, 조업의 정지, 사업규모의 축 소 또는 사업계획의 변경이나 그 밖의 필요한 조치에 관한 권한 3. 농지전용허가 취소에 따른 청문에 관한 권한 4. 불법전용농지 등의 조사에 관한 권한 5. 원상회복명령 및 대집행에 관한 권한 6. 농지보전부담금의 부과·징수 등에 관한 권한 7. 농지의 소유 등에 관한 검사 및 조사에 관한 권한 16 _{농지전용 허가 권한의 위임은 국가 권한의 위임 차원에서 자치단체에 위임되는데,} 기타 농지 관리 사무의 원활한 처리 차원에서 정부산하기관에 위임된 사무가 있음. 예컨대 농어촌공사의 농지매수청구서 접수, 농지보전부담금의 납입통지, 매수청구 및 매수에 관한 분기별 상황 제출 등이 정부산하기관에 위임된 사무에 해당됨. 17 _{농지관리 관련 기관위임사무의 내용을 제시하는 농지법 제51조와 농지법시행령 제} 71조의 구체적인 법률 내용은 <별첨 1>을 참조하기 바람.

- 다음으로, 농림수산식품부장관은 동법 제51조 제1항에 따라 다음 각 호 의 권한을 시장·군수 또는 자치구구청장에게 위임함 1. 농지전용에 대한 허가(변경허가를 포함) 및 협의에 관한 권한 가. 농업진흥지역의 3천㎡ 미만의 농지의 전용 나. 농업진흥지역 밖의 3만㎡ 미만의 농지의 전용 2. 농지전용허가의 취소, 관계 공사의 중단, 조업의 정지, 사업규모의 축 소 또는 사업계획의 변경이나 그 밖의 필요한 조치에 관한 권한 3. 농지전용허가 취소에 따른 청문에 관한 권한 4. 불법전용농지 등의 조사에 관한 권한 5. 원상회복명령 및 대집행에 관한 권한 6. 농지보전부담금의 부과·징수 등에 관한 권한 ◦ 농지법상 농지관련 사무의 분류에 따르면, 일반적으로 지방자치법 제9조 2 항 3호에 언급된 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무와 관련있는 농지이 용증진관련 사업은 국가나 광역자치단체보다는 기초자치단체에서 처리하고 있는 비율이 높다는 것을 알 수 있음. 또한 이 연구에서 주요 논제가 되고 있는 농지전용과 농업진흥지역 지정 운영과 관련 사무는 기본적으로 국가사 무라는 인식이 강하며, 국가사무의 일부를 지방자치단체에 기관위임하여 처 리하는 경우와 공동사무 형태로 처리하는 경우가 많음을 알 수 있음.

2. 농지관리사무 처리의 변천과정

◦ 국가사무의 지방이양 및 위임범위 확대 등 지방분권 강화와 사무분류 체계 개편 논의에 따라 지속적으로 농지관리의 지방 위임이 확대되어 왔음. 앞서 확인했듯이 국가 사무적 성격이 강한 농지의 보전, 특히 농지전용 관련 사 무는 지속적으로 지방 위임 확대 논의의 대상이었음. 실제 농지전용 관련

사무는 농지의보전및이용에관한법률(이하 농지보전법) 제정 및 시행 초부 터 국가사무로 인식되었다가 시대 상황에 따라 점점 기관위임 범위가 확대 되어 왔음. - 1980년대까지는 1972년 제정된 농지보전법에 의해 농지전용을 원칙적으 로 불허하다가 1980년대 후반 농산물수입개방 확대를 위한 우루과이라 운드 농산물 협상이 본격화되면서 1989년 농어촌발전종합대책 수립 이 후 농지전용규제완화가 지속적으로 추진됨. - 1989년 농어촌발전특별조치법의 제정으로 농업인의 편의 제고를 위해 신고전용 제도를 도입하고, 농지보전법 시행령 개정을 통해 시·도지사의 절대농지(1ha→3ha미만) 및 상대농지(6→15ha미만)의 전용권한을 위임 확대해 왔음. - 1990년 농지보전법 시행령이 개정되면서 절대농지 200평 미만, 상대농 지 450평 미만의 전용권한을 최초로 시장·군수에게 위임하였음.18 - 1991년 시·도지사의 상대농지(15→30ha미만)의 전용권한을 위임 확대하 고, 농공단지 전용권한을 시·도지사에게 위임함. - 1994년 농지전용허가 등 권한 위임을 추가 확대함(지자체에 모두 위임 함). 그리고 농지편입허용기준, 농지전용조정심의회 구성·운영에 관한 제도 등을 규정한 농지전용업무처리지침 제정을 위한 준칙을 폐지하여 시·군별, 시·도별로 자체 실정에 맞게 농지관리토록 함. 구 분 허가권자 시·도지사 시장·군수 농업진흥지역 3만㎡미만 → 3,000㎡이상 0 → 3,000㎡미만 농업진흥지역 밖 50만㎡미만 → 1만㎡이상 1,500 → 1만㎡미만 18 _{뒤에서 다루겠지만, 지역적 특성이 강한 기초자치단체에게 국가사무적 성격이 강한} 농지전용 허가 권한을 위임한 점은 기초자치단체에게 농지전용 허가 권한을 부여하 지 않는 일본 등의 사례에서 보면, 우리나라 농지 전용 관련 사무의 큰 변화로 인식 될 내용임.

- 1996년 국가·지방자치단체가 시행하는 사업에 대한 농지조성비 등 연기 승인권한을 허가·협의부서의 상급기관에서 농지조성비 등 부과징수권자 인 허가·협의권자에게 위임함. ◦ 1997년 무분별한 농지 난개발 문제가 제기되면서 농지법에서 농지전용제한 강화 및 허가권한 위임범위를 일시적으로 축소하였음. 그러나 이외에도 농 림부장관이 관장하고 있는 농업기반시설의 등록업무를 시·도지사에게 이양 하고, 농업기반시설이 폐지될 경우에도 등록하도록 하던 규정을 삭제하여 행정절차를 간소화 함. - 1999년 농지관련 규제가 대폭 완화되면서 농지전용허가 및 협의권한 위 임범위가 다시 확대되기 시작하였음. 농림부장관과의 협의를 거쳐 지정 된 산업단지·택지개발예정지구·유통단지·전원개발사업(예정)구역 또는 준도시지역안에서의 농지전용에 대한 허가 및 협의 권한 위임이 확대됨 (10만㎡미만은 시·군·구청장, 10만㎡이상은 시·도지사). 또한 농지의 전 용에 관한 협의시 농지관리위원회의 확인 생략범위가 확대됨(공장설립 을 위하여 농지전용하는 경우, 택지개발예정지구로 지정·고시된 지역안 의 농지를 전용하는 경우). 구 분 1994년 1997년 2002년 농업진흥지역 - 시장·군수 - 시·도지사 - 농림부장관 3천㎡미만 3천㎡이상 -→ → → 2천㎡미만 2천㎡∼2만㎡ 2만㎡이상 → → → 3천㎡미만 3천㎡∼3만㎡ 3만㎡이상 농업진흥지역 밖 - 시장·군수 - 시·도지사 - 농림부장관 1만㎡미만 1만㎡이상 -→ → → 6천㎡미만 6천㎡∼6만㎡ 6만㎡이상 → → → 1만㎡미만 1만㎡∼10만㎡ 10만㎡이상 도시계획변경협의 - 시장·군수 - 시·도지사 - 농림부장관 1만㎡미만 1만㎡이상 -→ → → -6만㎡미만 6만㎡이상 → → → -10만㎡미만 10만㎡이상

◦ 이후에도 꾸준히 농지전용허가 및 협의권한 위임범위가 추가로 확대되는 등 지방분권 확대가 이루어짐. - 2002년 농지전용허가 및 협의권한 위임범위가 추가로 확대됨. 한편 농지 의 타용도일시사용허가권 등 농림부장관의 일부 권한을 지방자치단체의 장에게 이양함. ∙농업진흥지역 안: 시·도 3천㎡~3만㎡, 시·군·구 3천㎡미만 ∙농업진흥지역 밖: 시·도 1만㎡~10만㎡, 시·군·구 1만㎡미만 - 2004년 농업진흥지역 밖의 시·군·구의 전용허가권한을 1ha에서 3ha로 확대함. - 2006년 농업진흥지역 관리 제도를 보완하여 농업진흥지역 변경 및 해제 시 농림부장관의 승인없이 시·도지사 직권으로 농업진흥지역을 해제할 수 있도록 하였음(종전: 0 → 개정: 1ha이하). 시·도지사에 대한 농지전용 허가 권한을 추가 확대함(농업진흥지역 밖: 10ha → 20ha). 또한 농림부 장관과 협의를 거쳐 지정되거나 결정된 지역·지구 등의 안에서 농지전용 에 관한 권한을 위임함. - 2007년 시·도지사 농업진흥지역 해제권한이 추가로 확대되었는데, 용도 지역 변경 및 농지전용에 관한 협의를 하는 경우 1만㎡ 이하의 농업진흥 지역 해제시 농림부장관의 승인없이 가능함. 자연녹지·계획관리지역에 서 20ha초과 농지전용시 농림부 장관의 허가가 필요하였으나, 2008년 관 련법이 개정되면서 시·도지사에게 모두 위임함. 그리고 농림부장관과의 협의를 거쳐 지정된 지역·지구 등의 안에서 시·도지사가 농업진흥지역 해제시 농림부장관 승인 받도록 한 농업진흥지역 해제절차를 생략함. - 또한 2009년 6월 지방분권촉진위원회는 농업진흥지역 밖의 농지전용 허 가 및 협의 권한을 추가로 지방 이양하기로 결정함(20ha→ 50ha).