3.1. 운용실태
◦ 정책당국(농림수산식품부)은 그동안 농지법상 중앙정부의 권한 중 지방자 치단체가 수행하는 것이 타당하다고 판단되는 사무는 농지법 제정 당시부 터 자치사무로 분류하여 운영하고, 그 이후도 많은 부분을 지속적으로 지방 에 이양해 왔음.
- 농지전용 신고, 타용도 일시 사용허가, 농지취득자격 증명, 시군농지이용 계획 수립, 대리경작자 지정 등 많은 사무가 지방자치단체의 사무로 되 어 있음.
- 또한 <표 2-1>에서 보듯이 국가사무, 광역자치단체사무, 기초자치단체 사무 등 분류를 보면 각각 20, 21, 52건으로 국가사무가 21.5%, 자치사 무가 78.5%이고, 기관위임사무를 국가사무로 처리할 경우(국가사무 20, 광역자치단체사무 11, 기초자치단체사무 43)에도 전체의 27.0%가 국가 사무, 73.0%가 자치사무로 국가사무의 비중이 상대적으로 낮음19. 즉 현 지성이 강한 농지 관련 사무는 이미 대부분 지방자치단체의 사무로 분 류되어 있음.
◦ 농지전용허가·협의는 국가와 지방간의 권한분담으로 농지보전과 국토의 균 형적인 개발의 조화를 유지할 수 있도록 하고 있지만, 역할 분담의 명확한 기준이 제시되지 않은 상태로 운용되고 있음.
- 뒤에서 다루겠지만, 일본 등 외국 사례와 비교할 경우 우리나라는 농지
19 안영훈(2010)에 의하면, 2007년 사무총조사 결과 71.4%가 국가사무, 28.6%가 지방 자치사무로 분류되고, 2009년 사무 총조사 결과 추가적인 지방이양 목표를 달성할 경우 국가사무가 68.5%, 지방자치단체사무가 31.5%로 전환되는 것으로 제시함.
전용 관련 사무의 경우 지나치게 권한 위임이 이루어진 것으로 평가됨.
- 소규모 농지전용은 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 전용되는 복합민원으로 대부분 처리하고 있으며, 일정규모 이하(20 만㎡)의 농지전용은 지방자치단체의 계획적 개발을 위하여 그 권한을 위 임하여 처리하고 있음.
◦ 지방자치단체의 계획적 개발에 필요한 농지전용 권한은 전부 위임하여 시·
도의 개발에 따른 어려움이 없을 정도로 권한 위임이 대폭 이루어진 것으로 평가됨.
- 계획적인 개발을 위해 농업진흥지역밖의 자연녹지지역 및 계획관리지역 은 3만㎡ 이상은 농지전용 허가권한을 광역자치단체(시·도지사)에 모두 위임하여 자율권을 부여(농지전용 권한을 전부위임, ‘08.6.5)함으로써 개 발에는 어려움이 없는 상태임.
- 농지전용권한을 50만㎡미만으로 위임범위를 확대하더라도 생산관리, 보 전관리지역 또는 농림지역, 즉 비도시지역에서의 개발행위가 『국토의 계획및이용에관한법률』제51조에 의해 지구단위계획 수립 대상인 경우 계획관리지역으로 용도지역을 변경하여야 하므로 실익이 없음.
표 2-2. 농지전용허가 위임 현황
구 분 시장·군수 시·도지사 농식품부장관
농업진흥지역 3천㎡미만 3천～3만㎡ 3만㎡이상
농업진흥지역밖 3만㎡미만 3만～20만㎡ 20만㎡이상
* 농업진흥지역밖의 자연녹지지역 및 계획관리지역은 20만㎡ 이상의 농지전용권한을 시·
도지사에게 모두 위임함.
◦ 또한, 농지전용 권한 역시 상당부분 시·군단위에 위임하여 시·도의 개발에 따른 어려움은 없음. 개발우선순위가 더 높은 도시지역 내 보전녹지보다
농림지역내 시·군단위 개발행위허가 규모가 더 높은 상태임. 보전녹지지역 이나 자연환경보전지역은 개발행위허가 규모가 5천㎡ 미만, 주거지역·상업 지역·자연녹지지역·생산녹지지역은 1만㎡ 미만으로 제한하고 있지만, 농림 지역이나 관리지역의 개발행위허가 규모는 공업지역과 같은 3만㎡ 미만임 (개발행위허가운영지침 제2절 3-2-1 개발행위허가의 규모). 이는 개발용 토 지를 관리지역 및 농림지역 내 농지에서 공급하기 때문임. 그러나 농지의 비가역성과 향후의 식량안보 등을 고려할 경우 농림지역 내 농지만이라도 보전과 개발을 조화시키는 방향으로 나갈 필요가 있음.
- 도시지역
∙주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역：1만㎡ 미만 ∙공업지역：3만㎡ 미만
∙보전녹지지역：5천㎡ 미만 - 관리지역：3만㎡ 미만 - 농림지역：3만㎡ 미만
- 자연환경보전지역：5천㎡ 미만
( 농지보전우선순위 ← ) 농림 · 자연환경
보전지역
생산 · 보전
관리지역 계획관리지역 도시지역
(자연녹지) ( → 개발우선순위 )
◦ 농지전용 허가권자별 전용 실적을 살펴보면, 면적 기준으로 볼 경우 국가 (중앙정부), 광역자치단체, 기초자치단체가 각각 30%, 30%, 40%정도로 자 치단체 중심의 전용이 이루어지며, 전용건수기준으로 약 98%가 기초자치 단체로 되어 국가사무라 할 수 있는 농지전용 사무가 기초자치단체 위주로 이루어지고 있음<표 2-3>.
표 2-3. 허가권자별 농지전용면적 및 건수
계 22,680 7,021(31.0) 7,173(31.6) 8,486(37.4) 공공시설 9,427 4,028(44.6) 2,684(28.5) 2,535(26.9)
- 제4장에서 자세히 다룰 것이지만, 일본의 농지전용 업무는 기본적으로 국가사무라는 인식이 강하여, 4ha 미만의 제한된 범위의 농지전용사무도 기초자치단체가 아니라 광역자치단체가 담당하도록 하고 있음.
- 또한 국가 허가의 경우 대부분 공공시설용 농지전용이지만, 기초자치단 체의 경우 기타 시설용 농지전용이 대부분인 점을 고려하면, 농지전용 관련 지방 이양 범위 확대는 농지의 난개발을 초래할 우려가 있음이 잘 나타남<표 2-4>.
◦ 건별 평균 농지전용 면적을 허가권자별로 보면, 시장·군수는 0.1ha 수준이 고, 시·도지사는 5ha 약간 상회, 농식품부장관은 30ha 내외인 것으로 나타 남<표 2-5>. <표 2-6>과 <표 2-7>에서 보듯이 실질적인 건별 농지전용 면 적 분포를 보면, 농지전용 관련 기관위임 범위인 시장·군수 위임 범위인 3ha미만(농업진흥지역 밖 기준), 시·도지사 20만ha 미만(농업진흥지역 밖 기준)과 비교하면, 실질적으로 농지전용 기관 위임이 지나치게 많이 이루어 진 것으로 평가됨.
- 수도권 A시의 경우 0.1ha 미만이 전체의 77.1%를 차지하고, 비수도권 B 군의 경우도 66.7%가 0.1ha 미만에 속하여 3ha 미만이라는 기관위임 범 위 설정 기준이 얼마나 비현실적인가를 잘 보여줌. 수도권 A시의 경우 농지전용면적 1만㎡ 이상인 사례는 모두 공장시설로 전용된 사례이며, 비수도권 지역인 B군의 경우 농지전용면적 1만㎡ 이상인 사례는 공장용 지 3건, 공공도로 2건, 공공기타(전원마을 조성, 체육시설) 2건임. 1ha 이 상의 비중이 0.2%로 매우 적고 대부분 공장이나 공공용으로 전용이라 광역자치단체에서 처리해도 큰 문제가 없는 경우임. 시·군단위 농지전용 위임 범위 확대가 지나치게 이루어졌음을 확인할 수 있음.
- 한편 도단위 농지전용 협의 자료 중 10-20만㎡ 사례와 20만㎡ 이상인 사 례는 수도권(경기도) 각각 5건, 9건, 비수도권(전라북도) 각각 3건, 11건 으로 20만㎡ 이상인 사례가 10-20만㎡ 사례보다 건수도 면적도 많음. 20 만㎡ 이상인 사례는 수도권(경기도), 비수도권(전라북도) 모두 대부분
골프장, 산업단지, 태권도공원 등 공공시설 등으로 다른 법률에 의한 농
표 2-7. 농지전용 면적별 전용건수 분포(도단위)
단위: 건수, %
전용면적 경기도 전라북도
5,000㎡미만 4(7.7) 10(18.5)
5,000㎡이상～10,000㎡미만 8(15.4) 14(25.9) 10,000㎡이상～20,000㎡미만 6(11.5) 6(11.1)
20,000㎡이상～30,000㎡미만 5(9.6) 3(5.6)
30,000㎡이상～40,000㎡미만 2(3.8) 2(3.7)
40,000㎡이상～50,000㎡미만 8(15.4) 2(3.7) 50,000㎡이상～100,000㎡미만 5(9.6) 3(5.6) 100,000㎡이상～200,000㎡미만 5(9.6) 3(5.6)
200,000㎡이상 9(17.3) 11(20.4)
총합계 52(100.0) 54(100.0)
자료: 농림수산식품부 내부자료
◦ 농지가 일정규모이상 집단화된 지역(농업진흥지역) 또는 농업환경을 보호 하기 위해 필요한 지역(농업보호구역)을 농식품부장관의 승인을 거쳐 시·도 지사가 농업진흥지역으로 지정하고 있음. 집단화된 우량농지의 난개발 방 지와 농업환경을 보호하기 위해 농업생산활동과 직접적으로 관련되지 않는 행위는 농업진흥지역에서 제한하고 있는 등 나름대로 농지의 보전 등 농지 법 정신 및 국가 정책 의지가 어느 정도 반영되고 있음.
- 집단화된 우량농지는 농업진흥지역으로 지정하여 농업개발투자를 집중 하고 농업진흥지역 밖의 농지는 전용규제를 완화하여 산업용지 등을 공 급하고 있음.
표 2-8. 외국의 농지전용허가제도 현황
국가명 농지전용허가 지방자치단체위임
위임범위
일 본 중앙정부(장관) 지방(도도부현) 4만㎡미만
영 국 중앙정부(장관) 지방(주) 20만㎡미만
프랑스 중앙정부(장관) 지방(주) 농업용시설
독 일 중앙정부(장관) 지방(주) 농업용시설
스위스 중앙정부(장관) 지방(주) 농업용시설
대 만 중앙정부(장관) 지방(성) 농업용시설
※ 프랑스, 독일, 스위스 등은 토지이용계획에 의한 철저한 계획적 토지 관리의 질서가 구축되어 있으며, 농지의 비농업적 이용이란 원칙적으로 불가능함. 비농업적 이용을 위해서는 토지이용계획을 변경해야 함. 따라서 농지전용에 대한 기관위임 및 지방이 양은 사실상 무의미함.
◦ 농지전용 권한 위임이 일본, 영국, 프랑스, 독일, 스위스, 대만 등은 광역자 치단체로 되어 있지만, 우리나라는 기초자치단체까지 농지전용 권한이 위 임되어 있는 등 과도한 위임 확대로 농지의 난개발 및 투기를 방지하기 곤 란함.
- 1990년 기초자치단체에 농지전용허가 권한을 부여하고, 광역자치단체에 대한 위임범위가 확대되는 속에서 무분별한 난개발문제가 대두됨.
- 농지전용 방식별로는 5년간(2004~2008년) 농지전용 허가(협의) 면적이 신고전용 면적보다 15배 정도로 많듯이 농지전용 허가 절차가 엄격히 거 치지만, 대규모 개발 사례처럼 타부처 소관 특별법에 의해 추진되어 농 지관리 당국의 전용허가 절차가 유명무실해졌거나 소규모 농지전용 허 가 주체인 지방자치단체의 농지보전 의식 결여 등의 문제가 심각함.
◦ 농업진흥지역 지정 및 해제와 관련하여 일본과 같은 농용지 목표 면적 확보 등에 관한 국가차원의 기본지침이 없어 보전하는 농지규모를 어느 수준으 로 해야 적정한지, 국민의 식량안보 차원에서 최소한 필요로 하는 농지규모
가 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념과 정책목표가 정립되어 있지 못한 상태에서 규제완화라는 미명하에 무원칙적인 권한 이양 또는 기관위임 확 대가 이루어졌음.
가 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념과 정책목표가 정립되어 있지 못한 상태에서 규제완화라는 미명하에 무원칙적인 권한 이양 또는 기관위임 확 대가 이루어졌음.