3.1. 농지보전목표면적 법제화
◦ 제1, 2장에서 지적했듯이 지방분권 추진은 나름대로 타당성과 필요성이 있고 지속적인 추진이 요구됨. 그러나 지방분권 추진에 따라 지역 개발에 긍정적 영향을 주기도 했지만, 농지의 개발 촉진으로 인해 적정규모의 농지보전 과제 등이 남게 됨. 게다가 농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용허가 권한이 지방에 이양 또는 기관위임되어 있으면서 국가 차원의 뚜렷한 농지보전 목표 개념이나 법제화된 규정이 없어 문제임. 농지 관련 업무추진체계 및 사무처리 개선의 기본방향과 관련하여 우선적으로 고려했듯이 농지의 적절한 보전을 위한 실천 수단이 필요함. 적정 규모의 농지보전의 필요성을 주장만 할 것이 아니라 이에 대한 실천력을 담보할 수 있는 법제화 작업이 필요함.
- 일본의 경우 2009년 농지법 개정을 통해 농지전용 규제를 더욱 엄격하게 하였을 뿐만 아니라 정책적 차원에서도 농용지 보전목표 면적을 확대한 점을 유의할 필요가 있음.
- 제4장에서 지적했듯이 일본의 경우 우량농지를 확보·유지하기 위해 “농 용지 확보에 관한 기본 지침(국가)”, “농업진흥지역정비 기본방침(도도부 현)”, “농업진흥지역 정비계획(시정촌)”으로 이어지는 법제화된 체계를 갖추고 국가 차원의 농지보전에 대한 목표 개념을 명확히 함.
- 우량 농지의 적절한 보전과 효율적 이용을 위해 지정·운영하는 농업진흥 지역 지정 제도와 관련하여 광역자치단체가 스스로 농지보전 목표 개념 이 불비한 상태에서 지정·해제에 대한 자율적 권리만을 갖도록 하겠다는 것은 농업진흥지역 지정 제도 그 자체를 부정하는 것이기도 함.
◦ 요컨대 농지 관리 사무가 효율적으로 처리되기 위해서는 적정규모의 농지 보전 등 가장 기본적인 원칙이 명확히 서야 함. 특히 농지의 보전 목표면적 개념이 명확히 정립되어 각 지방자치단체가 중장기적으로 안정적 농지 관 리 방안을 마련할 수 있도록 할 필요가 있음.
- 이러한 인식을 근거로 농업진흥지역 지정 및 해제 업무는 기본적으로 광 역자치단체의 업무로 하되, 국가의 보전목표 개념을 엄격히 준수하도록 국가의 승인을 반드시 받도록 한다는 정책적 의지를 제시할 필요가 있 음. 농업진흥지역 지정 및 해제 업무를 전적으로 지방자치단체에 전적으 로 기관위임하는 것은 관련 제도를 운용하고 있는 일본 등의 사례에서도 없는 일임.
3.2. 농지사무 분장 재조정
◦ 현지성이 강한 업무이면서 전국적 통일성이 상대적으로 적은 사무는 지방 이양 확대 및 위임범위 확대를 촉진하지만,45 일본의 사례에서처럼 농지
전용의 경우 국가사무라는 인식을 분명히 하고, 일정 규모 이하에 한정하여 광역자치단체에 기관위임하고 기초자치단체에게는 농지전용 허가 권한을 극히 제한적으로 부여하는 엄격한 입장을 제시할 필요가 있음.
- 2장에서 지적했듯이, 시·군지역 0.1ha미만 농지전용면적이 대부분(수도 권 A시: 77.1%, 비수도권 B군: 66.7%)을 차지하고 있어 기관위임 범위 설정의 기준이 얼마나 비현실적인가를 잘 보여줌.
- 기초자치단체의 지역적 특성은 너무나 다양하기에 농지와 같은 특수한 자연자원의 보전과 관련된 사무에 대해서는 기본적으로 국가, 광역자치 단체의 단계에서 다루어야 함.
- 그 동안 우리나라 농지행정에서는 이러한 농지 전용 관련 사무에 대한 국가-광역자치단체-기초자치단체의 역할 분담에 대한 명확한 기준이나 원칙이 정립되지 못한 상태에서 무원칙적으로 위임범위가 확대되어 온 한계가 있음을 반성할 필요가 있음.46
- 따라서 농업진흥지역 지정, 농용지 보전 목표면적 개념을 명확히 하여 과도한 농지전용의 방지를 위한 제도적, 정책적 노력이 동시에 이루어질 필요가 있음.
◦ 농지전용과 관련해서는 기본적으로 기초자치단체를 통해 농지전용 신청이 이루어지도록 하면서, 허가 권한을 가능한 한 광역자치단체 및 국가(중앙정 부)가 지니도록 하고, 광역자치단체의 전체 농업진흥지역 지정·운영 등을 농지보전목표 개념 설정과 연계되어 운영되도록 할 필요가 있음.
45 농지 관련 사무는 이미 많은 부분이 자치사무로 처리되고 있으며, 단지 농지전용 업 무 등 제한된 범위만이 국가사무로 남아 있음. 그러나 앞서 누누이 강조했듯이 농지 보전과 관련된 업무는 대부분의 선진국에서 국가사무로 남아 있음. 농지보전과 관 련된 농지전용 및 농업진흥지역 지정·해제 관련 사무는 단순히 지방분권 촉진 차원 의 평가대상이 되어서는 곤란함.
46 우리나라의 경우 제2장에서 지적했듯이 농지 관련 사무의 너무 많은 범위를 지방자 치단체에게 기관위임하고 있음.
- 농업진흥지역 내에서는 농업용 외에서 농지전용 허가의 금지 원칙의 엄 격한 적용을 위해 노력하고, 농지전용 사무는 국가사무로서 지방자치단 체에 대한 위임은 광역자치단체를 중심으로 제한적으로 이루어지도록 할 필요가 있음.
- 농업진흥지역 지정 및 해제 등의 업무를 농림수산식품부의 승인절차만 을 고려할 것이 아니라 일본의 사례에서처럼 국가(중앙정부)-광역자치단 체-기초자치단체간의 법제화된 역할 분담체계를 갖추는 것이 중요함.
◦ 또한 농업진흥지역 지정 및 운용, 농지이용계획의 수립 및 운용 등과 관련 하여 국가와 지방자치단체간의 사무 분장을 재검토할 필요가 있음. 농지의 적절한 보전을 위해 농업진흥지역 지정 등에 관해서는 국가(농림수산식품 부 장관)의 승인 권한을 부여하는 등 농지의 보전과 관련된 사무는 국가사 무로서의 특성을 분명히 하되, 농업진흥지역으로 지정된 농지의 효율적 이 용을 위해서 기초자치단체가 수립 및 운용하는 농지이용계획과 연계하여 지역적 특성에 맞는 농업생산기반정비 계획을 독자적으로 수립하여 투융 자가 이루어질 수 있도록 과감한 지방 분권, 권한의 지방 이양이 이루어질 필요가 있음.
- 이제까지 쌀 자급 기반 확보 차원에서 국가(중앙 정부) 중심의 농업생산 기반정비 투융자 방식을 지방자치단체 중심의 사업 추진 방식으로 전환 하여 지방 분권의 흐름을 수용할 필요가 있음.
- 지역특성을 고려한 다양한 고부가가치 농산물의 생산을 도모할 수 있도 록 지역 특성에 맞는 지방자치단체 독자적인 생산기반정비 계획의 수립 및 예산 활용이 가능하도록 할 필요가 있음.
- 일본의 경우 우량농지를 확보·유지하기 위해 “농용지 확보에 관한 기본 지 침(국가)”, “농업진흥지역정비 기본방침(도도부현)”, “농업진흥지역 정비 계획(시정촌)”으로 이어지는 법제화된 체계를 갖추고 있으면서 농업진흥 지역 정비계획을 기초자치단체인 시정촌이 담당하듯이 우리나라도 예산 활용 방식의 전환을 통해 실질적 지방 분권이 이루어질 필요가 있음.
- 이와 관련 농지관리사무를 단순히 농지법상의 농지의 소유 및 이용(임대 차) 관리의 범위를 넘어서서 농지의 효율적 이용을 위한 투융자 계획까 지 포함하는 개념으로 이해할 필요가 있음. 이러한 인식의 전환이 이루 어질 때 농지이용계획의 실효성이 높아질 것임.47
3.3. 전문가참여 심의제도 도입
◦ 제2, 3장에서 지적했듯이 농지관리사무가 매우 공공성이 강하고 전문성이 필요한 특수 업무인데, 현실적으로 시·군 및 시·도의 농지업무 담당자가 절 차만을 고려한 농지전용 허가 사무 등을 처리하여 농지 업무에 대한 공공성 의 판단이 결여되는 문제가 있음. 따라서 농지 업무 처리 과정에서 공공성 판단을 가능하도록 전문가가 의사결정과정에 참여할 필요가 있음.
- 건축 허가 등의 경우 건축사라는 전문가 집단이 감리, 현장조사, 공익적 판단 등의 업무를 책임지고, 공무원들이 이들을 지도감독, 예컨대 문제 가 생기면 건축사 등에 책임을 물리는 방식으로 상대적으로 업무 처리의 객관성을 높이고 있음. 그러나 농지법 운용에서는, 예컨대 기초자치단체 (시·군)에서 이루어지는 농지전용허가 및 취소 사무 처리 과정이 절차적 판단에 치우쳐 있어 공익적 판단이 이루어지지 않고 있음. 따라서 적정 규모의 농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용허가 사무에 대하여 공 익적 판단이 가능하도록 전문가의 참여 등 제도적 보완이 요구됨.
- 현장 농지 사무 담당자들이 규정과 요건에 맞으면 농지전용을 허가하지
47 도시계획의 경우 공간계획이 실효성이 있는 것은 기반정비 계획이 맞물리기 때문임.
농지관리에서도 농지이용계획과 기반정비계획이 연계되어야 하는데, 이제까지 그러 지 못한 문제가 있었음. 지방 분권 촉진과 더불어 기초자치단체 차원에서 이루어지 는 농지이용계획, 농업·농촌기본계획 등이 중앙단위에서 추진되던 농업생산기반정 비계획과 연계될 수 있도록 생산기반정비계획의 추진체계를 개편할 필요가 있음.
않을 수 없어 개별 농지에 대한 특성별 공익성 판단 등이 곤란하고 전국 적인 차원에서 농지의 적절한 관리가 부재한 상태임.
- 정부에서는 건축허가처럼 건축사 등 전문가 및 전문가조직이 현장 감독을 책임지는 등 자기 완결성을 갖추도록 농지 관련 사무의 전문성 제고 및 체
- 정부에서는 건축허가처럼 건축사 등 전문가 및 전문가조직이 현장 감독을 책임지는 등 자기 완결성을 갖추도록 농지 관련 사무의 전문성 제고 및 체